浅谈我国居委会当下的治理困境——以北海市上海北路社区居委会为例

摘要

在社会飞速发展的今日，社区的重要性日渐明显，社区是构建和谐社会的基础，是维护社会稳定让人民群众安居乐业的关键因素之一。因此，分析社区管理机构的社区居委会现状、特点及其社区治理情况，对于促进城市社区建设发展，建成文明和谐社会有极大的现实意义。本文以上海北路社区居委会为例，对居委会当下所面临的社区治理困境进行概括和分析，如居民参与率过低的困境，居委会角色偏差，行政事务过多的困境，居委会工作人员素质不足的困境。并从提高居民参与率，对社区管理机构改革，提升居委会工作人员的能力与待遇三个方面提出相应的建议，可让社区居委会找准定位，优化自身，重新构筑一个以自治为基础，又能有效兼顾行政事务，公民可自主参与的新局面。

关键词：社区；社区居委会；困境

一、前言

（一）研究问题及意义

在我国，城市社区居委会制度的形成和发展已经有近六十年的历史，在此期间，已形成了一个相对稳定的治理体系。尽管如此，伴随着XX职能的不断优化和城市的不断快速发展，社区委员会治理和发展的道路遇到了难题，从而陷入了一定困境。

理论意义：在中国，社区居委会作为社区内民主自治的主体和原动力，在社区自治的环节中发挥着不可或缺的重要作用。但在实际的治理过程中，社区居委会并没有起到相应的作用。因此，必须深入探讨和研究如何有效发挥治理功能的问题，分析我国居委会所面临的治理问题及其影响要素。探明其成因，找出相关矛盾，提出建议。这是十分重要且有意义的。

实际意义：通过研究如何摆脱居委会的治理困境，可以使社会保持可持续发展，加快社区建设的发展；还有助于降低行政成本，建设和谐社会，有助于加强基层民主建设，也有利于加强对XX和居委会的工作监督。

二、相关概念界定

（一）居委会

居委会一般是指居民委员会，是中国大陆城市街道、行政建制镇的分区，即“社区”的居民组织。依据《中华人民共和国居民委员会组织法》中规定，社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。

居委会具有如下特征：

1.居委会的行政性

居委会拥有着一定的行政性因素，原因如下：第一，它在宪法中有着极具意义的定位。在宪法第三章国家机构的第五节中，居委会被明确分类到了地方各级人民代表大会和地方各级人民XX的所属系列之中。第二，《城市居民委员会组织法》中也明确规定了，区、县的人民XX及其机构在处理社区事务时，居委会应当给予必要的协助。换言之，虽然委员会在实际治理的方面上虽然是自治的，但它却因为得到了XX授权的权力，而拥有了一定程度上的社会管理职能。

2.居委会的自治性

关于中国城市社区居委会的自治性，它不仅只是民主的外在表现和内在表现，也是民主的表现形式和理念关键。根据《中华人民共和国宪法》第一百一十条相关规定，居委会的自主权体现在其主要成员由当地人民在人民的监督下选举产生，由人民代表组成的人民代表大会委员会有权干预委员的选举，委员会可以决定补选或者更换委员。换句话说，居委会的权力基本上是基于其管理的社区内居民和群众的认可。

一直以来，对于居委会这一组织到底是什么性质的这个问题，无论从学术层面出发上还是从实践角度上着手都会有着不一样的理解，概括一下可分为以下三种：一是名义上是自治组织，实际上是XX组织。二是有自主权的，不以XX为主导地位的，拥有自我管理能力的，真正意义上的自治组织。三是有中国社会主义特色的，半国家、半社会性质的自治组织。

从理论与实践的结合上来讲，社区居委会作为XX部门的基层代理人身份与社区居民的利益代表人身份并非完全对立，而是互促共生的。一定程度上的行政职能与充分的自治之间并不是矛盾的，而是可以互相结合的，如果只是过分强调一个方面，而否定另一个方面，那么就会不可避免的走向一个极端，这是与国情和社会发展所相冲突的，这对于社会发展而言可谓是非常不利。社区居委会作为社会最基层的全方位社会组织，自治性是必须加强的，但行政性也是不能轻易放弃的。若是以我国国情的需求与政策为角度出发来定义居委会，那么社区居民委员会是具有中国特色的社会组织，它具有着自治性与行政性相结合的特点。

（二）社区

社区是一个社会群体，他们都有着共同的利益，并长期生活在同一个地理区域。它是人类生活中的最基本单位，在社会治理中发挥着不可替代的作用。社区同时是社会的基本单位，社区治理体系和治理能力的健全程度是评价社会发展实际水平的重要标准。

社区的定义非常之多，因为切入与研究的角度的不同而不可避免的会有差别，但大抵来说可以分为两个类别：一类认为社区拥有着功能性，一部分的社会团体或组织聚集在一起，专注于一个同样的利益或者目标而共同努力：另一类则以一定的行政区或者地域范围为界定标准，认为社区具有地域性，在地域的界定范围内，一定数量的人聚集起来而形成的共生型组织。

早在2000年，民政部就《关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出了“将社区定义为一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。这个地域范围一般指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区。”为此，以这段话为核心，可以对社区这一概念进行一个定义：社区是指以一定范围内的现实地域做为必要的前提条件，而且必须是具有共同利益目标，或者是有着共同的意识形态，或两者兼有的群体或者组织组成的社会实体。

三、上海北路社区居委会简介与基本情况

（一）北海市上海北路社区居委会简介

上海北社区居委会辖区东至高德路，南接北部湾路，西与上海北路接壤，北达海景大道。属高德街道办事处下属社区，居委会主要职责：在XX部门的指导下，在社区党组织的领导下，组织社区成员进行自治管理，搞好社区卫生、社会保障、文化、计生和治安等各项管理。组织社区成员进行便民服务，动员和组织社区成员共驻共建，资源共享，办理社区公共事务和公益事业，组织志愿者队伍，办好社区服务业；协助XX落实城镇最低生活保障制度，介绍就业和开展优抚救济工作。

上海北路社区居委会于2005年筹办，于2006年正式成立。辖区管高德西里、茶亭路等13条街道，总面积1.8平方公里，社区内有工作人员10名。

（二）XXX下的基本情况

XXX下，居委会是社区自治中的主导，XX已在一定程度上退出了对社区的管理，转而交给了居委会进行自治。在《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》中也有提到，在全面建成小康社会决胜阶段的十三五时期时，以XXX同志为核心的xx坚持以人民为中心，着力加强基层基础工作，推动社会治理重心向基层下移，城乡社区服务体系建设取得积极进展。

但在《中华人民共和国村民委员会组织法》中，也有明文规定了居委会与上级XX或派出机构的关系是指导关系和被指导关系。原则上，居委会有责任协助XX开展相关工作，在实际工作中，这迫使上海北路社区居委会的自治定位发生了一定程度的偏移，逐步有了行政化的趋势。加之受到一些不可避免的客观因素，使上海北路社区居委会在发挥治理职能时陷入了一定的困境之中。下面对上海北路社区居委会在治理过程中遇到的困境进行概括，并分析其困境出现的原因。

1.上海北路社区居民参与率过低的困境

在走访调查时，不少居委会工作人员也会提到一些在工作中遇到的难题，以北海市的上海北路社区居委会为例，社区居委会进行换届选举前，尽管社区工作人员非常卖力地利用社区宣传栏、标语、板报等形式向居民宣传有关法律、法规和政策规定，并努力引导着社区居民参与竞选，可到了选举当日，当工作人员抱着选票箱挨家挨户上门收集选票时，大部分愿意投票的居民对于换届选举一事仍是一头雾水，对于候选人的情况更是一问三不知，更不乐观的是，愿意参与到投票中的人数在整体占比中也并不高。在该案例中，反应出了社区居民在参与城市社区治理的意愿的积极性与主动性不够，社区居民对参与社区治理的重视性不足。

通过该例子，我们还可以非常明显的看出当前社区居民的有效参与是相当不够的，全体参与的比例也在一个偏低的水准，而在这其中还有多数都是被动式的参与进来，只有很少一部分的社区居民有意愿会主动参与到治理过程中，但是社区内的居民群众才是整个社区治理环节的重要受众，社区内的居民群众不参与，社区治理的效果也必然会不尽人意，所以如何有效提高居民参与率，俨然成为了一个需要解决的重要问题。

2.上海北路社区居委会角色偏差和行政事务过多的困境

在XXX下，尽管形式上的“单位制”的社区管理模式早已消解，但思维上“单位制”的行政式管理仍然持续影响着居委会的社区治理。居委会每天忙于应付各种数据收集与上报、参加会议等行政性事务，不仅负担重，还不为一些社区居民所认可。究其原因，在于居委会日常工作中的行政思维较难改变。居委会实际上承担了过量的行政任务，甚至能被形容为XX的代行者，其工作思路、运行机制的行政化色彩不断显现。不仅如此，居委会还处于行政任务传递的末端，不但存在负担重的表象，而且呈现出社区治理的行政化困境，即居委会承担着严重超量的行政事务，难以发挥本身的自治能力和服务群众的功能。愈来愈多的行政事务，不仅加深了居委会本身的负担，还会顾此失彼，冷落了社区居民，久而久之，居民们又怎会认可居委会呢。

以北海市上海北路社区居委会为例，社区居委会在实际中需要处理的工作涉及面非常之广，花费时间之多，从XX的政策宣传，从环境的卫生管理到民政残联救济金的发放，从防灾工作到协助排查传销人员等等，这其中的绝大部分工作都或多或少的超出了居委会的工作范畴，而且都需要花费大量时间去处理，这些都让社区居委会的实际工作量变的异常繁重。

虽然这些都是因为伴随着不断深化的城市改革，城市管理的重点方向也理所应当的有了向基层转移的趋势，这确实是不可避免的大势。同时，XX在履行与社区居民和群众利益息息相关的职能方面时，亦有赖于社区居委会的支持，再加上部分社会职能向社区的转移，以及社区内逐渐增多的人口流动，这一切都让居委会的工作变得范围又广，任务又重、要求又高。而XX的工作也在逐级下放，下放到最后还是会堆积到社区居委会这，但是这其中不少工作本该是XX行政部门自行处理的工作。而为了处理从XX部门那下放的事务，居委会内部的工作事务和满足社区内的居民和群众的需求只能暂放，这种情况下，居委会几乎不可能做的好社区治理。

3.上海北路社区居委会工作人员素质能力不足的困境

社区居委会工作人员自身的综合素质和工作能力仍需提高。经过每年的公招，让目前居委会工作人员的队伍中多了不少的年轻人。虽然年轻人有着干劲足、做事快、肯吃苦的优点，但因为在平时工作中经常需要与社区内的居民和群众相接触，在待人接物和群众工作方面的经验明显不足的缺点就暴露了出来，这些年轻人在处理社区矛盾和居民的纠纷中经常性的处于被动地位，需要提高自身的综合能力、大局意识等，而且不只是年轻的居委会工作人员存在问题，大多数的居委会工作人员都没有接受过公共管理、社区治理方面相关的正规教育，居委会的工作人员们平时也是在忙于应付事务性工作，并没有给他们多少能参加专业知识和技能培训与学习的机会。

以北海市上海北路社区居委会为例，不少的工作人员面对社区居民们的诸如解决社区居民提出的家长里短的小问题，调解社区居民间的矛盾等方面的需求时就很难做到面面俱到的解决问题，甚至有时还会不欢而散，这就是能力不足的表现。

四、上海北路社区居委会主要困境的原因分析

（一）上海北路社区居民参与意识淡薄

如今，我国城市社区的自治在发展道路上遇到很多困难，一个关键因素就是缺乏社区成员的参与相关意识的欠缺。社区居民对于自治的主体意识还不够，他们仍然是传统的观念，居民们观念没有转变。大部分社区居民都没有“自己也是社区构成部分”的主人公意识，仍然把居委会当成是街道办事处下设的一个机构部门，社区内的居民们并没有将社区居委会当成是一个真正意义上的自治组织，在抱着这样的想法的前提下，社区内的居民们是不会去积极主动地参与到社区的治理与工作中的。因此，从总体上而言，社区居民参与城市社区治理的意愿仍需提升，积极性有待加强。

（二）上海北路社区居委会对自身定位不清晰

组织在被纳入国家行政制度或创立之初起就是国家行政制度一环时，就决定了它本身的定位，即所需要实现的初始任务或主要任务，这一点也决定了这个组织在执行其任务，行使其权力时所应实现的主要目标。居委会较为特别的产生缘由也决定了它会同时兼具两种不同的角色定位：名义上是自治组织，实际上是XX组织的“代行者”，它所代表的，以及该实现的政策或职能实施都来自XX的诉求，这一点则在协助XX进行公共管理与公共服务以及宣传国家法律、政策等方面集中体现；二是“居民的领头人”，它代表和实现的权力意图来自社区居民的诉求，这主要体现在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安等。

正常来说，居委会的这两种角色定位应该和谐共生，相互促进，而且理应以“居民带头人”这个身份为主。但是，由于长期的惯性思维上的影响，社区建设的方向并不是由居委会把控，而是依旧国家来主导，在一定程度上，让一种恶性循环逐渐形成：XX干预的越多，居委的行政化程度就越来越高，社区的居民和群众对居委会的认可就会越来越低；另一方面，社区居民对居委会的认可越低，居委会对XX的依赖程度就越高，进而导致其行政化程度越高。由此也让居委会工作人员对本身定位的认知不可避免的产生了混乱。

（三）上海北路社区居委会社区治理队伍建设滞后

最主要的问题还是社区居委会的干部与工作人员能力素质不强。由于社区不属于体制内的工作，待遇差，事情多，加之部分社区干部年龄偏大，受教育水平有限，自身能力也有不足，对社区工作抱着得过且过的想法，大部分工作人员都处于一种“因为不会做，所以不想做”的状态。部分社区干部，虽然是高校毕业生，甚至有些是大学生村官考上的，但是因为刚刚进入社会，没有积累工作经验，处理具体问题的能力较为缺乏，短时间内很难适应社区的工作，也难以得到社区居民的认可。相当一部分社区干部与工作人员对相关的法律法规和政策缺乏充分了解。即便他们有值得称道的工作热情，也很难去把它做好。此外，他们受困于处理日常杂事与工作，知识学习的速度较为缓慢。他们只能依靠直觉和经验来解决工作中出现的新问题，因此不能为社区内的民众提供更好的服务。

五、上海北路社区居委会治理的出路

（一）充分发挥社区内居民的作用

加强城市社区治理，这最终都是为了提高社区居民的满意度，安全感和为社区居民谋求福祉。对于社区治理的成果是好坏，也只有社区内的居民和群众才最有发言权。因此，只有社区内的居民自己积极地参与城市社区的管理过程，才能了解社区治理的成果的好与不好，从而最大限度地发挥社区本身的治理能力。只有这样，才能在社区全面推广和覆盖治理成果。社区自治的关键是居民们的参与，即民主。但是民主的实现也需要一定的物质和社会基础。故而公民对社区事务的积极参与，是促进社区民主化进程的关键。

关于要提升居民们的参与度，一是必须要加强宣传，确保能全面提升社区内的居民和群众的参与意识。同时要引导社区内居民产生“都是一家人”的意识以便他们能够形成自己的“大家庭”。并且要在此基础上，有意识地去鼓励和寻找部分有参与社区治理想法的居民和群众，并以此为范例，与其一同去宣传和带动社区内的其他居民来一起参与社区的治理。

二是要加强居民利益与社区利益之间的联系，创造一个居民与社区的利益共同体。只有把居民利益与社区利益结合起来，才能从源头上迅速促进社区内的居民与群众自发参与到社区管理中来。同时，居委会也要结合居民自身需求来开展行政活动，并根据居民的需求来建立相关项目，以满足居民的多样化需求。在项目动工时也要积极鼓励居民们参与到项目效果的验收中来，也就是说，项目能否实施，能否完工，不仅要单方面听取专家的意见，还要让社区内的居民来考虑这个问题。在利益相关的前提下，社区居民对参与各种社会管理活动感兴趣和有想法就是件很自然的事了。

三则是要建立健全与参与感十足的工作参与机制，积极的发挥居民们在社区治理中的作用。要建立信息透明公开的制度，通过不同方式不断发布和宣传社区的主要问题，保护全体居民对社区主要问题的知情权。要建立良好的民意收集机制，做好民意总结，这方面可以通过设立民情收集箱、居委会接待日等方法来广泛地听取和收集社区内居民们的需求和诉求，并做好分析与研究。若是有发现居民在日常生活中因为社区建设方面而产生不满意的地方，那么社区居委会就该去想办法进行有效的整改，只有这样，居民才有兴趣，有想法真正地参与到社区治理当中，居委会对社区的治理才能有好效果出现。

（二）社区管理机构的改革

居委会是社区治理中的重要一环，该做的事情应该而且只应该是为辖区内的人民提供更好的公共服务，而不是像过去那样的XX代理人，只接管来自XX机构委托的行政事务。因此，让环境委员会充分发挥自治职能，减少居委会负责的行政事务数量，是社区居委会改革的一个趋势。

为了切实的改变居委会过多的包揽XX的工作现状，进一步落实XX和社区居委会在改善社区的治理工作中应尽的不同责任与任务，本该是XX承担的责任XX一定要确切的做好，而该由社区居委会分担的任务也一定要准确无误的落到居委会手里，一定要确保XX和社区在加强社区治理工作的过程中可以联动配合，又能准确无误的各司其职。要严格地把握XX与居委会之间的关系，XX要尊重社区居委会作为基层自治组织的定位，在处理辖区内的公务事务时，要让居委会有充分的自主权，XX与居委会都要明确互相的一个角色定位。

另一方面，也要着重加快“放管服”改革步伐，适当地取消一些社会治理和社会服务职能。加快对居委会的权力下放和外延，能由社区审批的事项就大胆的直接交给居委会直接进行审核批准，借此来提高居委会在社区治理中的话语权，以此来加快实现居委会对社区的管理的大转变进程。

（三）提升居委会工作人员的服务能力与待遇

首先，将居委会工作人员们纳入人才培养计划之中，建立完善的居委会工作人员职业培训体系，开展新入职人员入职培训，老员工强化培训、职业晋升培训等。推进相关专业水平审查，鼓励和引导居委会工作人员去取得国家社工等相关领域资格证书，走上专业化道路。居委会的工作属于群众性工作，要针对当前居委会工作人员能力不足、专业不对口，群众能力薄弱的问题，制定能对症下药的分类培训制度。分批开展社区工作者短期轮训。可通过邀请一些优秀的居委会工作人员举办讲座，言传身教；另一方面，要建立培训经费保障机制。涉及居委会工作人员的各种专业资格和培训措施所需的资金包括在各区市的财政预算中。经过认定的居委会工作人员参加统一组织的培训后去参加相关专业国家职业资格统一考试并合格通过后，则对培训费用予以一定补贴或全免。

其次，要为居委会的工作人员引入统一的薪酬和社会福利制度。只要是正式参与居委会工作管理的人士，可享受相对应的工资待遇、社会福利及社会保险。若是符合缴纳社会保障和住房公积金标准的居委会工作人员，应当按照国家和市里的有关规定，以劳动报酬标准，足额上交社会保障和住房基金，居委会工作人员应享有国家和市政规定的法定假日和其他社会福利。薪酬制度建立后，必须严格按照人力资源部和社会保障部的制度运行和管理。

六、结论

现在，我国正处于社会发展的过渡转型阶段，居委会在社区的公共服务能力问题上，既有居委会内部主观性的原因，也有外在影响的客观原因。鉴于居委会的性质，在接受居委会有行政性的前提下，要思考如何在XX为主导的情况下借力来更有效地提升对社区的公共服务能力，服务广大的社区内居民和群众，另一方面，委员会亦不能失去‘自治’的本质。两方面都要着重去发展，这样才会更有利于去加强居委会对群众的公共服务能力。

本文对社区居委会与社区的定义开展了较为充分的论述，较为详细地分析了社区委员会性质和主旨。社区居委会在社区的管理与治理之中发挥着非常重要的作用，但在这一过程中却遇到了许多问题和困难。本文在深入分析了问题产生的原因，并从实际的角度出发，对居委会管理困难，遇到治理困境的原因进行了总结：如居民参与率过低的困境，居委会功能越位，行政事务过多的困境，居委会工作人员素质能力不足的困境。针对面临的困境与难题，本文提出了以下几种方式与出路，如：充分发挥社区内居民的作用，社区管理机构的改革，提升居委会工作人员的服务能力与待遇。

由于本人学识有限，研究的广度与深度也存在着较大局限，对居委会当下的治理困境研究可能会存在些许不足，因此，对于居委会当下的治理困境还需要更加深入的去学习与实践。

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致谢

时光飞逝，岁月如梭，在普洱学院两年的专升本学习也即将抵达终点，在不舍之余，也有万般感慨。

感谢我的论文指导教师，感谢您在本人撰写论文时提供的细心指导与帮助，授业之恩，没齿难忘。

最后我要感谢两年中陪伴在我身边的同学、父母和朋友们，感谢他们为我提出的所有有益的建议和意见，感谢他们在论文写作过程中帮助我查找资料，使我顺利完成论文写作，感谢他们对我的生活提供的支持和帮助！