我国学前教育立法问题研究

　　“百年大计，教育为本。”随着社会的发展，学前教育逐渐走进大众视野，得到了社会各界的广泛关注，现如今已经成为我国教育体系中不可或缺的部分，是奠定终身教育基础的关键环节，对更高层次地发展义务教育,提升我国国民素质具有深远影响。学前教育作为基础性、开端性的教育，是个体发展的起点，直接或间接的而影响着个体日后的成长过程和发展方向。一个国家的学前教育是否完善，对于国民教育的质量和发展空间起着举足轻重的作用、直接影响到国民素质的发展，对一个国家的发展和进步也有着重大的意义。

　　近年来，我国在学前教育发展上取得了一定的成绩，规模持续扩大，普及范围进一步提升，教师队伍也逐渐扩大，并且随着财政经费的大幅增加，在教育体系当中发展较快，取得了显著的进步与发展。但不可否认的是，学前教育依旧在我国教育阶层中处境尴尬，是较为薄弱的部分之一，处于相对劣势的地位。尤其在学前教育立法方面，我国出现了较大的立法空白。学前教育也存在着许多阻碍其发展进步的弊病。比如长期存在着一个供需失衡的现象，“入园难”“入园贵”成为了困扰万千家庭的重要问题；行政管理体制不健全，权责边界模糊不清；教师队伍准入门槛过低；频繁的“虐待儿童”,“校车事故”等事件让举国上下为之震惊，频发的恶性事件出现的原因可以归结为各个方面，但是追本溯源，毫无疑义的是立法方面的缺失，必定是导致以上问题出现的关键性因素。因此，构建学前教育法律体系，推动我国学前教育立法工作是保证我国学前教育事业长足稳定发展的必然选择。

　　1.理论研究意义

　　“把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育”，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”[中国教育部-www.moe.gov.cn.访问日期：2020年4月3日]的要求与目标是XXXxxxx报告中对于教育事业的指导方向。《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中提到，学前教育法的制定要在2020年前完成，这是完善我国教育法律法规的重要立法事项，因此，对我国学前教育立法进行梳理和研究，不仅是对健全学前教育法的系统理论的一次优化，也是对教育法学理论的改革创新和稳步发展的一次促进，更是对教育法制建设一次加强，是贯彻落实XXXxxxx精神的重要抓手，是教育领域贯彻落实依法治国精神的必然选择。

　　2.实践指导意义

　　学前教育具有普遍性的受众和公共性的受益，从家庭和社会的需要出发，服务于每一个家庭和整个社会，与成千上万的家庭和儿童密切相关。将学前教育方针与政策以法律的形式固定下来，以立法的形式表现出来，就是要发挥法律的作用，将学前教育事业正规化、制度化，构筑规范的学前教育法律关系，由国家强制力确保学前教育事业稳步发展，维护社会公共利益，有利于明确学前教育的法律责任。这样一来，可以落实XX的管理责任，完善XX管理制度；从另一个角度来说，对于提高全社会对学前教育的认知程度也有促进作用，也可以提升家庭与社会的配合程度，为学前教育事业发展贡献力量。研究我国学前教育立法问题从立法层面来说可以提供立法思路、完善制度构建，保证学前教育立法工作的客观性、合理性、权威性，还能将学前教育领域主体之间的权利义务关系和法律关系进行落实和协调，对我国学前教育事业发展大有裨益。

　　1.国内研究现状

　　对于我国学前教育立法的大致内容相关细节，学者们都提出了自己的看法和主张，对我国学前教育立法事业具有很高的参考价值。吴遵民提出必须明确学前教育在国民教育体系及终身教育体系中的作用与地位[吴遵民，黄欣，屈璐：《我国学前教育立法的若干思考》，《复旦教育论坛》,2018年第1期，第40—41页。]。陈朋、高源研究的方向将理论和实践结合起来，对立法的现实诉求、主体法律关系、保障制度进行了相关研究[陈鹏,高源：《我国学前教育立法的现实诉求与基本问题观照》，《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》,2017,46(06):35-45.]。裴培认为学前教育立法应该体现爱你出：保障教育自由、维护教育公平、提高教育效率、稳定教育秩序的价值追求。[裴培：《我国学前教育立法的体系化构建路径》，《教育探索》2018年第4期，第22—24页。]姜平对幼儿学前教育中的国家干预及法律对策进行了研究。陶琳认为学龄前儿童受教育权的最大化保障为立法第一要义。李莹将重点放在了约束国家公权力上，提出建立多维度的学前教育监督方式。申素平、周航认为立法应坚持普惠原则与最有利于儿童发展原则，并且应填补普惠性幼儿园与非营利性幼儿园认定标准不协调的漏洞。[申素平,周航：《学前教育立法亟待厘清的几个问题》，《中国教育学刊》,2019(04):44-47+72.

　　]

　　2.国外研究现状

　　X在学前教育方面一直处于领先地位，从1956年开始施行“开端计划”，并先后出台了一系列法案来保证学前教育的事业稳步实施，包括《2000年目标：X教育法》、《儿童保育与发展固定拨款法》、《早期学习机会法》、《不让一个儿童落后法》、《入学准备法》等[于杰：《X学前教育多元立法对我国的启示》，《人民论坛》,2014(02):247-249.]，为X学前教育事业创造了条件，呈现出多样化的立法格局。

　　日本学前教育事业于70年代初期开始起步发展，现如今已经形成一套完备的学前法律体系。进入21世纪，学前教育受到日本XX的高度重视，在2006年，日本XX出台了《关于推进向学前儿童综合提供教育与保育的法律》，提供保教一体化制度，这是第一部关于学前教育的专门法律。日本的有关法律大都是围绕解决学前教育的整体性问题而设立，从各个角度对幼儿园作了明确而具体的规定，具有很强的前瞻性。

　　英国的学前教育的萌芽可以追溯到19世纪，逐渐开始繁荣发展是进入20世纪以后。1918年《教育法》正式承认保育学校属于国民学校制度的组成部分，1933年发布的《关于幼儿学习以及保育学校的报告》对于英国学前教育理论与实践的发展都很好地起到了促进作用。这两部法案颁布时间虽然早，但无论从理论经验和现实发展角度来说，都对英国的学前教育事业发挥着重要的指导作用。上世纪90年代以后，英国的学前教育已经进入了全面普及的阶段，在这一个时期，英国XX出台了多部法律来保障学前教育的稳步实施，主要有《教育改革法》《儿童法》《儿童保育法》等。

　　根据《教育法》相关规定，我国实行的教育按照不同的年龄段可以分为学前教育、义务教育、高等教育和职业教育四种。[《中华人民共和国教育法》第17条：国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。]现阶段还暂时没有一个统一确切的概念来界定“学前教育”，在我国，我们一般默认学前教育和幼儿教育是相同的，在《辞海》《教育词典》等工具书中，也将二者解释为是等同的。一般来说，学前教育指的是对于学龄前儿童——一般认为是针对0岁以上6岁以下的儿童所开展的教育。从概念意义上来讲，学前教育也可以区分为广义和狭义，在家庭、学校、社会中，一切可以影响孩子身心发展，培养情感认知，塑造性格观念的活动，都可以被认为是广义上的学前教育，它所包含的范围要广泛一些，如家庭、学前教育机构、社区等所进行的各类教育；而狭义的学前教育则指的是专门的学前教育机构根据一定的教学目标和培养计划，针对学龄前儿童身心健康发展，对其实施的专业教育，在我国，这类机构通常为托儿所、幼儿园以及早教机构。结合中国国情，我们在这篇文章中所讨论的学前教育，从性质和概念上，都应该划分为狭义的学前教育。

　　法是一种特殊的社会规范，是人类社会发展的产物，[张文显：《法理学》（第二版），高等教育出版社2003年版，第58页。]法的效力形式根据法律的制定主体不同也有着变化，在我国法律的渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例、单行条例等几种形式。学前教育立法是国家立法机关依据一定的职权和程序，遵循一定的原则，制定或者修改调整学前教育法律关系的法律规范的活动，为了保证儿童身心健康发展，建立良好的受教育环境，保证我国学前教育事业日趋完善，学前教育立法是我们的必然选择。

　　虽然在当今社会，学前教育几乎已经成为了每个家庭和整个社会都关注的热点问题，但从法律的角度来说，学前教育方面的法律始终处于相对空白的境地。，学前教育立法工作早在2003年起就已经被提上日程，纳入立法研究计划当中。但由于我国国情复杂，人口众多，立法技术不够完善等因素，一直以来，都没有足够成熟的外部条件来孕育出一部完备的《学前教育法》，学前教育立法工作举步维艰。随着我国经济的发展，九年义务教育的普及，国民素质的整体提升，法律框架也日益完善，有足够成熟的体系支撑学前教育立法工作的开展。2018年11月28日，教育部在召开新闻发布会时宣布，《学前教育法》明确列入第十三届全国人大常委会立法规划当中[中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm，访问日期：2020年4月15日。]，意味着我国首次在学前教育立法方面迈开实质性进展的一步。从我国现行法律法规来看，有多部法律法规均有涉及到学前教育方面的条款，具体内容如图所示。

　　所示。

　　

　以上表格梳理了一些涉及到学前教育的重要的法律法规以及规范性文件，从表格中我们可以看到，大多政策和文件的出台都集中在21世纪之后，究其原因，一方面是我国学前教育事业在这个时期如同雨后春笋般的发展起来，另一方面，是随着我国法治环境的改善，立法条件也愈加成熟，于是出现了许多相关的政策文件来规范学前教育的发展。2010年出台的《纲要》《意见》两部文件，规定了我国学前教育发展的主要目标和策略措施，而学前教育的立法工作也随之被纳入了规划当中，奠定了立法的基调，具有十分重要的意义，在我国学前教育发展史上迈出了关键性的一步。而在2018年出台的《若干意见》是首次以xxxx名义印发的关于指导学前教育发展的规范性文件，明确提出了“研究制定学前教育法”[教育部介绍贯彻落实《xxxxxxx关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》有关情况，中国XX网：http://www.gov.cn/xinwen/2019-04/18/content_5384489.htm]，对于我国学前教育事业的发展，无疑是具有突破性和创造性的，意义重大。虽然这类文件只是大概指出了学前教育的发展方向，并没有规定细节，不能以国家强制力保证实施，但这些政策文件的出台，为我国学前教育立法提供了素材，为我国学前教育立法奠定了良好基调，打下了坚实基础，创造了有利条件。

　　1.立法的滞后性

　　进入21世纪以来，我国进入了一个快速变革发展的时代，社会环境发生了巨大变化，社会结构迅速转型，教育领域也随之产生了全新的格局，我国学前教育发生了新变化，产生了新关系，出现了新问题。社会是是运动的社会，但法律的调整却总是具有滞后性，不能及时地反映社会的变化，在全新的形势下，过去的政策文件已经不能适应学前教育快速发展的新需要，毫无疑问，法律的缺失使得学前教育事业的发展陷入困境，缺少法律的规范与调整，学前教育的成长更是举步维艰，陷入困境。因此，必须在此基础上，经过充分的实践与论证，合理地听取公众意见，制定出一部全新的学前教育专门法来满足群众的需求、社会的需要。

　　2.法律规制的低层次性

　　截止目前，我国并没有专门的法律来保障学前教育的发展。我国现行的法律当中，涉及到学前教育的部分极少，即使在提及的条款中，也是将学前教育放在整个教育体系中来讲的，内容概括而不具体。《幼儿园管理条例》即是我国现行法律法规当中学前教育领域效力层级最高的法规，但它在我国法律阶层体系中属于行政法规，法律效力较弱。法律效力，通常指法律的保护力和约束力。具体指：国家制定或认可的法律对其调整的对象具有的普遍性的约束力量。根据《立法法》第88条：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。学前教育要发展，仅仅有这样的效力层级是缺乏说服力的，这样学前教育的意义和作用就不足以体现，容易让全社会忽视学前教育的重要性，各方主体权责也难以明晰，阻碍学前教育事业的健康发展。因此，从法律效力的角度来说，出台学前教育专门法是很有必要的，学前教育的诸多问题需要从整体上给予更强有力的法律保障，赋予学前教育应有的法律地位。

　　3.监督管理的局限性

　　我国现行法律法规中，涉及到学前领域的内容很少且不具体，存在着许多的疏漏，并且调整的领域，也大多集中在管理、运转方面。而在一些关键性实质性的问题上却存在着避重就轻或空白缺失，导致具体措施难以推进落实。根据《幼儿园管理条例》第1条：为了加强幼儿园的管理，促进幼儿教育事业的发展，制定本条例。以及《幼儿园工作规程》第1条：为了加强幼儿园的科学管理，规范办园行为，制定本规程。我们可以清楚地看到，这两部法规更加重视的是加强对于幼儿园的管理，而在许多重点调整领域上还是一片空白，比如对于学前教育的性质和地位都没有一个明确的定位，对于幼儿教师的准入制度、幼儿园经费来源、XX等主体的法律责任承担等重要内容语焉不详，相关主体的权利与义务没有明确保障与规定，不利于发挥法律法规的的真正规范与约束作用。

　　1.是解决学前教育领域现存问题的必然要求

　　近年来，学前教育领域恶性事件频发，引得公众一片哗然，在社会上引起了巨大的反响。2012年“浙江温岭虐童事件”[网易新闻：http://news.163.com/17/1125/20/D445ACGP00018AOR.html，访问日期：2020年3月1日。]、2015年“吉林四平市幼儿园虐童事件”、以及2017年相继爆出的“上海携程亲子园虐童事件”以及“北京红黄蓝幼儿园虐童事件”[中国法院网：https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/11/id/3587869.shtml，访问日期：2020年3月2日]，在这类事件中案件的定性和证据的收集，对司法机关来说都是十分棘手的问题，因为相关法律条文的缺乏，对涉事人员难以处罚定罪。就算2015年新的刑法修正案增加了相关罪名，但还是比较笼统，这就暴露了我国当下对这类事件还是没有建立起成熟的管理机制。因此，因此为了更好地处理学前教育领域出现的各类问题，杜绝这类恶性事件再次发生，呵护儿童身心发展，为他们提供健康快乐的成长环境，站在客观要求和现实需求的立场上，进行国家层面的立法是解决这类问题的症结所在和必然要求。

　　2.是维护教育公平的重要体现

　　依据《宪法》第四十六条之规定，“公民有受教育的权利和义务，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”但是从我国目前现实国情角度来看，入园困难和高昂的入园费用依旧困扰着千万个家庭，除此之外，我国学前教育事业和我国经济发展程度一样，也存在着地区之间难以均衡协调发展的现象，这是对教育体系公平发展理念的挑战。所以更应该规范学前教育各个主体的行为，以法律的形式固定下来，以立法的形式表现出来，确保平衡起步较晚、进步缓慢的地区的协调发展，营造良好的教育生态，创造良好的教育氛围。每一个教育环节都应该诠释公平公正的理念，教育公平是社会公平的基石，只有维护教育公平得以体现，我们才能够期待实现整个社会的公平正义。

　　3.是健全教育法制体系的应有之义

　　依法治教是我国依法治国方略中重要的组成部分，我国现有的教育法体系比较完善，根据《教育法》第十七条第一款，“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”，学前教育属于我国规定的四个教育阶段的起始阶段，应当引起足够关注与重视。但相比其他三个阶段，学前教育在立法方面却存在着明显的空缺。由此看来，要健全我国教育法制体系，保障教育事业健康稳步发展，强化国民教育质量和发展空间，提升国民素质，进行学前教育立法是我们的必然选择。

　　1.社会基础

　　进入21世纪以来，我国在教育领域进行了深入的改革，随着社会的发展，义务教育的普及，学前教育渐渐起步发展起来，人们开始认识到学前教育之于整个教育体系的重要性，学前教育事业的发展也逐渐被重视。2017年XXXxxxx报告当中又一次强调：“办好学前教育……大力提高国民素质。”[人民网：办好XXX学前教育，实现幼有所育美好期盼

　　http://edu.people.com.cn/GB/n1/2018/1130/c1006-30433197.html，访问日期，2018年12月1日。]可以说当今社会，学前教育成为了每一个家庭不得不去关注的重点。选择好的幼儿园，接受更好的学前教育，似乎就意味着自己的孩子赢在了起跑线上。而随着社会普遍需求的不断扩大，呼吁出台一部完备的《学前教育法》的声音也日益水涨船高，XX也随之开展了对于学前教育立法的一系列工作。我国学前教育事业发展水平也大大提升，为我国学前教育事业的繁荣发展提供了肥沃的土壤，为《学前教育法》的出台准备了社会条件。

　　2.经济基础

　　要将学前教育的性质与地位以法律的形式固定下来，以立法的形式表现出来，意味着XX要加大财政投入，切实承担起更多的宏观规划和建设发展的责任,纵观我国经济发展史，经济持续发展的现实，是我国学前教育得以立法的重要现实依托，并且随着产业结构的调整和生产方式的进一步转变，我国经济发展水平已经具备了承担起发展学前教育事业职责的物质保障和经济能力。

　　3.法律基础

　　对我国学前教育立法来说，已经有许多的成熟经验和实践模式可以供我们参考和学习。一方面是随着我国法治环境的改善，立法条件也愈加成熟，于是出现了许多相关的政策文件来规范学前教育的发展。这些政策文件的出台，为我国学前教育立法提供了素材，为我国学前教育立法奠定了良好基调，打下了坚实基础，创造了有利条件。另一方面，世界上其他国家和地区对于学前教育立法的宝贵经验也是值得我们借鉴与学习的，为我国学前教育立法提供了经验参照与实践基础。

　　1.儿童权益优先原则

　　以儿童为中心、确保儿童权益优先是学前教育立法应当遵循的首要原则。优先原则就是将儿童利益最大化，确保儿童权益优先，是一项在国际上具有普遍适用性的原则，在日常生活中也随处得以体现。所以我国学前教育立法势必要从儿童利益出发，确立儿童权益优先原则，把保护儿童身心健康发展作为第一要义，将学龄前儿童的身心发展与教育需求统一协调起来，对学龄前儿童的基本权益做到最优保障。

　　2.公益性与普惠性相结合原则

　　xxxx在《关于当前发展学前教育的若干意见》中明确提出，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。[国发〔2010〕41号《关于当前发展学前教育的若干意见》]”学前教育的公益性与现有学前教育机构的营利性并不矛盾，公益性这一原则更多的是指，通过教育，可以使社会受益。普惠性则是从儿童的角度出发，意为让广大儿童享有平等受教育的机会。在立法中坚持公益性和普惠性原则，就是要将这两项原则以法律的形式确定下来，以国家强制力保证实施，这不仅是我国学前教育发展的现实需求，而且还是健全我国教育法律体系的必然选择。

　　3.公平性原则

　　要看一个社会是否公平与平等，最基本的标志就是教育是否公平与平等。学前教育作为我国教育事业的初始阶段，必须要具有公平性原则。学前教育公平性的原则就体现在保障教育落后地区的协调均衡发展，最大程度的保障每一个学龄前孩子同等的受教育权利。而在这一过程中，体现差异化、补偿化，努力实现最大限度的公平。学前教育立法过程中，应当恪守与其他教育立法同样的价值追求、标准、取向，体现公平教育的理念。

　　1.明确学前教育的概念、性质、地位

　　明确学前教育是国民教育的基础,也是一项重要的社会公益事业，学前教育的宗旨及根本目的也是决定学前教育事业发展的总航向。我国的学前教育应当“以儿童权益优先为第一要义，最大程度的保障学龄前儿童接受教育的权利，将儿童身心发展与教育需求统一协调起来”为出发点，将“提升我国国民教育质量，提高国民素质，为国家综合实力的进步奠定基础”作为落脚点，明确学前教育在整个教育体系中的重要地位。

　　2.各方主体权责清晰

　　首先应当明确。发展学前教育事业的主要领导责任在于中央和各级地方XX。并明确教育财政、体制、人事、卫生等其他相关部门的责任。形成中央领导地方落实的体系。在这一体制中，应该强化XX的主导，明确其他部门的分工，确立幼教的法律地位，明晰监护人的权利义务，合理确保学前教育事业的稳步运行与发展。统筹规划，协调管理，共同促进学前教育事业的健康发展。[陈鹏,高源：《我国学前教育立法的现实诉求与基本问题观照》，《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》,2017,46(06):35-45.

　　]

　　3.建立健全学前教育监督制度

　　在我国学前教育立法中，强化监督管理制度应当在立法内容中得到重要体现，尤其是对于学前教育机构的监管，既要有事前的监督，也要有事后的追责，二者的协调发展才能提供全方位的保障，应当切实加强责任追究制度、建立完善管理制度，包括保育与教育服务质量的监管、民办学前教育的规范管理、对于保教人员的聘用与管理、收费监管等。这样做的意义是可以将学前教育的监管纳入法律体系之下，确保其长远健康稳步发展。

　　[1]朱河锦.我国学前教育立法研究[D].云南师范大学.2015.

　　[2]郝亚静.我国学前教育立法研究[D].华东师范大学,2019.

　　[3]庞丽娟.对学前教育立法的几点思考[N].人民政协报,2019-04-10(010).

　　[4]申素平,周航.学前教育立法亟待厘清的几个问题[J].中国教育学刊,2019(04):44-47+72.

　　[5]庞丽娟,王红蕾,贺红芳,袁秋红.关于我国学前教育立法的思考[J].教育发展研究,2018,38(23):46-50.

　　[6]吴遵民,黄欣,屈璐.我国学前教育立法的若干思考[J].复旦教育论坛,2018,16(01):35-41.

　　[7]陈鹏,高源.我国学前教育立法的现实诉求与基本问题观照[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2017,46(06):35-45.

　　[8]李轩.我国学前教育立法研究[D].吉林大学,2019.