浅析甸头村村民自治组织建设过程中存在的问题及对策研究

摘要

村民自治是我国建设特色社会主义民主政治的伟大创造，是现阶段基层农村管理的重要实现形式，村民自治组织更是村民依法实施自我管理、自我教育、自我服务的重要组织形式。本文从甸头村村民自治组织建设的现状出发，以村民自治为中心，分析甸头村村民自治组织运行过程中存在或可能出现的问题的原因，对甸头村村民自治发展现状的进行访谈调查分析，通过整理分析并借鉴一些优秀学者的研究成果，从村委会职权、村民主体、基础设施建设以及自身建设能力四个方面出发，为本村村民自治发展提出自己切实的观点见解，即加大宣传教育，加强对干部储备培养，建立健全制度规范，提升资源自我整合能力合理运用资金。

关键词：甸头村；村民自治组织建设；对策研究

一、引言

（一）选题背景

村民自治自改革开放至今已发展成为基层乡村治理体系中必不可少的重要组成部分，十八大以来党和国家高度重视农村发展，XXX报告更是指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，《中共中央xxx关于实施乡村振兴战略的意见》也对建设乡村治理体系进行了更完善的政策布局。在新政策推动下以及对村民自治相关资料的整理的情况下，发现对示范地区村民自治的研究资料很多，对非示范地区村民自治的研究资料较少，虽然近些年村民自治国家政策部署加快，但还是存在旧问题未被新政策解决彻底，特别是在非示范地区有的新旧问题都没有得到很好的解决。

（二）选题目的及意义

村民自治组织是村民自己当家做主管理本村事务的主要途径，随时代的不断发展，有的问题已经成为历史，也有的问题依然存在，且衍生出其他问题。本文的主要目的在于通过对甸头村村民自治组织建设的现状进行探讨很分析，结合自身专业所学，从本专业的角度出发探究其上述所说的问题，并借鉴一些著名学者的研究成果，结合本村实际情况得出一些切实的结论和解决的方法建议。

本文的研究意义有两方面，一是理论意义方面，国内外有关我国村民自治组织的研究多出自于示范区，对非示范区的研究的较少，示范区研究的深，实践操作改良也就快。而研究较少的非示范区发展就慢，我国大部分地区都是非示范区的乡村比起示范区的发展来慢。本文是对非示范区乡村村民自治的研究，对于村民自治研究的完整性而言，无疑是具有添砖加瓦的作用，对非示范区村民自治理论的研究也可有些基础性参考的意义。二是现实意义方面，村民自治是实现村民自我管理，自我教育，自我服务及政治利益最大化的重要途径和方式，是社会主义中国的一项重要政治制度，是实现乡村和谐稳定的重要保障。本文以甸头村为研究对象，对甸头村的村民自治发展现状进行探究分析，对甸头村村民自治发展具有一定的参考意义，有利于推动甸头村村民自治的良性发展，从整体上促进了社会主义民主政治和现代化建设的进步。

（三）选题研究现状

1.国内研究现状

国内对我国村民自治组织建设的研究是从不同角度进行的，具体而言可分为三种：

第一，从村民自治组织建设的意义方面进行研究，村民自治组织是村民进行本村村务管理的主要平台，村民自治组织建设有利于村民对村务的管理，有利于村民行驶权利，保护自己利益。比如徐勇、金太军等人认为村民自治组织是一个独立管理村民公共事务，依法治理的基层民主组织。陈春从村民自治组织功能发挥的角度更进一步提出，我国村民自治的主要实现形式是村民自治组织。

第二，从村民自治组织建设困境方面进行研究，村民自治组织历史悠久，在实践建设过程中受地域文化等不同因素影响，建设实施进展各有异同。比如马万青从法律以及权力关系的角度进行研究，提出村民自治组织在建设过程中存在立法缺失的问题，进而村民自治组织的法律地位没有明确。同时还指出基层XX的干涉，引起村民自治权与基层党政机关领导权的冲突。于建嵘认为，当前村民自治组织在建设中主要出现几个问题：村委会选举存在贿赂情况；村两委之间出现争权现象；村民参与积极性不高。村民会议难以召开；村民自治与乡镇行XXX之间冲突也比较明显。

第三，从村民自治组织建设的路径选择方面进行研究，比如于水等人认为建设好村民自治组织，一定要优化村民自治组织与村党支部关系，二要进一步推进XX体制改革，三要完善和规范村民自治组织，四要加强委员会干部队伍建设。

2.国外研究现状

国内外村民自治表现不同，但国外对于村民自治的研究热度也很高，一些比较有代表性的国外研究者如Jean Oi、Daniel Kelliher、Jacka Tamara等，从不同的角度对村民自治进行了研究。比如，Daniel Kelliher提出，根据村民们对村民自治实践的态度，分为两类，一类支持，一类反对。支持者认为，选举能提升农村领导人的能力，通过选举产生的村委会比较容易得民心，对于村内工作的开展非常有力。对于村民自治较为反感的人认为，一些村民对村委会宣传实施的国家政策不满意，对村委会怨声较大，于是这种心情影响理想的选举结果，无能的人反而被选中替代了有能力的人，这样一来，一定程度上影响村治工作，于村民自治的初衷也背道而驰。

总的来说，国内外对村民自治组织建设从多领域多学科视角，采用实地调查、文献研究、历史研究等方法进行的研究，拓展了研究的视野，深化了对问题认识和研究的深度。有利于推动村民自治组织的法治化和规范化建设，但也存在对村民自治理论研究较多，对村民自治组织理论研究相对较少的不足。

（四）研究内容与研究方法

1.研究内容

本文以甸头村的村民自治发展现状为研究对象，以马克思主义农村基层组织建设理论为指导，通过调查、分析等形式研究甸头村村民自治发展现状，探究其存在的问题，并结合所学提出针对性建议及措施。

2.研究方法

文献分析法：通过在知网上搜集期刊论文和图书查阅资料进行整合，形成自己的研究报告。

访谈法：对甸头村的部分村委会成员及村干部进行了以访谈提纲为主的访谈。

（五）概念界定

村民自治组织，是根据《宪法》第111条规定：“村民委员会是基层群众自治性组织”，和《村民委员会组织法》的规定，村民自治组织结构有两个部分，即由全体村民参加的村民会议和由村民选举产生的村民委员会，但在实践中，有的村落比较大人口多，依据《村民委员会组织法》第21条规定，在人数较多或居住分散的村庄可以推选产生村民代表，召开村民代表会议。另外，便于开展工作，在原来生产小队的基础上普遍设立了村民小组。综上所述，村民自治组织应该是以村委会为核心，并包括全体村民参加的村民会议决策机构，由村民选举产生的村委会常设执行机构，以及为方便开展工作设立和选举的村民小组及村民代表的群众性自治组织。

二、甸头村基本情况概述及村民自治组织建设现状

（一）甸头村基本情况概述

甸头村隶属晋宁区二街镇，属半山区，地处二街镇南边，距二街镇XX2公里，靠近二级工业园区，距离集贸市场3公里，出行交通方便。东邻栗庙村委会，南邻三家村委会，西邻响水村委会，北邻肖家村委会。下辖甸头第一村民小组、甸头第二村民小组、马脚村、东冲4个村民小组，现有农户552户，人口2018人，以汉族为主，党员113人，劳动力1141人，其中从事第一产业868人，收入主要以种植和养殖为主。一个老年活动中心，一个卫生所，一个客厅，两个停车场。

(二)村民自治组织建设情况现状

甸头村村民自治组织目前包括村民委员会，村民会议，村民代表会议。

其中，村民委员会下属委员会包括村务监督委员会，村民调节委员会，综治办，村民小组。其中村务监督委员会是2023年春季换届新设立的，代替了原来的村民理财小组，另外还有妇代会，民兵连，公共卫生员，计生管理员，以及农林水利等人员。人员由大部分党员和少部分村民组成，以村委会为重要组织形式，其中处于领导核心的大多为党员且以七零后八零后为主导。

以四个民主为核心的村民自治组织构建，促进了甸头村的经济发展，道路硬化加快，方便了村民们的工作生活，加快了村子于外界的交流，促进了村子的稳定发展，改善了村民的生活条件。

到2023年春季换届为止，以村委会成员及干部为主的换届选举，有明显地体现了干部年轻化，近两次的村委会构成人员中出现部分年轻的干部，年龄在四十岁以下的比例占到13%和15%左右，年纪超过50但不到55的比例占到20%和15%，已经逐步慢慢的淡出了领导班子渐渐的推出。

（三）访谈结果

通过对6名村干部及24名村民的访谈得到如下结论：

村干部中大学学历仅1名；村干部选举由“自荐+村民选举”产生，村主任及村XX由XX提名，村民选举产生；大部分村民参与选举是自己投票，少部分来不了的找人代投，投票选举依据相关法律法规规范进行；村干部中只有少数经贴较高的领导班子人员经常在村委会办公室，其余大部分干部均要务农或者外出务工；村务管理按照相关规定进行一月一报，一季度一总结，重大事情随时通知，但实际操作起来可能会出现比预期时间长的情况；对村务了解比较清晰全面的是经常在村的村民中只有上了年纪的村民，大部分村民对于不涉及自家的村务了解较少，对集体村务了解不深，大多数时候只有有事需要村委会为自家开证明或者盖章时具体的了解下。

三、甸头村村民自治组织建设存在问题及原因

（一）自治组织建设存在问题

1.村委会职权不够明显

按照《中国xxx农村基层组织工作条例》的相关规定和《村民委员会组织法》的相关规定，村党支部是农村一切组织和全部工作的领导核心，在政治上对村委会实施领导，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，村民自治是在XXX领导下，在国家法律政策规定的范围内的自治。但对于党务和村务处理上并没有明确的标准界定该如何领导，而且村干部不属于XX，其工作人员都是自己自愿参选的，平时不仅仅要处理村务还要为养家而做许多其他的工作，进厂打工，去菜地打工，帮私人老板，自己做点小生意什么的。而且甸头村的村干部中大部分是党员，就意味着除上述情况外，还要参加培训学习，开展日常党务例会等。那么这样一来，对处理村务时就会给村民带来一些错误的认识。这些想法在对村干部领导班子的部分委员和普通村民进行访谈时得到了部分应证，对于有关村民的村务处理上一般的处理过程的问题时，在对村干部的访谈中了解到：

具体操作时，如果是涉及部分村民的，就具体是那方面的事情先由对应村委会成员或者村民小组负责人先处理，不能处理或者人不在的可有村民小组组长或者村委会干部代为处理，实在不行，再有村委会领导班子一起商讨解决，比如是谁家人出事故。如果是涉及到全村的，就直接先由村委会出面，村委会领导班子以村委会全体名义先出一个基本方案，再召开村民代表会议或者全体村民会议，再或者村两委联动各召开会议通过这两会将会议精神传达到全体村民，该广播的广播，该通知发短信的发短信，然后再过3至5天再通知村民代表进行开会表决解决，如果还有小部分不赞成的再进一步做针对性工作解决，比如前年把山承包外边的人。

相对的，同样的问题在对普通村民进行访谈得到的却有所不同，只有少数人所说能与上面的对上，大部分的回答都比较直接：找村委会，找那几个当官的，他们经常开会他们最清楚。

从访谈中得到的信息更好的应证了村干部这类似兼职的工作，给村民留下了一些错误的认识，再加上近些时间来，国家对加强基层党建政策的实施，及晋宁区开展的村经济组织项目扶助，甸头村集体村民经济合作组织挂名，2023年春季换届选举实行XX主任“一肩挑”，更是加深了村民的这种错误认识，致使村民自治组织在村民心中慢慢淡去，对党委更加熟悉，将村务找村干部直接变成了找党，党组织的作用得到了很大的发展，但村民自治组织的作用就明显表现的很小。

2.村民主体性不明显

随着二街工业区的建成，交通更加方便，村中有文化，技能，学历的劳动力不断的向外流动，并将子女带到外边上学，使得常在村中的人口结构发生了重大变化，以老人和大多数大龄妇女为主，以及少部分孩童。这样的现实情况使得村子失去了素质较高的劳动力及相关管理人才，导致选举出的村干部素质打不到要求或者选不出合适的村干部，另外，再加上实践中部分留于村中的村民偏重关心自己利益，对集体利益事项的关心程度不高，而对于青壮年来说，参与村务管理与外出务工相比，利益相差很大，因而他们更倾向于外出务工获取更大大经济收益，对村中的村务管理不上心，参与不够热情。这些因素不但限制了村民自治的发展，还使得村民自治缺乏了自我管理，自我服务的主体。就对近两次选举村民参与情况了解来看：

表3-1 选举情况

村主任及村支部XX产生方式	XX提名+民选	XX提名+民选
是否村民投票	投票	投票
是否代投	是（20%）	否（80%）

对于每月或者季度公开的财务收支情况，大家都知道会公开，但只有少数人会去看，多数人不看，其中还有部分人有时候觉得公开数据有问题，说当官的存私，但又只是自己和别人说话时，不时的唠上几句。

另外，根据相关规定村民会议可以不定时的对村务管理进行检查监督，但实际情况是很多村民及村民代表都不怎么关心，就如上文所说，对公开的财务收支情况多数人都觉得无所谓，只有年终总结召开村民代表会议时才会有人正是的提出质疑，除此以外平时村民会议或者村民代表会议很少召开，村民对检查监督更是少见，思想上没有强烈的意识。村委会本是村民自治的重要组织形式，在日常生活中扮演重要角色，对外做好与基层XX的沟通，反应村中真实情况，积极为村中利益和基层XX大环境利益努力，对内做好各种政策宣传，本村村务处理，积极领导本村建设发展，但实际上部分干部没有做到职责的履行，真正做决定如何做时持观望态度，跟着走，没有主见，使得很多事情做起来很麻烦而且过程漫长。就拿2023年春季换届选举来说，十八岁以上村民一人一张票，在规定时间地点进行投票选举，大部分村民在进入选举会场前都不知道候选人都有那些，有凭个人感觉填的，有的是听别人怎么填就怎么填，有的候选人就在现场说投他，就投了。这种流于形式的选举，换汤不换药，使得村民自治组织的建设没有发挥出其应有的作用。

3.村民自治组织建设的基础设施建设不足

行政村一级村民自治组织建设发展比较快速，下辖的东冲村民小组的村民自治的基础设施建设就比较慢，办公的基本条件不够，有的人办事还得从山的一边到另一边的村委会才处理。而在行政村一级中设有整个完整的村民自治组织体系，每天有人值班，自然村虽然也是如此设置但实际情况比不了行政村。自然村的生产生活方式及生活环境又各有差异，靠近二街工业园区的马脚村民小组基本上以务工为主要来源，靠近水库的东冲村民小组处于山间狭窄的谷地，以务农养殖为主，两个自然村村务多数时候都是党支部这边的干部人员进行处理汇总，行政村甸头村有两个村民小组，靠近工业区主干道四通八达，人口是三个村中最多也最为集中，设施最为完善，村务和党务分工较有明显区别。

4.自我整合能力差

村民自治组织建设的快速与否，先进与否，都要站在一定的经济基础和思想文化基础之上，没有良好的社会经济文化基础建立起来的村民自治组织只空有其表，无法实在的帮助到村民。二街工业区建设辐射多个村庄，大部分村庄都搬迁，剩余靠近工业区的三个村委会中栗庙村委会，外三家村委会，甸头村委会，前两个村委会利用这一优势领导村民不但实现了部分门口就业，吸引了一些年轻人回家就业创业减轻了村中空心化的程度还在村中搞起了餐饮、修理等其他业务，村民生活大幅度改善，村务参与积极。而同样是处于工业园区旁边的甸头村委会，一个村中还有河流土地的行政村，却只实现了部分人的家门口就业，多数人还是得去很远的地方务工，村民生活条件的改善提高相比于前两个却要慢的多，没有利用好自身优势，整合有限资源，更好更快的领导村民致富。

（二）自治组织建设存在问题的原因

1.观念固着，缺乏灵活性

虽然村委会按照新出台的规章办事，但掌权的大部分都是70后和80后，其中一些受传统旧思想的影响，在村务处理过程中对家族和亲朋好友进行偏向，在选举村干部过程中，这些亲朋好友与家族又给予其偏向，从而使得村务处理上存在公德和私德的博弈，而部分干部又带有利益均沾的思想进行处理，两不得罪，使得实践中普通村民对村务管理的积极性受挫。

在长期的社会生产劳动活动中，在农村地区为了更好的生活，村干部和普通村民一样，都要找工作做，不单单务农或者从事村务管理，村干部的意识和办事能力没有得到系统的提升，使得在集体事项问题或者村务上流于形式，过于依赖上级XX，而普通村民对村民自治发展的现实情况和村务也了解不多，也很少接触到相关知识和政策宣传，对于涉及自身的村务利益也很难有比较好的看法和意识。

在访谈过程中能明显感觉到村干部任职和兼职很像，村民中年轻一辈受老一辈思想影响，有本事的都往外跑，使得很难选出有才干的领导班子，选来选去大部分都是老面孔，面对新情况可能就很难作出好的解决办法。另外，在有关村民参与的活动，样式单调，在有关村民的重大村务处理上有明显依赖XX的现象。

2.基层组织人才匮乏

随时代进步，村级组织得到进一步的完善和发展，管理主体变得多元化，比如前文所说，大部分年轻的和文化程度高的人外出务工，谋求更好的经济发展。村中农业收进微薄，很多都是中老年人，接受培训学习的机会较少，且很多在村村民都有自己的实践经验，在接受培训学习过程中，主观带入性强，对新思想新文化的理解学习能力不足。大部分党员特别是村民自治组织中领导班子中任职的大部分老龄化突出，在村务监督管理中心有余而力不足，对党内事务处理很熟悉，对村民自治组织建设方面和村民相关的事务处理就有些吃力，表现出对党务的明显倾向，弱化了村民自治组织的作用。

3.资金投入不均衡

一方面是村委会主要领导班子成员工资待遇得到提高，但面对上有老下有小的现实经济压力需要，很多年富力强的青年都不愿意参与村子事务的管理，更愿意走入市场经济职场谋求更好的发展。村内公共设施建设不到位，使得一些村务管理开展难度加大。

另一方面是有限的资金大部分都用于日常开销，对村干部技能培训及新人培养的资金投入很小，监督体系的建设在资金上的投入很低，大部分是照办了村委会的相关规定的设置，很多内容都只停留于纸面。

四、改进甸头村村民自治组织建设中存在问题的对策

（一）加大宣传，提高认识

要加快村民自治组织建设进程，村民特别是村干部就对村民自治的重要意义有充分的认识，摒弃过时的旧方法和老观念，转换工作的方法，让村民参与到民主治村当中，变村务少数干部督办为村民大多数人一起参办。积极开展宣传教育，进一步深入宣传《村委会组织法》以及乡村振兴战略等国家法律法规政策，和地方相关政策，可以效仿一些做的好的村落，村干部领导班子积极主动调动非党员和不在党内任职的村委会成员在过节过年时组织村民开展相关知识的文化乡村竞赛、案例普及活动、娱乐比赛和文艺晚会，引导村民特别是四五十岁的村民的意识观念的转变，使村民自治的相关法律法规政策深入人心，提高村民村务监督和村务参办的责任意识及能力。

（二）做好干部培训和储备

一方面，建立科学的轮班制度，确保村干部都能得到进一步的培训学习，加大教育和培训力度，充分利用可用条件，大力普及和发展农村经济生产生活文化知识和科学技术，提高干部的技能和综合素质。重视高校毕业生，转业退伍军人，以及务工回乡青年，建立规范健全的干部储备筛选制度，充分利用现有条件对上述人群优先进行筛选确认为后备干部，对其进行有目的有计划的培养，建立健全定期培训制度，加强组织理论学习培训和指导，做好动态调查，特事特办，突出典型为干部培训学习积累经验。

另一方面，要合理运用好现有的人力资源，对一些棘手的事务，要任用那些不怕得罪人的，敢于做工作的正直的人，并且给予办事人权力，不为不法行为开绿灯，必要时为这些办实事的人提供一些帮助和保护。比如，落实农户种植补贴，发放种子，森林防火巡山，这样的事情，既要维护好村民利益，又可能得罪人的事，就要大胆启用这样的人。

（三）建立健全相关制度规范

一方面，将相关法律法规中未明确的规范，制定成具体可行的，容易理解接受的办事量化标准和具体程序。定期对档期事务进行公开村民代表会议或村民会议，并给予实际参会者一定的奖励，会议上既要公开具体事务的处理程序及参与各方，也要公开是如何达到此处理结果的方式方法，如此便于村民代表评议及向村民传达。如此，既便于村干部履职，村民监督，又能调动大部分人参与到村务的管理监督中。

另一方面，重新修订落实村规的实施，村规民约是村民相约而成的，是最能够反应村民意愿和容易落实的，虽村规民约早就下发到每户，但多数内容是套用，大多数村民也不关心，在平常的村务活动中也几乎没有实在的章程可循，基本上是怎么方便自己怎么搞，导致很多村务流于形式，很难进行有效的开展。因此，在之前通用村规蓝本的基础上与村民讨论出村民可接受的村规，付出实施，规范一些比较大的家族的村民的行为，减少其对开展村务会产生的或可能产生的负面阻力和影响，逐步提高村务质量，使村风想着民主和谐发展。

（四）提升资源自我整合能力

在实行“一肩挑”的情况下，抓住晋宁区乡村经济项目扶助的政策，利用好本村区位优势开发微小型瓜果蔬菜买卖及餐饮市场，积极引导本村村民优先实行新政策，为村民的生产生活提供便利。落实好各项政策，削减不必要的开支，将老人打扫村中卫生给予一定的报酬的政策改为自家保持和打扫自家及周边2-3米的卫生，村小组自行处理，村委监督委员会监察并对违纪者给予一定的经济处罚，并将罚款用在本村民小组为民办事上。此外，在节假日对针对高龄老人进行慰问，对老年人和小孩分别开展针对性的活动进行鼓励，调动老人和小孩以及家中大人参与的积极性，增强村民的集体荣誉感和集体认同感，为开展其他村务打好社会基础。

五、总结

村民自治组织是村民进行自我管理自我服务的重要实践组织形式，是我国农村基层治理的主要形式，自诞生发展以来，已运行了四十年，虽在持续建设革新发展，但缺乏活力，而伴随着我过进入XXX社会主义建设，十四五规划讲乡村振兴发展纳入重要规划建设目标，为村民自治组织建设发展增添了新的动力。因此，本文通过将村民自治组织建设放在乡村振兴的新时期情况下，对甸头村村民自治组织建设状况进行分析村民自治组织建设的存在的问题及其原因。首先，本文对村民自治及村民自治组织概念进行了分析。其次，对甸头村村民自治组织建设的现状进行了调查研究分析，虽在进行调查研究过程中受条件限制，对进近几年甸头村村民自治组织建设发展的情况调查不够完整，对文献资料的整理不足，但通过对文献资料的整理和现实情况的调查研究，得出了以下结论：第一，甸头村村民自治组织建设过程中存在：村委会职能不明显，村民自治主体缺失，执行力不足，基础设施建设不够的基本问题。第二，对于这些问题存在的原因主要是，部分村民及部分村干部的观念固着，管理缺乏灵活性，人才缺乏，资金投入不够。第三，要解决好存在的问题及原因，应当做好宣传教育工作，积极组织干部培训，储备干部，规范村规的落实，以及建立健全法律制度和程序规范，让村民自治落到实处，激发村民对村民自治组织建设的激情。

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致谢

在此论文即将结束时，首先，我要以真挚的感情感谢我的指导老师老师，真心说一声：谢谢您。从论文开题、草稿到最终成稿，老师付出了很多辛苦，他严谨的指导学术精神，给了我很大帮助。另外，我还要其他帮助过我的老师以及帮助过我的同学，他们不仅为我提供了一些参考性意见，同时还开拓了我的思路。当然，也要感谢甸头村村民及村干部为我提供的一些实际情况，非常感谢。同时，在论文撰写过程中，我在国内外很多学者和同仁们的著作上学到了很多东西，在此表示深深感谢。最后，我向参加论文评审的各位评审老师致以衷心的感谢！由于自身能力有限，加之时间仓促，论文中难免有疏漏以及不足之处，恳请各位给予批评指正。不胜感激。