协同治理视角下我国网约车治理的问题与对策研究 ——以通辽市为例

　摘 要

网约车是以互联网技术为手段，以共享经济为运营理念，以“互联网＋传统行业”为契机创造出的一种新型出行方式。在丰富大众出行选择多样性的同时，盘活了社会中的沉淀资源，提高了现有车辆的利用率，解决了大众出行困难的问题。但与此同时，网约车的出现也打破了传统行业的规则，受到了传统既得利益者的反对，很多地方XX仍然将网约车的管理与传统的出租车相提并论，面对日益突出的安全问题和社会的广泛关注，如何规范化网约车行业发展，实现业态管理创新是各地XX都要面对的重要课题。

本文从协同治理的视角出发，立足新公共管理、协同治理等理论基础，运用文献分析、案例分析、社会调查等研究方法，对我国网约车治理问题展开分析研究。首先对核心概念及理论进行了界定和阐释，论文是以通辽市为例，对我国网约车的发展态势进行了分析，然后从XX治理、行业治理、企业治理以及社会参与监管几个方面对我国网约车治理现状进行了分析；在此基础上对网约车治理进行了社会调查，对协同治理视角下我国网约车治理存在的问题及原因进行了深入分析；据此，论文最后提出协同治理视角下提升网约车治理水平的对策建议。

研究表明，协同治理视角下，我国网约车治理存在的问题主要是：缺乏政策与管理协同、服务与责任协同不到位、利益相关者之间缺少协同、网约车监管资源协同不足。探究其深层次原因，主要是：网约车治理的法规不健全、依法治理意识有待提高；网约车治理主体间职责不清、没形成有效的合力；利益相关者缺少协同意识以及网约车治理资源有待整合等。针对这些问题，借鉴已有研究成果，文章提出应有针对性地加快推进网约车治理的政策与管理协同、严格网约车治理的服务与责任协同、注重网约车利益相关者的协同治理、整合网约车监管资源、实现治理的资源协同等对策建议。

关键词：公共管理；网约车；XX治理；协同治理

前言

近年来，随着我国互联网、大数据、移动互联和云计算等现代信息技术的飞速发展和广泛应用，大大改变了人们的生产和生活方式。移动互联网等现代信息技术已经渗透到社会经济、公众生活的各个领域。众多传统实体产业也都纷纷搭上了“互联网+”行动计划的“顺风车”，例如：移动互联+旅游就有了同城旅行、飞猪旅行等APP。移动互联+住宿就有了蚂蚁短租、木鸟短租等APP。其中，移动互联+交通出行就有了网约车的诞生。

2010年，网约车逐渐发展起来，作为移动互联网的产物、共享经济的重要体现，从长期发展的眼光来看当前势态，网约车带动了我国共享经济的发展，打破了传统市场中出租车独占鳌头的局面，满足了社会民众的出行需求，很大程度上节省了出行成本和时间，国家为此也推出了相关管理办法，予以网约车这一共享经济新模式的肯定。特别是在一些大城市如深圳等地，网约车一定程度上实现了一部分人的就业和再就业，增加了人民的收入，从而提高了城市的经济发展水平。因此网约车一经问世，就受到很多人的喜欢，势头强劲就更毋庸置疑了。

通辽是内蒙古地级市，通辽境内有5条高速，京通、通让、大郑、通霍、集通，“通满欧”国际货运班列已经开通。通辽周围八百公里以内，距锦州港约400千米，是内蒙古地区“一带一路”战略重点。2018年12月，被农业部评为“中国特色农产品优势区”。2020年，通辽市完成地区生产总值1276.64亿元。2020年10月，被评为全国双拥模范城（县）。

通辽市市场前景十分广阔，辖区内的居民消费能力和消费水平尚可，对于出行需求也表现出了多样化的趋势。然而，网约车市场规模的不断发展和壮大，随之而来的问题和弊端也显现出来，网约车事故率大大增加，广大人民群众的质疑声越来越多。对此，通过分析通辽市网约车现状的同时运用社会调查分析方法，而对通辽市网约车治理上存在的问题进行分析，借鉴已有的研究成果基础上，出切实可行的协同治理视角下通辽市网约车的治理对策及建议，为我国网约车治理问题的解决提供参考。

　第一章核心概念的界定及理论阐释

　　1.1网约车与网约车行业概述

　　1.1.1网约车

网约车又称网络预约出租汽车，一开始出现在X的街头，它以网络技术为基础，以高效的网络为基础，为乘客提供精确的信息服务，极大地节约了人们的出行成本，盘活了社会的闲置资源，对于提高交通出行的效率意义重大。2016年7月28日，xxx办公厅印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。公交优先发展，出租汽车适度发展，错位经营，提供多样化、优质的服务，这是将网约车纳入出租车管理的一种方式。次日，交通运输部、工业信息化部、公安部等七个部门联合印发了《暂行办法》。网约车是利用网络技术搭建服务平台，通过市场供求信息的整合，利用合格的车辆和司机，为非营运的出租车提供服务。

　1.1.2网约车行业的发展特点和现有缺陷

第一，网约车以共享平台为核心，能够实现网约车经营者和消费者的有效连接。在整个网约车行业运行模式中，共享平台发挥出了强大作用，而网约车市场的迅猛发展也是基于不断发展的信息共享平台，有效匹配需求和供给，提高闲置车辆和城市道路的使用率。消费者基于移动互联平台，选择自己心仪的出行服务，使乘客与司机的信息自动进行配对，将结果发送至乘客，整个过程全部在线上完成，有效降低了网约车的巡游成本，同时对于乘客而言，也十分便捷，并且还能够避免出现巡游出租车故意绕道等不良行为。

第二，网络出租车的兴起与发展，可以有效地改善现有的公共汽车资源。共享经济的关键是重新分配闲置的社会资源，使其获得利益，并发挥其创造性的社会价值，从而达到资源的最优配置。资源的闲置是一种浪费，网约车平台整合了现有的闲置网约车和司机，形成了一个完整的供求关系，从而创造了新的社会效益。这样，既可以使闲置资源的拥有者得到一定的补偿，也可以减轻人们乘车的困难。

第三，以“轻资产”为核心的网络出租车发展模式。也就是说，这是一种不需要任何资源的利用方式，它的出现打破了传统的产权观念，实现了汽车的所有权和使用权的分离。在当下重资产的时代，很多人消费购入一辆汽车，但是在实际使用的过程中，汽车的利用率并不高，这样一来不仅仅造成资源的浪费，还增加了交通拥堵的现象。网约车的出现倡导轻资产的消费理念，不需要花费高昂的费用来购入资产同样可以使用，而没有车辆产权的网约车司机也可以利用自己的驾驶技术来获得一份经济收入。

第四，网络出租车经营主体多样化，管理与监督困难；与传统的巡游出租汽车相比，网约车经营主体包含了网约车平台企业、劳务派遣公司、汽车租赁公司、驾驶员，还有消费网约车服务的乘客，这些主体的多元化，游离在现行法律的监管之下，增加了网约车的监管难度。

　1.1.3网约车与传统出租车的区别

网约车作为共享经济的典型代表，基于互联网技术实现了高效的交通运输服务，主要的运营模式是通过互联网移动终端的手机软件，输入目的地后，软件通过精准定位，迅速锁定消费者的地理坐标，就近匹配网约车，准确快速地完成一次网约车服务交易。目前，我国网约车平台较多，如滴滴、神州专车等，从这些企业的产品结构来看，主要存在两种运用模式：

一种是以私家车为主的C2C（Customer-to-Customer）模式，此模式下的网约车车辆和驾驶员都是私有的，准入门槛低，服务价格也相对较有竞争力，但规模较大，竞争激烈，所存在的安全风险也较多，市场占有率最大的就是滴滴出行；另一种模式就是平台自有车辆和租赁公司的车辆为主的B2C(Business-to-Customer)模式。此模式下主要招募线下驾驶员，对驾驶员的要求较高，会有较为严格的考核，服务质量较优、安全高效，但是运营的成本较高，服务价格相对较高，最具代表性的企业如神州专车。

1.2相关理论依据

　　1.2.1协同治理理论

协同治理理论是协同理论和治理理论相互结合所产生的理论，德国物理学家哈肯首先提出了协作理论，他认为协同理论旨在阐释系统内部各因素相互竞争与合作的关系。爱莫森的协同治理统一模型认为，协同治理包括实质参与、共享动机、联合行动能力三个关键要素。该理论发展到了后期，最大的区别在于以下几个方面，其一是治理主体的多元化，随着公共管理理论的发展，社会事务治理的主体已经由XX包办实现向其他主体分权转变的趋势，企业、第三方非XX组织、公民都可以参与到社会公共事务的治理中来，不仅仅是治理的参与者，同时也是治理的对象。协调治理理论的出现与发展，改变了传统公共管理的模式，构建了多元合作的治理结构。

目前，我国传统的巡游出租车管理一直以来都只有XX一个主体，而且随着城市的发展，巡游出租车的供给不足和XX管理效率低下一直以来是一个突出的问题，人们出行的需求不能得到很好地满足，随着时代的发展，互联网技术条件成熟后，以共享经济为核心的网约车逐步进入到大众视野，庞大的共享资源能够在一定程度上实现自我监管、自我治理，运营平台公司的规章制度对网约车服务作出了诸多的规定，能够在一定程度上减少XX部门的工作压力。因此，XX在治理网约车的同时，必须从协调治理的角度出发，构建多元的动态治理机制，吸纳XX以外的其他市场主体加入到网约车的治理之中。在XX的主导下，各参与主体相互协同合作，构建一个开放性的协作治理体系。

　1.2.2新公共管理理论

“新公共管理”是西方国家围绕着XX改革而进行的一项运动，旨在通过整合行政学、经济学、政策分析、工商管理等相关学科的知识，建立一种全新的公共管理体系，以适应新的管理实践与变革。本文以经济学、行政学、管理学等理论为依据，以经济学、行政学、管理学等理论为支撑。从“理性人”假设中获取绩效管理的基础；本文从公共选择和交易费用的角度，得出了以市场和消费者为中心，提高服务质量和效率的基础；通过对XX绩效目标进行成本-收益分析，可以得到XX绩效目标的定义、测量和评价。新的公共管理理论指出，“私人企业所使用的管理方式，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等，都不是私人企业所特有的。

　第二章 通辽市网约车治理状况调查分析

　　2.1 通辽市网约车发展概况

通辽市市场前景十分广阔，辖区内的居民消费能力和消费水平尚可，对于出行需求也表现出了多样化的趋势。近几年，随着共享经济的迅速发展，各大网约车企业纷纷入驻通辽市场，通辽市网约车数量呈现出爆炸式的增长。截至目前，通辽市已有滴滴出行等多家网约车平台公司取得网约车经营许可，在通辽市交通出行领域的市场占有率越来越高，网约车的便捷性、即时性、经济性等特点，深受广大消费者的喜爱。

2014年，随着共享经济的蓬勃发展，通辽市场上出现了网约车，网约车这个新兴的行业，通辽市XX并没有太多的重视，直到2014年7月，《交通运输部办公厅关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》《交通运输部办公厅关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》发布了第一部网约车政策，将网约车行业划归为移动电话软件，对网约车的经营模式作出的界定。2017年通辽市网约车行业迎来了爆炸式增长的一年，通辽市交通运输局根据本地的网约车行业发展情况，先后颁布了《通辽市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》、《通辽市人民XX办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》两大法律法规，开始积极在监管方式和手段上进行探索，为通辽市网约车行业治理提供政策依据。通辽市XX在2020年实施了“网约车”与“巡游”的错位发展、差异化运营，为市民提供优质、多样化的交通运输服务。

经过这几年的政策加持下，在通辽市主要的网约车运营模式形成了以下三种：

租赁+劳务模式，租赁+劳务模式的租赁车辆是租赁公司提供的，而经营租赁业务的则是租赁公司的劳务派遣。这种模式下，网约车平台并不持有网约车，也不与其驾驶员之间存在劳动雇佣关系，它仅仅依靠其提供的信息开展业务活动。同时，也存在网约车车辆来源虽为租车公司，但租车公司属于网约车平台旗下的公司或业务的情况。该情况下的网约车平台对车辆的控制基本上等同于拥有所有权。这种情况比较典型的是神州专车。

平台雇拥模式，即平台对网络公司的车辆拥有所有权，并进行网络服务。汽车服务驾驶员和平台存在着一定的个人依赖性。司机和平台有雇佣合同，有雇佣关系。雇佣关系是指司机在签订劳动合同时，要服从平台的管理。这类案例中最典型的就是滴滴。

私人汽车加盟模式，是指所有在互联网平台上提供服务的汽车都是私人汽车，而司机则是私人司机。这种模式下的司机，大多数为非全天候服务，而是以兼职的形式开展工作。这种模式下的驾驶员，有些并不愿意与网约车平台签订合同建立劳动关系。目前该类模式在市场中的占比最大，在实践中产生的纠纷也最高。由于私家车加盟模式占网约车市场的大部分，笔者将着重讨论该模式。现实中也存在传统出租车与网络平台合作的情况，但传统出租车背后仍有出租车公司。

　2.2网约车治理的社会调查

为了更全面地了解和掌握目前通辽市网约车治理情况，能够对通辽市网约车治理情况加以评价，并从中发现网约车治理上存在的问题。为此，通过设计通辽市网约车治理问卷，登录问卷星免费问卷平台进行为期15天的网上问卷调查，共获得调查问卷438份，经过筛选后的有效问卷为435份，有效率为99.31%，符合调查要求。具体的调查情况如下：

在借鉴已有的国内外研究成果基础上，在问卷星调查的样本选取上，侧重网约车乘车相对集中的15岁－45岁之间的人群。具体调查样本年龄情况见图2-1所示。

　　图2-1调查样本年龄分布

为确保问卷调查的有效性，对样本的职业、学历情况也进行了相应的调查统计，具体情况见表2-1所示。

占据百分比数量最多的样本是大学专科及以上学历，占比为82.6%，调查样本受教育程度非常之高，这在很大程度上能够保证样本在回答调查问题上的准确性及客观性。

　2.2.1调查问卷的设计

调查问卷的设计主要根据理论研究和相关资料的查阅，设定了几个关于网约车治理相关方面的内容，调查公众对网约车治理的了解与认知情况。这部分采取针对个人每月乘坐网约车的频率及原因、对通辽市网约车治理的看法、对出台的网约车治理的法规制度了解程度等方面进行调查，主要方面是调查公众对网约车治理存在的问题与不足，对网约车治理有什么建议等等。问卷具体内容见附录一。

　2.2.2调查结果的统计分析

　1.每月使用网约车的频率的调查

在调查问卷中有“您每月使用网约车的频率接近以下哪项？”调查，其中选择5-10次的占比为37.7%，选择10-20次的占比为 27.2%，选择20次及以上的占比为8.0%，选择5次及以下的占比为21.5%，选择从不使用的占比为5.0%，

也就是说有九成的人们每月都会使用网约车。具体情况见图2-2所示。

　　图2-2每月使用网约车的频率调查图

从图2-2中能够发现，近年来随着网约车这一新型出行方式的诞生，人们有了多样性的出行选择，同时人们对网约车这一新生事物的认可度在逐渐的提升，大众使用网约车的频率也在提高。但是，也有少部分人不会选择网约车。

2.使用网约车的主要原因的调查

在问卷调查中有“您认为使用网约车的主要原因是”的调查，其中选择价格低于传统出租车的占比为35.6%，选择可提前预约有弹性的占比为32.4%，选择方便快捷的占比为27.6%，选择尝试新事物占比仅为3.7%，具体调查情况见图2-3所示。

　　图2-3使用网约车的主要原因调查图

从图2-3中能够发现，网约车的出现解决了大众出行困难的问题，网约车与传统出租车相比更加方便快捷、节省时间、省钱。由此可见，网约车的出现很大程度上便利了大众的生活。

　3.对网约车治理重要性的调查

在问卷调查中有“您认为网约车治理是否重要”的调查，其中选择非常重

要的占比为 53%，选择重要的占比为 23%，选择一般的占比为19%，剩下的选择了不重要，占比为 5%，具体调查情况见图2-4所示。

　　图2-4网约车治理重要性调查图

从图2-4中能够发现，社会民众对于网约车治理重要性是认可的，这就要求XX职能部门、网约车行业、社会组织、等加强网约车治理，只有这样才能够确保网约车健康有序发展。

　4.民众对国家出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》了解程度调查

在问卷调查中有“您对国家出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》有所了解吗”的调查，其中选择了解的占比为18.7%，选择从未听说的占比为24.7%，选择知道，不清楚细节的占比为55.9%，具体调查情况见图2-5所示。

　　图2-5民众对《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》了解程度调查图

从图2-5中能够发现，公众对于网约车相关政策的了解程度比较低，对于国家《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的熟知是公众参与网约车监管的前提和条件。由此可见，公众对于国家层面的网约车政策的了解程度远远达不到有效参与网约车监管的熟知度。该政策的条款与网约车乘客的切身利益密切相关，居民的生疏不仅造成对其合法权益的自我剥夺，更是阻碍网约车政策落地的一道无形的幕墙。

　5.通辽市在网约车治理中XX监督管理情况调查

在问卷调查中，有“你认为通辽市在网约车治理中XX监督管理如何”的调查，调查结果如下。

表2-2通辽市网约车治理中XX监督管理情况调查表

从调查表2-2中能够发现，XX在网约车治理中的监督管理还不到位，选择XX能够及时、全面地进行监督管理的占比只有33.10%，而选择监督管理不够和未进行监督管理的占比达到了49.10%，可见，XX在行使网约车治理的监管主体职能上做得还不够。因此，需要对网约车治理的XX主体进行明确和责任制。

　6.目前通辽市网约车最大的弊端问卷调查

在问卷调查中，有“您认为目前通辽市网约车最大的弊端在于”的调查，

调查结果如下。

表2-3通辽市网约车最大的弊端问题调查表

从调查表2-3中能够发现，乘客维权难问题也十分突出，其中40.4%的乘客认为通辽市网约车最大的弊端是投诉无门，乘客与网约车司机、网约车企业、网约车平台之间是利益相关者的关系，一旦发生纠纷，产生矛盾，往往是投诉

无门，即便是向网约车服务平台投诉，最终也是不了了之。因此，如何使网约车治理的利益相关者之间形成以默契的协同，企业不再为不正当竞争而利益输送，司机不会因为既得利益少而失信于乘客，乘客在乘车期间不会有其他的要求等等，只有形成利益相关者之间的目标协同，才能够减少投诉。如果这一问题得不到彻底解决，会严重制约以诚信为基础的经济发展。

　7.通辽市目前网约车治理存在问题调查

在问卷调查中，有“您认为通辽市目前网约车治理存在哪些问题”的调查，调查结果如下。

表2-4通辽市网约车治理中存在问题调查表

从调查表2-4中能够发现，网约车治理存在着法律问题、XX治理主体的职能问题、行业自律和自我监管问题以及网约车司机素质水平问题等等。其中，39.00%的民众认为网约车治理缺少法律依据，39.7%的民众认为XX治理主体不明，认为行业监管力度不够的占比达到了45.5%，认为网约车行业从业者自律缺失严重的占比达到了43.4%。因此，解决目前该类问题要实现通辽市网约车治理，就要解决目前该类问题，提出加快推进网约车治理的政策、制度等。

　8.网约车治理的建议调查

在问卷调查中，有“您对通辽市网约车治理有什么建议”的调查，调查结果如下。

表2-5通辽市网约车治理意见调查表

从调查表2-5中能够发现，民众在网约车治理上，首先强调加快网约车立法，从而使网约车治理有法可依，这也是社会主义法制建设的需要；再有就是

明确XX治理主体，加强行业监管，不断提升从业者职业素养，强化社会监管和鼓励乘客维权等。为此，需要从XX、行业、社会等各个方面入手进行网约车治理，这样才能够真正实现网约车治理的目的，使这一共享经济工具得到充分地利用与更好地发挥。

第三章 通辽市网约车治理存在的问题及原因

　　3.1 通辽市网约车治理存在的问题

　　3.1.1 缺乏政策与管理协同

自滴滴打车等网约车问世以来，网约车行业得到了飞速的发展，随之产生的一些问题也引起了社会各界的关注，从2014 年沈阳、南京交管部门认定专车是非法营运，到2015年的滴滴打车商标侵权；从2015年滴滴打车首例被处以行政处罚的“济南滴滴打车车主陈超事件”到被联合约谈；从 2016年滴滴打车上海被查到深圳滴滴打车司机被封，再到 2018年郑州空姐遇害案、乐清 20 岁女孩被奸杀案等等。可以说是问题不断，而通过梳理和细分能够发现，其主要问题就是以共享经济为基础的网约车治理还没有相关的法律法规加以规范，也就是说网约车这一新生产物还处于法律法规的空白之内。

网约车的社会治理中，既需要XX治理主体，也需要有完备的政策、制度及管理上的统一协同，从前面的XX治理情况分析来看，从政策、制度上XX在加强治理，出台了一些政策，如：《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》、《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》等，但是，这些都只是XX职能部门为规范网约车经营而出台的暂行规定、指导意见，并不具备法律效应，在网约车治理上，没有强制执行的法律依据是无法实现XX治理与行业治理、企业治理的统一划一。

由“通辽市目前网约车治理存在问题调查”的结果可知，认为“缺少治理的法律依据”的人数为171人（占比39.00%），认为“XX治理主体不明”的人数为174人（占比39.70%），其问题根源就在于无法可依，国家立法机构没有制定和颁布相关的法律法规，使得网约车处于公共管理的盲区，所以尽快完善网约车等共享经济相关的法律法规，使网约车治理有法可依，才能够确保网约车治理的成功。

网约车治理需要上面有政策，下面有管理，形成一个自上而下的网约车治理体系，XX职能部门出台了网约车管理的指导意见，暂行办法，网约车行业协会就要及时的根据这些意见、办法结合本地网约车运营管理现状进行细致周密的网约车运营服务规定，监管制度等的制定与完善，网约车相关企业也要在

第一时间按照XX、行业协会的具体要求，从企业自身管理规定、监管方面、平台运营方面等管理制度进行完善，这样才能够形成一个网约车治理的政策与管理的闭环。可惜的是，由于地方XX、网约车行业及网约车企业缺乏协同意识，没有重视到网约车治理的政策协同与管理协同的重要性，未能够建立起自上而下的网约车政策与管理协同治理体系。造成不少大中城市出现滴滴打车等网约车与传统的城市汽车出租产生恶意竞争，甚至是出现违法行为等，例如：2016年6 月 3 日陕西西安市出租车集体罢工抵制网约车；2016年4 月滴滴打车、优步等网约车企降低司机补贴，引发上万网约车司机罢工，网约车烧钱补贴乱象浮出水面；2017 年3 月 22 日，南京上百名滴滴打车司机上街罢工，表示对网约车新政的不满；2018 年 4 月19 日山西省介休市出租车司机罢工案，起因是抵制网约车，市委常委、主管交通的副市长与管理部门、出租车公司及司机代表等见面，解决出租车问题，这些都是由网约车治理不当引发的矛盾，需要相关XX人员着重考虑解决方案。

　3.1.2 服务职能与监管责任协同不到位

从新公共管理理论分析到XX职能转变问题，也就是需要XX职能部门从服务社会、服务企业出发，对网约车进行治理，这就需要XX与企业充分认识到网约车治理是社会公共服务的一部分，是XX职能的重要体现，同时也是需要网约车企业承担社会责任的一部分。应该看到，在短短十余年间，我国网约车行业发展进入快车道，也得到社会大众的普遍认可，但是在服务监管方面却存在较大问题，暴露出诸多欠缺和不足，就XX相关职能部门而言，因为缺乏比较细致具体的做法可供执行，因此对于监管网约车服务态度不够主动，各个部门之间相互扯皮，能推则推，能躲则躲，一个问题往往会在几个部门之间踢皮球，令消费者难以得到满意的处理结果。

据滴滴打车平台发布的 2019 年上半年处理的各种违法案件近30起，取消网约车司机资格的有 26人，这说明网约车企业在治理中对服务与责任的重视程度在提高，但是，与前边提到的滴滴打车2019年上半年高达8万件的投诉相比，这样的企业内部治理是远远不够的。这一方面说明XX职能部门与网约车企业在治理的协同上还存在着服务协同与责任协同的不到位问题。XX职能部门没有从管理转变到服务职能上来，没有将服务网约车作为自己的一项任务来抓，在治理上并没有形成部门之间的协同，也没有积极地走进网约车行业协会、网约车企业进行服务，以服务实现治理协同。这一问题还体现在责任协同上，从前边的调查分析中能够发现，XX职能部门在网约车治理上，有的是

各自为政、有的是推诿扯皮，而网约车企业则是将获得经济效益放在首位，没有加强内部治理，多是松散型的管理，致使岗位责任制无法落实到位。

3.1.3 网约车治理利益相关者之间缺少协同

从共享经济角度分析，网约车治理离不开利益相关者之间的协同，从XX到网约车企业，再到网约车平台、司机、乘客及普通民众，这些利益相关者如果没有形成协同治理，也是网约车治理的一大问题，在滴滴打车发布的第一季度投诉情况中，有8万多的投诉，这说明作为利益相关者的乘客在对于新兴的网约车行业更多是等待和观望，具体的服务监管则没有参与进来。同时也要看到，其他组织或者企业等主体也没有参与到监管网约车行业中，比如相关的行业协会等，正是由于上述部门或者组织没有站在全局性角度，有效发挥出自身职责，从不同层面展开对网约车行业的服务监管，不仅难以有效提高网约车服务水平，个别情况下还可能出现某些违法行为，据相关部门统计数据显示，深圳市发展网约车速度较快，但是在 2016 年六月份，相关部门曾经联合对五家网约车平台进行约谈，对它们运营中出现的问题进行整改，按照公安部门统计数据显示，该市注册网约车司机中有超过百名在逃人员，从中可以发现监管网约车服务存在较大的漏洞。

在网约车治理的问卷调查和访谈中，乘客维权难问题也十分突出，这也说明利益相关者之间缺少协同。与传统的出租车公共管理相比，网约车服务管理还严重不足，乘客与网约车司机、网约车企业、网约车平台之间是利益相关者的关系，一旦发生纠纷，产生矛盾，往往是投诉无门，即便是向网约车服务平台投诉，最终也是不了了之。2018 年 5月12日央视新闻直播间大篇幅报道了网约车乱象，其中就有“马甲车频现、投诉难反馈，用户安全谁来保障？”等尖锐问题。2018年 9月 10日中国质量万里行投诉平台公布的滴滴打车等网约车投诉800 多件，占比高达 80%以上，投诉主要是网约车未履行订单，中途加价、绕道、甩客，甚至有与乘客争吵、打架等投诉。在网约车治理的座谈调查中，不少XX职能部门领导、专家、教授也提出了网约车乘客维权难是利益相关者之间的缺少协同造成的，网约车企业给予司机补贴，给乘客红包可以说是一种变相的利益输送，一旦网约车企业停止了利益输送，网约车司机会中途涨价，乘客会投诉等等的一系列矛盾就会出现。因此，如何使网约车治理的利益相关者之间形成以默契的协同，企业不再为不正当竞争而利益输送，司机不会因为既得利益少而失信于乘客，乘客在乘车期间不会有其他的要求等等，只有形成利益相关者之间的目标协同，才能够减少投诉。如果这一问题得不到彻底解决，会严重制约以诚信为基础的共享经济发展。

　3.1.4网约车各治理主体监管资源协同不足

协同治理不仅需要有政策、管理、利益相关者主体等方面的协同，更离不开资源的协同，只有将XX、行业及企业的资源进行整合，使资源得到充分地利用，才能充分发挥治理的作用。从目前网约车监管上来看，需要有XX资源的整合、更需要有行业协会及网约车企业的资源整合，在整合的基础上进行资源的协同，从而使网约车监管更臻完善。但是由于在网约车治理上XX资源、行业资源及企业资源没有整合，无法实现资源的共享，因而不能够起到资源协同的效果。从网约车监管来看，主要依靠XX职能部门的监管，还有网约车企业自身的监管，而网约车企业平台的监管往往无法更有效地发挥治理作用。要知道现阶段在全球中最大的网络使用国就是中国，网民数量已经超过七亿人，大概有六亿多的移动互联网用户。尽管网络在我国发展速度较快，在相关领域中应用也比较普遍，但是毋庸置疑的是，相关的法律法规并不完善，也降低了对相关行业或者领域的监管力度，比如，为了获得滴滴打车服务，消费者必然会将自身的隐私信息上传到服务平台上，假如缺少相关的监管制度执行，如果上述信息遭到泄露肯定会带来很多风险和损失，显然不利于消费者权益保护。当然对于相关的网约车企业而言，也需要为了保证消费者和司机信息安全，应该采取必要的防范安全措施等。因此，要有效地对网约车服务监管加以完善，就要在网络监督上下功夫。

由“通辽市在网约车治理中XX监督管理情况调查”与“对网约车治理重要性的调查”的结果可知，“监督管理不够”和“未进行监督管理”的占比高达49.10%。这说明网约车监管的资源协同不足，XX与从业人员的信息互通受到阻隔，XX不能有效地实施治理方案。在这种情况下，XX治理资源往往没有被充分利用，如：人民法院已经上线了失信人信息查询系统，而网约车企业平台在甄别网约车司机资格上，应该与人民法院的失信人系统实现资源共享，一旦在网约车平台注册上显示其为失信人，就应该取消其网约车司机的注册资格，因为网约车这一共享经济行为正是建立在诚信上的。可惜的是，由于没有实现资源共享，网约车平台在监管上存在不少漏洞，许多网约车司机钻了空子，这也是网约车运营中出现违法犯罪案件的问题的所在。

因此，在协同治理视角下，要实现网约车治理的目的，还需要从网约车治理的资源协同上下功夫。

　3.2 通辽市网约车治理存在问题的成因

虽然通辽市XX对网约车的监管方式在城市运输的方面起到了相当大的成效，但是由于地缘不同，人民生活习惯不同和环境因素不同等多方面条件的影响，国家统一的相关政策不具有完全的可实施性。

在政策与管理是否协同方面，服务职能与监管责任协同不到位方面，网约车治理利益相关者之间缺少协同方面，网约车各治理主体监管资源协同不足方面等等，都是制约通辽市发展前进的问题。通过分析问卷调查的结果和走访调研情况，本文总结了以下四点通辽市网约车治理存在问题的原因，为后文有针对性的建议提供了现实依据。

　3.2.1 网约车治理的法规不健全、依法治理意识有待提高

网约车治理缺少法律法规依据，使XX执法机构、公共管理职能部门等无法依据法律法规进行网约车治理，网约车行业协会、相关企业及社会各界也无法依据有关法律法规对网约车进行社会监督管理，广大乘客更不可能依据法律来维权，保护自身合法正当权益。究其原因，是制度不完善导致依法治理意识不强造成的，从宏观角度分析来看，自十八大提出的“四个全面”治国理政战略思想以来，依法治国，建设社会主义法治国家已经成为一项重要使命，要依法执政，就是要依据宪法和法律来治理国家，同时还要依法治理，绝不能以权代法，以权力压制法律，造成法律面前不平等。可是，随着共享经济的快速发展，立法机构还无法从法律层面对网约车这一新生共享经济模式进行法律上的界定和规制，使得网约车治理只能够依据现行法律法规来规制，不仅如此，由于网约车治理不能有法可依，造成XX职能部门在公共管理过程中，对一些网约车乱象治理上找不到法律法规的依据，如：网约车司机爽约乘客维权难，网约车企业烧钱补贴的不正当竞争行为、出租车司机、网约车司机罢工等等，都说明XX立法和执法机构及社会公众的依法治理意识不高，造成网约车治理的法律法规制定与施行缓慢。虽然 2016年、2018年XX出台了有关网约车治理方面的办法、意见，但是与形成完善的法律相比还存在较大差距，可见，依法治理意识不高是网约车治理相关法律法规不完善的因素所在。

　3.2.2 网约车治理主体间职责不清，没形成有效的合力

从法律理论上来讲，任何主体的权力与责任都应是相对应的。作为公共管理部门，XX既然享有众多的公权力，那么同时就应当担负相应责任。但就我国当前市场情况而言，XX在担负相关责任方面特别是履行XX职能方面尚有很多问题。主要表现为政出多门，对网约车这一公共服务领域的新生事物无论是管理职责，还是监督往往有交通、公安交警、工商、消费者协会等多个部门负责，这就导致网约车治理权分散而不集中，这是当前我国网约车治理过程中相关监管体制的重大不足。这种整体管理职能的不清，造成XX职能部门在网约车治理上不能承担更多的责任。网约车治理涉及交通运输部门、公安交警部门、网络监管部门以及工商管理部门等，很多职能部门都有相应职权，如：交通部门主要是负责网约车合规营运，公安交警主要负责司机驾驶遵守交通规则，网络监管部门负责网约车平台合规经营，工商管理部门则是负责网约车的投诉。而各自之间的权限却不清晰，各自的职责也不十分明确，导致在网约车的监管上既不统一，更无协调，如果是违规的，那么这个部门就会大力支持，而其他的部门，也会进行相应的监管，如果能从中渔利，就多加监管，如果得不到好处，就少监管，甚至不监管。这就导致了各部门之间在管理上互相推卸责任，而由于监管不力导致的法律责任相互推卸，导致责任难以追责。

　3.2.3 利益相关者利益目标不一致，协同意识难达成

在网约车治理中，作为利益相关者的乘客在网约车维权上，并没有站在公平公正、讲究客观事实上，甚至有的乘客故意刁难司机，还有的乘客以威胁投诉要求司机退还部分打车款等等。滴滴 2019 年一季度《车内冲突安全透明报告》中对 8万次投诉进行核实后，有 35%是虚假投诉，可以看出，网约车司机与乘客都是利益相关者，为维护自身利益，往往会产生矛盾，一方面是乘客维权意识不高，即便是在网约车乘车过程中遇到了侵权行为，也多少忍气吞声，不了了之，这无疑助长了那些素质不高，缺少监管的网约车司机违规违纪等不法行为的频发，与传统出租车相比，出租车内有举报投诉电话，有司机工牌号码，乘客下车可以索要打车单据，作为投诉的凭证，特别是出租车都是公司化运营管理，实时监控，便于乘客维权，而滴滴打车等网约车则不然，车是私家车，网约车司机既无工牌编号，也没有单位可查，不少网约车更不可能提供正规的租车发票，乘客一旦与网约车司机产生纠纷，往往投诉无门，最后放弃。乘客不仅没有向相关部门投诉，也没有依法向法院等提起诉讼，以保护自身合法权益；另一方面是有些乘客素质低，有的是醉酒状态乘车，有的是车内吸烟、还有的因线路、车速等不满与司机发生争吵，甚至因为小事就出现肢体冲突等，正是网约车治理中各利益相关者利益目标不一致，才使得网约车乱象横生，给网约车治理带来了更多的困难。

3.2.4 网约车各治理主体治理资源整合不足

协同治理视角下网约车治理存在的监管资源协同不足问题，其主要原因就是网约车各治理主体的治理资源有待整合造成的。首先是社会监管的资源整合。随着网约车迅猛地发展和引发的社会热点问题不断，可以说，在网约车治理上社会公众力量越来越重要，社会公众力量对于推动共享经济下的网约车步入健康轨道发展有着非常重大的作用，从人们关注的滴滴打车引发的社会热点问题到保护公众自身合法权益，再到发挥社会组织、团体的监督作用，可以说，社会力量能够很好地补充XX治理网约车上的不足。但就目前来说，在网约车治理上各种资源进行整合还很不足，从而很难形成协同治理的效应。一些非XX组织、团体以及新闻媒体等大多数的民间力量往往被忽略。例如：郑州空姐遇害案、乐清女子被网约车司机奸杀案等等，公众通过互联网微信、微博、论坛等各种途径发表自己的观点看法，提出网约车治理意见和建议，但热点过后，又是不了了之，没有形成一个完整的社会舆论体系，社会力量没有实现其网约车社会治理价值。目前网约车行业协会还未成立，也无法以社会组织形式对网约车企业、网约车司机进行管理和监督。因此，需要对社会治理资源进行整合，实现社会力量和XX、企业、运营平台等力量的整体协同。

其次是网约车企业的资源整合不足。从公共管理角度分析来看，网约车是服务广大人民群众的交通工具，工具的好坏、安全与否需要由广大的乘客进行监督，广大乘客作为社会一份子，既享有法律赋予的人身和财产保护的权利，同时也应自觉地去监督，要广泛发动人民群众及时地发现网约车存在的安全隐患，并参与到安全管理监督上来，这样才能够有效地保证网约车治理的有效性。从滴滴打车的发展过程来看，网约车已经从初期的资金投入发展到现在的盈利，可以说作为共享经济代表的网约车正在为网约车相关企业获得可观的经济效益，但是，从社会效益角度分析来看，网约车各种乱象的存在，尤其是涉及乘客安全的刑事案件频发，不仅仅是XX职能部门监督管理存在漏洞，更多是网约车企业重经济效益，而忽视社会效益造成的，从郑州空姐遇害案的司机入职滴滴打车的各种程序中能够发现，滴滴打车平台对申请网约车司机的资格审查极不严格，与传统出租车持证上岗相比，安全隐患较多，重点关注乐清女孩被网约车司机奸杀案中，女孩及家人多次向网约车平台反馈，而网约车平台并没有引起足够的重视，致使犯罪分子继续嚣张，这一方面反映出网约车平台企业自身内部管理存在问题，另一方面则说明网约车企业的社会责任感有待加强，作为公共服务领域的一员，网约车企业应首先尽到社会责任，实现社会效益之后才能是经济效益。可惜的是，正是网约车企业缺乏社会责任感，在唯利是图的错误观念影响下，没有从严管控网约车载客行为，致使网约车行业越来越乱。

　第四章 解决通辽市网约车治理问题的对策分析

　　4.1 加快推进网约车治理的政策、制度与管理的协同

在网约车治理上，通辽市XX要从制度供给、政策激励和外部约束等协同治理出发，出台网约车治理的相关政策，以制度对网约车经营行为、监管行为及公共服务安全保障等提供制度依据，要确保由上至下的政策连贯性，形成一个从中央到地方的制度规范。国家立法机构要紧跟经济发展形势，加快对涉及共享经济的公共服务领域法律法规的制定，可以先出台相应的要求、规范、办法等具有法律约束效率的制度性文件，然后在不断地加以完善，最终形成立法。值得一提的是，2016年国家推出的相关法律已经具有一定的行政管理约束作用，在 2018年对网约车治理又出台了新政，这在一定程度上有效保证了网约车治理的有法可依。但是，仅仅依靠这些暂行办法和指导意见来对网约车等新兴的行业进行法律保护和经营规范是远远不够的，必须从立法的角度出发，制定网约车等共享经济相关的法律法规，使网约车治理能够充分有法可依。

　4.2 严格网约车治理中XX服务职能与监管责任的协同

在网约车治理中，通辽市要从明确治理服务职能，落实XX职能部门的治理责任入手，例如：工商税务部门对网约车相关企业经营行为、纳税情况进行治理；交通运输管理部门对网约车司机运营资格进行管理，网约车司机通过考试持证上岗，对网约车营运进行检查监督等；公安交警部门对网约车年审、违章进行监督管理，对网约车司机驾照进行核验；网监部门对网约车平台网约车司机进行网络监督，规范网约车平台和网约车司机行为，确保乘客个人信息安全等等。一旦哪个职能部门在网约车治理中不作为，推诿扯皮，就会受到相应的诫勉谈话、行政警告等追责。这些既是明确XX各个部门网约车治理服务职能，还是落实各部门的岗位责任制。在各负其责的前提下，实现服务与责任的协同治理。

　4.3 强化网约车利益相关者的利益整合及治理协同

完善网约车社会监管制度还需要从规范社会组织、团体入手，建立完善的制度进一步明确出租车协会等进行社会治理与监管的职责，有效发挥出上述行业协会重要作用，比如通过制定《网约车驾驶员服务守则》等，进一步明确网约车服务监管的行业协会社会监管职责，通过这种细化的明确，便于相关行业协会在日常工作中做好监管工作，有条不紊，持续性推进，同时对行业协会进行考核，定期按照具体的考核办法开展，并根据考核结果对行业协会进行反馈沟通。网约车相关的行业协会要制定并完善各项管理制度，特别是针对网约车驾驶员技能、职业道德等方面的培训应该纳入考核范畴，如果网约车驾驶员达不到技术或者职业道德上的要求，则会被取消资格，现阶段看，即将开展网约车司机上岗资格证制度，必然会有利于社会力量强化网约车治理。

4.4 整合网约车监管资源，实现治理的资源协同

在协同治理视角下，通辽市需要整合网约车监管资源，实现治理的资源协同。网约车平台是监管的重要组成部分，要加强网约车平台建设，对网约车平台资源进行整合利用，制定规范的制度以保证相关流程和信息的安全，遵照相关制度保证网约车客户信息安全，安全完成网络支付等，尤其是网约车的发展正是借助于互联网技术，更应该有效运用互联网，搭建网上监管体系，这一体系需要涵盖客户信息安全监管等层面，对于该行业发展的不同层面进行制度规范，网约车平台企业应该强化信息管理和保密制度执行，一方面是强化管理，一方面是强化自我检查，尤其是管理和检查重要环节，确保信息安全，建立严格的档案管理系统管理用户的基本信息和交易数据，保证信息安全。网监管理部门也要从提高网约车服务质效层面出发，建立完善相关管理制度，网上监管网约车服务。技术部门要针对网约车平台推出的打车软件进行技术鉴定，在确认技术无漏洞的前提下才能够允许打车软件的使用。

　结束语

本文立足公共管理和协同治理等理论基础，以通辽市为例对我国网约车发展态势及治理现状展开分析研究，采用问卷调查法对网约车治理展开社会调查研究，得出了如下研究结论。

首先，以滴滴打车为例对网约车发展态势分析以及网约车治理现状进行分析，网约车作为共享经济的具体体现，其发展态势是十分迅猛的，而且网约车市场竞争也日趋激烈，同时从XX治理、行业治理、企业治理以及社会参与监管等方面进行了分析，在此基础上对网约车治理进行了社会调查，为后续研究提供依据。

其次，从协同治理的角度，详细分析了目前我国网络出租车管理中存在的问题和成因。其中，从协调治理角度看，目前我国的网约车治理存在着政策和管理上的不协调、服务和责任的协调、各利益相关者的协作、网约车监管资源的协调不足；究其原因，主要是网络约车治理法规不健全，依法治理意识有待提高，网约车治理主体间职责不清，没形成有效的合力，利益相关者缺少协同意识以及网约车治理资源有待整合。多方向多视角整合有利于更好的管理，从而让网约车更快更好的走向正轨。

再有，针对协同治理视角下网约车治理问题及原因，基于现有的研究结果，本文提出了加速网络约车治理的政策与管理协同，严格网约车治理的服务与责任协同，注重网约车利益相关者的协同治理，整合网约车监管资源，实现治理的资源协同的对策建议。

致谢

大学四年的学习生活即将结束，大学期间我学习到了很多知识，也对所学行政管理专业越发地感兴趣。在完成论文的整个过程中，我要向我的导师表示最衷心的感谢！从论文的选题、开题、构架、撰写、修改、定稿等等，老师都给了我很大的帮助与鼓励，尤其是在写作过程中出现的各种问题与困难，老师都很认真地给予我指导，帮我开拓思路，给了我很多良好的修改意见，使我顺利地完成了论文写作。

同时，老师也是授予我课程的老师，她平易近人的态度、勤勤恳恳的教学都深深感染着我、激励着我、鼓舞着我，在我今后的职业生涯中，这也将会成为我一生中宝贵的财富。

在此，我还要感谢我的父母，在这四年当中，感谢他们在生活和学习上对我经济的支持和精神的鼓励，他们的支持和鼓励始终鞭策着我不断前进。

感谢这四年之中出现在我生活中的每一个人，感谢对我的陪伴以及照顾，这段时光与青春我将一生难忘。

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协同治理视角下我国网约车治理的问题与对策研究 ——以通辽市为例

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月6日

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