C河务局内部控制优化策略研究

摘要

近年来,在中国财政管理制度改革的推动下,行政事业单位作为公共管理与服务的职能部门，管理着大量的财政性资金和国有资产，其防范财务风险、确保资金资产安全完整已经成为了社会关注的焦点，这种情形的出现也让我们意识到一个问题，那就是现有的内部管理模式仍然需要进行改革，我国XX以及财政部等部门相继发布了一系列的法律法规和政策文件，这在一定程度上为内部控制建设指明了方向。然而我国缺乏相关的建设经验，加上历史较短，所以我们需要花大量的时间，并克服重重苦难，以此完成内部管理模式的建设。我国基础建设中的水利建设有着格外重要的地位，不仅能够为人民的生活带来便利，同时对我国的经济发展有着积极促进的作用。C河务局作为一个基层水利事业单位，完善的内部控制体系对安全、高效使用水利资金有着重要的理论和现实意义。

本文选取C河务局进行案例分析，对其内部控制进行研究。文章最先介绍了有关内部控制管理的概念和历史，并且将我国与世界各国在此学科上的研究成果进行了比较，再回归到理论上进行分析。这为本文提供了理论指导。其次，结合C河务局近三年上报的内部控制报告，阐述C河务局在内部控制建设与实施过程中单位层面和业务层面现状。再者，本文结合COSO （X发起人委员会）从不同的角度制作问卷，包括了控制管理的风险、相关控制信息的交流、影响控制管理的因素、控制管理的做法以及内部对控制的监管五个角度，并且依照问卷填写的结果进行分析，找到内部控制管理存在的问题以及产生问题的原因所在。在本文的最后，还将针对问题讨论相关的优化方案，从而改善C河务局现有的经济管理状况，使得其余的工作都能顺利进行。

本文希望通过对此案例的研究，能够对其他水利事业单位今后的内部控制体系建设起到良好的推动作用。

　　关键词：水利事业单位，内部控制，优化策略

1 绪论

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究的背景

在中国市场经济快速崛起、经济环境日益复杂的的新形势下，在行政事业单位的发展中存在着种种意外事件发生的可能性，公众信任的力量可能会不断下降甚至达到零点，单位中的领导人员随意滥用权力，同时也包括了xx腐败的风险、效率低下的风险等，这些风险背后容易造成违反法律或者纪律的情况。在2012年中国共产XXX第十八次全国代表大会召开以后，领导干部的腐败问题越来越被重视，并且相关的整治工作一直在开展之中。并且在十八届四中全会上，提出了有关领导干部权力的管控意见，这也表明了在建设XXX法治体系时，内部控制这一形式显得格外重要，所以我们必须要完善XX内部控制体系，把权利关进制度的笼子里。

近年来，xxxxxxx调研黄河开发治理，并发表了“3•14”“9•18”“1•03”等重要讲话精神，保护黄河流域的生态环境成为了我国发展的重中之重，这也表明了黄河流域已经迈进了新的发展阶段。xxxxxxx对保护黄河提出的一系列要求，让黄河流域的发展成为了社会关注的焦点。

在这样的背景下，水利部要求强化资金监管，保障四个安全，推进对基层预算单位的监督，确保水利资金使用更加规范化、高效化以及合理化，防止了作风和行为不正等不良情况的产生。C河务局作为水利部下属的一个事业单位，为了更有效地服务于社会事务，树立良好的黄河形象，从源头上防范风险、防治腐败，促进单位健康发展，需要加强单位的内控建设。把水利资金花在刀刃上，用到紧要处，控出成效来，这样以后就能够使得资金被违规利用的可能性大大降低，管理资金的方式得到充分的提高，从而使得黄河流域能够得到更加高水准的发展，为人民带来幸福。

1.1.2 研究的意义

1.理论意义

我国建设内部控制的时间较短，行政事业单位没有充足的经验。我国财政部在2014年开始，才正式施行了关于内部控制的规范指导，但是这个规范指导有着一些局限性，因为相关经验的缺少，所以比较偏重理论上的探讨，缺乏实际考虑，没有根据不同单位中存在的不同因素进行分析和指引，而且提出的理论体系没有经过实践的验证，无法判断这些理论的适用性，也缺少了实际案例的分析作为例证，特别是针对水利事业单位。通过对C河务局内部控制现状进行实证分析，对其经济业务活动流程全过程进行梳理，采取有效措施加以控制，为未来学术研究提供了真实资料和理论基础。

2.实践意义

本文通过调查研究C河务局内部控制现状，深入剖析C河务局在贯彻落实《行政事业单位内部控制规范》时存在问题，利用COSO框架分析问题背后的原因，为C河务局内部管理水平的提高提出切实可行的建议，帮助C河务局加强其内部控制建设。并且也能够作为其他的基层单位内部控制的参考对象。XXX的发展，离不开行政事业单位的内部控制，世界各地能够学习研究的资料不多，并且我国目前大多数对内部控制的研究都是针对企业的，而对于行政事业单位，特别是其中的水利单位，严重缺乏相关研究体系。本文的基础案例分析，对后续学者及相关单位进行相关问题的研究有一定的实用价值。

1.2 国内外研究现状

1.2.1 国内研究现状

尽管我国行政事业单位的内部控制实践历史不长，不过在最近几年，渐渐发展处对于这一管理模式的研究体系，如雨后春笋般层出不穷。我国有大量的学者对行政事业单位的财务内部控制进行了研究。

1.使用其他国家的相关经验进行研究

李培根（2003）[9]提出单位预算控制的关键所在是要有健全的审计监督机制。相较于国内，国外的审计机关脱离了有关部门的监管，欧美的一些国家就能发挥出这一特性，使得立法机关受审计机关的监督管理。

秦荣生（2009）[10]在《企业风险管理框架》的基础做了进一步的研究，系统地论述了以风险管理为出发点和立足点的内部控制和审计制度。

施灵巧（2011）[11]从XX部门自我评估的必要性和可行性等角度出发，论述了行政事业单位内部控制体系自我评价应当包含的具体内容和体系建设步骤，并提出来相应的建议。

况玉书和刘永泽（2015）[12]将XXX责任署在不同阶段发布的内部控制标准进行了对比分析以及研究，并且考虑到我国在此方面的发展进度，为我国提出了建设内部控制标准不同方面的建议，其中包括了管理人员对内部控制的影响、不同主体实行内部控制的不同要求以及应当遵守的制度等。

2.行政事业单位内部控制理论构建的研究

田利军和刘光才(2008)从内部控制五要素出发选取指标，采用因子分析法对指标进行研究分析。

时军(2012)[13]从企业的角度对相关指标进行评价，并且参考了许多重要因素使用数学方法对结果进行分析。

王德敏（2012）[14]为我国行政事业单位的各项工作流程进行了一定程度上的优化，并且构想出了内部控制的大体框架，包括了内部控制的具体形式、内部控制的目标对象等，这也使得该理论在我国行政事业单位的发展更加顺利。

吴金邦（2014）[15]总结出了我国行政事业单位中可能出现的问题，如不能严格遵守相关制度、上级部门无法有效监督等，并且结合了实际现象阐述出了自己的观点。

姜黎（2017）[16]以内部控制五要素为基础，引入了层次分析法，最终建立了三级评价指标体系，并且初步实现模糊综合评价模型。

3.内部控制在行政事业单位可能遇到的问题

奚彩云（2009）[17]在相关文章中提到了行政事业单位中进行的内部控制所暴露出来的各种缺点，其中包括了相关制度并没有完整的体系架构，工作人员不能够按照制度要求去执行内部控制，并且有关的监督管理部门不能够起到有效的作用，以及对这一管理模式的不重视。

孙小瞻（2018）[18]的文章则阐述了内部控制在事业单位中可能出现的具体缺点，包括有对该管理理论的掌握程度不够，没有建立起完整的体系，内部控制核心的人员职能不明确，核心人员的专业性不足等。

1.2.2 国外研究现状

1.内部控制理论研究

在世界各国之中，X对于联邦XX中运用的内部控制研究历史最长，X也因此成为了世界上在XX部门成功并高校运用内部控制的国家之一。1950X颁布的审计法案就提出了相关设想，认为内部控制对于联邦XX的管理极为重要，并且需要尽快发展。1982年，有关联邦管理人员财务完整性法案的提出，使得XXX问责署的前身——X会计总署将为联邦XX打造符合要求的内部控制体系，并且在1983年将此体系的标准公之于众，而之前的1981年，X行政管理和预算局同样对内部管理发布了相关的标准，这两者都为内部控制在X联邦XX中的发展产生了极为重要的作用。1992 年，COSO也发布了对于联邦XX内部控制的结构设计，表明了在建设内部控制的同时，也需要注重对于外部环境的适应性、针对风险的识别和监测、针对措施的制定和执行、信息共享平台的有效运用、对控制活动的跟踪评价五个组成结构。[19]1999年年底，在参考了COSO提出的五个组成结构后，XXX责任署也其加入了实行的权威标准之中，这一标准也持续到现在。除了X之外，芬兰格外重视XX内部控制，由芬兰财政部发布的法案之中也提到了相关管理结构的建设，对行政管理活动进约束。2005年，还设立了有关内部控制的监管部门，使得内部控制在芬兰不断地良好发展。

2.内部控制建设必要性研究

Mark W. Dirsmith（1983）[20]在分析研究XX中的相关问题时，认为只有经济管理资源的充足才能保持长久并高效的发展，并将这一现象展示给了相关部门，而经济管理的内部控制也就此诞生了。

StevenM.Fletcher和David J. Kidera（1991）[21]在研究了X各联邦的内部控制架构后，发现有接近三分之一的州建立起了相关管理架构，并且这些州的管理模式框架大体上相同，拥有一致的组成部分，对联邦XX的管理起到了积极的促进作用。

Cox等(1993)[22]的研究中验证了内部控制对于单位的重要性，他们指出如果能够证明内部控制在某个单位中实施是具有有效性的，那么相关的XX官员就会在财务报表中提供一些有效的报告和管理信息。

Kraines和Judith[23](1999)提到由于一些XX认为公民应对XX面临的风险负责，导致这些XX不能或者无法积极高效地实施内部控制制度，也缺乏积极有效地实施内部控制系统的能力。这也从另一个角度证实了一个良好的内部控制体系是对XX具有非常积极影响的。

Korac（2013）[24]年指出现在XX在公共管理的问题上，需要探究这些不足之处出现的原因，每一项原因都需要找出背后的负责人员，这一观念也展现出了内部控制的实际运用。

3.内部控制建议方面的研讨

AaronL．Friedberg[25]（2001）对X各个州的部门运用内部控制的实际状况进行了研究，提出了内部控制在联邦XX管理中的重要作用，同时还能够使得XX服务效率的提高，以及责任追究的高效性。

G.F.Johnson（2014）[26]对于XX的审计工作进行研究优化，认为XX需要自行审计，比如说可以采取向员工发放问卷的形式，从中找出管理过程中的不足之处，对于XX机构的高效运行起到促进作用。

DeloachJ（2015）[27]认为独立的内部审计委员会和专业的财务人员，都可以在各自的职责范围内发现内部控制体系中的存在的缺陷和不足，发挥内部控制评价的作用。

VayS M（2017）[28]认为只有充分地发挥内部审计师的职能和作用，才能实现内部控制评价的最终目的，就是把披露的风险控制在可接受的水平。

1.3 研究目的、内容及方法

1.3.1 研究目的

为了研究C河务局内部控制体系建设情况，通过调查问卷和实地查看等方式进行分析，从中找出真实存在的种种不足之处，并且结合实际情况去提出有效地解决方案，最终完成对C河务局内部控制问题的优化。全文以C河务局基层水利事业单位为主，以点破面，为改善我国现阶段水利事业单位的内部控制现状提供一定的理论参考。反复研究C河务局经济业务活动流程，分析出可能存在的风险问题，通过建立完善的制度和程序，一方面提高单位整体防范风险的意识，同时还能够减少不良风气带来的危害，使得经济管理的能力得到大大的提高，并且在经过不断地发展之后，也会让国家公共资源的分配做到公平公正，得到良好的利用。

1.3.2 研究内容

在本次研究调查中，将参考目前实行的内部控制标准，并且与COSO的相关理论框架结构进行结合比较，根据问卷调查和实地查看C河务局的内部控制报告为基础，深入挖掘、不断探究C河务局内部控制存在问题，剖析造成原因，依据C河务局的实际情况以及其内部控制发展要求，提出对完善C河务局内部控制体系的建设性意见。本文的研究内容具体如下：

第一章：绪论。查阅有关内部控制的文献，找出我国与其他国家内部控制发展的差异之处，确立了本文的研究背景及意义。借鉴该理论研究，确立本文的研究方向和内容，建立起本文的研究调查结构以及思想方法，同时结合具体的现实案例进行分析。

第二章：内部控制的定义和现行规范。这一章节先详尽地阐述了内部控制的相关概念，然后具体地分析我国内部控制发展的受限因素，再使用COSO框架和现行的标准为我国发展的内部控制进行解释，包含了定义、目标、原则及组成结构等内容，为后文的实际案例研究提供理论基础。

第三章：C河务局内部控制现状。本章从近三年上报的内部控制报告分析单位层面控制建设情况，具体从内部控制工作建设与实施、相关制度的具体建设、职能责任务的分配、信息管理的科学系统等多个方面进行阐述研究，并且从该机构的管理模式、业务流程等途径获取的资料入手，阐述C河务局财政分配管理、收支管理、XX采购管理、资产管理及合同管理五个方面。

第四章：C河务局内部控制存在的问题及原因分析。本章结合COSO五要素设计问卷调查指标，使用IBM公司的统计产品与服务解决方案统计问卷的数据。并根据这些数据从不同的角度分析C河务局内部控制存在的问题，并有针对性的查找原因。

第五章：C河务局内部控制优化策略。本章结合C河务局这一案例，根据第四章存在的问题及原因有针对性地提出改善C河务局内部控制的措施。

第六章：回顾和分析本次研究调查，并将调查的结果进行说明。

1.3.3 研究方法

1. 文献分析研究法

通过查阅图书馆相关书籍、权威期刊、知网、C河务局内部制度就流程等资料，并结合我国和世界上其他国家在内部控制上的各项研究资料，为深入研究C河务局内部控制提供理论基础。找出其他国家在XX部门成功实行内部控制的原因所在，并且结合C河务局的实际情况，将其中适用于此的经验进行归纳总结。

实例分析研究法围绕C河务局内部控制现状，深入分析，得出其内部控制建设中存在问题及原因，通过查阅资料、请教等方式，结合该单位的真实状况提出相应的优化办法，不仅能够解决C河务局这一个单位的问题，同时也能对其他的行政事业单位起到借鉴作用。

问卷调查法提前设计好调查问卷，在此基础上开展调查，并对问卷结果运行数据分析进行实际的梳理与分析，对相关人员进行了解情况，使实际的研究拥有坚实的数据基础。

1.4 本文的主要创新点及不足

1.4.1 本文的主要创新点

一是合理设置个性化的评价指标体系。规范里大多是理论性研究，没有细化各项指标，本文在COSO五要素、《行政事业单位内部评价规范（试行）》的基础上，结合案例单位的特点和有关内控制度资料，经归纳总结，设计具有个性化的评价指标，构建水利事业单位内部评价指标体系。为保证指标设置的科学性、合理性，通过效度、信度分析，剔除不合理的指标。

二是为我国基层水利事业单位内部控制研究提供参考价值。现有的文献关于基层水利事业单位的内控案例研究较少，理论性较强，很少基于单位的实际情况。本文在理论分析的基础上结合实际状况进行分析，相信本次研究的结果能够为我国XX单位的相关管理模式提供一定的参考价值，并且有利于长远的发展。

1.4.2 本文的不足

笔者虽然就职于基层水利事业单位，因为经验不足，对于具体的衡量方法认识不全面，也无法全面细致地分析出现问题的原因同时受单位性质影响，有关行政事业单位内部控制数据披露较少，导致对C河务局的实地调研结果可能并未全面反映出所存在的问题。再加上查阅国内外有关XX内部控制资料不足，学术能力有限，导致研究分析不深入，没有较为高效的方式进行优化。所以，本文在各种层面存在着不成熟之处，仍然需要在未来结合实际的经验进行参考，使本文的各项观点都得到实践的例证。

2相关理论基础及概念

2.1 行政事业单位内部控制相关理论

2.1.1 内部控制理论——COSO框架

内部控制建设中最为主要部分便是各项要素的完备，XXX责任署的相关文件表明，内部控制需要五种要素作为框架支撑，这五种要素分别是：对于风险的分析、对于内部人员事务的监管、具体的控制工作以及信息的交流，COSO框架也反映出了这五个具体的框架：

因为我国现行的内部控制标准并未对具体的因素进行阐述，所以本文采用这五种要素作为依据进行讨论。

控制环境。行政事业单位主要面对和控制的是内部的环境，因为外部环境可能变化较大，无法进行有效的控制，本文主要针对内部环境进行分析。内部环境作为行政事业单位内部进行相关活动的空间，包含了单位中各方面的内容，比如职能的具体安排、组织整体的结构建立、人事管理的模式、责任人的分配等，其中组织整体的结构、决策机制和岗位设置在内部控制建设过程中处于起点和依据地位。单位领导的重视程度是行政事业单位内部控制建设能否有效开展的前提。组织架构主要内容是单位机构设置及权责分配情况，在内部环境中处于基础性地位。通过在组织决策、执行和监督权力设计及运行过程中有效嵌入制衡性要求，并细化落实到具体岗位职责分工，从而在满足相互监督要求的同时有效兼顾效率要求。

风险评估。行政事业单位需要依照自身先要达到的标准，进行相关资料的寻找，结合单位情况识别处存在的风险，据此运用合理的方法分析风险发生的概率和对实现目标的影响程度，并有针对性的采取措施进行应对。行政事业单位所面临的风险按照管理层级来说，主要来自于两个方面单位层面和业务层面。单位层面的风险是整体性的风险，影响范围广，严重的会造成国家资源损失、公信力下降。例如：组织架构设置不科学、信息沟通不畅、体制不合理等。业务层面可能来自于预算编制和执行、资产管理、采购业务的规范性、合同管理等，这些风险往往渗透于单位的具体业务中。

控制活动。控制活动的类型有很多，具体可分为资金分配的管理、财产安全的管理、决策权转移的管理、以及责任追究管理。决策权转移需要严格的管理，以此便可以控制能够产生资金交流的活动。在单位管理过程中，权利不能过于集中，否则容易造成效率低下，要体现分权和授权。预算控制是指单位开展各项经济活动是以批复的预算为基础，根本性质就是对预算进行计划。财产的保护不仅包括了实际存在，即肉眼可见的各项财产，也包含有财产本身的价值，使得财产能够保持原本的状态。

信息与沟通。沟通是信息交流的桥梁，对于内部控制来说也是如此，将收集到的信息通过有效的渠道进行横向、纵向沟通体系，是实施内部控制的重要基础因素。一方面，利用内部信息与沟通的结果，采取信息化手段，促进内部控制体系建设常态化。另一方面，在外部信息与沟通方面，要尤为关注内部控制的信息披露问题。

内部监督。内部控制的具体实行情况是需要进行监督的，以此来确保内部控制运转的正确性。内部控制的监督不仅包含了内部监督，也包含了外部监督。行政事业单位中应当存在着能够实现监督的机构或者工作人员，对于不满足设立条件的，可以将某一个部门或者是负责人视为监督者，在一定时期内对内部控制的情况进行监督，并将存在的不足之处进行汇总和报告，以确保内部控制的有效运作。内部监督通常至少每年开展一次。内部控制的外部监督是指单位外部的有关部门进行的监督检查，而这一检查的多为财政或审计部门，也履行着纪律监察的职能。

2.1.2 委托代理理论一公共受托责任

公共受托责任理论是委托代理理论的重要形态之一，其认为XX的权利来自于人民，人民赋予的权利也就意味着要面向公众进行服务，并且也能够征收税费以及管理公共财产，在管理公共财产的同时，XX也需要承担一定的责任和义务，即保证行政管理活动是符合人民的利益和法律规定，同时要管好、用好财政资金，并全面、真实、准确地对各类公共资源实际管理效果进行报告。正是XX和社会公众委托关系的存在，促使了XX所需要承担的公共受托责任产生。XX部门内化：有国家全部提供资金的全供事业单位，有国家按比例拨款的差额拨款事业单位，还有一部门国家不保障的自收自支事业单位。三是管理观念不用。西方行政事业单位工作预算意识比较强，绩效管理比较规范，目标设置明确。而中国目前行政事业单位管理过程中更注重的法规规定和上级指示，预算执行和绩效评价约束刚性不够。工作中有很多预算外支出，绩效管理还有待提升。

2.1.3 新公共管理理论

XX对于公共资源的管理不应该只停留在合乎法律的基础上，在新公共管理理论中，XX还应当注意对公众服务的效果和质量[34]，即履行公共资源使用和管理绩效性的受托责任。新公共管理要求引入企业的经营管理理念，因此XX部门的内部控制管理体系也借鉴了企业中的实践理论，从而使得XX部门能受到更为严格的监管，并且让展现在公众面前的相关信息更加透明化。

2.2 行政事业单位内部控制相关概念及发展历程

2.2.1 事业单位概念

事业单位指的是国家利用国有资产建立的社会服务机构，具有公共利益事业性质，本质上就是提供公共事业产品。通常情况下，事业单位没有管理的职责和功能，不具有公共行XXX力，向社会公众提供服务也不是为了营利。例如：公园、水文站、杂志社、福利院等。资金来源有全额、差额、自收自支三种。

2.2.2 行政事业单位内部控制发展

我国在行政事业单位内部控制中的研究历史较短，在20世纪80年代以前，几乎没有相关的研究记录，实践中都是凭借自己的经验。自上世纪90年代开始，我国相关部门意识到了内部控制在行政事业单位内的重要性，开始推行下发相关的政策与文件。内部控制首次以行政制度的形式阐述实在1997年，中国人民银行针对金融机构中的内部控制颁布了指导标准，以此来整治金融机构中出现的各种不良行为，保护人民财产的安全。在2001年由财政部颁布的内部会计控制规范，虽然针对的是行政事业单位中的会计人员，但也使得我国内部控制的发展有了法规的支持。2012年财政部发布了内部控制规范，这是我国在内部控制理论发展中的重要转折点，因为这一规范能够为我国的相关发展提供理论依据参考。近年来，有关于行政事业单位中内部控制的法律法规越来越多，由此也能体现出我国对内部控制的发展愈发重视。

2.2.3 行政事业单位内部控制涵义

我国目前实行的标准规范将内部控制解释为组织完成控制的结果，依照规定的方式对严格地执行相关过程，保障了经济活动的安全。[35]目前，我国开展内部控制工作的依据是财政部颁布的规范，本文的研究理论也是建立在该规范的基础之上。该规范框架图如下图所示：

3 C河务局内部控制现状

3.1 C河务局基本情况

3.1.1 主要职能

C河务局作为黄河水利工程的基层管理单位，承担着堤防长度77.954km，其中临黄堤46.624 km，贯孟堤9.32 km，太行堤10.74 km，防洪堤11.27km；险工及控导工程10处，坝岸391处，丁坝193道，垛132座，护岸66段，工程长度62.24km；引黄涵闸虹吸9座，其中穿堤涵闸3处、虹吸3处，引黄渠首闸3处的管理任务。主要负责水行政管理以及调控地表、地下水，负责的任务包括对防洪工程进行调度和运用、出现灾情时的应急抢救措施、减轻干旱造成的损失、对各类水闸的管理等。

3.1.2 机构情况

C河务局为水利部下属的一个五级预算单位，现有10个部门，分别如下：

一级机构（正科级）：黄河派出所、办公室、防汛办公室、水政水资源科、人事劳动教育科、财务科、工程管理科、党群工作科、经济办公室。

二级机构：运行观测科（正科级）。组织架构图如下图所示：

3.1.3 人员编制情况及岗位设置

按照我国财政部和水利部在2004年发布的有关水利单位的定岗标准，C河务局共有236个公务员与事业编制，其中包括了210个事业编制，26个事业编制。C河务局共有5名领导成员，其中包括了1名局长和3名副局长，一级1名纪检组长，纪检组长同时也担任该局的工会xxxx。

由于同时包括了公务员和事业编制两种不同的岗位编制，所以对不同编制的管理也要遵循不同要求。对于公务员的管理应当以身份管理为重点，同时不能够忽视岗位管理，逐步实现岗位与身份相统一。按照承担的运行观测任务和运行观测人员编制，运行观测岗位分布于沿堤防、控导各管理点、线或班组。

3.2 单位层面内部控制现状

根据我国财政部的相关文件要求，C河务局在2016年完成了对于实行内部控制体系的评分和报告，从2017年起开始正式编制内部控制报告，截止目前已经连续上报3年。从C河务局近三年上报的数据来看，单位内部控制建设取得了一定的成绩，单位内部控制总体运行情况从“差”改善为“中”，“以报促建”初见成效。2017年内部控制系统采取单机版，从2018年开始采用网络版进行数据上报，更方便单位对以前年度信息查询及对比。近三年的内部控制报告填报内容略微有些调整，但整体变化不大。本文就C河务局上报的数据进行整理分析，从单位层面和业务层面对现状进行阐述。

3.2.1 内部控制工作建设与实施不完善

从上报的数据可以看到，C河务局根据财政部、上级主管部门有关要求，建立起内部控制的工作管理小组，并且组长由该河务局的局长进行担任，副局长担任副组长，10个机构的负责人员作为小组的成员，工作管理小组主要起到领导的作用，确定各人员的工作内容以及目标，并且综合管理内部控制的具体发展。同时也为该工作管理小组建立起办公室，由财务科作为首要管理部门，协调内部控制的具体实施工作，并且对具体的执行状况进行监督，尽管已经成立了工作管理小组及办公室，但实际工作中大部分业务部门人员将其单纯的理解为财务部门的工作，小组流于形式，并没有真正发挥其功能。

从运行情况来看，单位内部控制领导小组还是发挥了一定作用，会针对单位重大事项进行研究讨论。但内部控制工作小组自成立之后没有组织过系统的专题培训，职工对内控的意义和重要性认识不足。同时也并未设立相关的部门对风险进行评估，不能够找到可能出现风险的薄弱之处，只有像财务部门、办公室等个别科室针对工作岗位中可能出现的风险进行评估，大部分业务部门没有提前进行风险防范。在监督评价方面，由于纪检部门兼任，伴随着近几年党风廉政任务的加重，可能无法全身心的投入到该项工作中，实质上并没有起到真正监督评价的作用。

表3-1内部控制工作建设与实施情况

Table 3-1 Construction and implementation of internal control work

项目		情况
（一）内部控制机构组成情况		——
1.内部控制领导小组组成情况		——
单位内部控制领导小组人数		15
单位内部控制领导小组中班子成员人数		4
单位内部控制领导小组最高领导		河务局局长
2.内部控制工作小组组成情况		——
负责人员		河务局局长
内部控制牵头部门		2 财务部门
3.监督部门设立情况		——
内部控制评价与监督部门		纪检部门
（二）内部控制机构运行情况		——
1.内部控制领导小组运行情况		——
一年内举行领导会议的次数		不少于2次
一年内举行重要领导会议的次数		不少于2次
一年内单位主要负责人参加会议次数		2次及以上
一年内重要会议中通过的重要事项个数		2个
2.内部控制工作小组运行情况		——
一年内举行工作小组会议次数		不少于2次
一年内举行培训次数		0
一年内风险评估的情况	评估次数:	0
	单位层面：	否
	业务层面：	是
内部控制体系早期建立方式		1 自行建立
内部控制体系本年建设方式		1 单位自建
内部控制体系建设开展进度		2 内部控制实施阶段
3.内部控制评价与监督部门运行情况		——
3.1本年是否开展内部控制考核评价
内部控制考核评价方式
3.2内部控制考核评价运行规模
3.3内部控制考核评价结果应用（可多选）
3.4内部控制考核评价与其他监督结果运用效果		——

3.2.2 权力运行制衡机制较为健全

根据《关于C河务局水利工程改革实施方案的批复》文件，对C河务局各个领导和部门的职责都进行了分工和确定，并且按照相关规定，对单位中的重大事项，包括了领导干部的任免、通过重大的决议、使用大额资金等，都需要相关的程序进行一层一级的审批，需要由领导开会对此进行讨论，并且公示会议结果。不过从实际情况上来看，大部分人员在关键岗位上未进行轮岗。同时C河务局由于机构和编制原因，没有办法设立内审部门，专项审计主要靠上级单位布置安排，单位内部很少开展自查自纠。

表3-2权力运行制衡机制建立情况

Table 3-2 The establishment of the check and balance mechanism of power operationoperation

内容	情况
1.按照不同的事务行使不同的权力：是否针对包括经济以及各项业务的相关流程工作，在不同的事务的处理上行使相应并且合适的权力。	存在
2.按照不同的岗位划分不同的权力：是否针对各项工作的相关流程，给不同的事务划分不同的权力。	存在
3.按照不同的层级授予不同的权力：是否对于不同的岗位层级，做到了依照层级授权，对授予的权力明确责任人和行使范围、对象。	不存在
4.在一定期限内进行职位的轮换：是否定期对核心领域的管理班子进行轮换。	不存在
5.专项审计：是否设置独立的内审机构或者岗位，并进行专项审计	不存在

3.2.3 内部控制制度体系较为完备

经过长久以来的运营和管理，C河务局已经形成了自己的一套较为完善的制度理论体系。《C河务局机关管理办法》由各个部门按照国家出台的相关政策以及法规，并且同时考虑到实际的需求状况进行编写，最后由办公室汇总印发。以年为周期，在日常工作中总结出管理办法中的不足之处，并且不断地对其中不合理之处进行修订。这一规范包含了单位中的规章制度、会议与学习、综合管理、机关事务、档案管理利用、经济财务管理、廉政建设、办公自动化管理、安全管理八个篇章。从下图可以看到：C河务局共拥有五个方面的业务制度，并且建设项目对C河务局来说并不适用。

表3-3内部控制制度情况

Table 3-3 Situation of internal control system

业务管理的类型	流程	适用与否	制度更新与否	流程更新与否
预算业务管理	1.规划预算	1 适用	0 否	1 是
	2.预算执行与调整	1 适用	0 否	1 是
	3.决算管理	1 适用	0 否	1 是
	4.绩效评价	1 适用	0 否	1 是
收支业务管理	1.收入管理	1 适用	0 否	1 是
	2.财政票据管理	1 适用	0 否	1 是
	3.支出管理	1 适用	0 否	1 是
	4.公务卡管理	1 适用	0 否	1 是
XX采购业务管理	1.采购申请与审核	1 适用	0 否	1 是
	2.采购组织形式确定	1 适用	0 否	1 是
	3.采购模式的更改	1 适用	0 否	1 是
	4.采购验收	1 适用	0 否	1 是
国有资产业务管理	1.货币资金管理	1 适用	0 否	1 是
	2.固定资产管理	1 适用	0 否	1 是
	3.无形资产管理	0 不适用
	4.对外投资管理	0 不适用
建设项目业务管理	1.批准项目的进行	0 不适用
	2.项目采购管理	0 不适用
	3.对成果的检验	0 不适用
	4.项目款的支付	0 不适用
合同业务管理	1.合同拟订与审批	1 适用	0 否	1 是
	2.合同履行与监督	1 适用	0 否	1 是
	3.合同档案与纠纷管理	1 适用	0 否	1 是

3.2.4 不相容岗位与职责不能完全得到有效分离

依照xxx关于机构职责设置中的“三定”标准，需要对单位内部的主要工作和岗位进行调整。从上报数据来看，部门岗位实现了不相容岗位相互分离，但部分岗位不能完全实现不相容岗位相互分离。以财务部门来说，主要是由于基层单位财务工作繁杂琐碎，工作量大，但人员配置不齐，存在从其他科室抽调不是财务专业的人员帮忙的现象，造成了无法完成难度较大的工作。并且财务部门的大部分工作人员都是女性，有时会因个别人员休产假出现人手严重不足的情况，导致一人身兼多职。例如：我局负责XX采购业务的人员就一名，她既要审核各业务部门需求，又要确定采购方式，同时还要上报采购计划申请与执行情况。

表3-4内部控制工作与职责分工状况

Table 3-4 Separation of responsibilities for internal control business

项目	情况	项目	情况
预算业务管理
1.规划预算	适用	2.预算执行和调整	适用
3.预算管理和分析	适用	4.预算的审批	适用
收支业务管理
1.支出的审核	适用	2.支出的申请	适用
3.收款的记录	无法适用	4.总体的核对计算	适用
XX采购业务管理
1.需要采购的物品申请	适用	2.确定采购方案	无法适用
3.确认采购的物品	适用	4.记录采购	适用
国有资产业务管理
1.货币的记录与保管	适用	2.账单的记录	适用
3.资产的记录与保管	适用	4.投资的审批	无法适用
建设项目业务管理
1.开始完成项目并支付项目款	无法适用	2.预算的计划	无法适用
3.实行项目的审批	无法适用	4.项目完成后的核算	无法适用
合同业务管理
1.起草制定合同	适用	2.公章的管理	无法适用
3.合同的签署	适用	4.监督具体条目的实行	适用

3.2.5 未建立内部控制管理信息系统

从内部控制报告来看，目前，该单位没有单独建立内部控制管理信息系统，只是依托上级单位开发的水利财务信息系统进行会计核算。该系统还未实现所有经济业务流程一体化，并且仅包含了简单的预算、收支情况、资产等管理内容，没有针对于合同的管理，无法实现真正的全面信息管理，具体情况如下表所示：

表3-5内部信息控制状况

Table 3-5 Internal control construction at the information system level

项目	未建立	已建立
1.本年内部控制信息系统建设阶段与投入资金规模	√
2.内部控制信息系统建设方式	√
3.内部控制信息系统是否覆盖	√
4.内部控制信息系统是否定期维护和更新	√
5.内部控制信息系统模块联通情况	√
6.是否联通XX会计核算模块	√
7.是否建立内部控制大数据平台	√

3.3 业务层面内部控制现状

行政事业单位内部控制业务层面涉及六方面业务领域，在实际的工作过程中，C河务局的业务只包括了五个领域，缺少了建设项目的业务管理。下面根据实地调查和C河务局上报的《2019年行政事业单位内部控制报告》进行分析。

3.3.1 预算管理

《中华人民共和国预算法》要求XX的预算须包括所有的支出和收入，针对于预算的控制对组织中所有的活动都极其重要，预算管理由四个环节组成，分别是预算的科学合理规划、上级部门对预算的审查批示、对于预算具体的实行、编制年度会计报告、对于绩效的评价。

预算编制和批复流程如下：C河务局是水利部下属的五级预算单位，作为基层预算单位，仅需要编制本单位的部门预算。按照财政部要求，采取“二上二下”的工作流程进行编制，具体如下：每年7月份左右接收到上级主管部门“一上”预算通知后，由财务部门、人事部门以及业务部门合作规划处的预算建议，并且向相关部门申请批示。通常，“一上”主要上报人员、资产等基础数据和项目支出。基本支出要填报基础信息数据库，以截至到本年7月底数据为基础，对人员编制、实有人数、机构设置等变动情况说明原因并提供证明文件。按照定员定额的管理方式测算规范津贴补贴经费数据，测算养老保险和医疗保险单位缴费补助支出和单位住房改革支出。项目支出要在项目储备的基础上进行上报。“一下”阶段主要由财政部对报送的年度预算建议进行审核，按程序报批后下达到水利部，然后水利部把具体的情况逐层传达指C河务局。每一年的11月份左右，C河务局都将按照相关部门要求的预算控制数对“二上”进行资金的计划。人事部门负责在职人员、离退休人员经费测算，各业务部门按照功能分类编制申报书，财务部门要充分、合理预计各项收支，特别要落实中央提出的勤俭节约精神，减少三公消费，调整人员培训费、会议费等经费需求，全口径进行编报。同时还要对各业务部门的项目文本进行审核把关，报单位领导审核后及时准确录入到中央部门预算管理系统中，一层一级地将其进行汇总，并最终上报到财政部。“二下”期间由财政部在一定时间内将中央所批准的预算通知到每个部门，C河务局收到批复文件后按照批复说明严格执行。预算编制流程图如下：

为了提高财政资金的效益和效率，C河务局预算年度执行后要开展项目进行验收、自我及他人评价工作结果等，并且总结前一年度的具体实行状况。财务部门主要负责这项工作的开展，并且其余部门都要进行配合，但实际工作中只是简单的填表上报，没有有效的措施对结果进行管理。

3.3.2 收支业务管理

目前，C河务局根据财政部所颁布的《XX会计准则制度》的标准进行核算，依照现收现付制的要求，同时按照应收应付制进行会计核算，实现收入支出的多种计算途径。收支业务严格按照XX收支分类和国库集中收付制度支付。其中：

收入方面：C河务局作为参公单位，其收入来源主要有以下途径：一是财政拨款收入，该部分占比最高；二是事业收入，C河务局事业收入来源于树木处理收入，浮桥收入等；三是上级补助收入，这个是上级单位返还C河务局的上一年的水费收入；四是其他收入，例如：出租管理班收取的租金收入、银行支付的利息收入等。

支出方面：制定了《C河务局机关财务管理办法》，该办法对单位日常办公物品、大宗物资及服务的采购、差旅费、会议费、公务接待、培训费、其他经费、人员经费、借款、收入等方面做了细致的规定。《C河务局财务报销程序实施细则》对报销要求、程序做了规定。C河务局将自身的项目支出与日常支出作为报销的对象。项目支出主要是按照项目而定，根据序时进度要求进行支付。C河务局项目类型主要为专项业务费项目和其他项目。而基本支出包含了工作人员以及整个河务局日常支出的费用，能够使得河务局正常开展日常工作的进行。报销的审批阶段需要相关的审批人员实事求是，不接受不正规的凭据，并且做到高效及时。

Figure 3-3 Flow chart of revenue and expenditure business

3.3.3 XX采购管理

XX采购是行政事业单位日常开展的重要业务，C河务局建立了XX采购领导小组以及小组办公室，小组的组长为河务局局长，成员包含了每个科室部门的负责人。因为采购和财务密不可分，所以财务科也是XX采购领导小组的办公室，成员由财务科、党群工作科、工务科、防汛办公室等人员组成，主要负责组织和领导封丘C河务局XX采购工作。主要职责是：按照相关文件政策要求，采购符合要求的物品或者服务，并根据单位的实际情况设立起相应的管理方案，不铺张浪费，指定采购需求时应当符合实际，并做好内部监督检查工作。在进行XX采购时需要遵守相关的要求制度，并可将XX采购由规模从小到大分为三种形式，分别是单位分散采购和部门集中采购，以及XX集中采购。其他类型的采购由单位自行组织采购。采购流程如下：

3.3.4 资产管理

C河务局资产可以分为4种存在形式，分别是能够在一定周期内变现或者运用的资产、使用时间较长的非货币资产、没有实物形态的非货币资产以及公众能够共享的基础性设施。其中第一种资产也称为流动资产，包含有银行存款、现金等。第二种资产也称为固定资产，包含有房屋建筑、土地、办公用具等。第三种资产也称为无形资产，指的是C河务局堤防控导工程土地及计算机软件。公共基础设施包含有拦水的堤坝、稳定河势、水闸、险工等，是从原来的固定资产科目中剥离出来的。对C河务局而言，最为重要的当属其中的固定资产，通俗说就是货币资金，因为这一种资金流动性很强，且易于交易，容易出现被挪用和xx的风险，为此C河务局建立了相关管理制度，只有1000元以下的金额才可以使用现金进行支出，高于1000元的情况需要使用中央财政预算公务卡进行支付结算，但是由于公务卡并没有得到广泛的使用，仍有大额取现业务。固定资产管理方面依据国家、以及相关部门所出台的法律法规，并结合实际情况，制作编订出了适合自身的国有资产管理标准，该标准对于国有资产使用的种种方面，比如使用人员及相关部门职责、资产的使用情形等，都进行了相应的规定。

3.3.5 合同业务管理

C河务局要签订合同的地方很多，其中大部分是对外经济活动往来，如：物业维修项目、石料采购、网线租赁等，合同业务已经成为C河务局运营过程中得重要部分。为规范经济行为，提高风险意识，维护单位合法权益，C河务局基于《合同法》，结合单位经济业务事项，制定合同管理，规定合同由经济管理部门为业务归口部门，对单位上报的进行登记并存档。

4C河务局内部控制存在的问题及原因分析

在前文中，本文结合C河务局近三年上报的内部控制数据探讨与分析了C河务局内部控制现状，发现C河务局内部控制建设虽已取得一定成效，但是仍然存在诸多弊端。鉴于该数据主要由财务部门上报并提供，可能存在一定的局限性。为了真正了解单位内部控制实施效果，本章将机构层面和业务层面与五个COSO内部控制要素理论相结合，其中的五个要素分别是内部环境，风险评估，控制活动，信息沟通，内部监督。以此为基础设计了问卷调查表，梳理和分析了C河务局内部控制存在的主要问题，并分析了其原因。

4.1 C河务局内部控制调查问卷

4.1.1 问卷调查基本情况

本文在近三年上报的内部控制报告基础上，以COSO内部控制五因素、《内部控制规范——基本规范（试行)》等内容，设置了五类一级指标，在此基础上，进一步具体化各项要素设置了30个二级指标。设计问卷时借鉴了李克特量表，即给问题设置五个程度：1分–完全不赞同，2分–不赞同，3分–一般，4分–赞同，5分–完全赞同，被调查人员根据自己对单位内部控制的情况进行打分。一般认为3分为中值，本文以3分作为判断值分析C河务局内部控制建设与实施情况。

本次调查共包括33个问题，分为两个部分。

第一部分为职工个人的基本信息。主要是考虑到单位级别、级别不同，对内部控制的理解可能存在偏差。因此在问卷开始设置了3 个相关题目。根据统计，在职务方面，副主任科员及以上5人，占总人数的9%；科员10人占比18%；工勤人员 40人占比73%。学历方面，1人是研究生及以上， 15人是本科， 39人是大专及以下。工作时间上，工龄0-10年8人，10-20年30人，20-30年15人，30年以上的2人。调查对象涵盖不同层级人员，具有代表性。

第二部分为评价指标共30个题目，包括以下内容：内部环境（6个问题）、风险评估（3）、控制活动（15）、信息与沟通（3）、内部监督（3）。此外控制活动的指标是预算管理、收支管理、XX采购、资产管理、合同管理五个方面。

4.1.2 调查结果

针对C河务局职工进行数据调查，共向55位职工进行问卷发放，此次问卷发放到收回总共用时15天。收回问卷55份，都是有效样本问卷。对问卷收回的数据运用SPSS 22.0进行统计，从下表结果可以看到，总体内部控制运行情况平均得分为2.71，低于提前设置的3分判断值。所有一级指标得分都在3分以下，说明C河务局内部控制建设情况不容乐观，存在的问题很多。

表4-1问卷调查结果统计表

Table 4-1 Questionnaire survey results statistics table

序号	一级指标	评价均值
1	内部环境	2.89
2	风险评估	2.68
3	控制活动	2.66
4	信息与沟通	2.67
5	内部监督	2.64
总体得分		2.71

4.1.3 样本信度与效度检验

为了确保问卷调查的结果准确性和可信度，以便进行下一步分析，本文还进行信度和效度检验。

1.样本信度检验

为了证明数据真实性，即依靠问卷调查获取的数据是否为真通常要进行信度检验。可靠性测试方法如下：内部一致性可靠性，分半可靠性，重测可靠性等。本文选取的是内部一致性可靠性，也称为克隆巴哈信度，该值表达了同一因子内的题目的关联程度或者说是同质程度，当同一个因子内的指标的同质性越高说明该维度所测量出的心理特质的得分水平越接近真值。通常这个标准的基础水平为0.7，也就是说内部一致性性信度的水平为大于0.7则可以认为维度可信，维度信度极好的标志是这个值大于0.9。从结果可以看出，所有维度内的Cronbach’s Alpha均大于0.7，表明该指数具有良好的可靠性。

同时还研究得到了校正的项总计相关的结果，该值大于0.5则说明题目和维度的相关程度较高，若低于0.5则应当剔除，而项已删除的克隆巴哈值如果大于维度的信度值，则说明删除该项题目可有助于提高维度信度，那么应当被剔除以提高信度水平。

表4-2问卷样本信度分析

Table 4-2 Reliability analysis of questionnaire samples

维度	项已删除的刻度均值	校正的项总计相关性	项已删除的Cronbach’sAlpha值	Cronbach’sAlpha	项数
内部环境	16.27	0.748	0.88	0.9	6
	16.06	0.754	0.879
	16.21	0.71	0.886
	15.95	0.686	0.89
	16.05	0.701	0.887
	16.07	0.785	0.874
风险评估	6.75	0.711	0.717	0.821	3
	6.77	0.71	0.717
	6.77	0.613	0.814
预算管理	8	0.568	0.784	0.812	3
	8.05	0.488	0.801
	8.07	0.575	0.782
收支管理	8.21	0.618	0.773	0.799	3
	8.25	0.576	0.782
	8.18	0.613	0.774
XX采购	8.25	0.796	0.814	0.875	3
	8.26	0.684	0.858
	8.23	0.72	0.846
资产管理	8.27	0.77	0.821	0.887	3
	8.36	0.74	0.834
	8.55	0.71	0.844
合同管理	8.25	0.674	0.804	0.838	3
	8.17	0.735	0.741
	8.03	0.702	0.779
信息与沟通	8.88	0.813	0.872	0.907	3
	8.87	0.855	0.836
	8.86	0.783	0.894
监督体系	8.29	0.79	0.863	0.898	3
	8.38	0.844	0.815
	8.3	0.766	0.883

从上表呈现的数据可以看到，总共分析了9个变量的可靠性，在信度分析中6个变量的信度介于介于0.8-0.9之间说明这些因子的信度结果较好，同时有2个因子的信度水平介于0.9以上说明这三个因子的信度极好。在校正的项总计相关结果中可以看到，各因子内部，题目与因子的项总计相关均大于0.5，说明题目和因子的关联程度较高，同时项已删除的克隆巴哈信度结果也小于因子信度，说明了在已有的9个因子中题，具体题目的删除不会增加因子信度，因此题目予以保留。

2.样本效度检验

对问卷的变量结构进行效度分析，目的在于明确变量的测量结构是否稳定。通常采用主成分分析进行检验，主成分分析的方法大致分为两种：一种是斜交检验，一种是正交检验。本研究采用正交检验法进行分析，设定模型检验方法为最大方差法。KMO和Bartley检验可以经由分析主成分获得，KMO的取值范围是0至1之间。当KMO的值在0.9以上，表明它非常适合进行因子分析；0.8~0.9，比较符合; 0.7~0.8，符合; 0.6~0.7意味刚合适 ; 0.5~0.6意味着比较差劲;小于0.5应舍弃。如果结果大于0.7，那么就表明参与分析的指标或题目之间的相关性是比较高的，则说明问卷用于因子分析是合理的。在Bartley球面性检验中，零假设是相关系数矩阵是单位矩阵，即判断所有变量的相关系数矩阵是否有效且易于归零，如果Sig值拒绝原假设，则表明变量之间存在关系，即Bartlett系数小于0.01，这表明它适合进行因子分析。

表4-3问卷样本效度检验

Table 4-3 Validity test of questionnaire sample

取样足够度的Kaiser-Meyer-Olkin 度量。		.843
Bartlett的球形度检验	近似卡方	4840.412
	df	378
	Sig.	0.000

在对该设置项目进行主成分分析之后，第一个结果是KMO和Bartley球形测试的表格，不难发现，抽样充分的Kaiser-Meyer-Olkin度量值为0.843，该值已经明显大于0.7，由此可以证明在检验中的题目之间存在较强的相关关系，因此题目适合进行因子抽取。同时，可以看出，通过Bartley检验获得的近似卡方值为4840.412，通过问题数取得的自由度df = 378，因此巴特利检验显著性sig＜0.001，说明数据抽取后的因子与题目的关联性较高。

4.2 C河务局内部控制存在的问题–基于问卷调查结果

4.2.1 内部控制环境需要优化

表4-4 内部控制环境及其二级指标分值

Table 4-4 Internal control environment and its secondary index score

一级指标	二级指标	均值	标准差	t	p
内部环境	单位有意识的加强了内部控制	2.65	0.87	3.560	＜0.001
	单位领导对内部控制的重视程度较高	3.11	0.82	-1.152	0.217
	单位文化良好组织氛围和谐	3.07	0.65	-0.824	0.324
	不相容岗位与职责得到有效的分离和实施	2.72	0.75	3.067	＜0.001
	激励约束机制健全，执行畅通	2.69	0.95	3.017	＜0.001
	人力资源管理制度完善	3.12	0.64	-1.211	0.198

从检验结果可以看到，二级指标“单位有意识的加强了内部控制”的均值得分为2.65分与3分比较得到t值为3.56，p＜0.001说明单位整体意识不强，在“不相容岗位与职责得到有效的分离和实施”得分均值为2.72，t=3.067，p＜0.001说明该指标执行过程中不好；在“激励约束机制健全，执行畅通”指标上得分为2.69，通过单样本检验得到t=3.017，p＜0.001，说明约束机制不全面，单位整体内部控制环境较薄弱。

4.2.2 风险评估体系需要加强

表4-5风险评估及其二级指标分值

Table 4-5 Risk assessment and its secondary indexscores

一级指标	二级指标	均值	标准差	t	p
风险评估	风险防范意识较强	2.46	0.88	5.461	＜0.001
	单位具备明确的风险防范执行能力	2.99	0.79	0.107	0.876
	单位的风险防范机制健全	2.58	0.87	4.272	＜0.001

从表中结果可以看到指标“风险防范意识较强”的均值为2.46，与3进行差异分析得到t=5.461，p＜0.001说明感知较差，指标“单位具备明确的风险防范执行能力”均值为2.99，其与3分对比无差异p＞0.05；在指标“单位的风险防范机制健全”上与对比值存在显著差异t=4.272，p＜0.001，说明评估机制不健全。

4.2.3 控制活动存在漏洞

表4-6 控制活动及其二级指标分值

Table 4-6 Internal control environment and its secondary indexscores

一级指标	二级指标	均值	标准差		t	p
预算管理	建立内部预算管理沟通协调机制	2.55	1.04	4.186		＜0.001
	建立预算执行分析机制	2.67	0.96	3.195		＜0.001
	建立全过程预算绩效管理机制	2.7	0.85	3.087		＜0.001
收支管理	收支管理制度和报销流程健全，相关岗位和职责权限明确	2.64	0.92	3.561		＜0.001
	支出的内部审批权限、程序和相关控制措施明确	2.52	0.73	5.330		＜0.001
	采购预算和资产管理的沟通协调机制完善	2.78	1.02	2.067		0.015
XX采购	采购预算设定较为科学	2.59	0.86	4.194		＜0.001
	采购能够按需进行，资金运用科学	2.61	0.87	3.967		＜0.001
	XX采购流程合规	3.08	0.93	-0.787		0.361
资产管理	建立货币资金管理制度，资金支付审批流程完善	3.02	0.99	-0.191		0.752
	注重资产保管和绩效管理	2.71	0.87	2.950		＜0.001
	资产定期盘点及跟踪管理	2.65	0.86	3.580		＜0.001
合同管理	合同订立归口管理环节得到有效控制	2.48	0.87	5.289		＜0.001
	建立了合同履行控制体系	2.32	0.66	7.941		＜0.001
	合同登记及保管符合有关规定	2.51	0.93	4.820		＜0.001

对控制活动进行差异分析，从结果可以看到，在预算管理方面“建立内部预算管理沟通协调机制”“建立预算执行分析机制完善”“建立全过程预算绩效管理机制完善”等指标均显著小于中值3分p＜0.001；从收支管理的分析能够发现，“收支管理体制和报销流程健全，相关岗位和职责清晰”“内部审批权限、程序和支出的控制措施清晰明了”和“采购预算与资产管理的沟通协调机制完善”均显著小于中值3分p＜0.05；在XX采购上“采购预算设定较为科学”和“采购能够按需进行，资金运用科学”得分显著低于中值3分而在“XX采购流程合规”上得分与3无差异说明该条目感知水平较好；在资产管理方面“建立货币资金管理制度，资金支付审批流程完善”与均值无差异其得分为3.02，t=-0.191，p=0.752，在指标“注重资产保管和绩效管理”上显著低于3分均值为2.71，t=2.950，p＜0.001，在二级指标“资产定期盘点及跟踪管理”上得分显著低于3分均值为2.65，t=3.580，p＜0.001；合同管理方面三个指标的均值分别为2.48、2.32和2.51，均显著低于3分，p＜0.001。总体来说控制活动在流程上还存在一定的漏洞。

4.2.4 信息与沟通不畅通

表4-7信息与沟通及其二级指标分值

Table 4-7 Information and communication and its secondary indexscores

一级指标	二级指标	均值	标准差	t	p
信息与沟通	建立内部控制大数据平台	2.65	0.91	3.481	＜0.001
	内部控制信息系统的主要业务流程完善	2.71	0.75	3.177	＜0.001
	沟通渠道畅通，获取信息公开透明	2.66	0.88	3.438	＜0.001

在信息与沟通方面三个二级指标均值低于3，p＜0.001，说明在获取信息方面不透明，沟通渠道不畅通，信息系统平台不完善。

4.2.5 监督体系不健全

表4-8 监督体系及其二级指标分值

Table4-8Supervisionsystemanditssecondaryindexscores

一级指标	二级指标	均值	标准差	t	p
监督体系	明确了内部监督的责任部门	2.66	0.94	3.327	＜0.001
	自我评价体系健全	2.71	0.97	3.793	＜0.001
	外部监督体系完善	2.54	0.93	4.525	＜0.001

从上表统计结果可以看到，在二级指标“明确了内部监督的责任部门”得分为2.66，t=3.327，p＜0.001得分较低；在指标“自我评价体系健全”得分为2.71，t=3.793，p＜0.001得分较差；二级指标“外部监督体系健全”得分为2.54，t=4.525，p＜0.001，说明监督体系效果较差。

4.3C河务局内部控制存在问题的原因分析

4.3.1 内部控制环境薄弱

1. 内部控制意识不强

C河务局成立的内部控制领导小组只是形式上的，为了应付上级单位交代的任务及检查，被动接受内部控制规划工作，大多数时候是依靠上级部门和财务部门推动实施，因此该项工作并没有在单位内部管理中起到实质性作用。单位负责人及部门领导普遍缺乏内控意识，特别是分管财务工作的领导，没有财务背景，对开展内部控制工作理解不深。部分人员把内部控制等同为财务控制，缩小了内部控制范围。有的部门认为是财务部门与纪检部门的责任，与自己部门无关，对与内控建设相关的工作安排敷衍应对，导致内控体系建设进度缓慢。

岗位职责不明确C河务局应该依据机构批复文件，明确每个职位和每个部门的职责和权限，尤其是关键职位的设置，以确保业务的顺利进行。但在实际工作中并没有制定岗位职责说明，大部分工作还是由部门领导分配，很少有职工清楚了解岗位职责权限划分、业务流程等情况。C河务局作为基层水利事业单位，在编制有限的情况下，上级单位经常借调基层人员，造成人员紧张，经常出现一人身兼多职的现象。没有轮岗机制，有的人在同一岗位上工作数十年，容易造成积极性不高，不追求上进。

激励约束机制不健全C河务局单位的性质为公众参与单位，应根据水务管理职责和公务员编制设置公务员职位；根据水利工程项目管理职责和事业编制设置事业编职位，并且对功能不同的职位采用分类管理。单位少部分为参公编制，大部分为事业编制，甚至还有企业人员，因此工资标准不一致。历史原因造成治黄队伍由参公、事业、企业等身份的人员构成，队伍成分复杂。参公身份工资待遇比较规范，事业人员虽然实行了绩效工资，但由于业绩难以量化考核，工资待遇普遍不高。同一个部门可能存在工作任务重但收入水平不高。目前，单位没有依据职工的考核结果和工资挂钩的有效的奖惩机制，对于有功不奖励、有过也不处罚，职工普遍存在得过且过的想法，这样长久下去容易滋生各种风险因素。

4.3.2 风险防范意识不强，缺失风险评估程序

虽然单位中资金大部分是依赖于财政的拨款，对外的经济活动相对较少，但风险无处不在。目前，C河务局尚未形成全员的风险管理意识，一方面大部分职工简单地认为事业单位是“铁饭碗”，自己都是为单位、国家办事，不存在风险，即使出现问题，也是领导的责任。另一方面单位领导对风险认识不足。在行政事业单位运作过程中，由于对风险识别能力较差，导致风险隐患的存在。在日常的经济往来活动方面，C河务局只在《C河务局机关财务管理办法》中规定了与财务相关的内控目标，但是没有任何与风险评估目标及风险识别相关的活动，也没有成立风险评估小组，更没有对于风险进行分析和应对的相关部门或专职职位。部分科室虽然有风险防范的流程图，但也是应付工作，大部门部门没有能够提前对自己的风险进行识别和评估。存在事前预估不足，事后急忙补救的可能，没有意识到将风险评估与监测建章立制，形成一种工作模式。

4.3.3 财务管理不规范

控制活动贯穿该部门的各种经济活动，包括预算管理，收支管理，XX采购管理，资产管理和合同管理。

预算管理方面预算编制管控基础尚未夯实。首先预算编制具有时间紧、压力大而且编制质量相对偏低的问题。但是预算编制是预算管理整个过程中起始站。预算编制和单位全年工作与经费都有较为密切的关系，涉及多部门，任务重，责任大。目前预算编制时间太过紧张，没有充足时间进行研究、分析、审查、修改，同时预算编制是网络版，业务人员没有权限使用，需要财务人员录入，无形中增加了预算编制的难度。例如：近年来专员办对“一上”预算审核的越来越严，要求提供的资料很多。不仅需要提供增人增资证明材料，还要对养老保险、医疗、工伤等经费需求提供依据，时间紧，工作量大。尤其是“二上”预算编制时，从控制数下达到上报可能就几天时间，有可能就一晚上时间，导致预算编制工作经常加班加点，没有人愿意干预算，预算编制人员更新速度快，给预算工作带来了更大压力，不能很好保障工作质量。二是预算编制方式和手段都比较简单、内容不精细、程序上也不够规范，缺乏相应的科学论证和合理且可信服的测算，到现在还依赖于“基数+增长”的传统模式。尤其在编制项目的支出时，业务部门不能与零基预算紧密结合起来，某些不合理的科目常年得不到有效改善，最终的结果是预算编制既不完整也不精确，与实际执行简直是天差地别。例如：C河务局防汛业务费项目支出编制过程中办公费、印刷费预算编制过高，编制预算时没有结合本年工作计划及时调整，导致年底支付困难，只能用基本支出挤占。三是对预算编制的重要性认识不足，部门间缺乏良好的配合机制。部分人员甚至领导对预算编制不够重视，缺乏对预算管理的全面认识和把握，整体预算意识不强。业务部门经常认为这是财务部门和财务人员的事，对预算工作不特别重视也不主动学习。部门间又不能够进行良好的沟通配合，使预算编制所需要的数据很难得到有效的保证。

预算执行约束刚性不够。为及时了解财政资金执行进度情况，水利部要求单位分科目、分项目填报旬报。预算执行过程中，部分项目支付存在滞后性，例如：防汛业务费由于项目特殊性，一般在汛期才开始实施，但为了达到进度要求不削减下年工作经费，出现支付不合理情况。对预算执行的动态监控不够有效，有些支出存在没有做预算但还是予以报销，尤其是非财政拨款收支预算随意性大，与实际存在过大差距。从C河务局决算报表数据来看，收入预决算差异较大，特别是事业收入和其他收入尤为明显。归根到底是因为预算管理方面缺乏一套完整预算控制体系。目前，没有建立一个对预算执行中产生的问题追责的制度，所以暂时没有相应的刚性约束。

表4-92020度预决算对比分析表（单位:万元）

Table 4-9Comparative analysis table of 2020budget and final accounts (unit: ten thousand yuan)

项 目	2020年预算数	2020年决算数	决算与预算差异率
	合计	合计	合计
收 入	5027.09	5758.08	14.5%
其中：财政拨款收入	3926.6	4303.02	9.6%
事业收入	404.81	603.11	49%
上级补助收入	695	695	0
其他收入	0.68	156.95	234.22%
支 出	5027.09	5317.91	5.8%
其中：基本支出	3277.37	3192.23	-2.6%
项目支出	1749.72	2125.68	21.5%

预算绩效管理机制不完善。C河务局尚未制定以单位绩效为目标的绩效运行监控、绩效自评、绩效评价、单位整体绩效评价等环节的预算绩效管理办法。目前，按照上级要求，C河务局只有水旱灾害防御–防汛业务费、信息化运行维护、水行政执法监督三个项目需要进行绩效评价，单位整体绩效评价和其他项目并未纳入评价范围。绩效监控和绩效自评工作虽然实现了全覆盖，但流于形式，即使部分项目指标设置不够科学，评价过程中都是满分。业务人员只是当做一项常规化工作，并没有对资金的使用效益进行真正的“自我体检”。

财务管理方面一是审批流程不规范。虽然对差旅费、办公物品采购、借款等支出事项规定了报销审批流程，但从上级检查反馈情况来看，部分支出事项未经事前申请、审批，存在事后补手续现象，缺少预算执行约束力，如：支付办公室的维修费，合同签订日期在前，后出具明主理财审理结果反馈表，采购程序倒置；出差未按规定审批，出差时间早于出差审批时间。没有建立支出业务分级授权审批制度，支出事前审批程序和事后支付审批程序繁琐，无论金额大小都是单位负责人“一笔支”审批，造成工作中业务管理效能低下。

二是审核把关不严。单位在财务报销审核单据方面存在各种不规范现象。

部分手续不全。如：支付工会费，后附支付（拨）款项审批单，缺少工会经费收入专用票据；支付河南金钥匙事业有限公司购办公桌椅费用92,190.00元，后附项目计划申请单、询价单、验收单、办公桌椅购置协议，缺少民主理财审理结果反馈表；支付新乡市盛世金马有限公司印刷费6,376.00元，后附支付（拨）款项审批单，项目计划申请单，没有验收单等。项目培训附带的培训费，没有实际参加者在表格和费用明细上签字。

“三公经费”管理不规范。如：公务用车未建立台账，国家法定节假日公务用车未按规定封存，用车申请单信息不全，公务用车运行维护费列支租车费等与公车无关的项目。公务接待方面存在无公函接待情况，多次接待同一人次情况。培训费里列支防汛演练发生费用等与培训无关的内容。

支付款项依据不充分。如：发放职工稿酬奖，仅依据《C河务局新闻宣传信息工作制度》发放，未提供国家相关规定。发放公里补助，驾驶员为单位的事业编制内人员，公里补助依据《C河务局机关公务车辆与驾驶员管理制度》发放，国家未出台相应标准。防汛抗旱执勤实施细则不明确，值班措施和当值补贴标准都没有做到清晰明了。在印发的《国家防总关于防汛抗旱值班规定》通知上，国汛[2009]6号第十五条规定，各级防汛抗旱指挥组织应该以本规定为基础，结合单位实际情况制订相应的实施细则，然而C河务局并没有做到。

上述问题归根到底由于财务人员和业务部门对政策理解不深，没有在财务报销时严格审核，内部控制制度不健全。同时财务人员也没有对可能出现的审计风险提前进行应对，每次都是审计后进行解释整改说明，暴露出事前预防机制不健全。

XX采购方面一是采购预算缺乏科学性。单位领导未认识到XX采购预算的重要性，在编制采购预算时并没有专业人员参与，仅有财务人员参与，财务人员只是基于财务角度，看看需要花费多少钱。对采购项目行情不清楚，所需的专业知识不明白。有时由单位领导决定，人为设定一个“预算”，没有经过可行性论证。职工普遍认为配置越高越好,没有兼顾单位的实际应用需要。采购预算过程比较粗糙，缺乏科学性，不精准，有时还会出现预算超编或漏编现象。

二是采购随意性大，造成资金浪费。C河务局只有四类货物需要进行中央批量集中采购，部门集中采购项目只有防汛上使用的发电机，大部分产品是单位自行采购。批量集中采购、部门集中采购管理较为规范，从编制采购计划、采购申请到上报执行情况有较为完善的流程，但自行采购方面随意性较大，存在资金浪费现象。虽然制度规定1000元以上的购置项目，需要由XX采购小组成员进行询价，并提供三家以上的报价，选择质优价廉的产品。实际采购过程中小组成员没有发挥监督作用，采购物品质次价高，造成单位资金浪费。

资产管理方面一是资产管理认识不足，忽略绩效管理。固定资产的管理工作没有引起单位负责人的重视，职工认为资产是单位的公共财物，使用保管过程中随意性大，归根到底还是责任落实不到位。在资产购置、使用、处置环节规定了相应的流程和要求，忽略资产管理结果的绩效性。单位购置后管理粗放，存在“重购置、轻管理”的思想，管理意识不强，部分资产一到年限就进行报废，没有真正高效使用资产。从资产清查结果来看，账上存在大量无法正常使用的资产，部分资产年代久远，早已达到报废年限，由于无人对资产后期维护管理，没能及时按照正常流程进行报废处理，没有盘活存量资产。

第二，资产系统还没有实现动态管理。为了进一步增强对行政事业单位国有资产的管理，财政部大力推广行政事业单位资产管理信息系统的使用，该系统包括卡管理、配置管理、使用管理、处置管理、收益管理、财产登记和其他功能，但其中许多功能尚未开发和使用。财务人员一般新增卡片及年末上报资产年报数据时登录该系统。对于在资产流转过程中的变动情况，没有归口管理部门负责，导致财务人员不知道，很多卡片信息实际不符。财政部的资产管理系统功能比较单一，无法实现资产管理与财务管理的结合。C河务局内部财务系统里有资产管理模块，不过还没有正式运行，无法通过该模块和其他模块互联互通。

合同管理方面C河务局虽然制定了相应办法进行合同管理，但由于之前一直不受重视，对合同存在的法律风险认识不足，该办法只是为了完成上级交代的任务，并没有起到实质性防范风险作用。管理过程中存在各种漏洞：合同审查存在滞后性，经办部门并未经过专门审核，直接与外部签订合同，部分合同还存在事后补签情况；经济管理部门兼任合同管理，部门缺乏专业人员审核，无形中增加了合同风险；合同归档管理混乱，大多数合同只是报销顺带的附件，业务部门不保留它们，也不将其移交给合同管理部门以备将来查找，导致后期查找过程麻烦。

上级对C河务局财务检查和预算执行审计提出合同管理不规范，例如：存在部分合同签订未经法人授权，合同台账登记信息不全,仅登记了合同名称、另一方的单位名称、签署时间，未登记合同编号、合同的执行和变化等情况，并且某些合同尚未登记合同台账，合同执行不力，未按照合同条款履行。以没有按照合同支付预付款为例：C河务之前签订的《黄河水利工程维修养护合同》，合同上明确：在合同签订后，以国库额度到账时间为准，支出25%预付款。预付款待完工后，一次冲销。2019年2月已支付25%的预付款，2019年6月又支付一部分预付款，与合同约定不符。

4.3.4 信息系统未实现全覆盖，沟通渠道不畅

开展各项工作都要通过信息与沟通这座桥梁，是实施内部控制的重要基础因素。目前，C河务局没有明确信息系统管理部门。虽然单位运行观测科设置二级机构通讯管理科，该部门的主要负责的是通信设备和系统的运行，并及时处理故障，但实际工作中该部门人员综合素质不高，只能处理单位网络、通讯方面的简单问题，往往遇到很多问题无法解决。单位没有一个综合信息系统平台，例如：财务软件只处理和财务相关的业务，电子政务进行收发文处理，系统之间独立运行，没有有机融合起来。信息沟通渠道不畅，很多有效信息无法及时传达。C河务局职工工作中发布消息主要通过qq、微信群进行，单位群里消息基本上都是通知开会、答题等内容。管理员要求职工在群里不能发布与工作无关的信息，没有建立职工表达意见、反应情况的通道。各业务部门建立的工作群，主要是由上级部门布置任务，业务部门骨干没有很好的沟通交流平台，不能及时的分享自己的经验，不利于工作的开展。通过信息化手段推进内部控制建设水平有待提升。

C河务局应用的水利财务信息系统是以财务控制为主，系统内部不仅有动态建模平台、预算管理、会计核算这一类基本功能，还有国库支付、XX采购、资产管理、动态监控等XX事业单位特有的功能，但是每个模块内部是独立的，不能实现预算编制、财务会计、预算控制、预算评估这些对预算处理的完整过程，然后在最终报告发布。并且很多功能有待开发，例如：新XX会计制度下要进行双核算，但是系统里的预算分录不自动生成，年底自动结转凭证功能需要完善等。

4.3.5 评价机构不健全，监督收效甚微

一方面内审机构缺乏。该部门的负责人对内部审计工作没有很好的了解，他们简单的认定该单位的资金主要来自财务分配，没有成本核算，财务部门的工作就是记账，不需要进行内部审计。但是新XX会计制度要求单位基于权责发生制对收支管理进行成本核算。提高单位成本核算水平，准确反映单位运行成本，是财务管理中的基本要求。单位负责人应该转变思想，重视内部审计。同时，C河务局受到“三定方案”的限制，可能无法成立内审部门开展此项工作，只能由纪检部门兼任，没有真正发挥内部监督的职能。

另一方面外部监督力度不够。C河务局外部监督主要是上级部门的预算执行情况审计。这种审计也没有实行常态化，有时可能会被抽中，有时可能涉及不到。及时被抽中检查，审计出来问题后，就是整改写说明，没有对应的追责问责办法，导致外部监督没有发挥应有的作用。

5 C河务局内部控制优化对策及建议

5.1 构建良好的内控环境

5.1.1 树立良好的单位文化

单位负责人对内部控制建设的支持和营造出的氛围是能否真正落实内部控制机制的重要因素之一。单位领导应该实际的参与到内控过程，并且做到身体力行，带头按照各项制度执行工作，起到表率作用。领导干部不该闭目塞耳，而应该考量职工的正常诉求，禁止“一言堂”，职工代表大会发挥出实际的效用，打造出优良的公司文化氛围。还可以通过工会、青年组织委员会等组织进行宣传教育，通过宣讲单位劳模、正面典型、演讲先进感人事迹、开座谈会等方式，以积极向上的精神观念指引职工，建立正能量的价值取向。

5.1.2完善关键岗位责任制和轮岗制度

结合单位实际情况，制作关键岗位责任书，严格遵守不相容岗位分离原则，清晰单位的关键性职位所承担的责任和义务，并明确其相应的业务流程。设立内部控制关键岗位的轮岗制度，明确轮岗条件、轮岗期限等内容，财务上特别是对核算会计、出纳、资产采购等关键岗位定期轮岗。

5.1.3 构建有效的激励约束机制

激励和约束机制的改进可以从两个方面考虑，一方面，要高度重视各级干部队伍建设，畅通晋升渠道，充分激发干部职工的积极性和创造力。完善《队伍结构优化方案》、《领导干部队伍建设方案》等方案，要树立稳固且正确的干部选拔指导方针，严格执行干部标准，确保有为者有位，选拔出忠实、廉洁、负责任的干部。加强完善考核评估体系，切实有效的执行容错纠错的机制，加强积极奖励措施，为那些面对困难敢于担责、履职尽责、扎实工作的官员提供更多的机会和更大的舞台；对群众有大偏见、大成见、缺乏责任心上进心的干部，应当建立退出机制。另一方面对职工考核评分体系积极建设，将评分标准定量化，采取科室人员互评、中层以上干部、班子领导打分，根据综合得分情况进行通报，将精神奖惩与物质奖励结合起来。

5.2 增强风险防范意识，建立预警和评估机制

在这个信息发达的时代，每个行政事业单位都会面临着各种未知的风险，C河务局也不能置身事外，每个职工都要树立风险管理意识和责任意识。同时，C河务局应构建相应的风险评估机制和风险预警系统，对经济活动中含有或潜在的风险进行整体且系统的科学的、客观的评估。。

首先，单位要组建风险评估组，组长可以是单位主要负责人，分管纪检监察的局长为副组长，组员从每个部门的业务骨干中选择，组成风险评估小组。该小组将对部门的业务流程进行全面梳理，确定风险点和薄弱环节，选择适当的控制方法并对风险做出响应。

二是要构建相应的风险评估，明确实施的具体流程。第一步要目标设定，根据C河务局单位性质，设定目标为：确保C河务局各项重点工作完成，围绕中心工作，强化资金保障；狠抓预算执行，强化绩效管理；创新监控手段，完善监管体系；创新财务思维，建设智慧财务。第二步注意对风险的识别。风险识别是一个动态且连续的过程，可以通过流程图方法和财务报表分析等不同的手段和方法来进行不同层面的风险识别，这也是至关重要的一步。单位组织的风险识别一般是从组织机构、机制、职位设置、信息系统等角度入手，例如：组织机构设置情况，沟通协调和联动机制，职工培训、评价、轮岗等机制情况，管理制度建设及执行情况等。业务上的风险从整理业务流程、弄清业务环节开始，例如预算是否与资产分配相结合，预算是否按照批准的金额和支出范围执行，是否存在超预算、无预算支出的状况出现，是否按照规定组织XX采购等。第三步风险分析。在风险识别的基础上，运用科学的统计方法进行分析。可以通过问卷调查和访谈的方法，广泛收集各方意见，并可以以发生概率和一定风险的影响程度对风险进行排名，从而明确单位的重要风险。第四步风险应对。制定应对风险的措施建议。

三要明确风险评估周期。单位应至少每年评估一次风险，而且如果外部环境、经济活动或管理要求发生重大变化的，应当及时重新评估风险，避免出现较大的风险漏洞。

四要注重评估结果的应用。风险评估小组应当做好评估数据的分析整理工作，必要时提交单位领导班子供其作出决策。

5.3 优化财务管理体系

5.3.1 健全预算管理体系

1.加强“业财融合”，建立长效管理机制

首先建立长效预算管理机制。预算编制不是财务部门一个科室可以单独完成的，需要全局各业务部门通力协作。突破以前预算管理仅与财务部门有关的狭隘观点，建立全员能够参与对预算管理的共识。建立预算机制，由各单位关键领导承担主体责任、管理领导实际负责，财务部门协调，企业事务部提出申报项目需求和给出实际进行预算编制的工作体系。按照“部门预算、集中核算”的原则，清晰明了预算是由财务部门牵头，每个业务部门都参与、分工协调的工作，从而加强各部门的职责，提高了预算编制的准确性。

其次要合理编制预算，规范编制程序。一方面预算编制人员日常工作中注意搜集国家财政资金支持方向的政策，了解水利事业改革发展方向以及上级批复的综合规划、专项规划等信息，根据单位的职责职能和中心工作需要，做好前期准备工作。另一方面财务部门研究领悟相关政策，可以通过组织培训、座谈、工作群发布消息等方式，向部门的主要负责人、预算骨干人员介绍改革新形势，宣传改革新精神，培训改革新内容，探讨改革之后的变化，持续提升预算管理的科学化、精细化、规范化的程度。采用零基预算思想编制预算，重塑思维和基数观念。业务部门要结合根据上年实际执行情况，结合预算年度开展的中心工作合理编制文本。加强预算编制的前瞻性，准确预测财务收支行为。树立“成本效益”观念，努力达到用较少的钱可以办好事情。财务部门要做好对要进行报告的数据的审计和报关，并且在汇总之后上报领导，单位领导在给予确认之后，最后按照规定格式及要求上报。

2.严格执行各项预算，提高预算的约束力和刚性

在项目实际的运作中，财务部门要和业务部门紧密合作，跟踪项目实施情况，严格按照批复的项目申报书及实施方案实施，分科目分支出内容进行核对，针对出现的问题，积极研究解决方案，确保项目批复与实施内容保持一致，尽量缩小预算与执行之间的差异。按照上级预算执行考核和财政资金动态监控的有关要求，强化预算执行管理，以财务内控制度为约束，以预算执行旬报为依托，以预算执行分析为重点，以最大限度消除监控疑点为目标，不断提升预算执行管理水平。目前水利财务信息系统里开通了旬报功能，但主要由财务人员进行录入，每次上报旬报时需要财务人员督促业务人员，对支付进度慢的项目原因分析，无形中浪费了一些时间，效率不高。可以在系统里为对应业务人员开放权限，由业务人员直接录入，一方面可以减少时间，另一方可以起到对业务部门督促作用。还可以尝试在系统预算模块里增加执行分析管理报告功能，使用大数据技术对支出和业务中异常情况进行监控，如此才能在问题发生时及时采取有效手段，使得业务行为标准化、各项工作能够顺遂的开展，同时也可以为单位领导管理决策提供信息支撑。

完善预算绩效管理全面推进预算绩效管理是当前和今后一项重要工作，这项工作对提高预算管理水平，合理配置资源，有效利用资金以及黄河流域的高质量发展具有重要意义。为此，我们需要执行以下操作：第一，我们需要建立健全预算绩效管理系统，并完备预算绩效评估系统，强化预算管理过程中运用绩效理念；第二，提高预算编制质量，强化绩效目标管理。从编制起点开始合理设置指标，全面覆盖单位预算收支，实现绩效目标和预算编制的同时申报、审核和批复；第三，对预算执行环节加强监督，强化绩效运行监控。单位要在做好绩效指标完成情况的基础上，还要对执行进度进行监控，对监控发现的问题及时纠正；第四，全面开展绩效评价，加强评价结果的应用。在绩效自我评价的基础上，逐步扩大绩效评价的范围，实现项目评价全覆盖。可以对各业务部门绩效完成情况进行通报，促使部门从“要我有绩效”转变为“我要有绩效”。组织举办预算绩效管理培训，通过深入研究和大规模且多次的讨论，领导干部要熟悉、预算人员要精通、业务人员要掌握，形成 “讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围。

5.3.2 完善制度，依法依规进行会计核算

1. 完善财务管理制度

工作中除了要遵循国家制度的相关规章制度，同时要逐步的完善本单位自有的收支制度。基本的制度包括财务管理措施、经费支出标准、差旅费报销措施、会议费报销措施、现金管理措施和采购管理措施等。特别是近年来，国家不断修订和完善支出标准和范围，单位财务部门要在政策范围内完善适合本单位的制度。每一笔支付都要做到依据充分。财务人员要把财务纪律作为建设和反腐倡廉的“高压线”，依法据规，有效地运用各项资金，确保单位健康稳定发展。

提升财务人员素质人事部门应当制定财务人员的培训和发展计划，努力提高财务人员的职业道德和工作能力。可以举办财务知识技能竞赛，通过以考促学的形式，调动财务人员学习的主动性。组织财务人员对应知应会的财会业务知识和专业技能进行系统梳理学习，培养一批业务精通，熟悉会计基础工作，掌握会计处理方法的会计能手，推进财务人员向管理会计的转变。建立与治黄财会工作相适应的财务会计专业队伍，有协调的单位层次和职务，合理的专业、职称和年龄结构梯队，进一步提高单位财务管理的能力。

利用信息化水平，建立网上报销系统目前，好多行政事业单位已经实现网上报销，我们可以借助水利财务管理信息系统，把单位人员信息通过后台导入系统，每位职工可以用密码口令登录平台实施网上报销。引入电子签名、电子发票和电子会计档案都现代信息媒介，构建财务、业务单据自动流转的远程报销体系。通过电子数据对财务信息保存，可以减少会计信息缺失的风险。流程图如下：

图5-1网上报销业务流程图

Figure 5-1 Flow chart of online reimbursement business

5.3.3 完善XX采购管理

明确采购过程中的权责，在XX采购与预算、核计等其他部门之间构建良好的沟通机制。首先，根据单位工作的发展需要，采购需求部门要做好采购项目的初步论证工作。必要时可以聘请外部专业机构进行。其次采购需求部门要根据采购项目所需的参数查询市场价格，制定采购预算，提交XX采购管理小组审核，重大采购需求还要在单位班子会议决议通过。再次在预算编制过程中，由专业人员与财务人员组成，详细做好采购预算，提高预算编制的精准性，没有编制采购预算和计划的不得组织采购。为了有序安排采购活动，可以制定实施计划执行表。最后，采购活动结束后，要及时组织人员进行验收。

5.3.4 夯实资产，强化责任

1.建立全生命周期的资产流程管理

建立从“进口”到“出口”的资产管理系统，以规范资产在分配、使用和处置等各个环节的管理。关于计划环节，要结合单位职能需要、存量状况等因素，设立严格的资产配置标准，并且按标准购置，避免出现超支、超标准配置。没有配置标准的，建议上级单位补充完善配置标准体系，为资产预算的编制提供科学的依据。取得资产后要及时验收登记入库，对资产实行账卡管理，并加强清查盘点、领用移交、出租出借等日常管理工作。对于达到报废年限确实无法使用的，按照流程上报。尤其是要定期的对资产进行清查和盘点，很大程度上能够避免账面和实际不符的情况。

完善资产管理信息系统。在资产使用过程中要根据实物流程环节同步更新信息系统。水利财务信息系统还没有正式使用资产功能，尽快将资产数据导入到该系统，依托系统实现资产与预算、核算、XX采购各维度的融合。同时可以引入资产月报功能，建立“按月填报”的工作机制，将资产管理常态化。

2. 建立资产责任和绩效考核制度

强化资产管理意识，明确资产使用和保管人员的职责分工，可以尝试推行资产绩效管理。可以通过建立切实可行的奖惩考核制度，每年度开展一次资产管理绩效评价工作，并将结果与各部门年度绩效考核成绩挂钩，促使其更加重视资产管理工作。通过合理设置资产管理考核表，对资产流转的全过程定量设置考核指标值和评分标准。例如：资产配置环节是否按照资产配置标准合理编制资产配置计划，采购环节属于XX采购的是否编制XX采购计划，采购方式是否符合国家有关规定，验收入库环节程序是否规范，质量是否符合合同协议，入库手续是否齐全，清查盘点环节是否建立定期清查盘点制度等。通过设立考核表，提升单位资产管理水平。

5.3.5 重视合同管理，规范合同流转

完善合同管理体制。强化合同管理部门责任，通过讲座、培训等方式给单位职工普及法律方面的知识，自觉树立签订合同防范意识。规范合同流程程序，完善合同流转会签制度，业务部门负责起草合同文本，一般的合同签订流程中要获得财务部门、经济管理部门共同审核后，经单位负责人同意后才可执行。金额较大或者风险较高、较为复杂的合同可以聘请外部律师审核。加强对合同履行环节的把控，特别是项目合同的履行情况。可以依托财务信息系统，增加合同管理功能，实现线下线上同步，便于以后方便查阅。

5.4 搭建业财融合信息平台，加强沟通交流

明确信息系统归口管理部门和职责，通过招聘计算机软件专业人员或者挖掘单位现有人才补充到该部门，以便可以及时解决系统应用过程中出现的问题。同时和上级单位积极沟通，争取经费完善信息平台开发建设。

在当前“互联网+”金融行业信息化背景的情况下，可运用大数据、物联网、云计算等逐渐成熟的计算机技术，一方面更新完善现有的水利财务信息系统，增加合同管理模块。搭建主要业务流程一体化的平台，实现主要经济业务管理模块互联互通。可以建立一个财务管理系统，在该系统中，预算编制常态化，执行标准化，核算一体化并且全过程可监控。另一方面结合业务特点，建立构建财务管理平台与办公系统相融合的信息处理系统。通过该平台，做到流程管理，职工可以通过这个平台网上办公、沟通交流、资源共享。通过信息化水平，减少人为因素操作或干预，将控制真正发挥出作用，提升内部管理水平，有利于领导进行决策。

5.5 完善内部和外部监督，形成多方监管

C河务局只有将内部审计和外部机构的有机结合，互通有无，信息共享，才能确保单位平稳发展。一方面完善内审机构建设。C河务局作为一个基层单位，可能无法设置内部审计机构，但可以设立独立内审岗位。选择具有会计、财务管理、经济管理和审计专业背景的人才来填补这一职位，建立内部审计系统，根据制度办事。并定期审计和监督单位预算的执行情况，使内部监督工作正常化。以事前理财、事中监督、事后审计为手段，加大财务监管力度，实现财政和非财政资金监管全覆盖，防控各类风险。另一方面受业务能力水平限制，独立性不强等原因，可能效果不佳，可以聘请外部中介结构如会计师事务所对单位进行审计，整体专业性更强，可以客观公正地进行评价，真正起到良好的监督效果。

6 总结

近年来，随着反腐倡廉工作的深入，政事业单位内部控制建设与完善已经逐渐成为社会关注的焦点。C河务局作为一个水利事业单位，抓住机遇，在财务管理体制改革的背景下，抓住黄河流域的生态保护和高质量发展已成为国家战略的机遇，有效利用水利资金，从根本上预防腐败，进一步完善内部控制体系有着重要的意义。

本文以C河务局为例，在对行政事业单位内部控制相关理论进行阐述的前提下，根据问卷调查和获取内部控制报告的数据，详细分析了C河务局内部控制单位的水平和业务水平。单位层面从内部控制的建设与实施、权力制衡机制的运行形势、内部控制体系完善的状况、岗位区分和职责分离状况、内部控制管理信息系统五个方面进行探讨。 业务层关注的则是预算管理、支付管理、XX采购管理、资产管理和合同管理五个角度。在对现有问题进行现状分析的基础上，提出了涉及C河务局内部控制建设的优化策略。本文为其他水利事业单位内部控制建设提供了参考。

然而本文对于C河务局内部控制的研究，并不能代表基础水利事业单位内部控制的整体状况，具有一定的片面性。因此，对于水利事业单位内部控制的研究应进行更多的案例研究。以后希望可以通过对更多类似单位进行案例分析，找出共同点，从而为未来水利事业单位内部控制的发展提供更充分的指导。

致 谢

时光匆匆，三年研究生学习生涯也到了告别的时候。回望过去的三年，真的很难得。特别是对我这样一个已经入职的人来说，能够重新走进校园，聆听朗朗的读书声也算是来之不易，为此这三年来不敢有丝毫松懈。三年里有学习压力带来的焦虑，也有收获时开心的笑颜；充满艰辛也充满欢乐。

感谢学院对我们的培养，为我们制定学习方案，组织实践活动，安排实习计划让我们将理论和实践有机结合起来。

感谢导师对我毕业论文的细心指导和倾心帮助。不论是选题、开题答辩到初稿、定稿期间不厌其烦的引导我，帮我修改完善内容。感谢三年来所有的任课教师，他们在课上传授专业技能和知识的同时像朋友一样和我们分享了他们的人生经验，以过来人的身份对我们谆谆善诱，愿我们的未来不辜负那些过去。

感谢陪我一起度过这三年的小伙伴们，我们一起在课上交流心得体会和专业知识，课下我们分享自己的生活。读书期间你们给予我的无私帮助，让我一次次战胜挫折，不断前行。

感谢我的家人一直以来对我的全力支持，让我可以全身心地投入到学习中，顺利地完成了自己的学业。

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年 月 日

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附 录

C河务局内部控制调查问卷

您好! 非常感谢您百忙之中参与此项调查！本问卷调查旨在调查您对C河务局内部控制建设与运行情况的认识与意见，对进一步提升C河务局内部控制管理起着重要的重要和意义。此次调查只用于学术研究，不涉及隐私问题，请您放心填写，我们将对您与贵单位的信息严格保密。非常感谢您的参与，祝您生活愉快！

第一部分 个人基本信息

1.您在单位担任的职务：

A.副主任科员及以上 B.科员 C.工勤人员

2.您的学历是：

A.研究生以上学历 B.本科学历 C.大专及以下学历

3.您目前的工作年限为：

A.0-10年 B.10-20年 C.20-30年 D.30年以上

第二部分内部控制评价指标

1分-完全不赞同，2分-不赞同，3分-一般，4分-赞同，5分-完全赞同。

一级指标	二级指标	完全不赞同	不赞同	一般	赞同	完全赞同
控制环境	单位有意识的加强了内部控制	1	2	3	4	5
	单位领导对内部控制的重视程度较高	1	2	3	4	5
	单位文化良好组织氛围和谐	1	2	3	4	5
	不相容岗位与职责得到有效的分离和实施	1	2	3	4	5
	激励约束机制健全，执行畅通	1	2	3	4	5
	人力资源管理制度完善	1	2	3	4	5
风险评估	风险防范意识较强	1	2	3	4	5
	单位具备明确的风险防范执行能力	1	2	3	4	5
	单位的风险防范机制健全	1	2	3	4	5
控制活动	建立内部预算管理沟通协调机制	1	2	3	4	5
	建立预算执行分析机制	1	2	3	4	5
	建立全过程预算绩效管理机制	1	2	3	4	5
	收支管理制度和报销流程健全，相关岗位和职责权限明确	1	2	3	4	5
	支出的内部审批权限、程序和相关控制措施明确	1	2	3	4	5
	采购预算和资产管理的沟通协调机制完善	1	2	3	4	5
	采购预算设定较为科学	1	2	3	4	5
	采购能够按需进行，资金运用科学	1	2	3	4	5
	XX采购流程合规	1	2	3	4	5
	建立货币资金管理制度，资金支付审批流程完善	1	2	3	4	5
	注重资产保管和绩效管理	1	2	3	4	5
	资产定期盘点及跟踪管理	1	2	3	4	5
	合同订立归口管理环节得到有效控制	1	2	3	4	5
	建立了合同履行控制体系	1	2	3	4	5
	合同登记及保管符合有关规定	1	2	3	4	5
信息与沟通	建立内部控制大数据平台	1	2	3	4	5
	内部控制信息系统的主要业务流程完善	1	2	3	4	5
	沟通渠道畅通，获取信息公开透明	1	2	3	4	5
监督体系	明确了内部监督的责任部门	1	2	3	4	5
	自我评价体系健全	1	2	3	4	5
	外部监督体系完善	1	2	3	4	5