事业单位内部控制问题研究

　　近年来，随着《企业内部控制基本规范》及配套指引的颁布和实施，企业管理制度日益健全，管理水平显著提升。我国XX在对经济体制进行改革和创新的同时，进一步规划公共服务职能，不断深化行政事业单位体制改革。长期以来，行政事业单位作为社会公共服务提供的主体，其内部控制工作不论是在制度建设、机制设计还是监督管理方面，都存在着一定程度的滞后性。特别是随着公民的维权意识越来越强，纳税人对财政预算披露程度和内容的要求愈发严格，公众媒体更加关注行政事业单位的“三公费用”和经济责任审计报告。行政事业单位是国家权力机构的职能部门，是根据我国的法律法规设立的，是受托于公众的负责社会事务管理的组织。行政事业单位属于国家的职能部门，与企业相比有自身的特殊性，因此在内部控制的建设上要借鉴企业的内部有控制，同时在实践中探索出适合自身发展的内部控制体系。此外，经济的发展和社会生活水平的提高唤醒了公众的权利意识，公众作为社会的主体在口常生活中更加关注自身的权利是否得到了维护，因此，行政事业单位更需要加强自身的内部控制建设来保证提供高质量的服务。目前，我国行政事业单位由于长期缺乏有效的内部和外部监督机制造成了内部管理涣散，没有形成规范的管理体制，进而使得内部控制形同虚设。为了适应新的经济发展状况的要求，同时提高行政事业单位内部管理水平，对内部控制的研究就不仅具有了理论意义更加具有实际意义。

　　与此同时，我国行政事业单位内部控制的相关研究虽然已经取得相当大的进展，但是仍然没有建立完整的理论体系，实务界对行政事业单位内部控制尚未形成统一的认识，严重制约了内部控制实施的效率和效果。因此，本文正是针对北京财政局行政事业单位内部控制问题进行研究。从管理当局对内部控制认识不足、会计基础工作中存在薄弱环节、缺乏有效的风险评估机制、缺乏相应的激励和约束机制等四个方面分析了北京市财政局行政事业单位内部控制存在的问题。最后，本文深入阐述了完善行政事业单位内部控制的建议。

　　行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制基本规范在行政事业单位内部控制规范体系中起到统驭作用，是制订具体规范的基本依据[1]。行政事业单位内部控制基本规范主要包括项目，如图1所示。

　　图1行政事业单位内部控制基本规范

　　内部控制具体规范是行政事业单位依据基本规范，对办理的具体业务事项从内部控制角度所做出的具体要求。行政事业单位内部控制具体规范主要包含的内容如图2所示。

　　图2行政事业单位内部拧制具体规范

　　1.2.1经济活动合法合规

　　行政事业单位经济活动合法合规是最基本的目标，也是其他4个目标存在的前提和基础。该目标要求行政事业单位经济活动在法律法规允许的范围内进行，行政事业单位一旦违反法律法规，轻则遭警告罚款，重则有存续性的威胁。因此，行政事业单位不能超越法定界限开展经营活动，更不能从事违法活动[1]。

　　1.2.2资产安全和使用有效

　　资产是行政事业单位正常运转的物质基础和财力保障，资产不安全和使用效率低下都会影响行政事业单位的正常工作。当前，我国行政事业单位普遍存在资金、资产安全问题，行政事业单位的货币资金存在被挪用、xxxx、盗窃的风险，实物资产则存在“重购置轻管理”、资产丢失浪费、使用效率低下的现象。财政资金严重浪费给国家财政造成压力，也给行政事业单位的形象带来不良影响，所以，合理保证行政事业单位资产安全和使用有效是内部控制的重要目标[2]。

　　1.2.3财务信息真实完整

　　行政事业单位的财务信息是对行政事业单位经济活动情况客观、总括的反映。提供真实、可靠的财务信息也是对行政事业单位的基本要求，对可能出现的行政事业单位领导授意编造虚假财务信息、财务制度滞后于外部环境的变化、行政事业单位会计人员的专业素质低等问题，行政事业单位应当采取一系列的内部控制措施以实现合理保证财务信息真实完整的目标。

　　1.2.4有效防范舞弊和预防腐败

　　我国行政事业单位掌握着大量的公共资源，在资源分配过程中，由于缺乏对权力的有效制约和监督，xxxx腐败行为时有发生，造成对社会资源的极大浪费和分配不公，因此，防范舞弊和预防腐败是现阶段行政事业单位内部控制尤为重要的一个目标。这一目标的设定是相对于企业内部控制规范和国外内部控制标准的一大特色，具有很强的现实针对性。

　　1.2.5.提高公共服务的效率和效果

　　在我国，行政事业单位的职责使命是管理公共事务和提供公共服务，提高公共服务的效率和效果是行政事业单位内部控制的最高目标，也是行政事业单位业务活动的总体目标。

　　1.3.1全面性原则

　　全面性原则指内部控制应当贯穿于行政事业单位经济活动的始终，实现全面的、全过程的控制。由于行政事业单位内部控制最终都是要靠人去建立和实施的，因此内部控制在层次上应当涵盖各个层级的人员，包括所有相关工作人员和单位负责人；行政事业单位内部控制的对象是经济活动，因此内部控制在对象上应当覆盖行政事业单位及其所属单位的各项业务和事项，如预算业务、收支业务、XX采购业务等；从流程上看，内部控制思想应当渗透到决策、执行和监督等各个环节，避免内部控制出现空白和漏洞。

　　1.3.2重要性原则

　　在全面控制的基础上，行政事业单位应当突出重点，针对重要经济活动和经济活动的重大风险领域采取更为严格的内部控制措施，确保内部控制的建立不存在重大缺漏。行政事业单位虽然是非营利组织，不从事生产经营活动，但仍然面临各种风险，例如法律政策风险、经济风险、管理风险、道德风险等。行政事业单位在开展内部控制建设时，应当重点关注经济活动过程中面临的各项风险，采取有效的内部控制措施，将风险降低到行政事业单位可承受的合理水平以应对内外部环境的变化。

　　1.3.3制衡性原则

　　制衡是指行政事业单位在议事决策机制、部门岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制，确保不同部门、岗位之间的权责分配符合内部牵制的基本要求。从横向关系看，完成某项任务需由两个或两个以上平行且相互独立的部门或人员共同协作完成；从纵向关系看，完成某项任务需经过互不隶属的两个或两个以上的岗位或环节，形成下级受上级监督、上级受下级牵制的监督制约机制，且任何人不得有凌驾于内部控制之上的权力[3]。

　　1.3.4适应性原则

　　内部控制应当与行政事业单位的性质、业务范围和特点、风险水平及所处的具体环境相适应，并根据内外部环境的变化及时加以调整。为达到理想的内部控制效果，行政事业单位内部控制制度、程序和措施应当与所处环境相适应，并根据新的变化和要求，及时完善制度、调整程序、改进措施，不断修订和完善行政事业单位内部控制体系。

　　企业内部控制原则包括全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则。行政事业单位内部控制原则与企业内部控制原则虽然名称大体一致，但内容上蕴含着二者独有的特点，此外，行政事业单位内部控制原则没有单独列出成本效益原则，而一般的内部控制原则都会包含这一条，这是因为行政事业单位的社会效益很难用财务的、经济的量化指标来衡量，难以权衡实施内部控制的成本与效益的关系。

　　1.4.1内部环境

　　内部环境是影响、制约行政事业单位内部控制建立和实施的各种内部要素的总称，是行政事业单位实施内部控制的基础，也是其他四个内部控制要素的基石。行政事业单位内部环境的内容包括组织架构、集体决策机制、不相容职务分离、授权审批关键岗位责任制、人力资源政策和单位文化等，其中组织结构、决策议事机制、岗位设置及权责分配是行政事业单位内部控制的基点。

　　1.4.2风险评估

　　风险评估是内部控制的重要环节之一，我国行政事业单位经济活动的主要风险包括:单位经济活动不合法或不合规；国有资产流失、资源使用效益低下；财务信息不真实、不完整；发生舞弊或腐败现象的风险及其他风险。行政事业单位内部控制风险评估不仅要关注单位层面的宏观风险，也应当关注业务层面的微观风险。

　　1.4.3控制活动

　　控制活动是指行政事业单位根据内部控制原理，结合风险评估结果，针对经济活动风险设计的一系列制度和程序，并通过这一系列的制度和程序将经济活动风险控制在可承受的范围之内。控制活动包括不相容岗位相互分离、内部授权审批、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制以及信息内部公开，为实现内部控制目标，控制活动可以根据业务特点和属性单独使用或混合使用。

　　1.4.4信息与沟通

　　无论在行政事业单位内部还是外部都存在着信息不对称:行政事业单位部门之间由于受到不同的地域、空间、业务属性等因素制约，部门之间无法完全掌握彼此的内部信息；行政事业单位外部的社会公众、监管部门、采购供应商、中介机构、新闻媒体和单位之间由于行政事业单位经济活动过程不透明、结果不可测，社会公众无法观测到行政事业单位经济活动的过程和结果而导致信息不对称[4]。

　　1.4.5内部监任

　　在决策、执行和监督的治理机制中，监督影响和制约着决策和执行。行政事业单位内部监督是监督与评价单位内部控制的有效手段，通过查找和发现内部控制存在的问题，提出改进建议并督促落实整改以防范经济活动风险和完善行政事业单位内部控制体系。在行政事业单位内部，内部监督的主体一般有两方面:一是内部审计部门，二是内部纪检监察部门。其中，内部纪检监察是行政事业单位区别于企业内部监督要素的一大特色。

　　北京市财政局（简称市财政局）是负责本市财政收支、财税政策、财政监督、行政事业单位国有资产管理工作的市XX组成部门。根据xxx、xxxx批准的北京市人民XX机构改革方案和《北京市人民XX关于机构设置的通知》（京政发〔2009〕2号），设立北京市财政局。市财政局设24个内设机构，机关行政编制315名。主要负责该市XX非税收入管理；负责XX性基金管理，按规定管理行政事业性收费；管理财政票据；制定彩票管理有关办法，负责彩票资金管理和彩票市场监管的有关工作。组织制定该市国库管理制度、国库集中收付制度，指导和监督该市国库业务，负责国库现金管理的有关工作。拟订该市XX采购政策并监督管理；负责党政机关、财政拨款事业单位汽车定编工作。负责组织起草该市有关税收地方性法规草案、XX规章草案及实施办法和税收政策调整方案；提出关税和进口环节税收政策的建议；参与制定关税政策的相关研究工作。

　　2.2.1管理当局对内部控制认识不足

　　北京市财政局行政事业单位管理者对会计控制的认识和重视远远落后于现实的需要，简单地认为会计控制就是内部成本控制、内部资产安全性控制，导致事业单位会计控制残缺不全；相当一部分管理者还认为会计控制不过就是一对手册、文件和制度，遇到具体问题的处理，以强调灵活性为由而不按规定程序办理，大事小事领导说了算；有事时甚至为了谋取个人利益或单位集体利益而不择手段，弄虚作假、篡改账目；无视会计法律法规的存在，有章不循、执法不严，使会计控制制度失去了刚性和严肃性。目前北京市财政局行政事业单位没有健全的内部控制制度，北京市财政局行政事业单位即使设有内部控制制度，但其中有些制度已不适应形势发展的需要，不能为业务操作者提供实际的指导，有些制度偏重于强调纪律的约束，缺乏必要的程序控制。该事业单位固定资产日常管理单位不是很到位，重购置，轻管理，资产使用效率不高，资产管理和预算管理没有有机结合，没有对资产定期进行盘点。北京市财政局事业单位内部审计缺乏独立性，没有设立专门的内部审计机构，只是和财务合署办公，没有真正发挥审计的监督作用[5]。

　　一方面，内部牵制是内部控制最古老的手段，古代君王既不处置奸臣也不让奸臣陷忠臣，对待奸臣和忠臣采取中立的态度，这就是典型的利用内部牵制思想稳固皇权，也是不相容职务相分离的表现。这就造成交通系统的决策、执行和监督权力集于管理者一人之手，没有形成相互制衡、相互监督的机制，xxxx舞弊的风险也因此大大增加。依据内部牵制的思想，由单独一人完成某项工作的舞弊风险大于由相互独立的两人共同完成可能产生的风险。

　　2.2.2会计基础工作中存在薄弱环节

　　第一，北京市财政局行政事业单位负责人不重视会计基础工作，认为会计就是记账、查账的，出纳就是收钱、报销的，与单位具体工作业务无关。会计基础工作是否规范、会计核算工作程序是否符合要求，财务会计制度是否健全，无人问津。

　　第二，北京市财政局会计人员素质不高，对自身业务审核功能认识不够。很多单位的会计人员并非财务专业，能力素质不强。作为财务人员本身，有时片面地认为自己不是学财务的，只要不贪不占、记清账目、按时报出报表就算完成了任务；长期忽视新知识和会计法规学习，不但使其业务素质停滞不前，还导致缺乏应有的职业道德。

　　第三，行政事业主管部门监督检查力度不够。会计人员往往只按单位领导的意图办事，不能按照国家财会法规、财经制度独立进行会计监督。同时，有些基层单位的上级主管部门也没有负起监督、检查的责任。会计工作实际上常常处于无人监管的境地。即使偶尔有一些检查，也只是应付了事，更别谈对会计基础工作的全面检查、监督和指导[6]。

　　2.2.3缺乏有效的风险评估机制

　　第一，北京市审计局的内部审计力度较弱。北京市财政局内部审计部门不健全准入标准和考核机制，内部审计人员职位要求不明确，难以保证内部审计队伍的质量。北京市财政局内部审计人员的高度和内部审计人员接近退休年龄，导致内部审计人员知识陈旧、审计力量薄弱，根本无法适应当前形势下审计的需要。

　　第二，工作范围过窄，内容不全面。北京市财政局内部审计工作的重点是审计资产、财务安全，是财政收支预算执行审计的重点，并缺乏对相关规则的制定、规范和合理性审查，缺乏对职能部门的绩效考核，以及缺乏风险管理等。

　　第三，北京市财政局缺乏风险评估机制。内部审计风险的产生，除了审计人员自身的业务素质和职业道德，最重要的是来自企业和业务单位的经营风险和财务风险。因此，北京市财政局审计人员应协助管理者进行风险控制和管理，建立风险评估机制是降低内部审计风险的有效途径。建立风险评估机制，内部审计人员必须首先对经营环境、决策目标、战略规则和未来经营状况进行变更、管理和全面的交流，对风险的性质和规模达成共识，从而确定审计范围，重点审计对象和审计方法，收集经营风险和财务。

　　2.2.4缺乏相应的激励和约束机制

　　建议科学的激励机制是突破局限于员工绩效评估所带来的种种制约因素的关键，是基于战略人力资源管理理论与实践分析的基础。目前北京市财政局事业单位人力资源管理激励和约束方式如下：第一，物质激励。物质激励主要通过物质刺激的手段，鼓励员工工作，其主要形式包括工资、奖金、津贴等。第二，信任激励。信任能唤起人们最宝贵、最有价值的忠诚度和创新动力。而信息激励则是激励主体用自己的信任、鼓励、尊重、支持等情感对激励对象进行激励的一种模式，是最持久、最“廉价”和最深刻的激励方式之一。第三，奖罚激励。奖罚激励是企业管理活动中一种常用的激励方法，比如表扬、赞赏、晋级和批评、处分、开除等都分别是奖励和惩罚的一些常见形式。第四，建立完善的绩效考评机制，从而对员工起到约束的作用[7]。

　　北京市财政行政管理机构的内部控制管理机构的重要作用，应增加机构负责内部控制的培训工作，特别是加强风险防范意识，使他们清楚地认识到内部控制和发展方向。推动建立内部控制机制和有效实施机构，并从以下几点考虑：

　　第一，要注意财务工作，并要花一定的时间和精力做好财务工作，财务控制是内部控制的核心。会计机构和会计人员是财务工作的主要责任，充分发挥他们的积极性，做好财务工作十分重要。

　　第二，北京市财政局行政事业单位负责人要重点抓好关键控制点的控制，降低行政事业单位经营风险

　　第三，北京市财政局行政事业单位负责人应定期检查内部控制，监督，评估和内部控制系统的实施情况。同时，要制定相应的奖惩制度。总之，内部控制的监督和检查，一方面可以发挥的作用，检查错误的反欺诈；另一方面，该单位负责收集信息，提高内部控制系统。

　　第一，加强北京市财政局会计职业道德建设。倡导会计职业道德，加强会计职业道德教育，能促进会计人员整体素质的不断提高。

　　第二，加强北京市财政局会计核算和会计监督。会计集中核算可以有效地缓解财政人员编制不足，在财政预算中出现了严格的执行，原始凭证要素不全和货币账户不及时等问题的规范，在一定程度上保证了会计信息的准确性，真正实现了实体性和合法性。会计与监督是相互联系、相互补充的，会计质量要求会计监督，保证会计监督在同一时间进行。要实现准确核算，必须在会计监督体系中进行核算。

　　第三，加强北京市财政局继续教育和培训。通过一系列的继续教育和培训，加强财务人员的会计、财务、税务、经济、法律等方面的知识学习，加强会计电算化运作和认识，促进财务人员专业知识和专业技能的不断提高，建立正确的实践道德观念，提高自身素质和素质，发挥其积极的财务人才，从而更好地为单位服务。

　　第一，人力资源的招聘与选拔。北京市财政局行政管理机构应制定详细的人力资源需求计划，并定期组织内部工作分析，确保所有岗位都能配备足够的人员能力。选拔任用工作人员应严格、全面地考核其道德、能力等综合素质，尤其要重视自身的道德素质和重新学习能力。

　　第二，做好岗位培训和后续教育。人力资源部门的主要任务是安排员工进行岗位培训，培训目标是提高员工素质和技能的变化，使员工能适应变化、新的问题和复杂的问题来提高。

　　第三，工作绩效考核。通过科学绩效考核实施员工晋升和奖励，是培养员工忠诚度和归属感的重要途径，对违反内部控制要求的员工进行处罚，加强对所有员工的内部控制教育和道德修养[8]。

　　第一，实施内部控制评价，内部控制评价效果的标准实施，建立和完善包括控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监督和防御、内部控制制度，按照重要性原则，内部控制评价和检查深入分析原因，及时补充和完善内部控制制度，加强对执行力的控制。

　　第二，要建立缺陷整改的效果，加大内部控制考核的实施，发现问题的执行水平，有效监督。内部控制和风险管理部门，审计部门进行缺陷整改验收测试，整改的审计，检查结果，以促进各种问题得到了有效改善。进一步推进内部控制标准的实施，完善整个系统对主动性和自觉性进行内部控制和实施。

　　第三，建立内部控制评价体系，通过内部控制考核、现场和非现场检查、考核标准的内部控制、内部控制缺陷、整改考核标准、检验标准实施的质量和效果，推动执行工作到位，通过问责、通报、警示等途径促进内部持续改进。

　　结论

　　本文主要针对行政事业单位内部控制制度特征进行具体分析。首先，本文从控制内容、控制目标、控制原则、控制要素等四个方面探讨了行政事业单位内部控制的中国特色。然后，本文从管理当局对内部控制认识不足、会计基础工作中存在薄弱环节、缺乏有效的风险评估机制、缺乏相应的激励和约束机制等四个方面分析了北京市财政局行政事业单位内部控制存在的问题。最后，本文深入阐述了完善行政事业单位内部控制的建议。

　　管理机构本身的内部控制，应涉及所有部门的工作人员，并贯穿整个经营单位和管理过程中，这种控制不限于内部财务控制，但涵盖了组织文化，系统实施，风险管理，多角度的综合系统，动态的人力，财务，物质管理和控制。不同时期单位面临的风险是不一样的，因此我们要进一步完善公共机构的风险评估制度，进行等级分类。建设行政事业单位内部控制实施的保障体系，应从怎样加强管理者对内部控制的重视、提高财务人员素质、建立科学的人力资源政策、建立和考核评估机制等四个方面的建设来着手。

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　　[4]卢梭(何兆武译).社会契约论[M].北京:商务印书馆，2015:5-6.

　　[5]国家审计署审计科研所课题组.XX内部控制失效溯源[J].财经，2016,(05)

　　[6]缪艳娟.企业内控规范实施机制的新制度经济学分析[J].会计研究，2015,(11):34.

　　[7]张庆龙.XX部门内部控制框架设计与有效运行[M].北京:化学工业出版社，2016.

　　[8]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京:经济科学出版社，2015.

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　　[12]付智宇.事业单位内部控制的优化途径分析[J].现代经济信息.2016(02)

　　[12]杨玲.构建高校内部控制体系的思考[J].财经界(学术版).2016(05)

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　　[14]张庆龙.XX部门内部控制框架设计与有效运行[M].北京:化学工业出版社，2012.

　　[15]则政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京:经济科学出版社，2013.

　　[16]李连华.内部控制理论结构一一控制效率的思想基础与政策建设[M].厦门:厦门大学出版社，2011.

　　[17]徐国强，朱宇，李宇立等.行政事业单位内部控制实证研究[M].大连:东北则经大学出版社，2010.

　　本文从选题到最终顺利完成，许多老师、同学、朋友为我提供了帮助，在这里我要向你们致以最真诚的谢意！

　　首先要衷心地感谢我的导师在本文撰写过程中给予我的指导与督促。导师曾多次询问研究进展，及时帮助我进行论文的审阅及修改，耐心指出论文中的不当之处，并加以指导，帮我打开研究思路。导师认真务实的心态，踏实为学的精神，不仅仅教会了我如何完成一篇论文写作，更教会了我如何为学求知。可以说，正因为有了导师的严格要求和耐心指导才了这篇文章的诞生。求学历程是艰苦的，但又是快乐的，我还要感谢学校期间所有的老师，为我打下专业知识的基础，让我学到不少知识和技能。此外，本文参考了大量的文献资料，在此，向各学术界的前辈们致敬！

　　最后不能不提的是在学习过程中结识的各位同窗挚友，正是来自于他们无私的支持与帮助，才能让我顺利解决来自学习和生活中的许多难题，在此向他们表示衷心感谢。