武汉市农村土地流转中的问题与对策研究

　　改革开伴随我国工业化和城市化进程,农村上地尤其是城市郊区农地价值不断提升,而农村建设用地流转依然受到现行法律的严格限制,农地流转的隐形市场普遍存在,导致了农村建设用地流转的失序与混乱。农村集体建设用地自发、隐形流转己是一个不争的事实。在隐性市场中,损害集体利益时常发生,土地使用权受让者的权益也无法得到保障。大量的实证研究表明,正是使农户享有生产剩余的产权安排刺激了农业生产并提升了土地资源的利用效率,产权制度改革对农业增长固然重要,好的产权制度能够稳定延续也同样重要,稳固的产权是保证资源合效利用的基本条件,已有相关实证研究表明,农村土地产权的不稳定会使生产者明显减少增加土地肥力的投资(有机肥、磷肥等),为了保持产量取而代之的是增加化肥等短期投入品,不利于土地资源可持续。

　　随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展,作为特殊商品的土地进入市场流转已是必然趋势。然而,在现行土地使用制度下,能够进入市场流转的只有城镇国有土地使用权,而农村集体土地使用权却不能进入市场进行流转,农村集体土地作为重要生产资料的资产性价值被严重压制、扭曲。因此,对农村集体建设用地流转制度的研究,可以为实现对农村集体建设用地流转制度的法制化、科学化、规范化管理,解决现实集体建设用地流转存在的问题,合理引导集体建设用地的流转,规范集体建设用地的流转程序等方面提供相关的理论参考和政策建议。土地市场是我国社会主义市场体系必不可缺少的组成部分,而建设用地市场却是土地市场中最重要的部分。优化土地资源配置,建立并健全农村集体建设用地流转机制有助于解决农村土地问题的诸多方面。随着农民进城居住数量的增加,农村宅基地改造为耕地并扩大耕地面积的可能性逐步成为现实,这必将缓解我国耕地资源紧张的局面,从而保证粮食安全。

　　农土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式,保留承包权,将经营权转让给其他农户或其他经组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶毁的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是地使用权流转,土地使用权流转的含义,是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

　　农村集体建设用地流转即集体非农建设用地流转,包括土地所有权流转、土地使用权流转。土地所有权流转是指由于公共利益的目的,国家征收土地,上地所有权由农民集体所有向国所有转变的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体土地通过租赁、转让、入股等方式让与他人使用的行为。农村集体建设用地使用权流转,是农村集体经济组织、农民在法律允许的范围内对农村集体建设用地享有的占有、经营、使用、收益、部分处分等权利流转,是一种农村集体所有的土地权利全部和部分地从一个主体转移给其它主体的行为。按照权利源泉的不同,即以权利转出是否是所有权人为标准,土地使用权的流转又可以划分为土地权利的初次流转和土地权利的再次流转。

　　新洲是武汉市的远城区,人多耕地少,全区98.7万人,耕地72.44万亩,人均0.75亩。在上世纪80年代初,农村掀起了改革风暴,即废除人民公社,全面推行

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双重经营体制,新洲走到了全市的前列,集体土地承包到户面积占97%.劳动积极性极大地进发出来,农业发展,成为全国先进典型。从新洲来看,1999年个别地方就出现土地流转。发展过程是从撂荒到自发流转,从自发流转到依法有序地规模化流转。“流转”较早的有双柳、汪集、徐古、三店、李集等街道所辖农村和龙王嘴、涨渡湖两大国营农场。到2018年,全区土地流转面积达23.36万亩,占耕地总面积的11.49%。近两年在典型带动和XX引导下,“流转”加快,仅去年流转就达832万亩,比前三年流转的总面积还多3万多亩。发生主地流转的动因有是随着城市建设的大发展,农民进城打工的多,多数是男女青壮年劳力,新洲进城打工的劳力达20多万人,占农村劳动力50%以上。据汪集街统计,所辖50个村,土地擦荒曾达1万多亩。而发生土地流转的动因有四：一是随着城市建设的大发展,农民进城打工的多数是男女青壮年劳力,新洲进城打工的劳力达20多万人,占农村劳动力50%以上。据汪集街统计,所辖50个村,土地撂荒曾达1万多亩。二是小型、分散型、自给半自给型农业适应不了市场需求。只有扩大经营规模,才能“变耕农为商农”,这就带来土地流转。三是传统的农业结构满足不了人们提高生活品质的追求,农村也无法致富。新洲过去生产粮棉,现在要发展多种经济,做到农、林、牧、禽、渔、副多业同时发展,一大部分劳动力要从种

　　田转向它业,这也必然涉及到土地变更、流转。四是前几年农产品市场价格不高,而农业生产资料,如化肥、农药、水电等都涨价,农民感到“种田划不来”,不如弃农务工、弃农经商、弃农学艺。因而出现土地荒废。由于以上四种原因,就出现了三种士地自发流转的形式。第一种是出让。当时承包土地的农户都有向国家纳税和向村里上交上地使用费的任务,质好地域环境好、产量高的地就有人要,通过协商,转地转税转“上交”。

　　2010年1月18日，余集村吴鑫与原告王春扬签订《土地流转协议》，将余集村部分村民承包的土地流转给王春扬搞设施农业种植（审理过程中余荡村提供了数份余集村与村民签署的土地流转协议，该协议约定村民自愿将自己承包的土地交由余集村对外出租），流转期限从2009年10月至2019年10月。2012年3月8日，原告王春扬（甲方）将2009年10月与余集村吴鑫签订的70亩（土地流转）设施农业项目一次性作价280000元转让给被告吴鑫，280000元共分三年付清。2013年8月2日，被告吴鑫向原告王春扬发出通知书，认为原告王春扬与余集村吴鑫2010年1月8日订立的土地流转协议已损害了村民的利益，导致村民闹事严重影响生产经营，并带来巨大的经济损失，故其决定不再履行与原告王春扬的协议。原告王春扬认为，2013年8月2日被告吴鑫单方终止协议履行，显属构成合同违约，故提起本案之诉，请求依法判决被告吴鑫给付设施转让款160000元，诉讼费用由被告吴鑫承担。经本院审理后最终作出如下判决：驳回原告王春扬的诉讼请求。案件受理费人民币3500元，由原告王春扬负担。

　　在审理中我们发现了诸多问题，首先，案件中涉及到的土地流转合同在名称上土地租赁的合同都是以“转让”字样出现，我国法律规定了转包、转让、租赁和入股等流转形式，但是每一种流转形式是不同的，他们的程序和所带来的法律后果是由很大差异的；其次，土地流转的主体不合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”第八条规定“承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。”根据这两个法条的规定农村土地承包经营权出租的主体只能是承包方（即农户）作为出租人，受让方作为承租人。其他任何组织和个人无权作为土地出租的一方，发包方（村集体组织）或中介组织在经承包方（农户）的书面委托后可以行使委托范围内的权利，但基于委托关系，村集体组织与中介组织只能以承包方（农户）的名义签订土地流转合同，而不能以自己的名义签订合同。而本案当中，余集村将农户土地流转给王春扬的协议中，合同双方为余集村和王春扬，这显然不符合法律规定。除此之外，流转合同的内容也存在多处表述不清，流转合同的登记备案制度也没有得到落实，镇村在指导合同签订上的作用也没有得到体现。最后，签订程序方面，法律规定的诸多保护农户利益的规定都没有能够得到充分体现。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第二十三条规定“承包方将土地承包经营权流转给本集体经济组织外的单位和个人的，应当在订立流转合同前，采取公示等形式告知本集体经济组织其他成员。受让人有两个以上时，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”这个规定是为了保护农户利益的规定，本案的土地流转也没有得到体现。土地租金交纳上、受让方的资历审查上都没有体现出对承包方的利益保护。

　　（1）新洲区农村集体建设用地流转中的违法、违规问题比较严重：

　　我国目前的法律对农村非农建设用地的流转限制比较严格,集体经济组织内部成员虽可以使用本集体土地兴办企业或建住房,却不允许出让,转让或出租,集体经济组织以外的企业或个人不可能直接获得集体建设用地使用权,只有集体土地被依法征为国有后,才能通过出让、转让等方式从国有土地市场上获得,但是,新洲区有部分人员通过征用方式将集体土地转为国有,集体经济组织无法从中获得所期望的收益,而直接将建设用地使用权转让却违背法律的规定。而当他们集体经济组织面临以上矛盾,无法通过合法手段进行正常土地流转并从中获得收益时,可能以违法转让的方式交易,导致集体建设用地使用权流转行为规避法律现象大量发生。例如,有不妨二年相互串通,以出租,联营为名,行土地使用权转让之实；有的村民双方私下协议直接转让,不办理任何手续,逃避税费,以致假租真买,名为联营实为租赁、名为买房实为买地等隐形交易、低价流转

　　（2）集体建设用地规模大,但产业发展不足

　　新洲区土地的投入量和经济的产出量不成比例,集体建设用地的产出效率较低。从集体建设用地的增长数量和吸纳农村劳动力的情况看,尽管外来务工人员挤占了新洲区部分新增就业岗位,但新洲区农村集体建设用地大量增加而吸纳农民就业能力不足的问题仍然很突出。

　　（3）农村集体建设用地利用分散,不符合节约和集约利用的要求

　　新洲区集体建设用地利用分散主要表现在以下几个方面:一是农村居民点布局分散,建设无序,占地面积大,利用率低。二是各类开发区、工业大院布点多,土地投入量大。三是重点小城镇布点多、规模小,造成土地资源浪费和利用率低等问题。

　　（4）集体建设用地流转收益分配缺乏规范,农民权益得不到有效保障

　　当前,在新洲区农村集体建设用地流转过程中缺乏保护农民权益的机制,这也是全国集体建设用地流转中的突出问题。首先,在农村集体土地产权主体不清晰的情况下,农村集体土地流转的支配权主要集中在乡镇XX和村集体。新洲区大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项,未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过,农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。土地流转收益由少数乡镇干部和村干部支配的现象比较普遍,农民的权益难以得到保障。其次,典型调查显示,新洲区的集体建设用地流转收益的分配关系比较混乱。第三,集体建设用地流转收益缺乏保障。

　　（5）XX缺乏对集体建设用地流转的有效管理

　　目前,由于新洲区XX各部门对全区农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施和办法,集体建设用地流转处于白发和无序的状态。XX不能及时掌握集体建设用地使用的情况,导致无法对其流转和使用进行有效的管理和规范。

　　（1）完善相关法律制度

　　《土地管理法》等相关规定允许流转的集体建设用地使用权十分有限,我国需要对法律的相关条款进行修改,完善有关集体建设用地使用权流转的法律、法规,加快制定完善相关法律法规,为今后集体建设用地使用权流转在法律上提供依据,也是农村集体建设用地使用权合法流转的前提保障。

　　（2）建立流转估价和收益分配制度

　　新洲区XX可以建立完整的集体建设用地估价体系,确定合理的集体建设用地地价是关系到流转制度全局的问题。

　　（3）健全产权登记制度

　　集体建设用地使用权流转应该是建立在集体土地所有权的明晰基础之上,包含界定所有权人的范围和集体建设用地所有权的权能两个方面的内容。按照我国目前的土地产权与土地登记制度面临的现状,针对不同的土地类型制定统一的规章制度,完善《土地管理法》、《土地登记办法》等相关法律法规,加快农村土地确权、登记和颁证工作,坚持依法建制,依靠科学手段,健全保障措施,提高监管的效率规范土地产权登记制度,构建完整的集体建设用地管理体系。

　　（4）制定专项法律规章制度

　　从促进农村集体土地资源的集约、节约、高效和合理利用以及保护农民的合法权益出发,建立集体建设用地使用权的流转法律制度体系,己成为缓解社会土地市场压力的当务之急。

　　（1）明晰产权权利主体

　　结合土地产权理论的基本特征分析,土地产权的第一特征就是明晰性,产权理论规定,人与人之间的土地产权关系是一种规则,必须要受到严格的约束。

　　（2）健全收益分配方式

　　土地收益在不同类型的流转方式下,各权利人主体所获得的收益各不相同。合理的土地收益分配机制是保证农村集体建设用地正常流转的关键,也是土地产权经济价值的体现。

　　（3）建立流转许可规范

　　随着社会经济迅速发展,乡镇、村集体经济组织己将集体土地用作开展大规模的多种多样的经营活动,在一定程度上危害了现行土地流转市场。因此,必须建立一套完整的管理机制来规范这个市场,以避免造成更大的资源浪费和社会问题。

　　（4）构建地价管理体系

　　根据交易成本理论分析,土地交易的三项基本特征决定了土地成本的高低,由于本交易本身就存在不确定性、频率性和专属性,因此,建立地价管理体系,对于降低土地价格,控制土地成本都具有很重要的现实意义。

　　(5)落实土地规划制度

　　按照法律规定,集体建设用地使用权流转都必须以土地利用总体规划和村镇规划为依据。简单来说,判断集体建设用地使用权流转是否合法的首要标准就是是否符合土地利用规划要求。

　　(6)完善监督管理体制

　　在允许农村集体建设用地使用权进入市场流转的法律制度颁布后,就必须要出台与之配套相对应的监管管理措施。确保农村集体建设用地使用权流转市场的健康有序发展。

　　农村集体建设用地使用权流转日益活跃,和目前国有土地流转的情况一样,需要建立专业的集体建设用地使用权流转中介机构,来及时准确反映供求关系和资源稀缺程度。因此,为使集体建设用地使用权流转有效地正常运行,XX应引导成立和发展土地流转咨询、土地资产估价、土地融资等各类业务的中介机构,建立一套完整的中介机构服务体系。

　　总之，地是农业的基础，是农民的保障，保障好农村集体承包土地是农村经济制度改革的前提和核心内容，也是国家经济社会健康稳定发展的基础。在当前，农村承包土地流转的相应的法律规范尚不够健全，对农民利益的保护力度还不够，因此，在建议和期待立法进一步加强保护的同时，基层行政机关和村集体在土地流转的过程中都要在现有的法律规范基础上，严格并完全执行现有规范，确保农民利益得到应有的保护。

　　1、集体建设用地流转研究李金莲著

　　2、农村集体建设用地流转的现状、问题与对策黄庆杰,王新著

　　3、农村集体建设用地隐性流转的现状和归因分析常敏著