英国文官制度的建立

　　英国现代文官制度继承与发展了中世纪的“恩赐官爵制”与立宪初期的“政党分肥制”，然而多党制的政治传统导致行政人员随着政党不断更迭，致使行政系统失去了应有的稳定性，固然也造成了效率低下、尸位素餐等不良后果，故而新的人事行政制度势在必行[1]。至1805年起，英国陆续创设了政务官与事务官的两官分途体制，从此政策的制定与执行得到分离，即常任事务官与政党共进退，稳定的事务执行系统保障了英国文官制度的稳定性与政务执行的连续性。中国学界比较早的研究英国文官制度的专著是陈乐桥先生在1935年出版的《英美文官制度》。陈乐桥先生的著作主要是介绍英美文官制度的基本情况，在介绍英国文官制度的时候，用了不少篇幅来介绍英国文官制度的沿革，重点介绍了英国文官制度的几次改革。包括：1688-1855年与英国早期的文官制度情况；由1853年东印度公司考选人员改革缘起的诺斯科特一屈威廉报告到1855年的麦考来改革，又有1868年帕麦斯顿改革到1870年；接下来介绍了从1870年开始到1930年的几个文官考试委员会。在介绍完英国文官制度的改革之后，陈乐桥先生介绍了英国文官制度的现状，主要是英国文官制度的运行。陈乐桥先生的著作主要是对英国文官制度进行了通识性的介绍，是中国学界对英国文官制度研究的开始。

　　随着新航路的开辟，来华的西方传教士潜心研究中国古代的典章制度，并不断将中国的政治文化西传欧洲，在此过程中，中国的科举制度西传至英国。英国完成工业革命后，为了扩大海外市场，发展对外贸易，迫切想成为“世界工厂”，“日不落帝国”，所以加大对外的侵略和掠夺[2]。英国人来华后，当地商人建议英国建立一所学校，这个学校专门培养派往东方的文职官员。1847年，深入了解了中国科举制度的密迪乐出版了《杂录》，书中指出：“要强烈呼吁英国XX，建立一个对全国人开放的竞争性考试制度，来提高英国行政人员的工作水平。”1853年，英国XX有关部门在充分借鉴了中国科举制度的合理成分的前提下，提出了《关于建立常任英国文官制度的报告》，建议实行公开竞争考试录用制。1855年，英国成立第一个文官委员会，主持普通文职人员公开竞争性考试。1870年，枢密院颁布了关于文官制改革的法令，规定：“多数重要文官职位必须按照文官制度委员会的要求，通过公开竞争考试，择优录用，使文官的竞争性考试正常化，该法令的颁布成为英国近代文官制度建立的标志。另外，英国近代文官制度的形式与中国科举制度的形式非常相似[3]。

　　就世界来讲，最先创建文官体制的国度是英国。改革之前文官制度以“恩赐官职制”为主，也就是全体职务均由英国国王任命，因此国王就利用许多特权大肆的买卖官职，使他的势力不断扩大，也导致了卖官鬻爵、腐败滋生、机构臃肿、文官素质差，工作效率低等一系列现象《权利法案》于1689年议定，它在很大程度上制约了国王的权利，国家的政事中心也逐步由议会代替[3]。同时，新兴资产阶级为庇护既得利益，通过议定法案在1964年，该法律规定税务职员不允许充任下议院议员。十九世纪初，两党政制逐渐稳固，执政党是竞争取胜的党派构成，那么取胜的党派执政后就将官职进行公开分赃。这就导致文官队伍的重塑，以致行政体系的混乱[4]。为了转变这类不稳定的情况，1805年，在英国则政部首次设置永久秘书，不与执政XXX变化相关联。在这之后，每一个部门都在该部门设立常任官职，为文官常任制度打下了基础。

　　从18世纪中期英国开始进行以蒸汽机的发明为标志的工业革命，到19世纪中期基本完成。它使英国的经济迅猛发展，造就了英国的工业资产阶级。从功利原则的工业资产阶级，请求创建清廉高效的当局，节约开支，把更多的资本投入到经济中来[5]。同时，工业资产阶级依附雄厚的经济实力，努力促进英国行政体系改革，先后在1832和1867年对国会变革，改革的成果使工业资产阶级取得了国会中的重要位置，同时，这次改革也为文官制度的改革打下了基础。

　　考试任用制起源在东印度公司出现，同年英国议会派马考来等人对该公司的行政的体制进行调研，并提出了《马考来报告》，第二年，则政部两位官员诺斯科特和屈维廉，对文官队伍的现状研究，制定出《诺斯科特一屈维廉报告》，这份报告揭示了公用人体制的弊病，提出文官系统改革的一整套建议。

　　帕麦斯顿于1855发布了《对于录用工国XX文官的枢密院令》，建立文官制度委员会，承担审查考核[6]。格莱斯顿在1870年六月发布的第二文官改革法案，是现代英国文官制度建立的标志。这次英国文官体制的变革对其本国以及世界各国的社会进步都有着重大意义：弱化英国当局的腐化之风，使XX工作效率得到巨大改善，推进了物质文明进步，并且发展为西方文官体制的基础特点。

　　从英国文官体制的建立至二十世纪初，英国的文官体制改革持续很多次。1890年山于行政日常事务增多，XX又将第一等级和第二等级进行重新划分，麦克唐纳委员会于1914，对于文官体制问题进行考察、调研，并提议一系列的建议。一战结束后，英国文官制度又进行了变革，所有文官的最高文职授予则政部常任秘书。英国XX于1943将外交部文官单独进行管理[7]。

　　二战结束后，英国沦为二流国家，国际地位迅速下降，同时在二战期间英国文官队伍日益膨胀，人们对XX官员只注重通才而忽视专业技能现象感到非常愤怒。为了提高文官队伍的整体素质、迅速将XX的工作效率得到进一步强化，XX决定对常任文官制度进行必要的改革。富尔顿组织在1966年调查英国文官体制。1968《富尔顿报告》提出相关意见：1、成立文官人事部，改变文官的管理领导方式，2加强文官技能训练，建立文官学院，3实行一致层级框架，重新整理文官队伍[8]。

　　撒切尔夫人于1979年对现行的文官制度进行改革，改革的目标是权力分散、提高工作效率、向纳税人提供高质量服务等，具体措施有：1、持续裁员文官人数，2002年文臣队伍占英国劳动人口的2.7%。2、改组高级官员独立管理文官的局面，重新打破文官结构设置。3、从裁员过程中保留专业技术人才，打破通才模式。4、将竞争机制引入到社会服务中来，改变文官队伍的整体素养，确定社会管理中规范的绩效评估。5、山于文官部的建立使文官队伍逐渐膨胀，并且保护者文官的特权，因此撤销文官部。1994年七月梅杰当局发布《英国文官制度的继续与变革》白皮书，继承撒切尔变革思路，并提出一系列对策：1、减少高级管理层，2、经过考试聘用大学生到文官队伍，3、组建管理组织，包括高级官员和执行长官，4、制定多样的高层管理人员工资体系。布莱尔在2004年提出了多项方针，并阐述了文官制度宗旨[9]。

　　英国的文官体制经过XX大力倡导及自身逐步改革，逐渐发展进步，且演化成许多特征：一是文官职业的“永业制”。也就是说按照法律规定：文官如果没有重大的错误，只要被XX所聘用，就可永久从事文官。二是文官制度的“中立性”。即文官在政治立场保持中立态度，不受任何执政党影响。三是文官职业的法制化。国家用法律形式规定文官要依法执行公务，读职、腐败等均要受到相应惩罚。总之英国文官制度改革收到了巨大的效果，英国的文官文化得到了巨大的发展，XX的工作效率得到进一步的提高，在吸收优良传统的同时，也努力的实践新的管理思想[10]。

　　英国文官制度的建立深受中国科举制度的影响。当时英属东印度公司为英国最大的海外掠夺机构，在巨大利润驱使下，许多出身绅士的贵胄子弟进入该公司，最后导致对印度的管理低效，英属东印度公司的人事制度迫切需要改革。在广东公司员工的建议下，英国采用从伦敦选送官员的方式为东印度公司输送人才，“这种中国人的发明创造己经引起了英国政治制度的改革”。这一有效做法导致后来英国文官制度的逐步确立，在英国文官制度建立的过程中，吸收了不少中国的科举制度的精髓，例如，英国文官制度对科举制度的多层次多科目的考核方式、人才的选取录用方式以及管理模式等方面都有所借鉴[11]。

　　科举制度能够长期存在于历朝历代的一个重要因素就是在考核标准上采取多层次、多科目考核方式，这种考核方式在英国文官制度建立的过程中被英国所借鉴，产生了重要影响。英国在改革之后颁发的枢密令规定：“科举考试分级并且定期举行；建立文官事务委员会，对考试进行主持管理，这样使考试制度化，另外要对初试合格者进行复试等。这种多级考试分级，严密考核的方式与科举制度不谋而合[12]。英国文官制度通过这种考核方式，在整个英国吸收了在知识、技能、才能上更具有优势的知识分子，增强了英国XX的行政办事效率，因为这些官员都是通过层层考试、层层选拔出来的优秀人员。

　　中国科举制度多科目的考核方式对英国的考试制度也起到了很大的借鉴作用。英国的考试形式不同，内容丰富多样，考试的内容各有所侧重，不同的人可以根据自身的优势进行选择报考，这与科举制度多科目的考核方式又有着惊人的相似，可以体现出英国对中国科举制度多科目考核方式的借鉴[13]。这种考核办法为英国各行各业录用所需要的各种人才，从而，也就为英国XX注入了新鲜的血液。综合来看，科举制度在考核标准上对英国文官制度的建立发挥了不小的参考作用。

　　早在1776年，在中国科举制度的影响下，英国就放弃了早期腐朽的赐官制，确立了从考试竞争中选拔比较优秀的文职人员制度。英国的有识之士就呼吁当时的XX效仿中国的科举制度，向全国公民进行公开考试，只要想成为文职官员，都可以通过考试[14]。因此，英国近代文官制度的重要表现就是向社会公开，凡是符合条件的公民都可以通过考试成为文官，不会因为身份、地位等原因的不同而受到不平等的对待，选取的范围十分广泛。中国的科举制度即是有着比较广泛的录取范围，并且在隋朝之后不断扩大，使贫穷阶层有了更多的机会进入朝廷做官。宋朝时不断增加录取名额，扩大选取范围，到后来明清时期选取范围上不断完善，除了一些与考试相关的人员等，其他人均不受限制。正是因为科举制度在先前己经做好了范例，广纳贤才，所以英国文官制度才能够在选取范围上进行效仿，并不断的优化完善。其选取文官的范围，面向全体国民，每个人都靠自己的才学、专业和技术能力而被国家录用[15]。

　　英国文官制度中，在文官的选拔方面最大的特点就是公开考试择优录取，公平公正合理。英国在完成工业革命后，急切需要一个清廉高效的XX来进行管理，这就更需要有能力的人员来担任XX的职务。因此英国政界中改革的呼声越来越高。英国在19世纪中期发布了两个枢密令规定：“机构人员的任命要通过国家考试，考试要分出等级并且要定期举行，公开公正的进行考试，最后择优录取。”这种考试制度的原则与中国古老的科举制度之间有着如此惊人的相似之处。科举制度就是根据考生成绩择优录用，考核之后还要排出名次，成绩优秀者排在前面。另外，英国在政党分肥制度下，每次XX的更迭都会有大量的经济损失，从而带来周期性的动荡和社会的不稳定。从政党分肥制度后，英国文官制度就确立了“职务常在”的原则。中国的科举制度中，如果人员一旦被选取做官那么就是终身任用，因此不得不说中国科举制度在西传英国后对英国的录用标准产生了影响。

　　英国的文职官员被普遍认为是世界上最优秀的官员队伍之一，廉洁与高效为其赢得了巨大声誉。这一切都源自于英国文官制度良好的结构与管理。这其中，中国科举制度当然有着不小的功劳。1855年5月，英国XX颁布了第一个枢密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉、独立主持考选事务的文官事务委员会，文官考试、任用、考核、奖惩等事务都会进行管理。这个文官事务委员会与中国的吏部都是管理文官事务的部门，因此，不得不说科举制度对英国文官的管理产生了影响。另外，英国文官制度规定，每个新进入文职部门的人都有试用期，这个依等级而定，长短不等，在一定情况下延长试用期。英国文官的晋升也会根据成绩而定，每年的年度都会进行考评，依成绩而定，高级人员和低级人员的晋升也有所不同，英国文官的薪资也会根据官职个人的成绩而定，考核与晋升权完全掌握在各部部长手中，文官委员会对此也无权干涉，这就表明了英国文官人事制度相对独立。并且英国对一些品行不端有过失的文官也会根据相应的法律进行警告停职或撤职相应的处分。这些管理规定都和中国科举制度对官员的管理无比的类似，综合看来中国科举制度的管理对英国文官制度的建立产生了重要影响。

　　英国文官制度建构的基本目的是在xxx更迭无法避免的情况下稳定XX的基本职能来保障政治稳定，故而英国文官也被称为“第二XX”与“幕后XX”，这项制度也为英国政治系统的稳定发展提供了良好的基石；但是正如上一部分己经提到的部分嬗变事实一般，英国文官制度已经逐步由稳定走向僵化，并且在实质上开始与政务官分庭抗礼，即英国政治系统已经形成了“双重XX”。

　　英国文官制度日益凸显的问题主要在于：

　　第一，文官队伍冗杂，行政效率低下，晋升积极性受挫；

　　第二，高级文官与其余文官在行政实际运行中起到主导性作用，严重阻碍政务官与国家行政主张的实现与推行；

　　第三，常任文官的政治独立性难以保障，文官间的团体性逐步凸显，即文官们要么集体倾向于某一党派，要么文官自己组成某种政治团体表达独立的政治诉求。

　　目前而言，英国XX在历次XX人事制度改革中针对英国文官的上述问题均采取了不同程度的措施：

　　第一，文官终身任职转变为选拔性雇佣任职，文官录取方式进一步多样化，文官任职制度逐步引入竞争机制，提高文官行政效率；

　　第二，文官队伍逐步实现精英化、专业化，文官考核注重绩效性、伦理性，进一步增强文官队伍的职业化，从职务性质上重塑文官的业务独立性。

　　近年来，英国在对文官常任制度进行不同程度的调整与完善，但相对于文官职务常任本身而言，这些措施大多集中于从形式层面来重塑文官独立性与提升文官XX的效率，但对于文官政治独立性、高级文官制度等实质性问题探究较少。

　　由于英国文官惩戒制度已经较为发达，故未来英国文官人事改革可以有以下两种改革方向：

　　针对高级文官制度可以考虑建立政务助理，明确事务官的职责定位；对于部门信息等应网络化备案，以求最大程度上使得政务官不要过分依赖事务官；并且应当将高级文官队伍进一步培养为专业化、知识化、精英化的咨询机构，且决策形式采取会议制，不让某个文官一家独大，且政务官拥有一票否决权。

　　针对一般文官应摆脱绝对政治中立思想，并且将政治诉求与职务履行分开，在保持文官职业化的同时，淡化绝对政治中立的色彩。

　　英国文官制度是西方国家较为典型，较为完备的一种官员制度，成为西方各国文官制度建设的样板与楷模。英国的文官制度与中国的科举制度有着深厚的渊源，科举制度在中国兴盛了千年，晚清时成为其衰落的“陪葬品”，但与此同时却被英国吸收借鉴脱胎换骨逐渐形成了西方国家效仿的典范，所以中国科举制度对英国文官制度的建立具有重要的贡献。中国科举制度对英国文官制度建立的巨大影响，使我们完全有理由相信科举制度在中国历史乃至西方史上所起的重大作用。然而英国文官制度已经逐步由稳定走向僵化，并且在实质上开始与政务官分庭抗礼，即英国政治系统已经形成了“双重XX”。本文认为未来英国文官制度可以针对一般文官应摆脱绝对政治中立思想，并且将政治诉求与职务履行分开，在保持文官职业化的同时，淡化绝对政治中立的色彩。

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