长春市推行综合行政执法改革研究

【摘要】长春市经过十多年的综合行政执法改革，虽说取得了一定的成绩但仍存在不少问题，相关法律法规欠缺，职能部门的和力度不强及执法队伍素质低下。在全面深化改革的大环境下本文就长春市在推进综合行政执法改革过程中存在的问题提出建议和对策。
【关键词】综合行政执法；改革；长春市
为了全面贯彻落实XXXxxxx和十九届三中全会的精神，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，进一步转变XX职能，以构建权责统一，权威高效的行政执法体制。近年来长春市认真履行中央和省关于进一步推进综合行政执法改革的各项决策和部署，不断创新和完善各项体制和机制，有效的缓解了综合行政执法中存在的多头执法、交叉执法、重复执法等问题，为促进长春市社会经济的健康发展提供了坚实的保障。虽说取得了一定的成效，但在综合行政执法改革的过程中仍存在不少问题。本文就长春市在推进综合行政执法改革过程中存在的问题提出建议和对策。

　　一、长春市综合行政执法改革取得的成效

长春市综合行政执法经过十几年的改革，已在城市管理领域、文化市场领域、卫生计生领域、交通领域、农业领域、食药监等领域取得了一定的成效，并进一步为继续深化综合行政执法改革积累了经验。主要包括：一是用大部门体制的方式精简执法主体。整合原市文化局、市广播电影电视局、市新闻出版局职责，组建市文化广电新闻出版局，实现了对文化市场全领域的综合执法。整合原市卫生局、市人口和计划生育委员会、市爱国卫生运动委员会办公室职责，组建市卫生和计划生育委员会，实现卫生计生领域的综合执法。将榆树、农安、德惠三个县（市）的工商、质监、食药监、食安办等部门的监管职能和机构进行整合，组建了市场监管局，推进县级市场监管领域综合执法。二是相对集中行政处罚权归并执法权力。“相对集中行政处罚权的本质特征是按照“精简、统一、效能”和决策、执行、监督协调原则，对法律和法规关于行政处罚权及其主体资格的规定进行改革，已解决过分分散执法面临的横向关系、纵向效率问题”「1」在组建城市管理行政执法局实行综合执法的基础上，更名为市市容环境卫生管理局（市城市管理行政执法局），重新调整综合执法范围，执法权限重心不断下移，在全市实行统一领导、分级管理，以区为主的综合执法体制。成立市城市管理委员会，加强对城市管理的统筹协调和综合整治。
三是调整管理体制减少执法层级。在工商、质监、食药监、国土、环保、规划、公安等七个领域，实行市对区的垂直管理，市里统一设置管理执法机构，向各城区派驻分局和执法队伍，有效减少了执法层级，精简了执法队伍，改变了重复执法的情况。四整合执法队伍，避免多头执法。进行“大交通”管理体制改革，划入原市交通局全部职责和市建委城市客运管理职责，组建市交通运输局，实现对交通运输领域的综合管理和统一执法。在市安监、人社、水利、房地和商务等部门，通过整合归集部门各项执法职能，分别下设专门行政执法机构，在各自系统内实行综合执法。五是分类组建执法队伍，进行严格的责任划分，有效的避免了职责交叉、相互推诿的现象发生。对工商、质监、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍进行整合，组建市场监管综合执法队伍；对环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责和队伍进行整合，组建生态环境保护综合执法队伍；对文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场执法职责和队伍进行整合，组建文化市场综合执法队伍；对交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责和队伍进行整合，组建交通运输综合执法队伍；对农业系统内种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍进行整合，组建农业综合执法队伍。

　　二、长春市综合行政执法改革中存在的问题

　　（一）法律法规有待完善

一是综合行政执法主体的法律地位不够明确。综合行政执法活动和平时的管理性活动有所不同，作为具有国家准司法性质的执法机构，它所体现出来的更多是法律权威的属性。事实上是并没有明确的法律法规对其进行法律资质的认定，从而导致其法律地位模糊。目前虽然有《行政处罚法》和其他的一些法律法规对综合行政执法的授权，但是这些法规对长春市更进一步的实行综合行政执法并无实质性的推动作用。所以说现在急需一部专门针对综合行政执法的法律法规，对综合行政执法主体的执法范围予以明确规定。在综合行政执法中除了行使《行政处罚法》赋予的行政处罚权外，另外还需要行政检查权、强制权等均缺乏明确的法律规定。
二是法律依据和执法程序上的规范性不足。由于我国对于综合行政执法方面法律法规的缺失，大对数关于综合行政执法的法律法规多是一些部门规章和地方性规范性文件。而这些法律法规大多数都没有一个统一制定的标准，五花八门、各自为阵，在综合行政执法的过程中，因为这些部门规章和规范性文件互不衔接，执法人员在执法的过程中很难就某件具体的案件达成一致的想法。由于这些法律法规相互矛盾冲突，所以就影响了综合行政执法的权威性和公平性，并且会导致执法过程中出现程序混乱。虽说长春市在多头执法、交叉执法、执法扰民等问题上取得了一定的成效，但是由于法律依据的不足，这些问题尚未的到根本性的解决，比如国土资源局对于村民违法建设住宅或者是在临时性土地上建造永久性房屋具有查处权，但是与原城管执法大队在违反村镇建设规划中的执法功能上就相互冲突和交叉且执法标准和惩处力度不同，这就容易造成执法人员滥用行政自由裁量权，并且在平时的工作中很容易发生各部门相互推诿和重复执法的现象。

　　（二）职能没有深入整合

各职能部门的职权划转关系还没有理顺。“随着综合执法工作的展开和运行，各地改革试点中也出现了一些问题和矛盾，特别是综合执法机构和职能部门的关系等体制性问题尚未理顺，影响着综合执法的成效”[2]一是职权划分的标准不统一，没有一个统一科学的标准。各单位都有一套自己的划分方法且划分的依据都不相同有的以“划出和划入单位协调为准”或者“划出单位意见为准”或者“承接单位能力为准”等等。二是综合行政执法的技术跟不上改革的步伐。长春市虽然在全力开展综合行政执法的工作，但是在某些领域就表现出执法的配套技术比较落后，不利于更好的开展行政执法工作。比如在长春市的环保领域，关于饭店、餐厅等油烟机的排污标准的问题，由于现有的检测技术对于相对滞后，在实际执法的过程中存在一定的难度，从而会影响执法效率。
各职能部门的之间的协调配合有待进一步加强的。随着综合行政改革的不断加强，相应的工作内容和范围都在不断地扩大。各业务部门和综合执法部门之间的配合日益紧密，需协调配合才能高效的解决问题。但是目前长春市仍然的存在的问题是各业务部门相对封闭，各自为政。与综合执法部门在信息共享、协调执法、移送案件等方面配合不到位。

　　（三）执法队伍的整体素质急需提高

长春市的县、镇等基层的执法力量不足。随着近些年来我国XX职能的转变和XX简政放权的不断推进，使得很多行政执法事务不断移交给基层部门，基层部门的工作量急剧上升。但是基层部门的执法力量存在一定的缺口，执法人数较少导致执法部门在日常工作中对一些事务力不从心，所以很多基层部门成立了“执法大队”协助执法部门从事综合治理的工作。但是由于基层执法人员的入职要求较低，导致执法人员的素质参差不齐，更有甚者对执法所必须熟知的法律法规都不甚了解。这使得长春市XX在如何增强执法力量方面面临着巨大的挑战。
长春市的行政执法人员的编制不一致。由于各执法机构的性质复杂，有XX行政机关，也有事业单位，相应的执法人员不仅有专门从事执法的专业人员也有许多编制外的社会人员。在执法队伍整合的过程中涉及的问题有很多，比如人员调配的依据，薪资待遇等都没有明确的标准来统一。所以建议省里应该把这件事的解决提上日程。

　　三、长春市进一步推进综合行政执法改革的对策

　　（一）建立和完善有关综合行政执法的法律法规

我国现在正在全面推进依法治国的战略，建设法治化XX。所以说加快建立和完善综合行政执法的法律体系是建设法治XX的必然要求。首先，制定一部专门针对综合行政执法的综合性法律：《综合行政执法法》。应该把现在所有有关综合行政执法的法律法规进行综合，把落后于实际执法中的法律剔除并根据当前执法形势增添新的内容。“必须完善行政组织法来赋予综合行政执法机构的正当地位，同时通过人大立法来规范综合执法以及固定改革结果。”[3]其次规范和明确行政执法的规章制度。这主要包含日常办案的流程、奖励和惩罚机制、目标责任制、群众投诉举报机制等制度。制定出一套统一的制度不仅便于执法人员开展工作更有利于办案效率的提高。

　　（二）建立高效的行政执法体制

一是厘清综合行政执法范围和职责，构建权责统一、权威高效的行政执法体制。推进部门内综合执法，继续探索跨部门、跨领域综合执法，推动执法力量下沉，加快建立统一高效的基层行政执法体系。二是创新完善行政执法工作机制和监管手段，提升行政执法现代化、规范化和科学化水平。完善行政执法协调配合机制，形成事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制。健全行政执法行刑衔接机制，实现行政执法和刑事司法无缝对接。强化现代化行政执法科技手段，提高行政执法的效率和规范化水平。

　　（三）强化行政执法队伍建设与管理

强化行政执法队伍建设与管理，一是要全面提高执法人员专业素质和管理能力。首先是要提高执法队伍的入职门槛采取择优录用的方式，各单位在进行招聘时提高选拔的难度，从文化知识、法律素质、实践技能、身体素质等方面作全方位的考察。其次是对以在职的执法人员要定期举办各类技能培训和开展法律类知识的讲座，做到与时俱进。最后在平时的执法过程中要有意识的锻炼执法人员的应急反应能力和活泛的思维能力，只有这样才可以在遇到紧着状况时保持镇定，以维护XX的形象。二是加强对行政执法机构违法违规行为的监督力度，严惩执法腐败现象。加强对行政执法机构在经费、装备和执法人员待遇等方面的保障，保证执法工作需要。三解决执法人员的编制不统一的问题。应该遵循“编随人走，人随事走”的原则，解决编制问题。随着XX进一步的简政放权，在实际的编制划转中编制资源应更多的划分给基层部门。

　　参考文献

[1]曾峻.相对集中行政处罚权与中国行政执法体制的改革:以城市管理为例[J].政治学研究,2003,(4).
[2]中国行政管理学会课题组.推进综合执法体制改革：成效、问题与对策[J].中国行政管理，2012（5）.
[3]刘恒.行政执法与XX管制[M].北京：北京大学出版社，2012.367.