我国环境公益诉讼制度的研究与分析

　　摘要

2014年《环境保护法》的修订对现有的整个环境公益诉讼程序都进行了修正，试图建立更有体系更为完善的可操作的系统化制度。但是，我国目前尚未对环境权做出具体规定,环境公益诉讼制度的实践仍处于幼生期,原则性的条文较多而关于实质内容的具体化规则缺失；实践过程中，法律权威性也不足，特别是对于原告诉讼主体资格的判断上还有较大的争议。另外，关于实践中诉讼成本过高、激励机制不足等问题依旧存在。针对这些不足，论文将从2014年修订的《环境保护法》的角度，主要针对原告主体资格的可完善性入手探讨将主体范围扩大的可行性。总体而言，应基于我国实践，对于现阶段所发生的实践案例进行一个充分的总结研究，同时结合国外环境法的相关经验，将公民纳入原告范围内，以期更大的发挥环境保护法的作用。同时建立环境公益诉讼激励机制，合理利用虚拟治理成本进行损害赔偿评估，从而构建适合于我国的环境公益诉讼体制。
关键词：环境权；环境公益诉讼；原告主体资格

　　引言

xxxx报告中对于我国主要矛盾的变化进行了一个新的表述[xxxx报告对当前我国社会主要矛盾作出与时俱进的新表述，指出“XXX进入XXX，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”],其主要内容针对人民美好生活环境的追求上进行了强调。实际上，环境公益诉讼早就已经出现在人们的视野中，成为一个讨论的热点话题以及研究对象。从2007年第一个环境保护审判庭设立至今，对其的司法实践也已经走过了十几个年头。在这个过程中，环境诉讼相关内容不断的在向前发展，部分地区采取的“试点”模式也颇有成效，这在很大度上解决了环境司法“阵地不好”和“指挥不专”的问题。但是，与相应的机构的完善化程度不相匹配的是其实践中案件数量的低下问题。面对该实际问题，《环境保护法》也作出了相应的调整，为了提高案件的起诉率，将重点放在了对原告资格的扩张上，其对社会组织与检察院具有合法的起诉资格进行了明确的规定。结合整个公益诉讼原告的发展历程，可以发现诉讼主体逐渐朝着扩张的方向发展，但就目前的法律规定及司法解释来看，我国现有的法律和相关法规虽然对社会组织与有关机关的主体资格进行了开放，但整体上主体资格依然受限。并且结合我国现实情况，现有的具有原告资格的主体在实践过程中，也面临着各种问题难以发挥出其目标功能。另外，对于环境价值的评估以及损害赔偿额度的确定一直是个难题，诉讼成本高激励机制不足等问题依旧存在。针对现阶段环境与经济矛盾的激化状况，亟需对环境公益保护内容作出相应的调整，针对存在的问题进行分析总结，将主体原告资格范围进行明确以及扩大，构建全社会对于环境的保护模式。适格原告制度的不断完善，在保护公民个人和社会公众的利益方面起着巨大的推动作用。因此，为弥补上述结构性缺陷，本文将运用文献分析法、实证分析法、比较分析法，从新《环境保护法》的视角，结合经典案例，借鉴国内外环境法的有关经验，将公民合理的纳入现有的原告资格体系中，使其与社会组织以及检察机关等相适应，共同发挥作用，并建立相应的约束与激励机制，妥当协调冲突，以期完善环境公共保护理论，推进环境公益诉讼的顺利进行，从而实现xxxx提出的“生产发展、生活富裕、生态良好”并存的状态。

　　一、环境公益诉讼制度概述

　　（一）环境权的性质

要对环境公益诉讼做一个深入探讨，自然离不开对其中基础权利的解释问题。关于环境权的定性，结合比较法上大多有着不同的看法。不仅仅在国外，甚至于国内，对其性质的争论也没有停歇过。立法层面上看，我国并没有对环境权究竟属于何种权利体系进行明确的规定。学理上有观点认为环境权应当被认为是一种自得权，当环境与现实情况产生了激烈的矛盾与冲突的时候，出于更长远的考虑以及对未来的负责态度，应当自行树立起保护环境的目标并且以此采取各种手段与措施的一种权利[参见徐祥民《环境权论—人权发展历史分期的视角》，载《中国社会科学》2004年第4期.]。另外非从自然本身出发，也有观点认为环境权乃是法律明确规定的一项权利，至于与民法权利的区别，体现在民法保护的是私权利，即个人权利；但是环境权旨在保护整个社会的利益，应当将其列于社会权利的范畴之下[参见朱谦《论环境权的属性》，载《中国法学》2001年第3期．]。针对不同的观点，对于环境权的定性有着不同说法。但是总结各类观点，相互之间还是有许多的共同之处：一、针对环境权的定性，虽然对其是一项绝对权利还是一项相对权利有着较大的争议，但是不可否认所有观点都指出环境权利是一项集体的乃至社会的权利，其主体的广泛性毋庸置疑；二、针对权利与义务的统一性都进行了明确。一个社会的正常运行必定离不开权利义务统一的规制，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。结合环境权而言，则是指每一公民都享有享受美好环境的权利，但是同时其自身也受到不得破坏环境的义务；三、针对权利的受益主体，其往往指的并不是单纯的现有的人，其往往还包括未出生的后代们。当下的人们不仅仅要对自身的环境义务负责，往往还承担着不得对后代人享有美好环境的权利进行破坏的义务。总而言之，环境权就是一项以安全与舒适为目标的生存与发展的权利[参见吕忠梅著《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》.]。关于环境权的性质本文不再仔细探讨，但它并非是纯粹的私权，而是一项与多种基本人权或基本法权相交叉的新型权利。

　　（二）环境公益诉讼概念

环境公益诉讼即可理解为涉及环境问题的为公共利益寻求救济的诉讼模式。目前，我国立法上对环境公益诉讼的概念未做明确解释，我们对环境公益诉讼的理解可以参考学者的观点来进行。蔡守秋教授从诉讼原告主体出发，提出环境公益诉讼是指在环境公益权利受到侵犯时，由相关自然人、法人、XX组织与其他组织向法院提起的诉讼。笔者认为蔡守秋教授对环境公益诉讼的理解，侧面体现了赋予公众环境权的理念，与国外的公共环境权理论相一致，为我国环境公益诉讼制度构建提供理论依据。

　　（三）环境公益诉讼原告主体资格内涵

原告资格在《布莱克法律大辞典》指的是个体可以凭借自身启动司法程序的权利。其本质内容指的是在法律争端中，有权利采取相应的手段以启动公权力的司法机关进行争议解决的主体范围，在实践中，往往将其称为原告。因此，我们所说的环境公益诉讼原告，则是指有权利针对环境纠纷启动司法程序的主体。对其是否具有资格的判断可以从以下两个方面进行考量：一、诉讼目的的甄别。上文中提到环境权是一项具有社会性质的权利，其往往不是为了保护自身的私利益，就算其主观目的是私人的利益，但是其本质上保护的是一个社会群体及其后代的集合利益。所以可以依据该诉讼目的是否仅仅是单纯的为了自身的利益进行判断；二、主体是否合法。近些年来，关于原告主体的规范也相应出台，对于有权利提起诉讼的主体往往有了一个大概的雏形，因此可以借助相关的法律对其是否具有原告资格进行判定。

　　二、我国环境公益诉讼原告主体资格的法律探索

　　（一）我国环境公益诉讼原告主体资格立法现状

我国环境公益诉讼制度的建立较晚，因此其尚处于不断发展阶段，并没有达到臻于成熟的水平。其发展过程中遇到的许多问题都值得重视。关于环境公益诉讼的原告资格变化经历了一个较长的发展阶段。
在2002年召开过一个“环境资源法学高级研讨会”，在会上有学者提出，为了进一步加强对环境的保护，应当将主体范围扩大到社会团体或检察院，以避免发生没有直接损害者从而达不到制裁的目的的情况。
此后的四年间，学者对此的争论与研究并没有停歇，这个过程中产生出非常多优秀的理论学术作品，整个社会对待环境公益诉讼的关注度也越来也高。在出台政策方面，2005年xxxx发布了一项《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，对环境公益诉讼得额推动起到了重大作用。在xxxx发布的政策的统领下，各省市也纷纷出台了自己地区的环境诉讼公益规范性文件，将社会团体与检察院列入原告资格中。
2012年8月31日召开的全国人大常委会通过了新民事诉讼法，新增了环境公益诉讼制度。此后又经历了一系列发展，2014年4月24日又对其进行了进一步细化规定，对原本的规定中的“法律规定的机关和有关组织”进行了进一步的明确，该法第58条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民XX民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”在此基础上，社会环境组织得到了有效的发展，根据有关资料显示，现下满足条件的社会组织共有700余家[赵海艇.环境公益诉讼原告主体资格问题研究.法制博览,2019(5):17-19.]。
为了更好的对该制度进行推广与适用，2014年最高人民法院、民政部、环境保护部三部门联合下发了对于贯彻实施环境公益诉讼的通知，其内容包含三部门之间各自的职权分工以及如何协力实施该制度。2015年最高法院出台了相关的司法解释，对具体的案件在实施过程中遇到的问题进行了进一步的明确，包括具体如何适用该制度，适格的主体的相关规定，以及赔偿请求权以及责任范围进行了说明。我国关于环境公益诉讼制度终于基本被确立下来。随后在2017年的《民事诉讼法》中，正式将检察机关纳入到了适格原告范围之内[管伟康.探索完善中国环境公益诉讼主体制度设计[J].环境与可持续发展,2019,44（04）:100-104.]。

　　（二）我国环境公益诉讼原告主体资格的司法现状

出台了相关政策之后，司法实践中环境公益诉讼的案例也逐渐出现。2007年在贵阳发生过一起“两湖一库”管理局起诉天峰化工有限公司，起诉对方停止对贵阳市红枫湖及其上游河流羊昌河的环境破坏案件，此案件是贵州省在明确将社会团体纳入原告主体后发生的首例由社会团体作为原告的起诉案件，大大推动了环境公益诉讼的发展进度。另外，我们观察到在最高院最新发布的24批指导案例中，环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼占据了整个环境案件数量的一半。此两类诉讼也正是我国目前出于对环境的保护，所大力发展的新制度类型，也正因如此，无论是在内部规范上，还是在与外部法律制度的衔接上，统一适用的法律问题就比较多。
对于诉讼中的原告资格的确认问题在司法实践中一直没有得到真正的解决，在此我们针对最高院发布的典型案例进行研究，试图对该问题进行一个有效的梳理并且提出一些有利建议。这里，我们将通过以下两个案例对此进行分析。
1.中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼案[审理经过及裁判结果：中卫市中级人民法院一审认为，绿发会不能认定为《环境保护法》第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织，对绿发会的起诉裁定不予受理。绿发会不服，提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院审查后裁定驳回上诉，维持原裁定。绿发会不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院依法提审并审理认为，因环境公共利益具有普惠性和共享性，没有特定的法律上直接利害关系人，有必要鼓励、引导和规范社会组织依法提起环境公益诉讼，以充分发挥环境公益诉讼功能。依据《环境保护法》第五十八条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条的规定，对于本案绿发会是否可以作为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织提起本案诉讼，应重点从其宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，是否实际从事环境保护公益活动，以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行审查。对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，应根据其内涵而非简单依据文字表述做出判断。绿发会章程中规定的宗旨契合绿色发展理念，亦与环境保护密切相关，属于维护环境公共利益的范畴。此外，其提供的相关证据材料符合《环境保护法》第五十八条，环境公益诉讼司法解释第二条、第三条、第五条对提起环境公益诉讼社会组织的其他要求，具备提起环境民事公益诉讼的主体资格。最高人民法院再审裁定撤销一审、二审裁定，指令本案由中卫市中级人民法院立案受理。]
基本案情：2015年，绿发会向法院提起诉讼，针对瑞泰科技公司超标排放废水并且已经对腾格里沙漠产生了严重的污染情况，请求法院判决其停止侵害行为并赔偿生态损失。此案最大的争议点就在于原告是否享有提起公益诉讼的资格。最高院在审理中提出，对于该问题的认定应当从三个方面入手：一、原告的经营内容或成立目的是否包含对于环境的保护；二、原告自身是否实际上对于保护环境的活动进行了有效的实行；三、上述两点之间是否具有关联性。通过对案件中的实际情况进行了解与分析，最终最高院对其的适格原告主体资格进行了确认。
典型意义：最高院在此案件中针对法律中的对有权利的社会组织认定不明的情况进行了一个漏洞填补工作，为之后的相关案件提供了相应的指导与规范作用。
2.叶清露、福建省环保志愿者协会环境污染责任纠纷案[审理经过及裁判结果：本案一审法院认定事实：第一，环保协会系依法登记成立，有着明确的宗旨和业务范围，2011年起每年均进行了相应的年检，诉讼前五年内并未从事违法活动且未受过行政、刑事处罚，并获得了多项荣誉称号。第二，被告在未取得相应备案、审批手续的情形下，擅自在承包地块上陆续建设猪舍、管理房及固化地用于开办规模化生猪养殖场。第三，被告设立的生猪养殖场位于XX规定的畜禽养殖禁养区内，违反了相关条例的规定，被责令停止规模化生猪养殖，并于五日内自行处理生猪，关闭或拆除养殖场。第四，福建历思司法鉴定所出具鉴定意见，被告因进行生猪养殖违法排放污染物存在环境损害，造成的环境损害总价值为917520.3元。第五，本案发生了鉴定费90000元，环保协会因本案支付了公告费1040元、律师服务费用54670元。第六，厦门市同安区XX已设立财政专户，用于区域内生态环境损害赔偿相关公益事业。经审理，一审法院判决：一、被告叶清露支付环境污染赔偿款917520.3元，该款项支付至厦门市同安区人民XX财政专户，用于同安区的环境生态修复；二、被告叶清露应于本判决生效之日起十五日内在福建省级以上媒体向社会公开赔礼道歉；三、被告叶清露支付给原告福建省环保志愿者协会公告费1040元、律师服务费54670元；四、驳回原告福建省环保志愿者协会的其他诉讼请求。一审案件受理费13532元、鉴定费90000元由被告叶清露负担。]
基本案情：
2016年，厦门市环境执法支队执法人员在执法过程中发现某养猪场没有安装配套的污水处理系统，直接引起周边环境被污染破坏。区环保局遂对其作出行政处罚。2017年，福建省的环保协会向中级法院提起诉讼，要求养殖场的主人叶某赔偿破坏环境造成的损害，并且该款项将全额用于对被破坏环境的修复工作。一审法院判决支持了原告的赔偿请求，被告不服，向该院依法提起上诉。
该案争议焦点在于：第一，环保协会的原告主体是否适格；第二，叶某的生猪养殖行为是否造成环境污染损害后果；第三，若其行为造成了环境污染应如何承担侵权赔偿责任。经审理，二审法院认定了环保协会的原告主体资格；确认并评估了被告造成的环境污染损害后果及其应当承担的侵权责任；认定了鉴定机构对被告造成的环境污染损害后果采用虚拟成本治理法进行评估的合理性，但纠正了一审判决被告支付的环境污染赔偿款数额。最终二审法院判决被告支付环境污染赔偿款344077.95元，用于环境生态修复，并驳回了福建省环保志愿者协会的其他诉讼请求，案件受理费由双方共同承担。
典型意义：该案判决结果充分体现了环境司法这一新型领域独特的公平正义。第一，对如何判断一个社会组织是否属于环境公益诉讼适格主体提供了示范性参考。第二，针对现存的环境公益诉讼赔偿数额难以计算的情况，采取了虚拟治理成本评估手段，直接绕过了对损害具体数额难以计算的难题，对治理成本进行考察。第三，发挥了司法与行政执法的联动作用：本案中首先是由环保局履行其职责，对违法主体作出行政处罚；其次环保协会才提起了环境公益诉讼，这很好地衔接了环境公益诉讼与环境行政执法，是一次有益的实践探索。

　　（三）我国环境公益诉讼原告主体资格的现实困境

通过上面两个案例，我们不难发现我国环境公益诉讼构建之路上，传统原告适格规则存在较大局限。关于环境公益诉讼的启动问题，司法实践中有不同做法，详见下表：
环境公益诉讼适格原告之比较[王丽萍.突破环境公益诉讼启动的瓶颈:适格原告扩张与激励机制构建[J].法学论坛,2017,32(03):89-96.]

　　该表直观地体现了虽然近年来我国环境公益诉讼领域法律法规在不断完善，各项试点工作也有序进行，但这种渐进式“放权”的实施效果却不尽如人意。接下来我们将从立法和司法实践层面对此进行分析。
1.现行法律规定对于环境公益诉讼主体资格之问题
（1）宪法规定的缺陷
环境权的第一次被确立应当追溯到1927年的《人类环境宣言》。根据相关资料显示，该宣言目前已被近100个国家所接受。我国宪法中虽然没有直接将环境权作为一项权利加以规定，但是在第9条[《中华人民共和国宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理使用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”]体现了国家对自然资源的保护；第26条[《中华人民共和国宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害。”]体现了国家对污染等公害的防治，该两条内容都从侧面对环境进行了立法层面保护，但事实上，这仅仅体现了国家对于环境的管理权，在内容上并未与公民环境权良好衔接。司法实践中，仍然存在着很多法官认为对于宪法中的相关权利，其只能起到纲领性的引导作用，而非对于请求权的构建，具体的请求权还应当结合实体法进行运用。在某种程度上，该种做法直接导致了我国对于“环境权”的保护力度较弱。
（2）民事诉讼法现行规定的缺陷
“当事人适格理论”在我国民事诉讼领域有着深厚的根基，也是我国《民事诉讼法》一向采纳的当事人原则，由此延伸对于原告资格的认定上，我国《民事诉讼法》一贯采纳“直接利害关系原则”，将“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”定义为“原告”。原告条件中的“直接利害关系”的定义要求原告享有实体权利，且该权利被侵害，这种权利必须具有专属性或者排他性。基于我国民事诉讼的主体制度，并联系民事诉讼法、环境保护法和相关司法解释，公民个人的身影似乎并未出现于环境民事公益诉讼的适格原告范围之中。环境公益诉讼的原告资格未对公民个人开放，结合立法背景，笔者个人觉得有其合理性。但是既然确定了公民个人不能作为诉讼主体，却也不能给予有关组织以及法律规定的机关一个十分清晰的外延界定，就会使整个主体确定体系变得十分混乱。
（3）环境保护法现行规定的缺陷
从实体法出发，关注我国的《环境保护法》，其中一项规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。从平义解释的角度来看该法条的直观表述，“一切单位和个人”对环境保护在负有义务的同时都拥有权利进行检举和控告，且检举和控告的对象包含单位和个人，显然包含并体现着公益性。但真正的起诉条件却只能针对“损害”，无法针对“行为”和“危险”提起诉讼，直接反应出我国在环境保护问题上保持着结果论，但结果论对于环境公益保护来说是极为不利的，也不能满足公益诉讼的要求。另外，对于社会组织作为适格原告虽然有法律赋予的权限，但在实践中社会组织在环境公益诉讼中很难发挥作用，主要原因还是其受制于环境公益诉讼庞大的启动资金。面对高昂的诉讼成本，作为由行政机关管理的不牟利的社会组织不得不量力而行，甚至望而却步。因此在现实中，有能力并且愿意提起环境公益诉讼的组织寥寥无几。
2.关于社会组织的原告资格限制过于严格
环保组织作为提起诉讼的原告与普通公民比较而言，“环保组织的管理、对制度的熟悉程度、时间以及财力上都要更优于公平个人”[[[]别涛.环境公益诉讼[M].北京：法律出版社，2007：14]]。所以，新环保公益诉讼制度将其纳入适格原告的做法非常正确，但是并非所有的环保组织都可以被纳入进来，适当的限制也十分必要。大量的环境保护组织仍然被排除在环境公益诉讼权利的主体之外。结合法律法规相关规定，以及对社会中的环保诉讼机构进行数据统计，发现我国符合其原告资格的组织约有700余家，尚在合理的范围之内。但是在距离法规施行的最近一年中，由环保组织提起的环境诉讼却只有9家。社会组织以自己的名义向法院提起环境公益诉讼的案件共有246件，占全部公益诉讼案件的比例不足20%[赵海艇.环境公益诉讼原告主体资格问题研究.法制博览,2019(5):17-19.]。从司法实践的角度看，这代表着环境公益诉讼制度还并未被民众所接受。其内在的制定法律的目的也完全没有达到实现的程度，其通过扩大适格主体的范围从而增强对环境保护的意旨并未被完成。类似于我国对该制度起步较晚，从产生到发展也不过几年时间等原因也是导致该制度不能充分发挥其立法意旨的重要因素。环保组织想要发挥出法条本身赋予给他的责任还需要很长的路要走。
3.检察机关提起环境公益诉讼的法律障碍
我国宪法明确规定了检察机关的职能权限，检察机关有权监督和检察与国家、社会公共利益及公民利益相关的活动，从而自然地将监督权延伸到环境利益。检察机关作为司法机关为维护公共利益有着得天独厚的优势，其本就是公共利益和公民权益的守护者，在司法上有着庞大的资源，检察机关的垂直体系也让其透明度、公正性、决策的正确性有了保证，在环境公益诉讼上也有自身足够的资源去承担，进而也更易毫无私心与保留地维护我国的环境公益。检察机关和一般诉讼当事人同样享有原告的诉讼权利，并承担相应的诉讼义务。但是由于检察机关并不是环境污染与资源破坏的直接受害者，它就只是以公众代言人或公众受托人的身份提起诉讼，这将是特殊意义上的原告，对争议的客体只有依法维护的权利，而没有直接处分的权利。此外，由于环保行政机关这个专职的部门机关存在，职能细化后，检察机关无法避免的在人员配备和协调资源方面也还存在许多制约因素。
4.未将公民个人纳入适格原告主体范围
没有将公民直接纳入适格原告主体范围有一定的合理性。首先，严格原告资格既节约有限的司法资源又能解决重点环境保护问题，此外，公民个人在面对大型企业提起环境保护诉讼将有很大的取证难度及个人负面影响，没有足够的诉讼配套改革予以实现，但当前环境公益诉讼可以成为过渡阶段，最终让公益诉讼枝繁叶茂，真正让公民成为保护环境的公益诉讼主体。尽管目前公民在环境公益诉讼中丧失原告资格是因有多方面考虑，但无法对弊端视而不见，环境问题是大范围的问题，仅靠公权力和相关组织无法真正扫清各个死角，此外，公民对自身权益的保护也应当有由其自身把控的机会。

　　三、国外对于环境公益诉讼原告主体资格的创新规定

人类在不断发展的进程中对环境造成了极大的破坏，当今社会越来越多的国家和民众意识到保护环境的重要性。人类为保护环境努力的过程中出现了许多新的问题、新生事物，环境公益诉讼就是其中之一。环境公益诉讼是人类在保护环境的道路上探索出的有力武器。部分发达国家对环境公益诉讼的研究走在了世界前列，其关于环境公益诉讼的经验，值得我们研究和探讨，以资借鉴。

　　（一）X的公民诉讼

X作为发达国家之一，在许多领域的研究和发展都走在世界前列，其对环境公益诉讼的研究也不例外。X环境公益诉讼相较于其他国家有一个明显的优点：发展早，法制较健全。X的环境公益诉讼主要有两方面内容：第一，对违法排放污染物的行为提起诉讼，要求违法排污者消除影响并且对因污染造成损失的公民给予赔偿；第二，对联邦环保局提起诉讼，因它未履行其法定义务，以此督促其履行自身义务，对环境进行更好的管理。早在1970年，X出台了《清洁空气法》，这是环境公益诉讼在X最早出现的地方。该法规定了公民起诉的对象、内容要求等，且对于其直接受到利益侵害这一内容无需证明[参见胡炜《X典型环境案例的归类分析及经验启示》，载《青岛行政学院学报2018年第3期.]。在这一基础上，X通过出台一系列环境法律，结合《联邦地区民事诉讼规则》，形成一套较为完整的体系——环境公益诉讼制度。这一系列环境法律法规横向上包含了噪声控制、资源的保护与恢复等许多方面，纵向上包含了原则性条款和具体的规定，因此较为严密和完整。从原告资格来看，其环境公益诉讼的起诉主体非常广泛，被污染严重影响到或极有可能被影响到的公民均可以起诉。
此外，该制度中规定了一条前置程序——诉前告知。这是原告必须完成的程序，否则不得起诉。该程序要求告知时间不得晚于诉前60天，告知对象为环保执法部门以及拟被起诉的违法排污者。这一前置程序是为了避免滥诉的发生，提高司法效率。

　　（二）英国的检察长诉讼

英国的环境公益诉讼有自己鲜明的特点——检察长诉讼。这种诉讼发展到现在实质上是检察长辅助公民提起的诉讼，而不是完全由检察长提起诉讼。检察长诉讼，顾名思义，检察长在其中发挥了重要作用。该制度发展之初，只有检察长才能作为公民的代表，对违法污染环境的行为提起诉讼。当检察长怠于行使这项权利的时候，公民可以请求总检察长督促行使。但是这样的制度存在弊端，其给予了检察长过大的权利，当总检察长拒绝督促时，会导致公民起诉无门，问题无法得到解决。为解决此类问题，加强对环境的保护，英国对相应法律法规进行了修改，同时赋予环境污染受害者和检察官提起环境公益诉讼的权利。如《英国皇家检察官准则》做出了相关规定，由检察长辅助公民个人提起诉讼，个人具备起诉能力后，检察长退出诉讼。[参见郑朋树《论我国环境公益诉讼原告资格的构建》，载《广西社会科学》2010年第7期．]
为了鼓励公民积极提起环境公益诉讼，加强环境保护，英国还出台了“环境公益诉讼败诉无责”的规定，这一规定同时也限制了国家机关权利的使用。“检察长辅助公民起诉”和“环境公益诉讼败诉无责”等规定共同构成了英国环境公益诉讼制度。

　　（三）日本的民众诉讼

在日本，关于环境公益诉讼采用了“民众诉讼”与“代表人诉讼”的概念。
日本的“民众诉讼”，主要规定在其行政法与行政诉讼法相关法律规定中。早在上世纪七十年代，日本《行政案件诉讼法》就规定了赋予民众诉讼权。具体表现为，针对日本国家或者其公共团体机关不符合法律法规的行为，无利害关系人可以提起诉讼，或者是以作为选举人的资格提起诉讼。“民众诉讼”是在日本行政按键中的一种典型诉讼类型。
“民众诉讼”的借鉴意义在于，其在面对涉及国家、公共团体机关做出的有悖公共利益的情景，赋予无利害关系者原告诉讼资格。对此，“代表人诉讼”即指，在数人参加的诉讼中，可以推选出一人或数人作为当事人参加诉讼。判决效力及于授权的全体。[参见余磊《日本选定当事人制度研究及启示》，载《黑龙江政法管理干部学院学报》2017年第3期.]代表人诉讼的概念，在我国民事诉讼法中也有迹可寻。然而目前我国并没有赋予公众在环境公益诉讼中适格原告的地位。

　　（四）印度的环境公益诉讼

印度作为首先践行公益诉讼制度的国家，其公益诉讼的发展基于本国的判例实践。不同于其他大多数国家对环境公益诉讼资格的严格限制，如中国、X，印度采取了开放式的制度以鼓励环境公益诉讼，并就此形成了典型的印度环境公益诉讼。具体而言：
在诉讼资格层面，印度宪法未做直接规定，在实践中，法院采取了充分利益标准[参见吴卫星:《环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴———以X、印度和欧盟为例》，载《江苏行政学院学报》2011年第3期.]。然而，对于何为充分利益，印度也无成文的统一的规定。这对司法实践中，法院对受理环境公益诉讼案件，适格原告的判断，予以了一定自由裁量空间。就此，公民、法人、民间组织和社会团体均可成为环境公益诉讼的适格原告，甚至是在无法证明直接厉害关系的情况下。
这一点在印度民事诉讼法典中也可以得到印证。其规定，对于公害案件，除了由总检察长向法院提起诉讼，还可以由两个以上公民提起。对于这两个公民，也不要求与公害案件的存在直接的利益关系。此外，不同于中国对适格原告中，环保团体资格的限制，在印度，几乎所有的环保组织都可视为团体参与环境公益诉讼中。
综上所述，可见环境公益诉讼中适格原告的规定各国大不相同。总体而言，随着“直接利害关系说”的渐渐消融，原告资格在立法、实践亦或是解释上，有着扩大趋势。英美法系中，原告资格可以扩张到公民个体，而以印度为例，其适格原告不限于直接利害关系者。同时，环境组织等社会团体也被赋予了适格原告的诉讼地位。这一扩大有利于推动环境公益诉讼的实现，不再拘泥于立法，而是从实践上，鼓励更多的参与者参与公益诉讼中，从而推动环境保护事业的发展。

　　四、我国环境公益诉讼制度的思考借鉴

关于适格原告资格的争论一直存在，综合上文所述，我国环境公益诉讼制度仍处于幼生期，具体内容尚不完善，不论是在立法层面、司法层面都表现出了不足之处。针对这些不足，下文将从新《环境保护法》及其他相关法律的角度，结合我国实践，借鉴国内外环境法的有关经验，将公民合理的纳入现有的原告资格体系中，使其与社会组织以及检察机关等相适应，共同发挥作用，并建立相应的约束与激励机制，妥当协调冲突，以期完善环境公共保护理论，推进环境公益诉讼的顺利进行，从而实现xxxx提出的“生产发展、生活富裕、生态良好”并存的状态。

　　（一）环境权的法律完善

上文中提及我国目前的立法现状对于整个体系化的环境权的规范还存在着许多问题。最大的问题在于我国法律规定上更加注重公权力的威慑作用，强调公民应当服从法律的规定，对环境进行自主的保护，但是对公民所能发挥的监督制约作用却予以忽视。因此，要建立起一套完整的环境权保护体系，首先就应当将公民以及社会组织等主体的监督作用发挥出来。结合立法实践，可以在宪法中将其监督权利予以明确，例如在国家环境权的保护条文中增设“任何组织和个人都有对环境资源的利用进行监督的权利”等条款。另外，由于在原本的条款中，公民自身并不享有独立的对环境进行保护的权利，使公民难以认识到应当对自身所处环境进行保护。为了建立起全民环境保护的新局面，可以在宪法公民的基本权利一章中增设“公民应当享有合理的利用自然资源的权利并享受良好的生存环境的权利，针对任何破坏其周边生存环境的行为享有制止的权利。”通过宪法上对公民享有的环境权进行确认，使环境得到更大范围的保护，以契合环境保护的立法目的。

　　（二）原告主体资格的完善

1.赋予公民及其代表人提起环境公益诉讼的权利
原告资格的正当性的确立是环境公益诉讼得以正常运行的前提，在保护公民个人和社会公众的利益方面起着巨大的推动作用。《环境保护法》中对于保护环境的义务主体进行了确认，其主体范围包括了单位与个人，并且其享有对破坏环境的行为进行检举的权利。因此，赋予公民原告资格是保证其履行保护环境义务的必要条件，有利于最大限度地保护环境公共利益。结合国外的环境法立法实践，各国在对适格原告资格的完善过程中大都是采用目的解释，有条件的将案件具有现实的利害关系条件不进行适用来扩大适格原告的范围，我国也应顺应这一国际趋势。
针对我国目前对于公民能够提起环境公益诉讼的空白部分，可以有效的借鉴国外的立法例，结合我国自身国情进行规定。例如，可以借鉴X的做法将部分与公民利益直接相关的环境问题，赋予公民特殊的直接起诉的权利；另外，也可以参考日本的做法，将公民直接作为适格主体纳入到法律规范之下，避免通过解释纳入公民造成条件的模糊以及实践中的判断不一的情形。另外除了关于主体资格范围的借鉴，在具体的实施过程中，对于X行政前置程序也可以进行适当的吸收，其大致内容主要是公民在提起诉讼之前，应当诉请有关部门对其进行整治，以节省许多司法资源。
2.健全检察机关提起环境公益诉讼的制度及相关程序
上文提到对于检察机关的原告资格，学术界对此始终饱含争议。有部分观点认为，检察机关本身是作为刑事案件的公诉主体，为了维护社会秩序与国家利益而存在公权力机构，将其纳入民事环境公益诉讼的主体会与其自身职能相违背；但是随着司法的不断发展，近些年来，检察机关的职权也不仅仅在监督层面得以体现，在司法上的作用也越来越大。具体可以表现为以下几个方面：一、检察机关自身本就是公权力主体之一，身负监督的只能。虽然对于环境权的定性尚未明确，但是其是一项社会性的权利已经毋庸置疑。检察机关本来就有对社会秩序以及社会利益进行保护的义务，因此对于环境权进行监督也似无不可；二、检察机关与司法机关本就是独立的两个机关，在司法独立的发展过程中，检察机关与司法机关互相有关联性的可能性也越来越小。其在保证公平的前提下，还具有完善的机构设置作为主体的基础；三、检察机关的监督职能能够确保其与行政机关抑或是民事主体的直接牵扯较小，不太可能具有直接的利益性关联，更容易实现公平公正。综上，由检察机关作为诉讼主体应当予以支持。
不过，与此同时也应当考虑到假如将检察机关的公益诉权置于首位，那么对于全民环境保护的发展实质上是弊大于利。并且前文提到当下中国检察机关职责众多、工作繁重，诉讼费用承担规定不明等问题一直存在。基于此，笔者以为在保持检察机关依然是适主体的前提下，进行适当的调整。例如，可以采取通过检察机关对民事主体公益诉权的支持与鼓励、以及对其中涉及到刑事的部分内容有效地纳入刑事附带民事诉讼的范畴中去。这一点可参照英国的检察官诉讼，即由检察长辅助个人提起诉讼。只有在例外情形下，例如权利主体难以不明确或者权利主体没有能力提起诉讼时，检察机关才能从幕后到台前，成为直接的起诉主体。这样既体现了现代法治条件下公权对私权的尊重，又维护了环境公共利益。
3.放宽环保组织提起公益诉讼的条件
虽然我国相关法律已经将有关社会组织纳入到了适合原告的范围之内，但与此同时也对其设定了诸多限制条件，如连续五年没有违法记录等，这无形中将许多有起诉意愿的环保组织拒之门外。将环保组织纳入到主体范围内主要有以下几个考量：一、环保组织的设立目的本就是出于公益性质，其设立总之在于对资源与环境的有效保护，具备与起诉的相关性；二、在环境公益方面，其专业性较强，能够对环境起到更好的保护作用；三、出于对环境组织的本质属性的考虑，环境组织实质上是民间自发组织，具有十分强大的民众基础，由其行使该权利，对于公民自身享有保护自己环境之权利的解释更为合适。因此，下一步在环保法中可以考虑放宽“连续五年没有违法记录”这一时间上的硬性规定，例如降至3年，则可以有效地将很多原本缺乏资格的主体纳入进来。与此同时，可以相应的对环保组织的注册标准进行放宽，以达到增大环保组织基数的目的，从而可以产生更多合法的适格主体，加强对于环境的保护。
4.增设其它社会团体作为补充性公益诉讼原告主体
所谓其它社会团体是指除了专为环境保护而从事活动的其它社会组织。我国法律对于可以提起环境公益诉讼的民间组织的范围有着较为清晰的限定，但是该限定较为严格。笔者以为在实践中应当适当扩大作为原告主体的民间组织的范围，一些商办的组织或者农工商联等都可以成为环境公益诉讼的主体，由于其他社会团体的组织性较差并结合我国特色国情。适当时候甚至可以将参政党纳入到补充性原告主体的范围内，使之成为中国环境保护的又一大特色。增设其他社会团体的有点优点在于，扩大了适格主体的范围，对环境进行充分的保护，同时充分调动全体公民充分参与环境保护的热情，带动环境权利意识的形成。
5.赋予环保行政机关原告资格
上文提到我国立法对于“法律规定的机关”仍然停留在含糊其辞的表达上，仅赋予了海洋环境监管部门在海洋生态保护方面的原告资格，这在很大程度上缩小了受案范围。环保行政机关能否作为适格原告提起环境公益诉讼也一直处于争议中。笔者以为应当适当赋予其作为适格原告的权利，理由如下：一、环保行政机关本就是经由国家设立对环保事项进行管理的公权力机关，其当然有权利对危害环境的行为提起诉讼；二、由于其设立目标就是针对环境资源的保护，因此其专业性强，并且在享有部分公权力的基础之上，对于证据的搜集、第一手资料的获取等都享有天然的优势。结合以上两点，可以认为将环保行政机关纳入适格原告具有合理性。
在对其合理性进行肯定的同时，也要对部分可能产生的隐患进行排查。由于环保行政机关本就是一个享有公权力的机关，对其权力的再赋予显然要适当并且小心，以防止权力过大而造成滥用的现象。另外针对其具体的环境诉讼过程中的流程也应当进行细化规定，各部门做好合理的职权划分，避免“踢皮球”的事件出现。否则会导致，整体行政效率的缓慢以及对司法资源的浪费。

　　（三）环境公益诉讼激励机制的构建

与对私利益的维护相比，环境公益诉讼最大的特点就在于其对集体与社会利益的维护。这体现在公民提起公益诉讼并非为了个人权益且原告不享有损害赔偿请求权。可以说，该诉讼的本质甚至具有为他人谋利的特征。虽然部分时候权利人对此并没有意识，或者单纯的是因为自身的权利受到了侵害而产生的纠纷，但是其结果最终的受益者却是整个社会。因此对该制度的设计者来说，更重要的是如何提高权利人自身对该种“利他行为”进行自愿的维护。通过上述案例，我们不难发现激励机制的缺位，是我国环境公益诉讼制度启动的一大漏洞。对此，国外的一些做法为我们提供了可资借鉴之处。
参考X《1970年清洁空气法》中的做法，为了提高全体公民的参与热情，将普通诉讼中所采取的“败诉方负担”制度进行引入。具体在环境公益诉讼的实践过程中发展为，法官可以享有适当的自由裁量权，对本应当由胜诉方负担的律师费用转移到败诉方头上。该做法具有“正诉激励”、“滥诉预防”与“行为矫正”的三重功能。这一规则通过增加行为人违法成本的方式达到了防止不法行为的目的，并且极大地减轻了原告对巨额诉讼成本的担忧，在司法实践中取得了良好的效果。我国可参照这一规则构建符合环境公益诉讼适格原告架构的激励机制。
此外，除了“败诉方负担”制度，另外还可以借鉴X《防治欺诈请求法》中的“告发人奖励制度”。其具体内容是指个人或单位在发现了他人有破环环境行为的情况下，可以向有关部门及逆行举报，配合有关部门作为共同原告向其提起诉讼。假如有关机关不作为，此时该个人或单位即可以以自己的名义向法院提起诉讼。法官在最后的判决结果中，对被告方可以采取双倍惩罚，并取其中部分作为对原告的奖励。

　　结论

伴随着新《环境保护法》的出台，我国对于环境保护诉讼制度在立法层面也逐渐臻于完善，但对于原告主体资格的完善仍然任重而道远。结合我国目前的实际情况，应当建立起一个全方位的多层次的体系化环境公益诉讼制度。对适格主体进行一个划分，将法律授权机关以及社会组织作为提起诉讼的主力军并辅之以公民自身的起诉权作为补充。在具体的实践过程中，应当充分的对三者进行协调，发挥出其最大作用的同时形成一个有机整体。该种模式的建立还应当具备两项基本条件，一、要确保法律制度能够发挥出其最大功效，在立法层面就应当建立起一个完善的具体实施细则，避免在实践过程中产生由于规定不明，各地法院法官的自由裁量权过大导致结果的不统一，引发一定程度上的司法混乱局面；二、要确保制度本身对于公民的公益诉权保护完整且有效，对于相应的制度建设应当进行相关监察。笔者以为，随着实践案例的不断增多，以及公民自身对于环境权利的重视程度逐渐提升，环境公益诉讼制度一定能发挥其有效作用，为成就“中国梦”提供环保力量。

　　致谢

值此论文完成之际，首先我要由衷地感谢我的导师—吴映颖老师。从选题、构思到最后定稿的各个环节，老师都给予了我细心的指导和不懈的支持，提出了很多宝贵的意见，使得论文无论在主体结构还是具体内容上都更加完善，自己最终顺利完成了毕业论文。在学习中，老师严谨的治学态度、敏锐的学术思维、精益求精的工作态度深深激励着我；在生活中，老师悉心的关怀、热忱的鼓励以及温和从容的性情不断感染着我。在此向吴老师致以诚挚的谢意，祝您身体健康、工作顺利。
同时，我要感谢学校及学院给我们创造了良好的学习环境，让自己能够愉快而充实地度过大学生活。有幸和大家相聚在重邮，感谢各位老师和同学!在这四年里，老师们授业解惑，使我的思想得到成长，知识不断积累，自己受益匪浅；同学们给予了我关心与鼓励，大家互帮互助、共同成长的日子值得我永远铭记。祝福大家前程似锦。
最后，我要感谢含辛茹苦养育我的爷爷奶奶、父母等家人的陪伴与支持，以及朋友们的鼓励，是你们让我常常感受到融融暖意，一直生活在爱里。在此表示深深的感谢，也祝愿你们永远健康快乐。
时光匆匆，转眼便是毕业时节；春梦秋云，聚散真容易。再次向所有关心、帮助过我的人表示深深的感谢与真心的祝福。在未来的日子里，我会更加努力地学习和工作，坚持认真踏实的态度，用信心、希望、爱与勇气去克服逆境，期望能够成为更好的自己。

　　参考文献

[1]徐祥民《环境权论—人权发展历史分期的视角》，载《中国社会科学》2004年第4期.
[2]朱谦《论环境权的属性》，载《中国法学》2001年第3期．
[3]吕忠梅著《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》.
[4]赵海艇.环境公益诉讼原告主体资格问题研究.法制博览,2019(5):17-19.
[5]王丽萍.突破环境公益诉讼启动的瓶颈:适格原告扩张与激励机制构建[J].法学论坛,2017,32(03):89-96.
[6]王一彧.检察机关提起环境行政公益诉讼现状检视与制度完善[J].中国政法大学学报,2019（05）：13-21.
[7]江必新.中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善[J].中国人大,2019(11):50-54.
[8]孙茜.我国环境公益诉讼制度的司法实践与反思[J].法律适用,2016(07):22-27.
[9]李娜,张守波,高晨.新《环境保护法》视野下环境公益诉讼制度的司法检视与重新构建[J].法制博览,2017(29):47.
[10]冷罗生,李树训.生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼研究——基于法律权利和义务的衡量[J].法学杂志,2019,40(11):49-57.
[11]管伟康.探索完善中国环境公益诉讼主体制度设计[J].环境与可持续发展,2019,44（04）:100-104.
[12]周珂.我国环境立法价值与功能之方法论研究——兼论彭真环境立法方法论[J].政法论丛,2019（05）：116-126.
[13]武小欣.新环保法中公益诉讼制度的相关问题分析[J].法制博览,2019(12):238.
[14]刘思遥.我国环境公益诉讼原告主体资格探究[J].山西省政法管理干部学院学报,2019,32（03）：66-69.
[15]邵琛.环境行政公益诉讼中环保组织原告资格分析[J].法制博览,2019(16):89.
[16]张旻,张树兴.我国环境民事公益诉讼原告资格制度的完善研究.云南行政学院学报,2014,16(4):155-158.
[17]刘汉天,刘俊.公民环境公益诉讼主体资格的法理基础及路径选择.江海学刊,2018(3):213-218.
[18]贾艳萍.环境公益诉讼:制度的缺失与策略的完善——基于《环境保护法》及相关立法为视角.农村经济与科技,2019(3):27-30.
[19]朱凌珂.环境民事公益诉讼中原告资格的制度缺陷及其改进.学术界,2019(12):119-128.
[20]杨雅妮.环境民事公益诉讼原告资格解读.湖北民族学院学报：哲学社会科学版,2018,36(1):107-112.
[21]黎雪琳.浅论我国环境公益诉讼原告资格之扩大.经济研究导刊,2018(13):193-194.