摘要:随着现代化社会和民主社会不断的发展,我国的生态环境污染问题日趋严重。当前在生态环境治理方面,存在治理主体单一、治理手段结构单一、治理的激励机制不完善、治理成效不显著和治理成果易反弹等问题。导致这些问题出现的原因有治理主体之间缺乏合作、治理的法律法规不健全、治理的政策制定不科学和网络媒体监督机制的缺乏。通过在治理主体之间构建良好的伙伴关系、健全法律法规、设立沟通协调机制、建立联合共治制度和建立跨区域的监管机构的路径选择。
关键字:生态环境;跨域生态环境治理;生态文明

21世纪是经济和科技不断突飞猛进的时代,但是伴随而来的还有层出不穷的环境问题,公共事务的跨域性特点也逐渐显露出来。随着人们的生活水平的提高和民主意识的不断增强,人们对所生活的环境的要求也越来越高。可是我国面临的严峻的环境形势却是不断在加剧。众所周知,自改革开放30多年来,我国在大力发展国民经济的同时,却忽略了对环境问题的关注。显而易见的是我国的经济发展取得了重大的成就,与此同时的是中国环境发展到了令人堪忧的地步。我国的资源消耗严重过度,早已超出了可承受范围。环境污染触目惊心,大范围、大面积的环境污染问题逐日增多(跨地域的雾霾现象和河流水污染)。如果当我们清醒的认识到现在的严重的环境污染问题却还不进行有效的治理,将会使我国的生态环境进一步恶化,加重治理的宽度和难度,同时还会影响经济的可持续发展与全面建设小康社会的实现。因此,对跨域生态环境的治理就成了摆在各级XX机构以及全人类面前的一个重要课题。
一、我国生态环境的基本特征
(一)生态环境污染后果的严重性
首先,生态环境污染面积的广泛性。我们的地球是一个整体,污染面积的扩散将影响到每一个区域的发展。据世界卫生组织对60个国家10~15年的检测发现,全球污染最严重的10个城市中,中国就占了8个,同时,大气中的总悬浮颗粒和二氧化碳含量也是中国城市最高的。这些导致的最为明显的后果就是全球变暖。全球变暖现象并不是指整个地球都在变暖,而是平均温度升高,引起很多极端气候事件的发生。全球变暖现象是最为常见的一个因地球被人为污染而造成的环境问题,比如近几年频繁发生的厄尔尼诺现象、南北两极极地冰川的融化,都直接影响了整个全球的生产活动。每一次极端气候事件的发生都会波及到整个地球,产生恶劣的影响。再有就是河流水域的枯竭现象,供水不足。遇到干旱的天气,庄稼农作物就会因缺水而产量受损。其次,污染对象的多样性。人类既是环境污染的直接参与者也是其所产生的危害的直接受害人,比如人类无法呼吸道新鲜的空气,无法正常的进行工农业生产活动,同时人类的生理和心理都承受着较大的压力。同时,动植物受到的伤害不亚于人类面临的危害,濒临灭绝的生物都是直接受到环境的影响导致的。最后还有土地、水流和农作物都会受到环境污染带来的威胁。
(二)生态环境污染来源的复杂性
污染物来源最为直接的是燃料燃烧。当大气中的污染物质的浓度达到一定的程度,就会对人或物造成危害,破坏生态平衡,扰乱人类的正常生存和发展。主要包括工业生产产生的有毒有害物质,例如烟尘、氮的氧化物、有机化合物等;汽车尾气的排放,这些污染物会直接侵害到人的呼吸器官,也是城市空气的主要污染源之一;冬天煤炭的燃烧经常使污染地区烟雾弥漫,呛的人咳嗽,同时还会释放出大量的二氧化硫,严重破坏生态环境。再一个是工业、农业生产排放的废水。工厂排放的大量未经处理过的废水,例如焦化废水、冶金废水、制药废水等;生活中的污水和水体中漂浮着的白色垃圾等导致水质富营养化,水质变得有毒有害,水体中的生物无法进行正常的繁衍和生存,海洋同时遭到破坏,海洋中的稀有生物都将会成为生态失衡的牺牲品;大量使用的化肥、农药等造成的农田污水。最后是固体废弃污染。在工业生产和加工活动中,会产生各种废渣、污泥、粉尘等,其中多以废渣为主,其数量大、种类多,成分复杂,处理起来相对困难。除此之外还有废旧物资和城市生活垃圾的乱扔乱放。据统计,我国每年约有600万吨废纸、200万吨玻璃没有被回收利用,导致直接的经济损失达250亿~300亿元之间。随着经济的快速发展,我国城市生活垃圾的增长速度逐年加快,但是生活垃圾的处理效率又极低,这就导致城市的一大半出现垃圾围城现象。
(三)生态环境污染治理的紧迫性
国家需要发展,环境问题也逐渐成为判断一个国家的综合实力的标准。环境污染严重,就难以吸引外资,也就难以带动经济的逐步发展。所以,国家要想继续走在世界的舞台上就必须加强环境治理,承担起应有的责任。随着生态环境被破坏的越来越严重,从而使人类、动物和植物的生存环境变得更加恶化。例如:水土流失现象频繁、土地荒漠化程度加剧、生物的多样性减少,甚至有些动植物濒临灭绝。这些环境破坏造成的后果往往需要很长时间才能恢复,有些物种却只能任其灭亡。因此,加快环境治理的步伐是当务之急。环境保护是我国的一项基本国策,环境污染治理又是环境保护的重要内容。生态环境污染已经严重影响了我国现代化进程的步伐,威胁到了人类的健康正常的生活的继续,因此污染治理刻不容缓。
(四)生态环境污染治理的长期性
由于在很长一段时间内,我国始终保留着“先污染,后治理”的思想,时至今日发展遗留下来的污染问题并不能够在短时间内完成。并且工业生产也不会因为环境问题而放慢生产的脚步。所以环境污染的治理需要一个漫长的过程,并且需要一个科学性的理论指导。同时,我国民众环保意识还没有被完全唤醒,需要一定的时间来适应才能更好的投身到环境治理过程中去。中央XX、市场、社会组织和社会民众之间的互动联系都需要时间,才能够更好的形成一个跨层级、跨地域的治理体系。最重要的是社会还要继续发展,在发展的过程中造成的环境污染不可避免,已经造成的污染又不可能在短时间内彻底处理。所以,污染治理是一个长期性且具有坚韧性的工作,就需要各治理主体之间投入更多的财力物力进行生态环境的整治工作。
二、我国在跨域生态环境治理中存在的问题
(一)治理主体结构单一
在进行跨域生态环境过程中必须要明确相关治理主体的权利和义务,建立职责清晰、分工明确、奖惩分明、衔接有效的体系,才能够保障治理工作的有序进行,实现经济的可持续发展。但是,在我国还没有完全实现主体的多元性。就目前而言,XX依旧是权利的中心,基本完全承担了污染治理的主体责任,也就是传统的官僚机制。但是,环境资源的公共物品属性就决定了XX的角色定位,必须在涉及公共领域当中占主导地位。除了XX这个绝对的责任主体以外,企业、非营利组织和社会公民的主体责任就显得很单薄。但是,在跨域生态环境治理的过程中却又无法仅凭借某单一的主体力量就能够解决困境,它需要四方主体的相互配合。企业生产是造成生态环境污染和破坏最为直接的原因,秉着“谁污染、谁治理”的思想,企业必须承担起应有的社会责任,不能盲目的一味追求经济效益。非盈利组织作为公共事业组织的一支,由于缺乏法律层面的保护和国家经济的支持,往往在投身污染治理的过程中力不从心,也就放慢了治理的脚步。而社会公众的环保意识还没有完全被唤醒,没有意识到作为主体的责任和义务,这也是在跨域生态环境治理过程不可忽视的问题。因此,发展多元主体的治理体系是完全符合社会发展的需要,更是治理环境污染、生态破坏的必不可少的条件。
(二)治理手段单一
目前在跨域生态环境治理过程中,行政手段是最主要的治理手段,也就是以中央XX及地方各级XX为主要治理主体,制定相关的治理方针、政策和法律法规进行治理管理。但是,法律手段、经济手段、技术手段和宣传教育手段都没有充分利用起来。仅仅依靠行使行政手段来解决范围广、面积大的环境污染问题还存在很大的挑战。法律手段是一种强制性手段,为环境治理提供法律层面的保护和强制作用,但是我国的环境治理立法又相对较少,实行起来相对困难;经济手段是通过利用价值规律来控制资源开发的行为,促进节约和合理利用资源,但是有没有特定的经济政策是围绕跨域生态环境治理而制定的;技术手段通过借助先进的科技既能提高生产,又能把环境的破换程度降低到最小,我国的自主研发技术、创新思维都还达不到发达国家的水平,就会很难将理论转化为实际行动;宣传教育是污染治理过程中必不可少的手段,既能通过宣传普及环境保护的科学知识,又能充分调动社会公民投身到污染治理工作中的积极性。这五个手段各有侧重点,因此需要合理运用起来对抗难题。
(三)治理激励机制不完善
在跨域生态环境治理过程中,治理主体之间是一种合作的公私组织关系。它可能弥补生态环境问题治理过程中的市场失灵、XX失灵、志愿失灵等问题。因此,激励机制存在巨大的潜能。但是我国的激励机制并不完善,主要表现在XX的绩效考核标准单一、企业的社会能动性较差、社会组织缺乏积极性等。XX不再把经济发展效益作为单一的绩效考核标准,把社会公共事务的解决效率也作为考核的标准。XX要清晰定位自己的位置,理清与公民、社会之间的关系。秉着“谁污染、谁治理”的思想,企业要激励员工,通过合理的薪酬来激励他们自觉承担社会责任,积极投身企业污染治理中。XX应加大对社会非盈利组织的财力投入,以经济激励来鼓励社会组织开展污染治理的工作,同时应该给予他们荣誉称号来激励他们自觉承担社会责任。提升公民意识,激励公民自发践行污染治理和环境保护的公共活动。只有这三者相互合作,才能达成共赢的局面。
(四)治理成效不显著
国家意识到跨域生态环境污染带来的危害并且也积极地投入治理,其结果虽有成效但并不明显。每一阶段投入大量的人力、财力进行治理和维护,但是收效甚微。例如北京雾霾天气发生的频率仍在增加,甚至更多的民众反映并没有觉得雾霾在减少,反而是发生的次数越来越多,不戴口罩难以出门,人们经常处于雾霾天气下进行生产生活极易加剧各种疾病的突发频率。重工业生产一直是带动我国经济发展的领头军,但是在生产作业过程中则是重污染、高排放。我国目前还不能找到能够代替重工业生产的领域。虽加强了管理,调整了产业结构,但是无法从根本上解决这些难题,在重工业区依旧是噪声轰鸣、浓烟滚滚。生态环境破坏程度仍旧居高不下,尤其是长江和黄河的江源地区,冰川退缩、森林萎缩、水位下降、水土流失等等,国家的确进行了长期的治理,可结果却仍然不容乐观,依旧是我国生态环境治理的难点。
(五)治理效果易反弹
在面临严重的雾霾现象的同时,我国的湖泊和河流水污染同时也在变本加厉。水是人们赖以生存的必备条件,可是近年来越来越严重的水污染让人们吃不到放心水。徐州地处交通要道,毗邻四省,有着众多的重工业企业。煤炭的挖掘与燃烧,化工企业等,都给徐州的水质带来了一定的影响,淡水湖骆马湖也地处于徐州,市XX应大力解决水污染的问题,保护好唯一的淡水湖泊。但是现实情况是当监察机关对企业监管力度加强时,重工业企业就会对污水先进行污水处理再排放,但是却并不能够持之以恒,绝大多数的企业会钻法律的空子甚至是在夜间偷偷排放,这样就造成治理效果不彻底的结局。社会公众在XX部门大力宣传保护环境、合理利用用水资源的情况下能够有所改善,但是时间一长,思想意识又开始涣散,加之缺少监督,就又会将生活污水直接排入靠近住宅区的水流域中,这样,就需要治理主体重新再投入到水污染的治理过程中去。
三、我国跨域生态环境治理存在问题的原因分析
(一)治理主体之间缺乏良好的合作关系
XX作为权力的中心,起着主导作用,但没有充分调动市场、非营利组织的积极作用。非盈利组织涉猎范围广,全身心投入到公共事业中,但是在一定程度上又缺少XX的经济和权利的支持。就目前为止,我国的民主化进程并不算很高,对于像跨域环境治理这样的公共事务就很难参与其中。XX给予民众的自主权利有限,社会群众就不能把其看作是与自身密切相关的事务。社会公众参与度较低,XX没有充分调动民众的积极性。这四者之间相互联系较少,所注重的公共事务各有侧重,没有形成统一的战线来解决类似于跨域生态环境治理这样的公共事务,没有任何一个公共难题仅仅依靠某一个主体就能解决的,还需要整个社会共同互动起来对抗。扯皮推诿在XX工作管理中屡见不鲜,严重影响工作效率。通常情况下,扯皮推诿的事一部分是新生事物,无法界定到具体的哪个部门的事情,就容易出现扯皮和推诿现象。一遇到难题就会推说职责不清。环境污染问题已成为每个国家面临的难题,尤其是如今的雾霾现象,更是让人们的身体和心理都受到伤害。XX部门出现互相推诿的现象通常还是因为畸形的公仆意识造成的。有不少作为人民公仆的公职人员,一心想的不是怎样更好的为人民服务,而是如何能做少事,少承担责任,尽量的让自己置身事外。这就会使跨域治理的问题很难有突破性的解决。治理主体的思想观念还是处于传统的视角。地方各级XX没有转变思想观念,仍以污染环境为代价追求经济增长部分地方XX官员片面追求GDP的增长,以经济的发展作为政绩考核的标准。在目前环境形势极其严峻的情况下,仍旧大力发展钢铁、煤炭、化工等高耗能、高污染产业,完全不顾环境污染。“先污染、后治理”仍然是XX官员目前环境治理的观念。另外,XX没有一套完整齐全的环境治理设备,部分污染问题的治理难以正常运转。
(二)治理的法律法规不健全
我国虽然颁布了许多关于环境治理的法律文件,但是却始终没有一套系统的环境法律,仍不能满足环境治理对法律工具的要求。环境治理法律体系仍存在以下几个缺陷:环保立法仍然存在一些漏洞,部分法律体系之间存在冲突,中央XX指定的法律法规和地方XX之间存在区别,甚至在共同的方向上都没有保持一致;目前我国的环境保护的法律法规仍是注重对污染物的治理,总体上还是保持着“先污染、后治理”的落后的思想观念,只是侧重于对污染物的治理;我国的部分法律还存在滞后性。与X等发达国家相比,我国的环境治理法律相对落后。法律的内容不健全,阐述的比较笼统,没有对环境治理有严格且详细的规定。我国的法律知识对环境后果负责,却没有多样化的政策操作和技术标准。由此可见,我国的环保立法已经不能适应当前环境的需要,这就要求我国的立法机关要进一步完善我国的环保立法。目前我国的跨域治理所遵循的法律条例依然是国家环境保护法中所提到的,没有专门立法来总结和规范在跨域治理的过程中,区域之间究竟该如何处理面临的公共事务和公共议题,没有清晰地界定,就没有明确的职责,就容易混乱,区域治理的工作就很难继续下去,区域之间也容易产生冲突。因此,立法部门必须建立一套专门性的跨域治理的法律条例。
(三)治理政策缺乏科学性
我国的环保法律没有对实施区域环境的政策主体和范围进行一个明确清晰地界定,这就导致区域环境的政策没有法律的保护,政策的执行能力也就相对不强,因此环境治理的政策也就失去了应有的效力。区域政策手段过于单一,没有配套的辅助性政策加以完善。在区域治理的过程中,政策手段多以强制性的为主,而经济调节性政策、鼓励性的政策和公民参与性的政策手段较少。很多时候就变成了只有XX参与的单一性事件,而不是共同参与的公共事务。跨域治理政策缺少强有力的监督政策和机制。XX和公民之间缺乏沟通,民主化程度不高,公民的参与积极性不高,XX政策就很难落到实处。在我国跨域治理的过程中,各个区域之间虽然在某些程度上实行了区域合作治理,但是目前的地方XX仍是以追求利益最大化为XX工作的目标,把绩效作为考核的标准,对一些“三高”企业带来的污染睁一只眼闭一只眼。尤其是各区域的交界处更是无人问津。以此同时,相关的执法部门也未能及时的对这种现象加以管理,纵容地方性污染现象的不断加剧,无形中导致了环境污染的进一步恶化。
(四)网络媒体监督乏力
网络媒体监督是现代监督机制的重要组成部分,加强和完善媒体的监督机制有利于改进XXX领导方针,提高国家的智力水平,促进依法治国。但在我国跨域生态环境的长期治理过程中,网络媒体并没有发挥其该有的作用,通常情况下,区域内的媒体部门成了摆设性部门,报道的大多是XX的业绩而非社会存在的问题。主要原因是网络媒体监督机制不够完善。与其他发达国家相比起来,网络媒体主要还是缺少法律层面的保护,有很多的漏洞,更有可能被不法分子所利用,散布出误导主流思想的谣言。媒体自身的社会公信力还有待提高,只有具备一定的社会公信力,才能得到公民的认可。网络媒体缺乏自身的立场,大多数情况下充当了“传话筒”的角色,要么是秉承上级意见,要么是拾人牙慧,人云亦云,没有独立风格和立场。媒体在发挥监督职能的过程中往往做不到立场的客观公正,断章取义,避重就轻,这些都会影响网络媒体的公信力。
四、跨域生态环境治理的路径选择
(一)治理主体之间建立伙伴关系
XX是权利中心,但是又很难彻底的解决类似跨域环境污染的问题。原因在于XX还停留在过去大包大揽的治理方式上,把所有的事情都揽在XX的身上,没有充分调动市场,非营利组织和社会公众的力量。相对于国外的先进经验,我国应该以XX为主导力量,把大部分权利交给市场来调节,让社会组织和社会公民融入进来,形成良好的合作治理局面。中央XX在制定跨域生态环境政策时,应考虑我国的实际情况,在政策制定的大的方向上,要能够适应各地方XX的经济发展的实际情况和可承受能力;地方XX在中央XX的总领导下,根据地方的实际情况,可以自行制定符合本地区域治理政策时环境治理的法律条文,中央XX与地方XX要同一目标,共同面对环境难题;各地方XX之间应形成良好的合作关系,遇到共同的难题不推卸责任。明确边界地区的责任隶属。各地方XX应树立正确的经济观,不以GDP的增长率作为衡量本地XX政绩的考核标准,应共同发展公共产品。公民树立环保意识,在任何一个年代,群众的力量是没有任何组织能够代替的,尤其是作为全世界的人口大国。我国民众应该低碳生活,减少污染物的排放,自觉投身到跨域治理的工作中去。加大宣传力度,组织专业人员到城乡进行有关保护环境的工作宣传。相对于城市的公民来说,乡镇的人的思想相对落后,这就需要XX组织相关的人员,对其进行思想上的指导,让他们知道环境问题是事关自身的问题,力求人与生态和平共处。
(二)完善跨域生态环境治理的法律法规
要实现人与自然的和谐相处就必须要平衡生态环境,立法是一个重要的手段。首先是要完善我国的环境保护法。我国现行《环境保护法》制定于20世纪80年代末,是我国环保领域的基本法,但是,从该法颁布至今,我国的现代化进程逐步加快,当然也就出现了在立法时没有考虑到的法律问题,因此线性保护法与现实操作不符,就不能起到调整作用,所以必须要先完善我国的环境保护法,根据出现的问题不但改进和完善法律法规。其次是环境监管的对象范围要进一步扩大,我国的国土面积辽阔,污染来源复杂,以我国现有的执法能力不可能面面俱到,因此要有重点、有难点的进行监管,并且要综合运用不同的监督手段,加大监督力度;最后,对于跨域生态环境的立法还没有明确的界定,通常混在环境保护的相关法律文件中,因此,要专门建立起一套关于跨域生态环境治理的法律政策,使跨域生态环境治理有法可依。
(三)构建区域沟通协调机制
沟通协调机制主要包括三个方面的内容,即引导人们正确认识和处理利益那差别、培养社会宽容精神和理性妥协精神、建立健全利益表达体系。首先就要搭建相关各部门的沟通平台,尤其是不同区域之间一定要有一个共同的沟通平台,也就是要有正式的沟通渠道,如召开月会、周会、座谈会等。同时,并引入专家咨询和民众参与机制,充分调动整个区域的积极性。通过对各地方、各部门和各社会主体的跨域生态环境治理的利益诉求的收集,向协调机制部门提出立法建议案。建立地方立法机关的会商机制,通过立法会商机构,各区域可以明确在协同发展的过程中所确立的规划和计划,建立统一的跨域生态环境治理的原则、标准,由各区域共同遵循,既不得互相推诿或者拖而不办也不可大包大揽,越职争办。在协调过程中出现问题和困难,要及时向综合部门或上级领导汇报,互相沟通,加强联系,商讨出有利于各区域发展的治理策略。
(四)建立跨区域联合共治制度
面对严峻的生态环境问题,要加快推进生态环境治理的步伐,核心是要实现各治理主体协同共治,共担跨域生态环境治理的责任。统一协调。各级XX之间在公共平台上对污染治理问题经过讨论形成一致的治理意见,求同存异,在大的治理方针上保持一致,协调好各部门的治理责任,加快治理的步伐。统一规划。作为各区域的联动部门要能够规划好部门之间的权利你和责任。尤其是各区域的交界处一带往往被很多部门忽略,同时也是经济发展较为落后的区域地段,往往是无人问津。因此各部门之间要规划好责任归属,和主体之间加强合作,共同治理,避免空间隔离和重大的利益背离。
(五)建立跨区域的监管机构
在区域之间设立环境监管机构。主要负责区域间的生态环境保护、污染防治与环境监督管理等工作,落实好XX部门下达的各项生态环境污染治理的工作。同时配备监督员,负责日常的监管工作,并且及时把实际情况汇报到公共沟通平台上。健全环境应急联动机制。建立完善跨域环境预警和应急机制,联合开展跨区域的环境突发事件的应急演练。监管机构的职责要落实到位。要科学界定区域监管机构的职能和职责,创新区域经济政策。把责任延伸到区域内的每一位公民身上,调动社会公民环保的积极性,并且把它作为XX的绩效考核标准之一,建立督察小组,定期核实治理结果是否在预期之内。发挥网络媒体的监管作用。在区域监管机构中设立专门的面向大众的网络沟通平台,网络媒体要先提高自身的社会公信力,完善内部机制的调整。成立新闻媒体报道小组,切实反映在跨域生态环境治理过程中取得的成效和存在的不足。
五、结语
正如古语所云“所贵圣人之治,不贵其独治,贵其能与众共治”。今天的中国,已经不是过去那个由XX全部包揽的中国。我国所面临的环境问题充满了复杂性和严峻性,仅凭借XX的力量已经不可能完全解决这些问题,因而XX必须要分配权利,重视市场、非营利组织和社会公民的共同参与。只有通过建立跨地域、跨层级、跨组织的治理网络,建立多中心的治理主体,我国严峻的环境治理难题才能得到有效的改善,才能实现人与环境、自然的真正和谐。
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