行政诉讼举证责任研究

　　内容摘要：因世界的多极化与经济全球化的不断扩大，对整个社会造成批淮和损失的情况也呈多发态势，这造成的后果也愈发严重起来，就促使公民们对公共利益维护的意识更加提高，进而也从不关注上升到愿意对社会群体权益进行诉讼的制度大力加以研究。透过现象看本质，行政公益诉讼出现的前提，在于“制度”，制度没有确立，完备的行政公益诉讼就不会出现。

　　改革开放以来我国在立法工作方面得到了长足的进步，法律在现实中的使用也日臻完善，同时，公益诉讼工作也在实践中得到了得到有效提高。此次文章重点将由行政公益诉讼制度开始展现，从源头理向本质，层层分析，就各层体现的特征，与我国司法体系的现有的行政公益诉讼状况相结合，找出“为什么行政公益诉讼制度在我国没有建立起来？”从原告主体的资格、受理案件的范围、例举证据责任……这些问题着手，来探寻行政公诉在制度上的可能与必要，在理论层面栽培出行政公诉制度的土壤。

　　关键词：主体资格；行政公诉制度；受案范围；举证责任

　　伴随着中国资本市场的不断壮大，我国正处在发展的重要战略机遇期，所以一些侵害社会公众利益的事件会时有发生。近年来，对公共利益的诉讼也成为了大家关注的热点，我们需要一种新观念，一方面注重经济发展，另一方面注重社会和谐。至此，我们国家在立法上就要与行政公益诉讼面对面，社会前进的脚步不会因我们的迟疑而停止，想真正的确立体系，真是要克服千难万难，以至研究法理方面的专家及有关部门也对行政公诉开展了长时期、进度深的学科探索研究，虽说学科理论、实践程度没达到完全成熟，但这项工作收获颇丰，为尽快建立行政公诉制度提供了尽可能多的研究数据，因中国司法系统受理的有关案件的数量年年攀升，通过案件的审理，便总结了大量的经验，为行政公诉制度的建立奠定了一定的基础。

　　考虑以上因素，完整的行政公诉制度在我国一旦被制定实施，我国的法律大家庭进而又添加了一名重要成员。从此既有丰富的理论依据，也有可以借鉴的司法经验；既有法规的可操作性，又有社会刚需性。作为我国经济快速发展所必须的法律的一员来说，行政公诉制度十分重要。

　　1、行政公益诉讼、公诉、行诉三者之间的区别于联系

　　公益诉讼是为了保护社会公益的一种诉讼形式，因现实社会大量侵害公共利益的诉讼情况的产生而护肩被大家所关注和研究的。

　　行政公诉其实是作为行政诉讼衍生体的一种，行政公诉这种方式当前在我们国家还没有被司法机构许可，但是我们通过对有关发达国家行政公诉制度文件检索和查阅可以得出结论，行政公诉制度在我国的产生既有法理支撑又有实际需求，同时，更是全世界诉讼制度向前发展的趋势所在。但公诉的概念，在我国法学界上目前还没有明确的定义。

　　虽然在定义上有许多不同的解释，但千真万确的是公诉在本质上是行诉的一种。“指的是社会公众指认行政部门和有关法规或法规授权机构的实际行政举措侵害了他的合法权益，按照规定途径向司法机关提起诉讼，司法机关在事件参与者和其他有关人员的参与下，对实际行政举措是否符合相关规定开展讨论并作出决定的行为。[1]”此为行政诉讼，是构建我国行政公益诉讼制度必须要参考的蓝本。

　　2、行政公诉的概念探析

　　现行的《行政公诉法》中并未对行政公诉制度作出确定性表述，因此所有有关行政公诉说明的研究都仅仅在于理论这一层。行政公诉的概念在国内尚属“百家争鸣”时代，学界流传不同看法：

　　“部分指出行政公诉是一些行政行为部门的违背法律的举动或工作懈怠对公共权益构成损失或者产生侵害行为时，法律规定的允许没有直接关联的人为了维护公众权益而向司法机关提出行政诉讼的一项制度。[2]”“部分指出行政公诉指的是个人为了维护公众权益，所以与自己的权益和法律规定的权益没有直接关系的事宜，对行政部门和所属的关系人违反法律举动或工作懈怠所提出的诉讼。[3]”两种观点大方向一致，只是在选择什么途径上存在很小的不同。作者表示以上说法均未对起诉的主体进行精准表述，轻视了一个非常重要的法律主体，也就是特定的国家机构。

　　综上所述，我认为行政公诉是指行政机构或个人指出行政的主体行使国家权利的举动违反法律，损害了社会公众的群体利益或存在损害的可能时，纵使和个人没有直接的关系，但是为了维护社会公众权益，向国家规定的有关部门提交起诉的请求，并且由国家规定的有关部门根据法律规定向司法机关提出的行政诉讼。

　　行政公诉这项制度最是从公元前9世纪初开始的，但一直发展到21世纪初跟随西方发达国家法制文明的进步而终于定型。

　　法律专家周桐指出：“现行法律中有关社会公众权益的维护，是由国家公职人员代表国家来行使的。公元前9世纪的国家机关，根本没有现在的国家体系这么多，仅仅凭借XX工作人员的努力来保护公众权益远远不够，所以XX授权给群众，让他们代替集体来起诉有关机构，用来补充这个国家制度不健全之处。[4]”所以，国家机关存在高效率保护公众权益的需要，因此授权群众提起违反法律举动的诉讼，但其中一个最突出的问题就是权利滥用的问题，没有权力监管，造成公共利益维护存在漏洞。

　　罗马法的兴起与传播没有带动公益诉讼的发展，直到1900年开始全世界都从战争中逐渐解脱出来，教科文卫等事业得到全面发展，涉及行政法的内容，由于XX部门行xxx力逐渐增多，产生了诸多损害一些群体所有权益的行政举动，就此，行政公益诉讼在群众的倡议中应运而生，“不要权力滥用，保障公众权益”，行政公诉由此逐渐被法律层面所重新界定并得到全面的研究。

　　行政公诉的最开始发生在1960年的X，这个时候的X正处在社会不断转型的变革时期，各类有关社会公益的事项互相作用出现在法律专家们的书桌上，研究者们通过不懈努力和实践探索，所以产生了诸多为了保护社会公众权益的法规。对于欧洲发达国家来讲，行政公益诉讼的诞生发展和也不太一样。

　　在德国的宪法诉讼中，群众指出宪法所规定的公民的基本权益被国家部门以及相关工作人员损害的时候，该群众可以向司法机关提出诉讼的请求，以此来获得XX的补偿，司法机关根据法律受理这些案件并作出裁决。在日本，诉讼原因大有不同，民众诉讼便是公益诉讼：国民请愿去帮助国家揪改查证国家、社会团体、政党不符合法律条文行为的行政诉讼。在宝岛X，则有：“地区人民有权维护公共利益，有权对行政机关违法行为提出诉讼。[5]”

　　根据公元前9世纪有关国家关于公诉和私诉的区别说明，中国现阶段存在的诉讼方式多数都属于为了维护受损害公众合法利益的私诉方式，在现实活动中，中国行政公诉的法律制定情况还不容乐观。

　　在法规制定上，我国的《行政诉讼法》并未就行政公诉制度出具确定性的说明，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条指出：“

　　立法机关不接受社会群众或者其他机构对以下事宜提出的诉讼请求：

　　1、军事、涉外等行政举措;

　　2、XX规章及行政机构编制、颁布的拥有一定约束能力的法令;

　　3、行政机构对行政机构公务员的奖励处罚、人事调整等决定;

　　4、有关法规确定的由行政机构最终决定的行政行为[6]”其中第二小节、第四小节的内容早已按法律条文的形式制定出，并未被为列入行政诉讼受案范围，当这两项行政行为侵犯公共利益时，现有法律规定也就不再能够保护公众的利益不受损害。类似条款比如我国的《行诉法解释》第十二条：“和详细的国家举措在法律上存在关系的社会公众或者其他机构对这种举措不满意的，可以向司法机关进行起诉。[7]”行诉的告发人资格就仅仅只能是和这件事情有关联的社会公众或者其他机构，其他于这件事情无关的人便没有资格作为告发人，这从事实上否定了当前想要努力建立的公诉法律。我国的行政公益诉讼制度没有被成体系建立，但有些法规还是能从多方面体现出公诉制度的存在。比如我国的《环保法》第九十条第二款详细说道：“对损毁海洋各类资源，导致国家财产丢失或损毁的，将按照现行法律由执行海洋环保监管权的机构代表XX，对损毁当事人进行起诉，要求依法赔偿国家损失。[8]”最新的《民诉法》第五十五条也详细提到：“对造成公共安全等损害社会公众权利的行为，相关法规指定的XX部门或者有关机构可以向司法机关起诉损毁当事人，要求依法赔偿公众损失。[9]”修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》依旧没有将公民个人例入诉讼主体，而只列入到法律规定XX组织，但却已证明我国已迈出了划时代的一步进入公益诉讼领域

　　1、公民权利认识不到位

　　公民权利认识不到位一直是阻挡我国有效开展行诉研究和立法的一个主要因素，人民群众往往不太想以司法途径来保护自身权益不受侵犯，这是封建社会遗留下来并广泛存在于社会公众的落后思想导致的。司法实践当中，就算受害者确实被国家某项具体行政举措所侵害，也不想以司法途径来保护自身权益不受侵犯，根本没有想到法律的力量。个人的权益在受到损害时都是这样，更不必说，社会公众的权益在受到损害时，人们是什么样的态度了。

　　2、法律制度不同的影响

　　我国法律体系的建立在很大程度上，借鉴了其他国家的政策，甚至很多是将发达国家的法律体系直接沿用，这种方式导致的后果，就是对西方发达国家法律体系的成熟删删减减，但是对新时期建立起来的法律制度有一种延迟性，这种延迟性致使我国的根本国情需求和当下社会建立法律的需求有很大差距，这使得我国很难使用高效的有所兼顾的法律救助。

　　3、法律援助的不同

　　在法律具体实施过程中，安全高效的使用公诉制度，这需要法律援助的覆盖面足够大，以阻止所有可能破坏社会公众权益的违反法律的举动，全力维护社会公众的权益。但我国当前的法律援助仅仅是对因为行政主体的损害行为而蒙受损失自然人予以一定程度的补偿为准则，已蒙受具体损失为触发条款，所有存在不确定性的损害或者不能确定受损者具体身份的损害均不受法律的保护。这种法律保护的局限性给我们国家行政公诉制度的建立制造了一个大难题。

　　1、对保护公民权利的意义

　　“虽然我国法律规定了我国任何公民对国家机构和有关公务员违反法律的具体行动，有权向国家司法机关提出诉讼以及举报等，只是这种权利实施起来，比较困难，受制于现行法律制度以及普通公民的客观因素，普通公民根本没办法直接有效参加国家的行政管理。[10]”

　　在我国构建行诉公益制度就是要让社会普通民众以及企业法人和社会组织拥有直接参与国家管理的资格，用公民所具有的监督权来参与国家机关的行政管理，以此来改变现在我国对待非直接受损者无法起诉行政机关的困难局面，让社会公众真正有效使用国家管理的职责，对损害社会公众权益影响到或者有可能受到损害之余的国家机关的举措给予高效且适合的补救方法，用来补救已经造成或者有可能造成的损害，让那些力量较弱的受损者能够通过正确的司法的程序获得公平的法律援助。如此，既保持了国家行政行为的合理和公平，又让社会公众有效参与国家行政管理的权力得到实施。

　　2、对健全司法体系的重要性

　　行政公诉制度在我国的诞生和发展对于健全司法体系起着较好地助推作用当前，我国的人民代表大会制度决定了司法部门在我国只能单独设立。目前我们国家的司法系统虽然也存在一些独立的权利，但是在人事的调整上，财政的列支上，行政命令的发布上这些权威权利的主体还是有关国家权力机关，如此就决定了司法系统是由国家权力机关所控制的，因此在审理相关权力机构侵犯公众权益的案件时，司法机关就难以坚持公平公正，权力机关势必会对审判结果进行干预。

　　构建行政公诉制度就是为了从机制上解决这一问题，用制度的力量来管住国家权力群体对司法公正的干涉，用这样的办法来保障司法独立，从而有效行使司法系统公平公正的审判权，同时，也能对行xxx力的滥用起到很好的督查和约束作用。行政公诉案件往往关乎社会公众的群体利益，通过社会大众的普遍监督，能够让行政主体行使职权更加贴合实际，为保护公民权利也是一种积极的宣传引导和示范。所以，构建我国行政公诉制度势必会对推进司法独立起到积极的作用，同时也未行政公诉制度的完善和发展奠定了基础。

　　构建行政公诉制度保障司法独立，不单能促进行政司法公平公正，更能有效提升司法权威。因此，我们应该加紧建立行政公诉制度，不断增加司法监督的内容，进一步在司法实践中践行最终裁决，对损害社会公众权益的行政举措予以一定的制裁，不断增加司法部门抗衡权利部门的能力，有效防止行xxx利的滥用行为，保护公民权利不受损害，保证法律援助的公平实施，让人民群众能够从实实在在的案件中体会到司法的公信力。接触心中对权利部门的忌惮，重新恢复对公正司法的信心，进一步巩固司法权威的地位，保证行政公诉制度顺利运行。

　　行政公诉其实是从行政诉讼中拆分出来的一支，因此，探讨行政公诉的告发人主体资格，就必须从行诉的告发人主体资格开始，行诉的告发人资格指的是和案件有关联的社会公众或者社会组织，而行政公诉的告发人资格，因为起诉的目标就是为了保护社会公众的权益不受损害，因此告发人资格除了受损害的关系人之外还应该包括和案件没有关系的人。因此可以概括起来，明确告发人的主体资格，是建立我们国家行政公诉制度的一个主要因素。

　　从国内外有关行政公诉制度的司法实践和广泛研究中可以看出，国际上明确行政公诉的告发人主体资格包含以下三种：

　　一：为组织和管理国家行政事务的国家机关，能够保障公众权益，监管下辖行政机构。

　　二：中华人民共和国合法公民。普通公民拥有对国家行政部门及其公务员做出有损社会公众权利的举措进行起诉的权利，同时，一旦社会公众权益被损害，普通公民的权利也会在同一时间受损，因此，普通公民和企业法人有权利为保护自身不受间接上的损害而向司法机关提起行政公诉的主体资格。

　　三：是社会团体或其他组织。作为社会团体或其他组织，大多数都是由某一个行业有一定影响的人才所组建的，这些社会组织的成员普遍具有专业技能和相关知识，熟知行业情况，和普通公民相比，具有人才、资金和场所等多重优势，能应用其作为行政诉讼资本，足够支撑行政公益诉讼所需成本。

　　综上所述，通过对我国实际行政司法规定现状的分析，和国际上行政公诉相应制度规定的优点汇总，从而构建起中国行政公诉制度，但是这里必须确定诉讼告发人的主体资质，他们是国家检察院、普通公民、企业法人和社会组织。

　　司法机关受理行政公诉案件的范围大小就是行政公诉范围大小，在这范围以内的诉讼均可进入司法审查程序。所以，建立行政公诉制度需要更加清晰地弄明白受案范围的界定标准，努力完善行政公诉制度。

　　一些资本主义国家为了区分社会公众权益案件的受理范畴，已建立了相应的法律法规。“分为以下两种，第一种方法是确定行为罗列法。通过法律程序，讲司法机关能够受理行政公诉案件一一罗列出来，让监督群众一看就明白，但这种方法的缺点在于，不能把全部符合条件的案件都列举出来，总有一些案件属于特殊情况不在列举单位却得不到受理，因此这种方法具有一定滞后性。[11]”“第二种方法是概括说明法。在法律制定上使用总结性的规定行使公诉的范围，然后规定限于法规内容规定的事宜，如此一来就能进一步完善公诉的受案范围，持续扩大范围。[12]”

　　实际上，公共利益性质诉讼并非肯定会划归行政公诉案件的受理范围，就目前的情况来看，行政公诉的受案范围需要用确定情况罗列的方式，对国家资产、土地环境以及建设要素等这些方面中侵害公共利益的行政行为代入诉讼范围。“这种做法没办法囊括全部公众权益侵害行为，但是只要沿着这条路持续走下去，不断在司法实践中发现和总结，不断改正错误、完善立法，综合使用第二种总结式方法说明罗列之外的特例，多种方法一齐使用，通过加强对社会公众权益保护的紧迫性、提升司法机关审判能力的重要性、提高行政部门的普法水平的经常性的认识，逐渐增加行政公诉案件的受理范围。同时还能将行政公诉限制在法规的范围之内，有效避免行政决定因司法部门的干涉而受到影响。[13]”

　　举证职责的科学分配也是建立行政公诉制度不能缺少的基本元素，举证职责也被称作证明职责，是指在行诉中理应由告发人一方或者被告发人一方负责证据的收集以此证明自己的职责。

　　因为行政公诉不管是在类型区分上还是继承关系上均具有一定的特殊性，所以不能简单下结论定性举证职责属于原被告哪一方，较为科学的方式是，当社会公众权诉讼是为了保证公众权益为目的的，司法机关应该以具体情况科学合理分配为绳来面对举证责任，通过“谁主张、谁举例”的方法来展现行政公益诉讼的特点、特征。对存在具体行政举措的被告机构也要承担举证职责，这是不容置疑的。

　　“这同样是依据我国具体情况出发的，提供法规及对应的规章制度的职责由被告也就是行政部门承担比较合适，当然也不能全部依靠都是行政机关在行政行政公益诉讼中负担举证责任，而应该在行政公益诉讼的举证责任倒置的前提下，视情况而定，明确行政公诉的详细举证职责。[14]”科学分配举证职责，使举证工作科学高效，避免导致其他影响，应该从以下方面着手分析：

　　第一，“谁主张、谁举证”仍适用于在其余法律程序上和另外相关事实等内容的举证职责。

　　第二，在案件受理初期，告发人就应该主动提供社会公众权益受到侵害或者可能因为行政举措而受到侵害的相关证据。对于侵害后果已成既定事实的，案件受理时告发人就应该主动提供受到侵害的事实证据，以使案件达到法院受理的规定条件。当行政举措可能导致社会公众权益受损害时，应该由告发人主动提供被告的行政举措或者命令与可能导致社会公众权益受损后果的因果关系，只有当告发人对这种因果关系有一定的认识法院才有可能受理该案件。

　　最后，被检举的行政部门最好能够说明行政举措的合法性和所以依靠的法律法规的根据，从而便与普通的行政诉讼举证的要求相统一。

　　问题要从源头找，我们国家没有建立行政公益诉讼制度的根本原因明确后，要重点探寻建立完善齐全的行政公益诉讼制度所要面临的实质问题和解决出路，通过对行诉制度的诞生和使用的过程的分析研究，对行诉在实践中应用的情况介绍，可以进一步使立法前景明朗。

　　但需要说明，因为作者只是能力有限，学识水平尚浅，对这类专业性强研究难度较高的问题作者只能以自己的能力简单进行研究讨论，文章理论依据尚不全面，知识体系尚不严密，还没有讲核心内容讲深讲透，希望能在工作中继续学习充电，增加实践经验，更加深刻地学习和认识行诉法有关问题的深刻内涵，以丰富的知识积淀再次丰富和完善这钱论文。

　　参考文献

　　[1]张正钊、胡锦光.《行政法与行政诉讼法(第四版)》.中国人民大学出版社.2010年3月版

　　[2叶明荣.《我国行政公益诉讼的保障分析及现实选择》.《律师世界》.2013年第12期第12页

　　[3]马怀德.《行政诉讼原理》.法律出版社.2013年5月版

　　[4]周桐.《罗马法原论》.商务印书馆.2012年11月版

　　[5]志红.《公益诉讼制度:公民参加国家事务管理的新途径》.《律师世界》.2012年第7期第3页

　　[6]《中华人民共和国行政诉讼法》.法律出版社.2014年11月版

　　[7]最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》.法律出版社.2014年11月版

　　[8]《中华人民共和国环境保护法》.法律出版社.2015年1月版

　　[9]《中华人民共和国民事诉讼法》.法律出版社.2012年9月版

　　[10]张晓玲.《建立我国行政公益诉讼制度的思考》.《华中科技大学学报(社会科学版)》.2015年第4期第7页

　　[11]林莉红,马立群.《作为客观诉讼的行政公益诉讼》.《行政法学研究》.2014年第4期第17页

　　[12]孙谦.《设置行政公诉的价值目标与制度构想》.《中国社会科学》.2013年1月刊第2页

　　[13]王灿辉.《行政诉讼原告资格分析》.《铁道警官高等专科学校学报》.2013年第1期第2页

　　[14]姚飞.《行政公益诉讼问题探讨》.《中南民族大学硕士论文》.2014年4月第4页