农村宅基地利用管理问题与对策研究 ——以芜湖市繁昌县为例

　　摘要：

农村宅基地在农村土地中占有重要地位，并且深刻关系到农民的切身利益。由于我国对于宅基地诸多方面的限制，造成了宅基地各方面问题。并且农民为获取利益，在市场需求的推动下，私下对宅基地进行交易，不仅交易双方的利益得不到保障，同时也损害了村集体经济组织的利益。

本文首先提出了研究背景，并且介绍了宅基地利用管理相关的理论。其次以芜湖市繁昌县为研究对象，对当地宅基地的基本情况及利用现状进行了概述和实证分析。通过分析得出了宅基地管理过程中存在的问题，提出了对于繁昌县农村宅基地利用管理相关建议。

　　关键词：繁昌县；宅基地；利用管理；

　　一、绪论

　　（一）研究背景

改革开放以来，我国对农村宅基地的管理一直比较忽视，对农村宅基地的相关政策一直无法有效的解决相关问题，致使农村宅基地使用管理工作存在诸多问题，从而严重影响农村社会经济的快速健康发展。

我国关于农村宅基地的研究重点是宅基地土地利用、宅基地利用管理及制度建设等方面，研究主要有几大方面:

第一、贺雪峰（2009）认为当前我国的农村实际的产权结构物清晰切合理：即农村土地的所有权归集体组织所有，而使用权归农户所有。而于建嵘和陈志武（2008）则持有不同的看法。他们觉得农村集体土地制度是历史的产物，到现在来看已经不合理。马立新（2009）也赞同农村宅基地的集体所有制度废除，转变为农民所有制。

第二、在宅基地法律法规、管理制度等方面。李瑞记（2010）指出当前的农村宅基地使用权制度，无论是在分配，还是取得和监督方面都存在这诸多等问题。

第三、而对于农村宅基地的合理规划上面，有学者指出因为农民可以无偿的申请使用农村宅基地，导致农民的使用成本较低，从而导致农民占据尽可能多的土地形成的土地浪费。

在国外对于宅基地的研究有以下几个方面：

第一、土地流转理论在西方国家的土地流转中具有重要的意义。土地流转理论包含的内容很多，其中Wgeren，S.K（2003）则主张土地可以在市场中进行自由交易，但应该在XX监管下，这样可以实现土地合理合法的自然流通。

第二、在农村宅基地流转过程中，购买着之所以购买农村宅基地的主要有三点原因：一是农村的环境依山傍水，空气清新，同时这也是购买宅基地的主要原因；二是因为农村的生活成本较城市来讲要低上很多；三是工作方便，农村交通的快速发展，让城市与农村的联通不再成为障碍。DouglasC，Macmillan（2000）通过大量数据表明，城郊企业的发展推动了城市人口向农村的转移。

第三、土地流转与逆向城市化也是国外学者研究的重点方向。HoggartKPaniaguaA.（2001）指出逆向城市化指的是城市居民涌入农村的现象，这为乡村住宅既有积极的影响，同时也有消极的影响。积极的影响是推动了城乡一体化的进程，而消极的影响是因为大量的人口从城市转移到乡村，造成乡村的住房紧张。

通过对芜湖市繁昌县农村宅基地利用管理的现状进行了充分的调查，总结分析了繁昌县农村宅基地利用管理中存在的主要问题，并分析宅基地利用现状出现诸多问题的主要原因，最后，提出了适合芜湖市繁昌县宅基地利用管理的建议。

　　二、农村宅基地利用管理相关理论

　　（一）农村宅基地的相关概念

1．宅基地使用权

是指村民在申请获得宅基地后，拥有在宅基地上面进行修建房屋和附属设施的权利。有权申请农村宅基地使用权的必须是本集体经济组织内的村民,如果不是本村村民，则无权在本集体内申请宅基地。

　　（二）农村宅基地管理相关理论

1．物权价值理论

因为我国国有土地的所有权归国家所有，那么土地的物权理所应当的也归属国家。物权是指权利所有人拥有自由支配该物的权利。

农村所有集体成员是本村集体的动产与不动产的所有者。在过去的法律中，着重强调的是物权的归属，而随着法律的不断完善，现在更加强调的是物权的价值：即人民在物权中所能获得的经济效益，这也是物权价值理论的精髓部分。

2．契约理论

契约是一种约定，它的基础是人与人之间的互相信任。在农村宅基地的管理中，契约理论是非常重要的存在，同时也是宅基地管理制度中的重要组成部分，在宅基地管理制度的执行，能够明显感觉到其发挥的作用。因为宅基地的转移和让渡中，无论时间的长短与否，都是通过契约的方式完成（陈利银，成程.2012）。其中委托等方式在农村宅基地流转过程中起到管理和监督的重要作用。

　　三、繁昌县农村宅基地利用管理现状

　　（一）农村宅基地现行制度规定

1．两权分离

两权分别指宅基地所有权和宅基地使用权。在土地方面，宅基地所有权归集体经济组织所有，宅基地使用权归农户个人所有；在房屋方面，农户拥有房屋所有权。

2．宅基地的用途管制制度

为了保护农村的耕地，防止大量占用耕地转为建设用地，农村土地实行用途管制制度。比如，如果宅基地的申请会占用耕地，那么必修通过实施农转用审批、占补平衡和建设用地增减挂钩等政策方面要求，才可以进行通过申请。这些政策的主要目的就是为了规范农村用地的行为，从而保护耕地。在土地用途管制的同时，也会开展宅基地整理及复星等行动。

　　（二）繁昌县宅基地利用管理现状

1．调查对象基本情况

经过对繁昌县七个村庄的67户农户的走访调查，对繁昌县农村宅基地利用的情况有了初步的了解。此次调查农户67户中，家庭成员数目在3人及以下的有9户，4人的25户，5人的19户，6人及以上的14户。

2．宅基地利用管理状况

67户农户中，只有54户农户有1处宅基地，拥有2处宅基地有13户农户。宅基地面积情况中，有36户宅基地面积在160平方米以下的，占53.7%；有24户宅基地面积在160平方米到300平方米之间，占35.8%；有7户宅基地面积在300平方米以上，占10.7%。由此可见，繁昌县普遍存在宅基地超占现象。

在调查中,发现有11户宅基地存在闲置的情况，占总调查户的16.4%。其中，有5户是因为子女在外学习，家长陪读造成的宅基地闲置：4户因为人口已搬离居住到城镇导致的宅基地闲置；2户农户是因为常年在外打工导致的闲置。而这些只是接受调查中的农户的数据，在调查中明显发现许多农户门户紧闭，许多农户多余的旧宅基地完全闲置，甚至已经荒废，造成了大量的土地浪费。总体来看，宅基地利用方面有46.3%的农户存在住房面积超占，16.4%的农户宅基地房屋处于闲置状况。

虽然宅基地面积超占和闲置十分普遍，但是仍然有部分农户却仍处于用地紧张状态，甚至有个别农户的宅基地面积只有30平方米，而且住房条件比较差。

农民的法律意识不强，产权认知程度不够。只有6户农户知道宅基地属于集体所有，只占9%；41户认为宅基地属于私有，占61.1%；6户农户认为宅基地属于国家所有，占9%；另有14户对宅基地所有权表示并不清楚，占20.9%。

　　（四）宅基地利用中存在的问题

1．存在“一户多宅”现象

从调查中可以发现，拥有2处宅基地的农户达13户，占调查总数的19.4%，可见一户多宅的现象在农村很普遍。造成“一宅多户”的原因主要是历史遗留问题。村民成家立业分户后，有权申请一处宅基地，而老一辈的农民去世后，宅基地自然的被其亲属继承，从而导致有村民具有两户以上的宅基地。

2．面积超占现象很严重

在安徽省芜湖市的农村地区，宅基地面积标准要求是不超过160平方米，但是由于村XX对于宅基地没有起到应尽的严格管理的职责，很多村民的宅基地远超过这个标准。按照法律，村集体要予以收回超出标准的宅基地，但是在现实过程中，因为村委会执行力不足和村民强烈的发对意愿等情况，无法收回超标宅基地。

3．宅基地的闲置和紧缺同时存在

在调查中，有11户存在宅基地闲置的情况，占调查户的16.4%。但实际情况远不止于此，因为子女在外读书，父母陪读；外出打工；以及常住在城镇的农户大有人在，所以实际情况下的宅基地闲置更为严重。

在繁昌县存在普遍宅基地闲置的同时，却也有部分农户的宅基地紧缺，宅基地紧缺的农户大部分是孤寡农民，他们部分因为习惯这样生活，并且自身建造房屋财力不足，导致这部分人宅基地面积很小。

4．宅基地使用无规划，造成土地利用效率低

因为在我国法律中，农民对宅基地的使用是无偿的，这就造成了部分农民在使用宅基地中随意且没有规划，特别在建造房屋的过程中，依照个人意愿进行建造，更为严重的是，在建造房屋过程中还有占用耕地的现象，加之村委会的无作为，整个村庄面貌呈现出的是混乱的景象。而村委会对于这种行为无视，有些村委会也是有心无力制止，这种情况下不仅浪费了土地，村容村貌也凌乱不堪。

　　（五）宅基地管理中存在的问题

1．宅基地相关法律不够完善

对于农村宅基地相关的法律规定仍然较少，并且在具体的规程细节方面也不够细致，这让很多农民在获取宅基地时有漏洞可钻（马立新.2010）。例如，在宅基地的审批过程中，存在着一人当政，村干部以权谋私的情况，想申请宅基地的村民在这种情况下只能求于村干部，这种不良现象在我国大多数农村中普遍存在。乡XX、县XX也存在着不作为的现象，因为对于村XX的申请审查力度不够严格，这也是变相助长了村干部的权利（丘道持.2009.）。

2.农民对宅基地产权认知程度不够

从调研的数据中可以看出，有90%的村民对于宅基地的产权情况认知不清。这是由于农民受教育程度低，文化水平普遍较低，加之法律法规宣传力度不到位，这就造成了农民不了解相关土地法律法规的普遍现象。

3．宅基地禁止进入市场

房屋对于农民而言是他们最重要的财产，宅基地的主要作用是保障农民的基本生活,同时对农民来讲也具有收益的权利，收益是通过流转来实现的。但是十分遗憾的是，我国的法律规定，农民只拥有房屋的所有权，集体拥有宅基地的所有权，宅基地的流转在这种条件下就被限制了。（边江璐，陈霞.2012.）

我国的政策规定宅基地是不允许进入市场进行流转的。但是在现实生活中，因为城市的生活成本大，鉴于这样的市场存在需求，在黑市中存在着宅基地的交易（曹泮天.2012.）。这样的交易方式不仅是严重破坏了市场交易原则，而且这样的交易协议不受法律保护。加之进行宅基地交易的过程中，交易的双方一般都是农民。但是农民的生活情况是经济条件不好，再加上农民的受教育程度低，所以在发生利益纠纷的时候，不被法律所保护的交易协议下，交易双方往往会以过激的行为来维护自身的权益。这种行为的后果使可能出现重大的社会事件，并严重影响到社会的稳定。

4．宅基地退出机制不完善

村XX通常只是对农民的宅基地申请的地段进行审批，却很少有对村宅基地的整体进行规划。如今村XX也逐渐开展对村容貌进行整治的工作。在整治过程中，必然会存在土地的开发和复垦的问题，但是XX在宅基地退出这方面并没有很强的鼓励性政策，并且对农民退出的宅基地补偿很少，导致农民宅基地退出意愿较低，XX的整治推进工作进展缓慢。XX的整顿工作中，会有开发商，村集体和农民的利益矛盾，开发商为了获取利益的最大化，往往会侵害到农民的利益，而XX为了招商引资，在矛盾中却更倾向于开发商（刘旦.2010）。

　　（六）农村宅基地利用管理不合理原因分析

1．农村农户法律意识淡薄，村组织缺乏宣传和引导

农民受教育程度低，文化水平较低是不争的事实，而XX和村委会对法律法规宣传不够重视，宣传力度不到位，农民就算想要了解相关土地法律法规政策也没有有效的途径。而很多村集体的管理人员抱着多一事不如少一事的态度，还有资金与技术能力缺乏等条件，从而出现农户建房选址随意，宅基地住房面积超占等现象。

2．历史遗留问题难以解决

一户多宅的主要原因是农户在自己申请建造了属于自己的宅基地后，又自然的继承了祖辈的宅基地。农户宅基地退出机制不完善的情况下，继承祖辈的宅基地不仅导致出现一户多宅的现象普遍，并且出现由于继承的宅基地因为不用导致闲置荒废的现象。

因为随着经济的不断发展，农民的非农业收入也逐年增加。但是村民一直秉承着传统观念，所以即使农民的收入在不断增加，更多农民考虑的仍然是继续建造新的房屋。导致的后果使经济基础较好的村民继续扩建宅基地，甚至严重超过了各省市对宅基地的建设标准。一些村民私底下与村干部沟通协商，以获批宅基地导致“一户多宅”现象。（陈荣清，张凤荣等.2010.）。

3．城镇化加剧宅基地闲置

近些年来随着城镇化进程的快速发展，大量农民进城打工，许多农民虽然是农业户口，但是已经在城镇中买下商品房，并且长期居住在城镇，除了过年过节偶尔回农村，一年大部分时间已经将宅基地闲置。由此可以知道，因为大量已经居住在城市或在城市打工的农民虽然已有城镇商品房，却将闲置宅基地视为自己最为基础的保障而不愿将宅基地退出；再加上虽然农村经济发展但农村宅基地的流转和退出机制仍然不完善，致使宅基地闲置现象愈加严重。

4．XX部门对宅基地缺少规划和监管机制

在调查的繁昌县七个村庄中，XX部门从未对村庄整体进行过完整的规划。农村土地利用率低已经是个不争的事实。村民再申请宅基地的时候必然首先考虑到自身的利益：比如地段出行是否方便，又或者在沿路沿街的地段建造生产和经营性的用房来获取利益。农民纷纷申请沿路的宅基地，而村内的宅基地被空闲，甚至出现空心村现象。（戴佩淇，杨庆媛等.2013.）这也使得村民纷纷效仿，村XX却也没有对这种现象大力制止，也变相的助长了乱搭乱建的现象随处可见。

5．其他因素的影响

除上述原因之外，农村的经济发展水平、XX财政收入、地方传统文化等因素也对宅基地利用产生重要的影响。在通过实地调查中，发现影响农村宅基地集约使用的因素中最主要的是法规和政策，这个因素是已经一定程度上严重阻碍了有效推进农村宅基地利用管理。以前历史条件下的法规政策已经不适于如今的农村经济社会发展，在新的历史条件和经济条件下，制度建设和法律政策的制定应当充分考虑这方面的因素，才能促进宅基地合理高效的利用。(刘新卫，张丽君，李茂冲2006)

　　四、宅基地利用管理改革建议

　　（一）宅基地利用管理原则和目标

1．宅基地利用管理的原则

（1）兼顾公平和效率

公平体现的是农民都有权利获得自己应有的利益；而效率则是村民获得利益过程中满意度的重要因素。这两者在农村宅基地的利用与管理中起到重要的作用，要充分兼顾两者有利于提高宅基地管理和利用效率。

（2）农村土地集体所有

农村土地的所有者为集体经济组织，这是为保护我国农村土地必须遵守的条件。而农村集体经济组织也应当履行自身应尽的责任和义务，对于宅基地的申请和审批过程做到严格审查，对宅基地使用做到严格监督，不可侵犯农民的利益，也不可违法国家土地政策。

（3）科学规划、合理利用土地

农村土地利用情况复杂，历史遗留问题较多。做到村落土地利用情况充分了解，统一规划、布局和落实，并做到具体情况具体对待。科学规划，防治滥用错用土地导致的土地浪费，以保护土地、科学发展农村土地。

2．宅基地利用管理的目标

（1）首要保障农民的基本权利，规范农村宅基地管理秩序

农村宅基地的资源是有限的，在现行的宅基地制度下，宅基地流程有非常严格的限制。但是在实际管理的过程中，却造成宅基地管理成本大，程序拖沓，秩序混乱等状况普遍存在。所以，要妥善处理好XX、村集体和村民之间的矛盾关系，和谐处理好农村宅基地的土地管理。

（2）提高宅基地土地利用效率

粗放利用是制约着农村土地利用效率提高的主要因素。主要原因是XX没有合理科学规划，审批和监督过程不够重视，执行力度不够。因此解决粗放利用的问题要依据管理和制度政策的情况，合理规划农村土地。

（3）农村宅基地合理流转和有效退出

虽然XX在法律和政策明面上明确规定禁止宅基地的市场流转，但是宅基地的隐形市场一直存在，现实情况的改变不得不倒逼XX对农村土地政策的讨论与改变。因此，制定合理的宅基地流转和退出政策迫在眉睫。建立有效而公平的退出机制，可以将已经迁入城镇居住的农户的闲置宅基地得以有效利用，对于城镇化的发展具有重要的意义。

　　（二）宅基地利用管理具体建议

1．XX加大宣传力度和渠道，警醒农民粗放用地意识

在农村居民受教育程度不高，对节约用地的意识不强的情况下，是导致宅基地不合理的重要原因。农民作为使用宅基地的主体，对用地的情况起到决定性的因素。因此，提高农民在用地思想上的转变至关重要。

在这一方面，繁昌县国土局应加大对宣传的投入，而且宣传的形式不仅限于宣传海报，还可以是讲座等形式，以农民容易理解，愿意接受的方式了解到节约用地的重要性。

2．宅基地一户多宅、面积超占，闲置的处理办法

（1）宅基地一户多宅的处理办法

对于农户来说，如果是由于继承而造成一户多宅的情况，那么要求农户对于多出来的宅基地予以收回，并按照宅基地的面积给予一定补偿，以此建立合理的退出机制。而如果是建新不拆旧造成的一户多宅的现象，则也是予以一定补偿来收回旧有宅基地，但此后禁止不拆旧建新的行为。

对于拒绝将旧有宅基地退出的农户，则按使用年限收取一定费用，并规定回收日期。

（2）宅基地面积超占的处理办法

对于宅基地面积超占问题，主要是历史遗留问题所导致的。而对于违规超占的房屋建筑，如果仅仅是拆除超占的房屋面积，必然会破坏房屋的整体性，从而严重损害农户的个人利益。因此，对于超占面积较小的农户，则对超占的面积收取适当的费用；而对于超占面积严重的农户，则要求按实际情况自行拆除超占部门，否则，就收取较高费用。

（3）宅基地闲置的处理办法

对于宅基地闲置的问题，不同的农户状况应有不同的解决方式。对于在城镇已有住宅的农户，要求此类农户主动配合村集体，对宅基地予以一定补偿的退出形式；而对于因外出打工或陪读，在城镇并无商品住宅的农户，则无需要求其退出。

3．规范宅基地确权登记

繁昌县农村宅基地确权情况令人堪忧：一是因为历史遗留问题，因为继承等情况造成的宅基地以权属改变没有登记；二是农民的产权意识不强，认为宅基地这种大家都知道的情况并不需要登记，觉得多此一举；三是国土部门对此工作意愿不强，投入力度不足，主动开张确权工作的意愿不强。

对于这种情况，要确保宅基地确权情况的有效进行，一是要确定规范宅基地确权的流程，加大对此的人力财力方面的投入；二是进行现场调查，对农户的具体情况清清楚楚的了解，掌握繁昌县土地利用情况；最后给村民发放宅基地的使用证明。

4．科学规划宅基地

由于村民在申请宅基地时，对宅基地的选择随意，导致农村宅基地的分布混乱，布局不合理，大量农村土地被滥用和乱用。所以村委会和县XX应对农村土地进行科学规划，对农村土地进行用途管制，以限制农民随意选择宅基地以建造住宅，导致农村整体面貌混乱的局面。有

5．宅基地流转退出机制的完善

因为当前在一些经济比较发达的地区，城市商品住宅价格居高不下，许多人在房价压力下会选择购买小产权房，而农民在利益驱使下也会私自转让宅基地房屋，但是这样的交易并不受到法律保护，最后造成的矛盾后果使农民与购买者都有损失。

当前经济的发展情形下，集体建设用地的流转必然是将来城市建设用地的重要组成部分，而宅基地是其中重中之重。宅基地当前的禁止流传入市的制度必须要尽快得到解决，宅基地规范入市既可以缓解城市建设用地的紧张用地，又可以增加农民的收益，保障农民应得的利益。

参考文献：

[1]贺雪峰.中国土地制度向何处去[J].学习与实践，2009，(6).

[2]于建嵘、陈志武.把地权还给农民——于建嵘对话陈志武[J].东南学术，2008，(2).

[3]马立新.论恢复土地农民所有制[J].当代经济管理，2009，(2).

[4]李瑞记.城市化视野下农村宅基地制度创新研究[J].广东农业科学，2010，(7).

[5]欧阳安蛟.农村宅基地使用管理制度研究[D].浙江:浙江大学，2010.

[6]何维佳、陈美球、王亚平.当前农村宅基地管理的困境及对策研究[J].中国农学通报，2010，（19）.

[7]Wgeren，S.K.2003.WhyRuralRussiansParticipateintheLandMarket：Socio-economicFactors.PostcommunistEconomics，4:483-501.

[8]DouglasC，Macmillan.2000.Aneconomicscaseforlandreform.LandUsePolice，17:49-57.

[9]HoggartKPaniaguaA.2001.WhatruralrestructuringJournalofRuralStudies,17:41-62.

[10]陈海秋.宅基地、宅基地使用权与宅基地权利群若干问题探讨阴.陕西理工学院学报(社会科学版).2009；

[11]江华，杨秀琴.2011.农村集体建设用地流转——制度变迁与绩效评价.北京：中国经济出版社：23.

[12]陈利银，成程.2012.基于农民福利的宅基地流转模式比较与路径选择.中国土地科学

[13]马立新.2010.农村宅基地若干问题探讨.中国国土资源经济，8；20-25.

[14]丘道持.2009.论农村土地流转.重庆：西南师范大学出版社：114-115.

[15]边江璐，陈霞.2012.嘉兴市农村宅基地置换模式的现状及意义.北方经济，12；15-18.

[16]曹泮天.2012.宅基地使用权流转法律问题研究.北京：法律出版社：1

[17]陈荣清，张凤荣等.2010.农村宅基地闲置的时空变化特征研究—以文登为例.中国农学通报，7:267-272.

[18]戴佩淇，杨庆媛等.2013.农户对宅基地流转相应的差异化分析—基于重庆市10个区县共896份农户问卷调查.资源与产业，1；101-107.

[19]刘新卫，张丽君，李茂冲国土地资源集约利用研究[M].北京；地质出版社，2006；10-13；