行政不作为问题研究

　　内容摘要：2013年5月13日，在xxxx机构职能转变动员电视电话会议上，xxxx同志明确指出:要实现职能的转变，不仅仅需要取消并下放之前的权利，还应该进一步改善并加强XX的管理;本职工作内的事务要切实抓好，并不断创新行政管理意识，提高XX的治理能力。近年来，随着依法治国战略和法治XX建设的深入推进，我国各级行政主体依法行政的意识有了很大程度提高，但是行政不作为或者乱作为的现象依然存在，不仅严重地影响了各级各部门行政主体的威信和形象，而且极大地侵害了广大行政相对人的合法权益。

　　公务员作为我国一个特殊的职业群体，也是执行XX行政事务的主要群体。而基层公务员作为该群体中最底层的一部分，在日常工作中需要跟广大群众直接接触，也是执行XX最基层公务以及实施社会公共事务的群体。由于干部队伍建设和XX机关行政人员思想认识、知识水平、能力素质参差不齐等多种因素影响，导致了行政不作为现象的发生，特别是基层公务员行政不作为现象逐年增多，这对树立我们党和XX的良好形象造成的负面影响是不可估量的。近年来，伴随着社会法律宣传的不断深入，以及公民法律意识的不断加强，广大人民群众对行政不作为现象的反映越来越强烈，公民起诉的行政机关逐渐普遍，不仅仅局限于基层的村委会，甚至县、市级党政机关也逐渐增加到此行列之中，涉及的范围也己经越来越广泛。基于以上各种因素，基层公务员如何行政有所为己经成为社会各界关注的重大问题。

　　关键词：行政不作为：XX职能：行政履职

　　据《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据指出:截至2015年底，全国共有公务员人数716.7万人，而其中超过50%的公务员为基层公务员，针对我国基层公务员的相关问题研究成为了近年来我国很多专家学者关注的重点问题，研究的主要方向包含了基层公务员的激励机制、培训、执行能力等，而针对行政伦理的相关研究还比较少。近年来以人为本执政理念得以快速普及，传统道德伦理也得到深度反思，行政伦理也开始成为广大研究人员探讨的热点课题。近年来公共卫生事件以及一些安全事故频繁出现，类似于毒奶粉、瘦肉精等现象都暴露出了非常严重的行政不作为现象;又比如说民营医院的一些虚假广告，一些学校存在的乱收费现象等，都属于人民群众所反映的热点问题，这些都和行政不作为具有非常紧密的联系。从一份内部资料中我们看到在某个人口几十万的小城市，从市长热电开通之日起，每年平均接到来电6万多次，而当地的信访机关接到案件8000多起，其中大部分的来电或者来信所举报反映的问题都并

　　未得到及时的处理。因此，由于行政部门不作为而导致的官民矛盾正逐渐加深，必须要引起我们的重视。根据统计，2014年全年，全国各级人民法院新增受理的行政类(即民告官类)案件比起2013年有明显上升趋势，但同时尚未审结案件与上年同比也有明显增加。从数据中可以看出行政案件数量呈现出一种上升的趋势。仅笔者所在的地级市

　　行政行为被看做是是行政法的逻辑起点和中心点，其中行政作为和行政不作为都是行政行为的基本的表现形式，他们在行政法中具有同样的地位和意义。即算如此，这么多年来，行政不作为仍然处于行政法专家研究的边缘地位，行政处罚、行政立法和行政许可才是他们研究的主要方向。行政不作为被单独拿出来成为一个专题研究方向也是这几年来才发生的事情，以至于到目前为止，法学界还没有形成对行政不作为的统一定义。因此，我们应该尽快对行政不作为进行整理归纳，将行政不作为列入我国的法律体系中，健全我国的法律体系，让今后的行政不作为行为有法可依。而如何进一步充实对XX行政不作为工作的指导研究，进而提高XX特别是乡镇XX的工作效率，推进XX行政健康发展的总体进程，是摆在我们面前的重大课题。

　　（1）国外基层XX职能的研究现状

　　西方关于XX职能相关理论的发展大致分为三个阶段:第一阶段始于19世纪五六十年代，当时的西方社会环境冲突严重，社会矛盾激化，在这种背景下酝酿出了标志着西方社会管理理论产生的社会秩序理论，其代表人物是奥古斯特•孔德，它的主要观点是追求社会和谐和均衡;第二阶段则是伴随着世界经济大危机的20世纪30年代，这个时期的社会福利理论与福利国家理论占据了主流社会的视线，以社会福利最大化作为实现目标，以应付社会危机作为政策手段，保证了当时西方国家的经济和社会都得到平稳发展，该理论的代表人物就是著名的凯恩斯和弗里德曼;第三个阶段从20世纪80年代开始，新兴工业国家的飞速发展使西方老牌工业国家感受到了威胁，他们开始对之前的福利理论进行反思，科技与知识成了这个时期的热门话题，人们开始意识到教育和培训的重要性，社会秩序理论和福利国家理论应运而生，这个流派的主要代表人物是哈耶克以及安东尼•吉登斯

　　（2）国外关于行政不作为问题的研究现状

　　理论方面，英美法系国家关于行政行为的相关理论并不发达，并没有形成关于行政不作为的统一定义，对行政不作为的类型也没有明确定性，这些国家的行政关注重点则多出现在以权力控制相关法律为理论依据的行政救济研究领域。比如，英国将行政不作为大致分成两种:第一种，法律明确规定行政主体有作为义务的不作为;第二种，法律授予行政主体作为权力的不作为。而在美1.2.2国内文献综述

　　乡镇XX作为最基础一层的XX机构，一方面代表着国家，另一方面直接面对人民群众，其独特的地位决定了它在构建和谐农村的过程中的重要地位，而就其在国家xxx机关发挥的实际作用来看，乡镇XX的履职效果并不尽如人意。换言之，构建和谐农村必须从调整和转变乡镇XX职能开始。

　　我国部分学者将乡镇XX职能分为以下四大类:一、社会管理职能。乡镇XX作为最基础一级的XX行政机关，执行国家意志和保证地区安稳是其首要职能，包括:1.贯彻各项方针政策，保障公民享有权利;2.保证社会环境安稳，妥善处理各种矛盾;3.制定推动各项乡规，构建和谐乡村社会。二、发展经济职能。只有农村经济水平得到提高，才能摆脱现有的乡镇困境，包括:1.组织调整产业结构，打造地方特色产业;2.营造投资氛围，吸引外来投资;3.合作专业组织，提高农村生产;4.拓宽信息渠道，做好产品推广。三、公共服务职能。在科学、教育、文化、卫生各方面同时发力，齐头并进，逐步淡化人民群众心中传统“统治型XX”的印象，实现向信息“服务型XX”的转变。四、基层建设职能。1.建立优质乡镇干部队伍，做好思想道德作风建设;2.抓好领导班子建设，做好社区自治工作;3.加强精神文明建设，倡导乡镇文明新风;4培养公众参与意识，建立民主决策机制。此外，还要注重乡镇XX的履职效率和廉洁建设。

　　（2）国内关于行政不作为问题的研究现状

　　周佑勇认为:对行为方式作出恰当评价，须依据一定标准，这个标准就是一定法律义务，作为与不作为应按照行为人对法律义务所持的态度是积极还是消极来确定也就是说，区分作为与不作为，一方面应从行为主体的态度和实际行动出发，作为表现出以积极的态度做出了一系列行为和动作;不作为则是行为主体态度消极而没有做出某些举动。另一方面还应从行为被赋予的法律内涵来区分。不作为本身并不是真正的行为，它不存在外在动作，只是它作为“作为”的反面，成为了一种行为，这就要求其背后存在着“被期待的动作;所以，不作为只能针对存在外在表现形式的积极义务而存在，如果是针对没有外在动作的消极义务有所不为，这种情况就不能被划到行政不作为的范畴。

　　一般而言，依据不同的研究途径和分类标准，我们可以把基层公务员的行政不作为进行不同的分类，其具体的表现形式也不尽相同，归纳起来，本文讲的基层公务员行政不作为的主要表现有以下几个方面:

　　1.未作为

　　所谓“未作为”，就是指行政机关没有作出相应的行为，也没有履行其法定的作为职责义务的一种事实状态。比较常见的情况包括，行政主体没有履行其监督检查、督导调度的职责，没有依据国家上位法的修订而修改本地本部门相关法律制度，没有提供应当提供的某种公共服务和公共设施，没有对违法行为进行严厉查处等等。仅“河北省纪委2014年就通报了10起XX官员不作为的典型案件。如河北省衡水市的安平县发展改革局，因不依法履职、主动服务，致使某个重点项目长达2年未完成核准备案，给投资企业造成了经济损失”。

　　2.拖延作为

　　我们也把这种行为叫做迟延作为，主要是指行政机关没有及时、有效地履行自己行政作为的职责义务，或者是滞后采取某些作为措施，抑或者是滞后作出某种行为的情形。简单而言，拖延在汉语意思里，就是指在开始或完成一项活动时，采取的主观故意、有目的的推迟，超过法定的职责履行期限才履行职责，长期拖而不决、决而不行、行而不果等等。比如，一名基层派出所的民警，对待群众举报的违法行为，因为涉及自己的同学或者朋友，而超过法定的行为期限才作出行政决定。

　　一般而言，拖延作为的主要表现，包括对违法行为的查处不够及时，不仅是对己发生的违法行为发现不及时，而且还包含对该违法行为处理不及时，最后导致违法行为的后果持续加重、影响更加恶劣。拖延作为的情形非常普遍，例如，在某城乡结合部，一般都会存在乱搭乱建的违法建筑，由于城乡结合部的特殊地理位置，大多行政机关都对该处发现的违法行为不愿处理或者拖延处理，能拖则拖的行为就导致了该处不断发生各类问题:因违法建筑存在而招致的外来复杂人群聚集，继而产生各类寻衅滋事、群殴等涉及到群众人身财产安全的治安问题，甚至发生杀人、强奸等刑事犯罪这种无法挽回的后果，这在现实生活中也是屡见不鲜的。

　　3.拒绝作为

　　拒绝行为，就是指行政机关否定相对人作为申请内容的行为，也是行政不作为的一种普遍形式。在2016年新修订的《行政诉讼法》中，对受案范围和司法审查标准都明确规定了拒绝作为的形式。如，对行政许可申请的拒绝，对抚恤金、慰问金、低保金发放申请的拒绝，对保护人身权、财产权、探视权、监护权、赡养权要求的拒绝，等等。在我们的实际生活中，拒绝作为的行为大多是出现在职能责任划分不明确的情况下，“职责划分不清、职能交叉严重等问题在我国传统的行政职能部门之间一直存在，这些问题都是导致部门之间互相扯皮现象频发的原因”，这就使得拒绝作为，存在了看似合理的借口和滋生蔓延的土壤。

　　4.不予答复

　　本文指的不予答复，主要是指行政机关对申请人提出的申请，没有作出明确的否定或者肯定的答复，未置可否、模糊不清。在这种情形下，行政机关并没有采取任何决定行为对申请进行回应，也没有实施程序上、形式上、名义上的行为，没有任何行为存在，只是一个事实状态。

　　当申请当事人提出申请，某些具有许可权力的机关既不表示不同意，也不明确表示同意，使相对人的利益处于不确定、不安全、不受保护的状态，从而严重影响了行政相对人的某种利益，这时该行政主体的行为就构成了行政不作为。例如，一名国企的工人在向本地劳动保护部门提出参加某涉及高危工种的安全防护培训的申请后，该部门必须在法定期限内做出答复且告知相关事宜，不予答复即构成行政不作为。

　　随着人们对当今社会的公共秩序有了更加深入的研究和探索，对XX服务的质量和效率也有了更加细致的要求，对行政不作为现象的容忍度也越来越低。在行政不作为的治理过程中，我们要吸取之前所出现的教训，改进存在漏洞的机制，完善需要规范的部门设置等等，以促进经济社会的发展和提高普通群众的社会福利为出发点，把乡镇XX行政不作为的治理问题摆在重中之重的地位，以此树立起服务型XX的良好形象，增强人民群众对我国各级XX的信任，形成互利互信，互帮互助，团结协作，共同发展的良好氛围，创造更多的共同利益。

　　（1）树立正确的行政观和责任观

　　一是促进乡镇行政人员的观念转变。一直以来我国就以依法治国，依法行政的基本要求来治理管理国家，同时一直在进行依法治国，依法行政的宣传教育，并在近年来取得了长足进步，但某些XX行政人员头脑中仍残存一些违背法律的思想，如“法律手段论“、“权大于法“等，表现在工作中就是不依法履职、不按章办事、以言代法等行政陋习，甚至出现了个别地方XX用自制的“土文件”否决经法定程序判定结果的情形。XXXxxxx报告提出:要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。当前要解决乡镇XX行政不作为的问题，就要从上至下的养成依法治国、依法行政、依法履职的法治思维模式，上到制定政策的乡镇领导干部，下到实际操作的乡镇行政人员，要让乡镇XX每个岗位的工作人员都做到学法、知法，并能熟练按照要求依法行权。

　　二是加强乡镇行政人员的道德教育。“经济人”假设的重点在于个人合理的利益追求，而提倡道德教育与其并不矛盾，实际上，意识形态或伦理道德在某种程度上甚至能起到降低正式制度的实施成本的作用。要通过树立XX官员中的道德典型，明确合乎现代社会的行政价值观标准，使广大乡镇XX行政人员能够将行政理想、行政态度、行政义务、行政责任心、行政纪律、行政荣誉、行政作风等融为一体的行政伦理观时刻铭记于心，形成坚定的执行责任感和强大的执行力，认真负责地完成上级XX布置的行政执行任务，并做到奉公守法，廉洁自律。

　　（2）逐步建立起行政培训制度

　　完善公务员培训教育体系。建立并健全为公务员培训机制，从学习渠道、

　　学习机会、师资力量等全方面的提供培训便利。就目前而言，我国公务员培训教

　　育分为初任培训、晋升培训、专业培训及知识更新培训四个类型。

　　（1）分权制衡，健全权力运行内控制约机制

　　对权力进行合理分解，可以有效规范用权、监督制权和科学评权，是对权力

　　运行进行有效监督的先决条件和必由之路。

　　一要严格限定“一把手”权力范围。严格推行人事、财务、基建、物质采购“四个不直接分管”，落实“三重一大”事项末位表达制度，落实“一把手”个人推荐干部实名制，加强对选人用人权的监督。完善党内民主制度，健全集体领导与个人分工负责相结合的党内民主集中制，规范党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行模式。

　　二要健全重点环节和重点部位权力行使的内控制约机制。全面深化行政管理

　　体制、司法体制和金融财税体制改革。

　　（2）整合资源，提高廉政风险防范能力

　　对权力的监督是一项工作涉及面广的系统工程，必须整合监督资源形成一个覆盖面广、渠道畅通、反应灵敏、措施有力的监督网络。

　　一是要多方联动，提高监督的协同性。应进一步深化包括党内监督、人大监督、XX监督、司法监督、群众监督、舆论监督等监督主体的联动作用，强化监督的整体合力。建立由纪委牵头，组织、监察、公安、检察、人事、信访、审计、财政等部门监督联系会议制度，定期交流沟通有关情，提高协同监督的能力。

　　二是要延伸监督，提高监督的覆盖面。各监督主体要依据各自职能把对权力运行的监督贯彻到事前、事中、事后的各个环节。促使权力运行始终处于监督制约之中，保证权力运行全过程的公开透明。

　　三是要重点监督，对易于产生腐败的权力节点进行有效监督。要紧紧围绕权力运行的关键部位、关键岗位和关键环节展开监督，增强针对性和有效性。突出重点监督对象。

　　（1）推进乡镇XX的政务公开

　　国家xxxxxxxx曾经说过，“阳光是最好的防腐剂”。公开透明是法治XX的基本特征。全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强XX公信力执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。虽然目前的政务公开工作己取得了积极成效，但与人民群众的期待相比，与建设法治XX的要求相比，仍存在公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想等问题。

　　（2）扩充乡镇XX的行政监督渠道

　　要扩充监督渠道，就要动员广大干部群众积极参与活动，广泛收集问题线索，充分利用群众的力量。具体包括以下三个方面:一是设立举报箱。在县委、县XX以及其他公共场所设立举报箱，广泛宣传举报方式，广泛收集行政不作为的违法线索。二是公布举报电话。在电台、电视台公布监督举报电话以及举报邮箱，做到专人负责，专人登记，接受群众来信来电。三是开通乡镇监督微信平台。发挥微信这一新兴媒体平台的作用，拓展群众投诉举报渠道，可以做到24小时实时监控平台信息，做到及时审批，限时落实。四是建立官方政务微博。通过新浪微博平台开通官方政务微博，以“为民、务实、清廉”为宗旨，接受广大网民通过网络渠道揭发检举“’懒政”、“怠政”的行政不作为现象。

　　提出强化结果运用，把实绩考核结果与年度考核等次、评先表优、个人奖励、岗位编制、提拔任用、单位考核等六个挂钩的意见，还要进一步把实绩考核结果转化为年度考核等次、表彰奖励实行实绩预审的操作程序。

　　行政不作为是一种对社会危害性极大的腐败行为。我国各级XX特别是乡镇XX的行政不作为问题，一方面对党和国家的方针政策及法律法规的贯彻落实造成了不利影响，另一方面对服务型XX的形象树立也形成了不良后果。而且由于由于行政不作为表现方式的隐蔽性，它的负面影响还在进一步的扩大，因此需要我们社会各界对其投入更多的关注。本文在前人研究成果的基础上，试图从微观具体的操作层面来研究乡镇XX的行政不作为问题，并提出了一些尝试性的解决方案，以更好地提高乡镇XX的执行力。

　　[1]周佑勇.论行政作为与不作为的区别[J].法商研究，1996(5):74

　　[2]谢邦宇.行为法学[M].法律出版社，1993:111

　　[3]周佑勇.行政不作为构成要件的展开[J].中国法学，2001(5):68

　　[4]张文显.法学基本范畴研究[M].中国政法大学出版社，1993:134

　　[5]罗豪才.行政法学[M].中国政法大学出版社，1989:241

　　[6]陈文权，许可.治理地方XX官员“’懒政”的对策探讨[J].中国行政管理，2015(9):154

　　[7]王名扬.X行政法(上)[M].北京:中国法制出版社.1994.

　　[8〕张越.英国行政法「M].北京:中国政法大学出版社.2004.

　　[9]吴偕林.《关于不作为行政行为与不作为行政案件范围的思考》[J].载《行政法学研究》.1995年(1).