上海城市更新的问题及对策研究

　　摘要：城市发展的不同阶段由城市更新串联，随着城市化进程的不断推进，从最初的异地搬迁到货币实物安置并举再到城市更新，推动城市更新的因素逐渐增加，其辐射范围也越来越广。目前，土地资源被框定在一定范围内，如何实现城市发展的新目标，是多数城市突破传统的增量模式，在有限土地资源中寻求发展过程中的一大难题。本文对城市更新项目进行探究，且以上海虹口区北外滩街道为例，探究城市更新中存在的问题，并提出相应的策略。

　　文章采用文献资料法、案例分析法等多种研究方法对该问题进行了深入的研究。本文共分为五大部分，第一部分对国内外文献以及相关概念理论进行了论述，为后文的探究奠定了理论基础；第二部分对上海市城市更新历程和政策演变进行了概述，包括房屋拆迁阶段、房屋征收阶段以及城市更新阶段，从整体上对上海市城市更新情况进行了概括；第三部分以虹口区北外滩街道城市更新为例，进一步论证了城市更新中存在的问题，同时对房屋征收存在的主要问题及原因进行了探究，指出房屋征收方面存在的主要问题是安置房源紧缺、注重眼前利益、收尾交地较慢、家庭矛盾突出以及历史风貌保护五方面，城市更新改造存在的主要问题为改造经验缺乏、更新时间冗长、相关宣传不够、法律保障缺乏以及缺乏整体规划五点；第四部分对国内外城市更新情况进行了分析，包括英国“社区建筑”城市更新、X“社会建筑”城市更新以及深圳市城市更新单元的制度创新与广州“三旧”改造城市更新模式；最后提出了上海城市更新对策建议，即合理制定城市更新总体规划、加快整体更新改造推动进度、积极推动相关法律法规规范、加大力度宣传城市更新政策以及提高居民对城市更新参与度。希望通过本文的研究可以推进上海城市更新，同时为其他城市提供一定的参考。

　　关键词：城市更新；城市规划；房屋改造；房屋征收；更新策略

　　1、研究背景

　　我国城市的历史悠长，城市建设也历经许久。在步入近代社会之后，在西方的资本主义社会的浸染下，我国近海地区和东北部地区正渐渐步入到现代化城市中，即使这样，多半城市的经济发展并不景气甚至出现经济下滑的趋势，城市面貌显得破烂不堪。直到新中国成立，我们国家大肆对工业进行扶持，使得发展出很多以工业为主的城市。但现如今计划经济的大环境下，高产量、减负生活，建设基础设施和住房的缺失逐渐成为城市发展的难题。到现代，许多城市的老城区的规划不足，工业区与住宅区混合在一起，已经成为了城市发展较为严重的问题，具体表现为城区内鱼龙混杂，住宅紧挨着工厂，市容环境差，工业废料排放造成住户供应不充足、房屋外观破败，缺失维护保养，周边超市、饭店等服务设施缺失，医院、学校等基础设施分布不均匀，绿化植被稀少，很难给城市的高速发展提供一个极大的空间等，所以目前在建设城市的研究范畴中最具有难度的问题就是对城市的更新。[]

　　城市更新贯穿城市发展的不同阶段，伴随着城市人民的文化程度的提高，经历了最早的拆迁房屋，再到征收房子和用地，再到现如今的更新城市，其中能够看出城市的所占的比重是极大的，它所覆盖的内容和内在的动力也越来越广阔。当前，处于土地资源短缺的大环境下，想要实现新一代的城市开发的目的，这就迫使上海这个城市的进一步发展要从传统的增量用地到存量土地进行转变。正因如此，上海城市的转型飞跃的最主要的办法就是要进行城市更新，这也代表着上海将翻开了新的一页，进入一个新时期。

　　2011年10月19日《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市XX令第71号）发布，对上海市的住房征用和相应的补偿做出了规定，不再由开发商进行征收，XX成为征收的主体，将住房征收与补偿升级到公共政策部分。2015年，上海市人民XX关于印发《上海市城市更新实施办法》的通知（沪府发〔2015〕20号）“城市更新”这个专有名词诞生了，并对其含义进行了说明。不同于一般的征收，城市更新已不再追求只满足市容需要和助推经济发展，单一的对市容改观，它着眼于更追求的是全面的城市配套服务和促进新兴血液的注入，尤其对于上海这种近代形成有着众多文化历史综合的城市来说，历史文化的保护更是重中之重，城市更新的脚步刻不容缓。[]

　　由于历史、现实等诸多原因，特别是上世纪50、60年代开始，因为没有计划生育而导致人口爆炸性增长和大量的简陋且危险的房屋的建造，虹口慢慢的逐渐变成了上海市伟鹏简屋最密集，改造作业最沉重繁多的老城区。而其中，位于上海市虹口区的北外滩街道，是上海市XX公布的12个历史风貌保护区之一，该街道地处黄浦江沿线，历史文化深远，大批具有历史研究价值的文化遗产汇聚于此，诸如：以摩西会堂、霍山公园以及舟山路、霍山路一带犹太人故居为代表的地区，素有"犹太人的诺亚方舟"之称，家喻户晓的“远东第一大监狱”——提桥监狱就坐落于此，拥有百年航运历史的“下海庙”就位于北外滩街昆明路上。[]

　　2018年1月29日，沪府【2018】8号文件《上海市人民XX关于同意撤销虹口区提篮桥街道和调整四川北路街道管辖范围建立北外滩街道的批复》发布，北外滩街道的特殊历史性使其获得了位置优势。随着城市的不断发展，多年来北外滩街道近年进行了轮番的城市更新，从房屋拆迁到房屋征收再到城市更新。在这过程中，北外滩街道的虹口区117街坊成为全市首个旧改新政调整的成功征收试点基地、虹口区59街坊成为全市首个从失败到重启成功的征收地块、北外滩街道的春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）成为全市首个城市更新改造试点项目。可以说，该街道的多个城市更新案例在全市的城市更新项目中都起到了一定的引领示范作用。[]为此，笔者结合自身工作实际，把北外滩街道的城市更新项目作为研究对象，对其在城市发展中模式的变化进行了研究，以虹口区北外滩街道城市更新项目为例，发现在城市更新中所遇到的阻碍和困难，寻求解决办法和对关联政策的建议，为城市更好的发展出谋划策。

　　2、研究目的

　　首先，把北外滩街道作为范例，对其在房屋拆迁到房屋征收再到城市更新转变过程中政策的转换进行解析，XX的征用和补偿行为上升到了政策层面，并替代了之前企业和个人的征用补偿行为，从开始的重“重建”轻“改造”，历史社会文化被影响，城市文化特点被破坏，给人留下“千城一面”印象，到现在重“全面布局”轻“大改大拆”，从“拆、改、留”到“留、改、拆”并举，对北外滩街道的城市更新发展历程进行归纳总结。

　　其次，寻求国内外发达国家和地域如何进行城市更新的发展，国外英美、国内深广等地区的城市更新都可以作为学习对象，使上海的城市更新过程中提供可实行经验和方法。

　　最后，结合国家形式和社会发展方向，结合自身所学及工作实际，探讨城市更新的方法和机会，形成研究论文，推动XXX城市更新进程。

　　3、研究意义

　　（1）理论意义

　　目前国内外局部城市的城市更新已经形成了比较成熟的理论体系，并制定了相应政策。而上海的城市更新仍不成熟，需要进一步的完善和创新，上海受到改革开放的影响，走在发展创新的前沿，需要正视城市更新，历史文化保护这个XXX产物。本论文的理论意义是有助于推动上海在城市更新应用部分和完善法律法规。

　　（2）现实意义

　　对北外滩街道正在进行中的虹口区春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）城市更新项目的实例进行研究，探讨在社区不断前进的路途中，针对城市更新应该如何给出优有价值的建议，针对在现实中突破“主导的XX力量和强大的市场力量”的充满利益的格局和快速发展社区这些问题具有这十分深刻的现实意义。对理论对策的是否可行的现实意义进行深刻探讨，对于了解上海社区文化，认识社区发展理念，对居民的邻里关系和价值意义进行深刻理解，使城市更新更具特色，更有针对性。

　　1、总体思路

　　文章遵循理论分析→案例总体情况→具体案例分析→问题原因→国内外经验借鉴→对策→总结的研究思路，具体研究思路图如下所示：

　　2、研究方法

　　文章主要采用三种研究方法，分别是文献资料法、现场访谈法以及经验总结法。通过查阅图书馆、CNKI上国内外资料，了解城市更新的相关理论，为文章的探究奠定理论基础。同时，为深入了解城市更新中存在的问题，笔者通过现场访谈进行了解，发现在城市更新项目中产生的问题，使文章具备更强的现实意义。另外，在理论以及访谈的基础上结合自身经验进行总结，得出相应的结论。

　　本论文的特色之处在于选题结合时下民生热点，目前，对于城市更新方面的探究，尤其是目前前人的探究成果，其中大多数都是更具各种文献综述的办法再重新归纳整理出来的种种不足，过于宏观和笼统，不够具体，及时也包含不少城市更新的内容，但大多数也仅仅在理论时期，绝大部分并没有进行更深层次的探究。笔者在查阅相关资料之后，进行总结，得出国内外关于城市更新的探究极多，但是国内外的研究多是从整体规划角度进行分析，很少有从房屋征收、房屋改造等角度来进行城市更新的探究，笔者从该方面出发进行分析，具有一定的创新性。

　　1、国外文献综述

　　在19世纪末期人们对城市规划开始有了研究。EbenezerHoward（2011）的研究成果具有一定代表性，EbenezerHoward在1898年发表的《明日：一条通向真正和平改革的道路》一书围绕“田园城市（花园城市理论）”提出：建造一个有规划的并且规模要足够大的新城，新城的规划使其具有足够多的就业机会、完善的城市设施。居民只能拥有土地使用权。建成这样一个模式的新城主要是为了限制长期人口的变化，防止城市扩大。

　　MontagueBarlow（2015）的研究主要针对新城城市设施功能的合理安排的系统和居住建设区的模型。其第一考虑的是系统的合理性，这样才能控制城市的扩大。

　　在NaomiCarmon（2012）看来，重建城区是为了人们居住安全和进行经济上的来往，也和环境有着共鸣，而且丰富了生活方式。在城市，年轻人选择方便自己的生活途径，而老人在社区享受多样的服务工作，所以，人们必须提高城市中心的土地利用率，实现价值，以城市中心为发展点，不断提高发展效率。

　　2、国内文献综述

　　庞赞,曹仪民（2018）研究了我国大城市新老更替的特点，在他看来，我国大城市发展有着很大的空间，发展速度也可以有很大的提升，发展更替方式不单一并且有创新性。由于我国正处于转型期，出现了诸多问题，重建方式太陈旧，模式具有局限性等等。

　　谢涤湘,谭俊杰（2018）分析了大城市更替现况后，给出了一些建设性建议和目标。在现有的城市基础上，城市发展应向全面化，系统化，深度化展开，摆脱城市规划单一，模式陈旧，缺乏创意性的路线，做到有创意性。在程序上创新，开放进取，使城市更加稳定，能够面对突发事件，具有深度，安全稳定可靠。由零碎的结构调整成整体统一的有机结合体。

　　王梦迪（2017）建议在西方国家城市已从城市更替转化成城市复兴方向的发展的竞争环境下，中国城市发展应了解自己的发展背景和发展矛盾所在，走城市规划系统性路线，不断进行结构调整，创造符合中国城市发展的模式，才能快速适应国际环境，城市的合理发展才能使城市具有竞争力。

　　周滔,邬妮（2018）在分析西方国家大城市更新和复兴的发展问题时总结了我国这60多年来城市规划经历和失败教训。他通过总结各国城市更替的研究成果，指出城市规划更替发展主要是动力来源、发展方向、发展所需材料资金、XX采取的方案、发展更替时对城市文化的保存的完整性等问题。对这些问题，虽然实践中有一定案例，但具有一定局限性，缺乏创新。现在还没有人专门研究房屋征收、房屋改造方面的问题，这也是文章进行分析讨论的目的和意义所在。

　　1、城市更新的时代背景

　　二十世纪七十年代的时候，因为制造行业的低迷，存在于西方各个国家的中心城市有着许多经济和社会问题，而这些问题都需要去有个方式解决。第一点，城市中心汇集了许许多多的失业者，而这导致了提升了失业率。因为就业岗位供不应求，越来越多的人找不到工作，逐渐向郊区进行转移。也直接导致了中心城市剧名的边缘化的加剧，城市中部严重缺少劳动力导致得不到足够的动力来进行发展，渐渐落寞。[]第二点，因为正处于城市的最核心地带，地理位置优越，文化底蕴深厚，经济上有继续发展的潜能，XX已经对该地区的发展进行了多方面的考虑，并亟需通过城市环境的内外兼施来打破僵局创造一个全新的城市新面貌。

　　我们国家的城市在历经改革开放之后得到的飞速的发展，不少的发达城市的核心地带的城区慢慢的同西方城市遇到如何更新城区这一个巨大困难，并且都面临着相似的问题并需要解决。近一个世纪之久，我国上海作为国内国际化最高的、与国际接轨最多、最受欢迎的城市，“远东第一大都市”的称号也实至名归。[]但上海的人口老龄化严重，昔日风光早已不在，产业结构进行调整，许多厂房进行搬迁或面临倒闭，城市缺少应有的活力，已经逐渐成为这座城市的问题，城市更新对焕发地区活力具有跨时代的意义。

　　2、城市更新的概念

　　最早提出城市更新概念是在荷兰海牙市开展了首次关于城市更新的研讨议会。在这次会议上针对城市更新这一概念进行了一次全新的定义：“在城市中生活的居民，针对于自己所定居的场所环境，四周的绿化或工作、学习、购物、娱乐等其余的生活活动，有自身的想法和意见。对于对自己住所进行升级修补，对于清理掉居民住宅区的不良要素和提高小区环境质量，要在这些方面多投入一工作。特别是对土地运营模式的改变或是使用功能的变更，进行大面积的都市改造，以便使周围环境美观，生活状态舒适，都产生了很大愿景”。[]

　　上世纪70年代末，北美城市的发展首次使用城市更新框架，目标是通过XX进行投资进行抛砖引玉，引导私营企业开发部门对没落的城区中心位置进行资金的注入。中国社科院城市发展与环境研究中心特邀研究员吴晨在中国建设报一文中《“城市复兴”理论辨析》将“城市更新”定义为：“从生物方面来讲，再生或复生指的丢失或损坏部位重新成长的过程，或者是还原系统状态。[]对于城市来讲也是行得通的。城市复兴关系到经济的再复苏；恢复已经部分失效的失去功能的社会功能得到复原；忽视的社会问题得到了解决；环境的绿化问题得到解决，能够基本做到人与自然和谐共处等，让城市重新走向繁荣最主要的就是对当前城区的更向前的发展和不断地改进，而不是仅仅只注重与城市的建设和开辟。”[]著名知名学者于今指出：“城市更新是为了使城市中某处没落区域重新焕发生机，从而进行动迁、升级、资金注入和建设。这其中主要涵盖了两大块内容：第一大块就是针对于硬件设施（如建筑物）的改造升级；而另一大块则是针对于绿化、生态环境、空间的有效利用、历史文化、娱乐、影视、游乐场之类等各种环境进行保护或重建，包括邻居间邻里关系构造、惯性思维、感情因素等软件的恢复与升级，现实中，我们对第二个方面改造选择忽略。”[]

　　事实上，针对于城市更新这一概念正在不断地进行着改变并且内容也在不断增加，Robert（2000）对此做了一个简短的归纳：从两种视角整合和综合的视角并通过行动的办法，逐渐去指导对城市各种问题的理解方向，不断地去寻找能够使转型地区得到不断发展的因素，类似于经济，形态意识，社会和环境等多方位的实质性的东西。从这个新概念中我们不但能得知要重视城市更新途径和要达到的目标，还能够得知城市的更新也是一个要坚持下去的持久的历程。[]

　　3、城市更新发展状况

　　城市更新指的是对城市中发展比较落后的地区实施拆迁，规划，改造，投资和重建设，使该地区重新走向繁华和向前发展。从第一个角度来看，城市更新是针对于硬件设施（如建筑物）的改造升级；另外一个角度就是从各种环境的角度出发比如环境、空间、文化、视觉和娱乐等环境的升级和重建，也涵盖了当今社会中的各种网络系统，心理定势，感情依恋等各种软件的更新和不断发展。然而，在如今的现实，人们经常忽视第二个角度多遇到的种种问题。

　　在提出科学发展观之后，对城市更新的目标变得格外清晰和明确：城市更新不仅要对综合的工程、科学合理的规划方面的不断趋于完整进行旧城区的升级换代，还要有别于城中村的革新的区别。城市更新在创新的同时也要保证生态环境的和谐发展，城市文化的得到存续和再发展，城市问题使用科学全面的方式解决，从而使城市能够保证持续性的不断发展。[]

　　当前，不仅仅是在我们国家乃至全世界都对城市更新这个问题极其关注，从中我们也能意识到城市更新是漫长不间断的过程，随着城市更新使用各个领域的理念解决问题，多样化的解决问题的方法将成为城市更新的特点。

　　XX在城市更新中占着主导的地位并由XX开发管理着，接下来就XX管理这一角度来进行探究。

　　1、公共管理

　　“公共管理”涉及多个学科专业知识，其综合性较强。在XX看来，治理理论与概念通常被用作分析政治秩序、结构变化和现代社会，研究行xxx力的结构框架和现代政治的结构体系。一个具有广泛适用性的概念和理论，是用来表述公共政策体系特征的分析框架与思想体系。

　　传统公共行政的模式开始向“新公共管理”或者“管理主义”的模式转变，现代公共管理已经由单纯的行政管理转变为治理。这就是XX治理模式的革新，伴随着现在“和谐社会”、“依法行政”、“科学发展观”、“服务型XX”与“党执行能力的建设”等多个新理念、新战略的相继提出，我国建设新型公共体系的方向更加明确。

　　同时意味着我国的公共治理将“XX本位”价值观的概念慢慢淡化，更注重社会的公共需求公共正义。[]这也是站在人民的角度，要求XX不断加强公共治理体系的建设，通过不同治理结构、特定管理自主权两者结合，使XX更好的服务群众并满足群众需要，作为公众提供参与公共决策途中的机会。公共政策的实施最重要是实现公共管理。

　　2、政策

　　“政策”是一个具有颇有争议的名词，有狭义和广义之分。林德金（1991）曾指出：狭义政策的出台方便了管理部门指导社会或者社会中某个区域正确而又快速地发展，其具体包括相关的措施、计划、规划、项目、法令、条例和方案。广义政策则是从多个角度全方位地分析研究问题，就是在研究相关问题的时候，要学会具体问题具体分析；要包含能解释的情况问题，更要有此时不能立即做出判断经过时间推移和人们探讨做出的结论，做出结论是一种是研究、分析问题的政策，是分析政策的政策，为后人提供良好的经验。[]

　　结合国内外的优秀结论，我们将公共政策界定为：国家（XX）执政党及其余的政治团体为了完成国家政治、文化、社会与经济相关的目标，在一定时间段的所作所为或者相关的行为标准，它包含法令、办法、条例、谋略、措施、方法等多个角度。

　　本文对于上海城市更新的问题及对策的研究，实质上就是对城市XX以公共政策实行为主体的公共管理行为进行分析，因此有必要对“政策分析”作进一步理解。

　　在城市日益改革的前进道路中，面临着的种种选择，机遇往往是由多方利益集团参与互动下商榷的成果。而正是由于这种多方面因素互相影响作用，在多方局势发生不确定，不可控性变化和发展的情况下，势必导致因某方综合能力的减弱而导致博弈的不平衡变化，城市的日益改革前进的过程是多方共同作用，努力的结果。

　　1、城市更新博弈的产生

　　在城市的改革进程中，由于参与队伍的不同针对性，选择性。导致拥有不同的利益阵营，而互不相容的利益集团导致利益分配的更新选择和博弈局势。

　　（1）XX作为行政主体首当其冲。以往由于我国施行计划经济体制，XX经济体系中占据主导地位。改革开放以来，民营、外资、股份制、个体工商户等多种经济形态应运而生，这些经济单位追求的是自身利益最大化。XX在实施城市更新的过程中，往往从城市发展的全局予以考虑，这就难免在局部与更新区域的企业发生某种程度上的利益冲突。这些非公有制经济会利用各种正式与非正式的途径，将城市更新朝有利于本部门发展的角度引导，甚至进而阻碍城市更新的过程。

　　（2）XX作为代表公众利益集团的主体也存在多重受限性。我国人口众多，社会层次，结构人群复杂多样。XX难以面面俱到，难以兼顾所有人群的利益。这就会使那些没有被政策覆盖到的群体与政策的既得利益者以及XX发生潜在的冲突。

　　2、城市更新博弈的结果

　　在城市改革进程中，最好的博弈结果是各方代表的利益集团都能达到想要的利益博弈论讲述了三种不同的利益博弈下导致的结果，一种“正和”，表示各方都拿到了符合自身的利益，达到各方所要求的利益分配局势和达成的良好结果和局面，也叫“纳什均衡”形态，每一方都拿到了自身理想的利益，共同达成了互相认同的利益分配方案，不会再去选择其他利益代表方案，即达到了所有人所期待的理想利益分配方案。[]

　　而其余还有一种“零和”，表示各方利益分配的不协调，不配合，对城市的改革发展壮大过程未起到良性影响，这样不均衡的利益分配局势下，导致没有一方，或只有一方达到理想的利益分配。还有更为严重的“负和”不仅在城市的改革发展，经济的良性影响发展中起不到正向的引导和支持作用，还在一定的负方向上负面影响了发展局势，阻碍了城市社会和经济腾飞的良性前进，对社会共同利益集体造成恶性影响和对只讲究个人利益分配的恶性提倡。[]

　　城市更新是一项社会集体行动，更多的体现了城市规划相关的公共政策的属性强弱，也导致城市的更新与其他层面和纬度的主体发生一些利益的交织和冲突。当多元化利益的主体利用博弈达到共识的时候，社会中的群体也会在城市的更新里重组分异，渐渐形成开发商（企业）、社区公众与地方XX等三种决策者与参与者

　　城市更新从广义的角度来看，上海的“城市更新”主要有几个类型：“房屋拆迁”“旧区改造”“城中村改造”“工业用地转型”等，而近年出现的“有机更新”则是对城市更新比较狭义的解释，他的依据来源于2015年，上海XX颁布《上海市城市更新实施办法（沪府发[2015]20号）》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（沪府办[2016]20）》等规划与土地配套政策，对城市更新进行了专门定义。[]

　　《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市XX令第71号）（2011）发布前，征收行为都称为“房屋拆迁”。这时候的“房屋拆迁”隶属于民事法律，具体指的是建筑方以非公共利益为宗旨，依据建设规划的相关要求与XX下发的相关文件，在持有拆迁许可证的前提下，合法地拆除施工范围中的楼房及其附属物，并且安置好受施工影响的单位与居民。被拆迁人和建筑签署拆迁赔偿合约的前提必须是平等与自由。当时，拆迁所依据的法律是早已失效的《城市房屋拆迁管理条例》中的第六条“拆迁方需要获得相关的拆迁许可证之后才能进行相关的拆迁活动。”拆迁方在拆迁之前，必须要将相关的资料文件提交到拆迁的主管部门才能获取拆迁的许可证。

　　所以当时的房屋拆迁主要呈现几个特点：一是拆迁主体是已发领取房屋拆迁许可证的单位；二是拆迁用途主要是非公共利益需要，大多为商业用途。

　　在开始实施阶段，随着2011年1月19日中华人民共和国xxxx令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》和2011年10月19日签发的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市XX令第71号）的颁布，房屋拆迁转变为房屋征收，也就是从民事法律关系上升到了公共政策的层面，将旧城区改造计划下发权利给老百姓，由XX作为房屋征收中的主体征收事务所作为人民服务者，按照人民的意愿有计划、高效、合理的参与投入旧城区改造方案的进一步实施中。[]在尽量争取得到居民的同意方面XX做了大量努力，充分尊重公民意愿，将旧区改造的权利和主动权移交给公民，由公民来自己决定如何改造，要不要参与改造，充分开展多轮采访排查，让居民参与和投入进就城区改造的计划，实施，善后全过程。

　　首先是征求居民征收意愿的调查征集，充分考虑，尊重到居民的自主权，而在居民的愿意配合度达到大部分时方可开始实施具体征收工作计划，其次是将具体征收方案与公民告知，双方商榷具体的补偿安置方案，而针对区域的征收工作，在商定征收的过程中，尤其是方案公告和双方讨论征收安置补偿方案的过程中，必须做到公平，公正，公开。每一轮方案讨论都要占据到大部分达到具体可实施标准，做到决定大多数人民群众利益的情况下，由此才可进行下一步旧城区改造征收安置具体计划和方案。而在切实尊重公民的自主选择权的当下，当达不到多数意愿的同意率的情况下，此前的征求调查阶段等等都应停止，直到完善，完整解决居民问题。

　　其二，XX公开公示具体的征收改造全过程。随着日益完善的XX改造旧城区相关政策方针的出台，征收改造过程变得越来越公平公正公开，更加公正化，阳光化的改造，征收公示过程也有力，高效的推动着改造计划的实施和动工，而既然开始做出来第一步的平等尊重公示条约，那就真正义务上要全程接受老百姓的审阅，而XX部门在老百姓的审查和意见下，不仅能更好的去服务旧城区改造相关地区人民，也减少了XX部门之间的部分徇私舞弊现象，总体来说，公开透明的实施方案和调查机制，对于老百姓来说，切合实际的改善了自身的利益，也更好的愿意配合征收工作的进行。[]而对XX部门来说，公正的透明化的实施方案和工作开工，更有利于构建XX公信力，责任感和人民信任度，也加速推进了旧城区改造的力度和速度。

　　其三，通过合理的安置方案解决民生问题。公平公正化的征收切合广大人民群众切身利益，将征收改革变成了一项利民利国的有效工程。能让大量公民推崇的是，高效的补偿方案，由专业的房地产公司企业中特色的评估体系，在保证公民利益不受损失的基本方针下，有针对性，指向性在尊重公民征收意愿的情况下，为公民找到制定一套完善的补偿征收方案，全力维护公民的自主权和主观性，更好的加速征收事务的安排进程。[]

　　在此种健全的征收处置体系下，XX还应该做到的是，实际有针对性的制定有效的征收后居民生活保障制度，核实调查好相应的征收落户人员的具体安置问题，避免有人钻了XX部门的空子，所以，根据前期调查的受征收群众人口数来制定高效的后期调查跟进方案，有效的避免了弄虚作假现象，也更加公平有利于征收工作的进行。

　　在上海市的征收工作计划基本历时24个月，具体情况见下：

　　第0-1月。首先是征求意见阶段：要进行旧城区改建的范围并告知居民相关不得实施的行为，确定范围后开展旧城区改建意愿的征询，并在相关规定的时间内开展签订《旧城区改建意愿单》达到规定比例开始征收，同时根据每个不同地块的特点张贴《房屋征收补偿方案的征求意见稿》并在规定时效内征求被征收人的意见。在时效期内由当地相关街道、居委等部门报名选定相关的居民代表，并同时开展意见箱让居民充分的参与到方案的制定，有相关的主管部门召开听证会，由人大代表/律师/居民代表等提出方案相关的修改意见。同时由相关部门组织地块内所有居民户参与圆桌会保证每家每户知晓征求意见稿。同时实地落实调查受征收人员群众的家庭户口等具体情况。[]

　　第2-3月。验明有效期：历时两个月左右，此阶段一方面是XX排查处理所调查受众的具体征收房屋面积，一方面是受调查居民对自家房屋的进一步排查，对普查所遗漏的建筑与相关的部门做详细的调查。检查所遗漏的各式各类的建筑物，都有专业的测量人员实地考察得出结果，而受培训的专业测量人员也公平公正的保证了所测量数据的真实有效性。在所有数据经相关部门确认后做出该地块的两清资料(面积，户籍)，方便下一步工作的继续推进。

　　第4-5月。征收决定，公正评估，正式方案出炉：此阶段该《征收补偿方案》征求意见的时效已经到了，根据居民各方提出的相关意见汇总由职能部门修改好定稿的正式《征收补偿方案》，同时作为征收主体的人民XX签发相关征收决定，根据《上海市国有土地上房屋征收评估技术规范》等规定有序的开展对每户的房屋评估，相关评估公司可有居民投票选举/摇号等多种公平的方式产生。在较短的时间内评估完成并出具相关的初步评估结果，根据政策征收决定的日期就是房屋评估的时间节点。根据初步评估结果，相关认定面积，权利人，正式的《征收补偿方案》等全部上墙公示接受所有居民的监督，真正的做到公平公开公正。公示期满后出具相关的告居民书，告知单等发放到每家每户。

　　第5-6月。第二轮征询签约：相关告知单发放到每家每户后，被征收人都了解到政策相关补偿费用，同时与有关部门对具体的安置方案进行协商，在确定好具体每户的补偿方案后签订相关的补偿协议。为保证大部分被征收人的权益，补偿协议一般附生效条件，当达到一定比例后协议才会生效，如达不到一定比例就会终止征收，做到真正的让人民群众决定要不要征收。

　　第7-9月。公开：当达到规定的比例后，签约的居民都已经知晓相关的补偿方案就可搬离原来的地方。每家每户签订的相关补偿协议都公开公平公正的公示，受所有被征收人的监督。

　　第10-13月。已受征询意见公示期：即XX牵头公示阶段，已达到有效征收人群的受理方案开始实施，由公告公示阶段存在行政复议时间，在公告公示的有效时间内都可进行行政复议，具体时间由公告公示所安排。

　　第14-15个月。申诉赔偿商定期：本阶段还存在着司法申请补偿的有效性，而大量的群众已进入裁定步骤，此时群众会签收一份安置赔偿计划方案即《补偿决定》，《补偿决定》由区县人民XX作出，对现有的房屋面积，街道，门牌号等等，实际都有可申请司法赔偿的权力，而此时的XX相关部门会定期组织相应的工作人员进行与所需群众的约谈，在约谈无果的情况下相关XX部门会做出补偿决定并给予复议和诉讼的实效按期执行，在与约谈无果的情况下，若群众不配合由法院牵头的约谈会议，那么法院有权力在群众不配合约谈方案的情况下做出司法强制执行。在有效的日期内，人民群众也可走司法路径，申请复议。

　　第16-22个月。法院判决期：本阶段基本上已过有效申诉期，但在居民主观意愿的情况下，律师可以向法院提交诉讼。如果没有本阶段的话即是法院安排裁定，在相应的日期期限对受征收区域强制执行，多数情况下，法院会组织有效的基本调节，若没有达到具体效果，法院有权利申请强制执行。

　　第22-24个月。有效执行期：在强制施行的过程中，在未经允许的情况下，又没有相应的通过法律有效的认可文件时实施强制执行。而由法律规定的情况下，硬性执行需要法律，法院层次的认可签文，在部分人认为自身不会被强制执行征收的情况下，仍有相关数据证实强制征收的受理率。

　　住房困难一直以来始终是上海这个城市所面临的最大的民生问题，上海市XX在这一问题上始终不遗余力，进行着尝试与探索。自“365危棚简屋”改造以后，旧式里弄这一种最具上海特色的典型住宅类型，成为了住房更新的最主要的解决对象。

　　根据目前上海已经完成的历史保护建筑普查结果显示，目前上海城区中心位置建筑年份超过50年的历史建筑在2559万平方米左右，居住类在1477万平方米左右，其中包含的里弄类楼房在813万平方米左右。而且这类楼房，接近9成的各类里弄房屋都需要保留保护。从存量上来说，是相当巨大的，针对这些里弄建筑的更新改造工作形式是相当严峻的。

　　2017年2月3日，时任上海市委XX韩正实地调研本市历史建筑风貌区保护工作，提出了“要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作”的指导方针，提出，要从“改、拆、留并举、但以拆为主”，转变为“改、拆、留并举，但以留为主”，在具体工作中，要做到创新工作方法，努力改善旧区居民的居住条件。实实在在落实最严格的历史建筑和历史建筑风貌区保护要求，保护好上海的历史文脉和文化记忆。”在这一以保护保留为前提的新思路指导下，里弄的更新迎来的新的历史契机。

　　2016年东余杭路211弄春阳里被正式列为上海市风貌保护街坊。同年，虹口区房管局、虹口区北外滩街道与虹房集团组成春阳里项目领导小组正式启动了春阳里风貌保护街坊更新改造项目。该项目的改造目标主要有两个，第一是保护春阳里的特色旧里风貌，第二是要做到居民普遍得益，具体就是要做到居民户内的厨卫独用。

　　我国城市旧区改造政策（原先也称拆迁政策）自1991年形成以来共经历了两次重大的变迁，每次变迁都牵涉XX、房地产商和被拆迁人社会各个方面，是对现有利益格局的重新调整。

　　1、房屋拆迁政策的产生

　　随着我国住房制度改革，“被拆迁人”也成为了一种主体。因为想要规范拆迁中各个主体的言行举止，最大化减少摩擦造成的损失，xxxx在1991年下发了《城市房屋拆迁管理条例》这一重要文件，这代表着中国城市房屋的拆迁工作变得更加规范合理。《城市房屋拆迁管理条例》刚颁布时，国内房屋拆迁相关的利益主体比较单一，仅有XX、被拆迁人以及国有拆迁单位三个主体。XX主要的诉求是利用旧城改造来推动整体经济的发展并提升百姓的居住环境；国有拆迁单位没有较为独立的诉求；被拆迁人可以得到相应的补偿和安置，可以有效地提升自己的住房条件。所以在这一个阶段中，各个主体的经济利益得以合理的分配，不存在相关的利益矛盾与博弈，政策的状态较为均衡。

　　2、政策第一次变迁

　　随着时间的推移，房屋拆迁中相关的主体数量在不断地提高，并且相互之间的关系也越来越复杂，中央XX主要的诉求是经济的高速发展以及城市建设的逐步完善，在某种意义上允许了拆迁的存在；地方XX则是与中央XX相分离，受税收制度的影响，地方XX希望利用城市土地的使用权来提升地方的税收状况，地方XX慢慢变成了一个跟利益打交道的团体；以房地产为首的建设主体可以从拆迁中获取巨大的经济利益；这样的话被拆迁人的损失是最大的。如果拆迁政策无法调和各个主体的经济利益的时候，以被拆迁人为首的社会人士提出了政策变迁的想法，制度之间的均衡被破坏。拆迁中被拆迁人的合法利益是中央XX重点关注的对象。

　　因此，2001年xxxx颁发了《城市房屋拆迁管理条例》，这代表着我国拆迁政策的正式变迁。新型拆迁政策有效地调和了各个主体的经济利益，以参照楼房用途、区位等市场价格赔偿被拆迁人替代原有的“作价补偿”，比旧政策更加关心被拆迁人的经济利益，将各主体的调和时间最短化。

　　3、政策第二次变迁

　　但是总体上，旧时的社会发展的核心仍然是经济建设，拆迁中个人的利益必须要服从于集体和国家的利益，对被拆迁人的个人利益的关注不够。城市楼房的拆迁实则上可以分为拆迁与征收，首先应该让地方XX征收土地并补偿与安置好被征收土地的居民，之后的拆迁建设由地产商来负责，但是在新型条例中，拆迁与征收都是交给开发商来负责，地方XX仅仅负责发放相关的许可证。这样一来，以利益为重的房地产商可能在并不考虑被拆迁人的补偿与安置的情况下就直接进行拆迁，但是强拆会激起被拆迁人的猛烈反抗，从而导致房地产商和被拆迁者之间的矛盾越来越深。

　　在2009年，来自北京大学的5名教授写信建议全国人大常务委员会修改《城市房屋拆迁管理条例》，也是从那时候起，xxxx才开始重视《条例》的修改状况，在听取各个代表和专家学者的建议并深入调查研究过后，xxxx在2011年的一月份颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（xxxx令第590号），这代表着房屋拆迁政策二次变迁的完成。根据xxxx文件精神，上海于2011年和2014年颁布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民XX令第71号）以及《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》（沪房管征【2014】243号），上海的旧区改造征收政策体系基本构建完成。

　　4、房屋征收与房屋拆迁政策的区别

　　房屋征收，简而言之即地方XX从公共利益出发，对二级旧里及以下房屋予以征收，通过货币或产权调换房屋的形式，对被征收人予以补偿。与之前的房屋拆迁政策本质上的不同是：

　　一是征收主体不同。新政房屋征收工作的主体是地方XX，地方XX可委托旧改工作事务所予以具体实施。

　　二是程序公开透明。补偿方案的征收还需要征询大众的意见，而且被征收的房屋与补偿的具体情况应该公布出来。

　　三是需要经过两轮征询。因为旧城区的改建，XX需要征收楼房。楼房征收的相关部门应该尽快地去征求公有楼房承租人和被征收人的意愿。第一轮征询是指“旧改意愿征询”，征询结果实名制公布，得到九成以上的公有楼房承租人和被征收人的同意后，旧城区的改建才能进行。第二轮征询是指“附生效条件的补偿协议”。房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人、公房承租人签订。签约期内如果签约的比例达到相关规定的数目后，补偿才会生效；如果没有达到，应当取消征收。签约比例由地方XX规定，虹口区的比例是不得低于85%，部分区二轮征询的最低通过比例甚至已达到90%。

　　四是明确司法是强制执行唯一途径。在规定期内不搬迁则由国家强制执行。

　　5、城市更新改造政策

　　城市更新政策不同于房屋征收政策，在具体的改造原则上，主要遵循三个特征：一是非征收原则。牢牢把握两条原则，第一，要从“拆、改、留并举，以拆为主”，转换到“留、改、拆并举，以保留保护为主”。第二，更加注重保留保护的过程中，创新工作方法，留住特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。二是非解困原则。改建后，原则上每一单元内户数保持不变；重新梳理公共空间并考虑整合，实现厨卫独用，适当增加居住面积，非解困原则。住房仍旧困难的，通过“四位一体”住房保障体系解决，生活困难的通过民政救助。三是两轮征询、三个100%原则。第一轮意愿征询并签订改造意向书，第二轮签订更新改造协议书。

　　以春阳里为例，改造方案要实现厨卫独用，需整栋居民100%签约。因此要确保三个100%，1、改造意愿100%。2、改造方案100%通过。3、改造时100%搬离。过渡费参照征收标准，过渡期计划6个月，每月4000元。

　　市中心是一个市经济最为集中的地方，其作用的结果就是市中心的街道级别区划具有很强的稳定性。但是稳定不代表不会变化，这个变化就发生在2018年的1月。在虹口区一个新的街道——北外滩街道创立。这一举动虽小，但却是虹口区大战略必不可少的一步，从一定程度上表明了老城区北部的发展方向。经过上海市XX批示，北外滩街道得到世人公认，就官方对北外滩街道的定义，北外滩街道包括广阔的区域，与多条街相交，其中包括秦皇岛路等，海宁路以南也包含在内，每个街道都有其相应的办事处，其办事处为新建路100号。

　　北外滩街道，虽坐拥黄浦江一线沿岸景观，但同时也是上海危棚简屋最集中、旧改任务最重的老城区之一。自2012年虹口区59街坊旧改征收工作开展以来的7年间，北外滩街道共完成旧改征收地块27块，共14856证居民。然而，与广大群众改善居住环境的迫切需求相比，房屋征收进度仍明显滞后。目前，北外滩街道仍有许多二级以下旧里，居民居住条较差，群众盼旧改、搬新家的愿望十分强烈。此外，该街道的春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）成为全市首个城市更新改造试点项目。下面，笔者就对几轮房屋征收中的典型案例和城市更新项目进行具体案例分析。

　　1、“从房屋安置到货币安置”全市首个旧改新政调整的试点基地

　　——虹口区117街坊房屋征收案例

　　虹口区117街坊征收范围东至弄地，南至昆明路，西至保定路，北至唐山路，土地总面积25173平方米。总共864证，计949户。该地块于2017年1月7日二轮征询首日正式签约793证，签约率达到91.78%，其中货币签约率为75.35%，创房屋征收新政以来新高。117街坊房屋征收工作是当时全市首个旧改新政调整的试点基地，成功达标生效是贯彻落实中央经济工作会议精神的具体体现。

　　在以往的房屋征收工作中，居民往往愿意选择房屋安置而不是货币安置，就是看中了安置房源供应价和市场价之间的差额所带来的潜在收益，这一点在房地产市场价格上扬阶段表现得尤其明显。由此带来的大基地保障房源的大量消耗，导致了房屋征收面临的房源紧缺瓶颈问题，对真正居住困难需要旧改征收和托底保障的居民来说也是不公平的。

　　作为全市首个旧改新政调整的试点基地，117街坊旧改征收工作启动伊始，首先要解决的问题就是理念更新，想明白原来的做法是不可持续的，把大基地房源尽量保障确实居住困难的群体；旧改征收不应承载过多的内容，不能把市场化的价值补偿功能和保障性的解决居住困难混淆起来；和以往相比，居民损失的只是转手倒卖大基地保障房源的收益，但其在旧改征收中仍能得到相当大程度的改善获益而不是相反蒙受损失。

　　及时调整117街坊的旧改征收方案。在新方案的设计、制定、论证过程中，有关部门反复测算，确保每证居民不论房屋面积大小都能在旧改征收中获益，确保居住困难家庭托底保障住得下、拆得开，确保全货币安置方案基本覆盖原先选择大基地保障房的潜在收益。新方案的核心要点主要体现以下三方面：一是居住困难户优先保障：按照本市经济适用住房面积核定规定，认定为居住困难的，以居住困难人员人均22平方米为标准，在可供产权调换房屋中以相近的房型和面积进行选购。二是一证一套：非居住困难户严格执行一证一套。被征收房屋处无居住困难人员的，可按证购买的一套产权调换房屋的房型和面积。三是新增全货币加奖：在原有自购房补贴的基础上，新增全货币加奖，就是在规定期限内选择签约全货币安置的居民，给予至少58万/证的全货币加奖。再加上原有自购房补贴至少58万/证，也就是说，但凡在规定时间内签约的居民能拿到至少116万的全货币安置补贴奖励，并且被征收房屋面积越大的，得到的奖励会越多。这也是在以往房屋征收政策中没有的。

　　117街坊旧改征收的总成本相较于以往并没有节省，事实上区XX承担的成本还有所增加，但从社会发展的总成本看却是节约的，也为今后本市的房屋征收工作打开了新局面。目前本市的房屋征收工作中，房源紧张是最突出的瓶颈问题所在。保障房越造越远，郊区同样面临土地资源稀缺、原住居民拆迁等棘手问题。然而，据了解，当时许多郊区的大基地保障房空置率非常高，有的甚至超过了70%，长此以往，只会不断保留历史风貌城市肌理的同时助长上海未来发展的经济泡沫。鼓励居民全货币安置，有利于居民根据自己的实际需求，选择购买市场上的房屋，对居民来说增加了自主性、灵活性和便利性；同时大大降低了总的社会成本，节约了大基地保障房源，加快了房屋征收的步伐，也体现出保障房更是用来住的这一理念。

　　当然，虽然117街坊试点成功了，但是在房屋征收中也遇到了一些新问题。如，部分困难家庭从未购买过房屋，选择全货币安置，如何让他们更加安心、放心地购买自己中意的房子，也是困扰房屋征收工作的问题之一。

　　2、全市首个失败到重启成功的基地

　　——虹口区59街坊房屋征收案例

　　虹口区59街坊，东至高阳路，南至东大名路，西至新建路，北至东长治路，土地面积为2.7万余平方米，居民总证数1038证。该地块旧改征收工作于2012年启动，签约期经两次延长至2013年3月27日，签约率达76.03%，由于未能达到85%的签约生效比例，该地块终止实施旧改征收。2018年，该地块重启征收，并在12月24日，首日签约率达96.05%，改地块成为全市首个失败再重启成功的旧改地块。

　　该地块的研究意义在于，59街坊在2012-2013年失败，当时正值旧改新老政策过渡阶段，之所失利原因在于：一是老百姓对旧改新政不理解，关键是人的趋利性和老政策时期积累的晚走有放水思想，少数人想获得更多利益。要达到他们的目的，他们认为最简便的方式就是不签等黄掉，更有甚者就是攻击政策，造遥生事，吸引跟风人群，从而导致居民抱有等待观望的心态；二是地块签约一再延期，很多人认为只要他们不断上访，这个地块就不会终止，我一直延期直到成功位置。时隔6年，从旧改老政到旧改新政，再从新政房屋安置到新政全货币安置，政策一直在不断变化。和6年前相比，政策主要区别在于：一是6年前大部分居民基本以拿房解决问题，因为当时旧改政策未执行一证一套，基本靠拿房居民可以解决家中居住问题，而现在基本以拿全货币解决住房问题，通过全货币一系列促签促搬奖励，来解决家中居住问题；二是房屋面积认定的差别。六年前，59街坊作为第一个新政试点基地,房屋面积认定的情况也是在摸索及未完善阶段。对于底层灶间、二层阁楼等部位的面积认定都没有硬性规定如何计算，因此大部分这些部位都可以换算系数作为建筑面积认定，而现在明确认定标准，包括二层阁，哪怕房卡上未标高度的都需要到物业公司资料室核实高度，并且高度是在1.2米以下的不算，高度在1.2-1.7米的算一半，高度在1.7米以上的全算。三是对于居住困难户人均面积换算的系数不同，相较6年前而言越来越精准细化。

　　由此可见，在6年的时间里，旧改新政也是在不断变化中的，各项认定标准都是越来越科学和规范，越来越趋于市场化标准，和市场接轨，百姓对房屋征收抱有的态度也是越来越理性，不再像从前抱有“靠动迁发财”的想法，而从房屋安置到全货币安置，也进一步凸显了xxxx报告中提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”理念。

　　通过以上两个在全市房屋征收工作中都较为典型的案例分析中，可以发现对于房屋征收政策的趋势就是越来越科学、合理、规范，而对于居民征收补偿方式也进一步从原先以房屋安置为主，逐渐过渡到以全货币安置为主的补偿方式的转变。

　　全市首个城市更新改造试点项目

　　——春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）

　　春阳里位于虹口区东余杭路211弄，建于1928-1932年间，是一处较为标准的后期老式石库门里弄社区。小区西临周家嘴路、南至东余杭路、西邻溧阳路、东面梧州路。小区内共有单体23栋，建筑多为假三层。内有住户1181户。春阳里是全市旧式里弄区域第一个内部整体更新改造试点项目，不同于房屋征收，其特点是“留房又留人”，螺蛳壳里做道场，在保留历史风貌城市肌理的同时，解决了困扰居民的“手拎马桶”问题。该项目自2017年上半年启动，一期一栋46证房屋，已经完成房屋改建和居民回搬；二期三栋176证房屋，已经完成房屋改建和居民回搬；三期三栋182证房屋，已经基本完成签约，居民房屋即将进行改建。

　　为进一步了解春阳里城市更新改造项目的基本信息，有针对性地开展分析研究，根据实证研究方法的要求，笔者设计了春阳里城市更新改造项目调查问卷。调查问卷共设问题8项。调查问卷采取座谈交流的形式，笔者分别于12月2日上午9点，对春阳里项目部负责人进行约1个小时的采访；于12月4日下午2点，对春阳里群众工作组组长进行约45分钟的采访；于12月10日上午9点，对北外滩街道分管春阳里项目部领导进行约30分钟的采访；于12月12日—12月20日期间，分别对27户春阳里居民进行采访。本次调查共发放问卷的总数为30份，均为当场回收，其中有效问卷30份。从调查问卷结果发现春阳里城市更新改造情况大致情况如下：

　　春阳里项目通过脱胎换骨的改造，实现了“厨卫独用、防虫防潮、楼体便利、管线落地、结构加固、防火提升”六项功能。在狭小的空间内实施改造，居民增加的使用空间主要来源三个地方：一是将相邻两个单元的楼梯间“合二为一”释放的空间；二是利用原有的共用灶披间和共用通道；三是通过拉平屋脊线在局部增加了第三层空间。

　　由于春阳里城市更新项目是全市试点项目，因此，在实际的签约及施工过程中，也发现了一些难点：

　　签约过程中的难点在于：春阳里项目最难的还不是技术设计，而是群众工作。群众一开始都是想房屋征收，而且因为从来没有看到过就不相信能改造出来。其中有三种居民最难打交道：一种是原来违章搭建多和抢占公用部位多的；第二种投资客，买了根本不住，连房子具体在哪儿也不知道，就等征收赚钱；第三种是“一根筋”的人以及邻里之间历史积怨很深的。

　　施工中遇到的难点主要有三个：一是缺少法规依据，特别是缺少后续强制程序导致前面的工作很困难；二是缺少技术规范，现行标准主要是针对新建房屋，旧式里弄更新改造虽然明显提升改善但难以达到新建房屋标准；三是缺少资金投入，虽然单位面积成本11000元/平方米，仅相当于旧改征收的1/15，但属于XX纯投入，区级财力有限。

　　针对以上难点，北外滩街道具体做法是:一是“三步走设计法”，第一步是设计师提出理想化的初步设计，第二步是群众工作组根据经验预判提出调整设计；第三步是和群众沟通后微调设计。二是“拆违推进法”，在保障基本民生，改善居住条件的前提下，坚决拆除旧式里弄内的居住违章；三是“公开评议法”，对于一些蛮不讲理、坚持过高要求的居民，要求其当众提诉求讲理由，在党建引领下组织开展居民评议，基本能够解决问题。对于极个别无理要求的居民，为了保障绝大多数居民的根本利益，跨前一步、甘当被告。

　　从春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）的城市更新项目实施过程中我们可以发现，由于该项目属于试点项目，没有先例，因此无论从签约还是到具体施工都是处在“摸着石头过河”的状态，边摸索变推进，虽然也遇到了诸如缺少法律支撑、缺少技术规范、缺少资金支持等方方面面的难处，但在实践过程中，也慢慢形成了一系列可复制可推广的好经验、好做法。

　　无论是从“拆、改、留”为主的城市更新模式还是现今“留、改、拆”并举的城市更新模式，房屋征收仍是当前城市更新中的重要环节和举措，九年房屋征收新政实行至今，为广大百姓所接受，房屋征收工作开展日益顺利的同时，也发现房屋征收过程中存在如下问题：

　　1、政策条文复杂难懂。政策条文复杂、补偿名目众多，不利于普通百姓迅速的理解接受。政策从房屋面积的认定，补偿对象、方式、标准的确定，评估价格的产生等条文复杂，没有一定的文化基础或对政策有一定的熟悉度，很难让普通百姓理解和接受；此外，补偿名目众多，包括评估价格、价格补贴、套型面积补贴、装潢补贴、搬迁费、设施移装费、面积残值补偿、签约面积奖、签约比例奖、计息奖等各类补偿、补贴和奖励。一套房屋征收补偿总额涉及数百万，如此多的项目，也不利于百姓了解到底哪些补偿是房屋征收应得的，哪些是XX奖励的部分。

　　2、资金、安置房源紧缺。资金和安置房源问题是房屋征收过程中，百姓集中反映的热点问题。地块“招拍挂”之前，必须先由土地储备机构做好前期收储后方可出让，区财政在整个房屋征收过程中垫付大量的资金用于居民的房屋安置补偿和地块内企事业单位国有土地的收购储备，给财政带来巨大的压力，特别是地块如还需要司法强迁，则周期将更久。虽然，通过探索旧区住宅拆除重建或者彩虹湾大型旧改安置基地建设解决了少部分本区安置房源，以67、71号地块为例，涉及旧改居民1071证，但虹口区本区彩虹湾房源却不足300套，远远满足不了居民的需要。而大多数居民只能选择佘山北、惠南、青浦、嘉定的旧改安置房，如此也带了第三个问题。

　　3、城市空间社会结构变化。原有居住在旧区的居民由于更新之后昂贵的房价难以再返回居住。。

　　4、旧改政策执行不规范。现行的旧改政策阳光透明的背后，也存在着一些不规范的情况产生。旧改征收事务所在房屋分配、执行不到位，出现不公正的暗箱操作，经办人员利用相对被征收人对政策理解熟悉的优势，使得少数动迁操作缺乏公正而造成居民不信任旧改征收事务所乃至XX，旧改工作遇到了诚信危机。

　　5、对政策的不理解、不理性。少数居民会提出一些过高要求和不合法要求，把旧改作为解决所有家庭问题、发家致富的捷径，甚至出现组织化、街头化、政治化、涉外化、暴力化对抗等行为，使得旧区改造的本意被异化，不仅冲击了正常的旧改秩序，还损坏了社会环境，引发社会稳定问题。

　　1、取得风貌保护与民生实惠之间的平衡

　　旧式里弄在设计初衷是每一单元由一户独用。建成后的房屋经常由经租公司与住户签订租赁合同（俗称顶首），因此出让的多数为使用权，在实际使用过程中，租户往往将空置的房屋出于经济考虑分部位转租给下一级租客，长而久之，原本一门关死的旧式里弄就成为容纳“七十二家房客”的密集住宅。解放后，虽然大部分的里弄成为公房，但这种居住密度的仍然未有好转。为改善居住状况，主管部门或居民普遍采用搭建，如天井搭建、晒台搭建、内部阁楼搭建等方法拓展居住空间。这些搭建的部分无论是否是计租空间，都是恢复里弄风貌过程中必须考虑的重点关注对象。对搭建的拆留原则一方面决定了风貌恢复的力度，但另一方面也直接折损了居民的居住面积，给改造的推进带来直接的困难。

　　2、改造更新时间冗长

　　根据上文分析可得知，由于城市更新尚处探索试点阶段，因此更新改造时间相对较长，以春阳里城市更新改造项目为例，一期改造46户居民，从征询改造、搬离改造到最终回搬一共花费了近半年时间，二期改造176户居民从征询改造、搬离改造到最终回搬一共花费了近一年多时间，三期目前征询刚结束，即将改造，涉及改造182户居民。按照春阳里1181户居民，进行一期更新改造涉及46户居民，改造时长约半年的时间来算，要完成春阳里全部居民的更新改造，还需要至少4-5年左右的更新改造时间，可以说更新改造的时间是比较长的。而且随着更新改造的时间拉长，其中出现的居民矛盾也越发增多，由于改造经验的相对缺乏，二级以下旧里房屋的结构情况又比较复杂，在改造征询阶段设计师给到居民的设计图纸和后期实际施工中的设计方案会有出入，就造成最终改造完成的房屋部位、面积与方案不匹配的情况，这就容易造成回搬居民的矛盾，而矛盾越激烈，越容易拉长整个更新改造的进度。

　　3、改造后居民的妥善安置问题

　　同普通改造工程不同，里弄改造是直接面对在住居民，单栋项目需要解决几十户小业主的实际居住问题。就试点工程春阳里一期居民来说，在这46户居民中，就居住面积来说，计租空间最小5.4平方米，最大42平方米；就承租部位来说最少1个部位，最多5个部位。而从面积含金量来说，不同的面积因其所处部位不同，其采光、通风以及可达性也有非常大的区别，从面积所在的部位来说，价值从前楼前厢房，三层阁、前客堂、晒搭、亭子间、后楼后厢房、后客堂、灶间、单二层阁依次递减。此外，从居住实际状况的调查过程中，即便是同样的部位，其间居住的人数也有较大的差异，同样一户21平方米的统客堂，居住的人数最少为1人，最多为5人，在部分但愿甚至有更多人聚居的情况。居住人数的差异决定了其内部的居住功能布局模式必然存在天壤之别。以上种种都需要在改造方案中逐项落实，因此，对设计的难度要求非常大。

　　4、法律保障缺乏

　　西方国家城市每个历史阶段都有自身完善的城市更新法律法规为引导。但在我国城市更新领域没有存在相关的法律、行政法规和部门规章，在法律法规还没有专门的城市更新法，甚至违背了宪法中关于城市更新相关制度。由于城市更新还需要进一步的完善还有依据法律规范与政策在创建新的管理制度，在这期间常常引发危害人与人之间的利益矛盾。同普通的更新项目一样，春阳里同样需要面临实际使用与建筑规范之间的协调问题。包括建筑布局、结构安全、设施设备排布、消防等等在内的一系列法律法规，在这样一个高使用密度的住宅中同样需要完善的执行。

　　5、缺乏整体规划

　　城市建设和城市管理应以科学的规划为基本依据。科学的、城市规划是保证城市土地合理开发利用以及正常经营活动的目的和前提，现如今我国城市更新的历史过程中，多采用大拆大建的单一方式。缺少对城市更新内容的深入理解，从而过于追求改变城市面貌，疏忽了城市的多样性和复杂性。并且城市规模过于单一，缺少有关城市改建方面专家和民众的多样意见。城市规划操作性虽不能概括所有利益者主体的要求。城市更新规划中往往缺少全面约束力的严格程序和监督制度及具有科学性的评价体系。以春阳里为例，虽然目前已经进行了3期的更新改造，但在更新改造完成之后，如何进一步提升社区品质，将整个更新改造项目进行整体规划尚处空白阶段。据笔者了解，目前针对春阳里出租房屋，北外滩街道推出了“租房管家”第三方托管公司进行出租房屋的托管，而目前刚处于起步阶段，打造1.0版本的“租房管家”，即解决部分白领住房难问题；而2.0版本的“租房管家”，则是要解决国外人士短租问题；到了3.0版本的“租房管家”，就是要打造成片“设计村落”为主的租房概念，而这样具有整体规划方案，目前只是一个规划，真的要时间，还要起码8-10年的任务推进。

　　1、英国“社区建筑”城市更新研究

　　出现城市化最早的国家中就包括英国。在1930年的时候英国工党建立了格林伍德住宅法，以“最低标准住房”、“建造独院住宅法”两种方法相结合，迫使地方XX在5年内消除贫民窟。其在城市中被清空的地方建造高层住宅，在城外建造独院住宅，上列法规的出现使得贫民窟清除有了财政补贴。英国XX为清除贫民窟建立了由环境部主管的城市开发公司，例如伦敦道克兰区发展公司就是其中之一，这些公司都是直接由国家XX掌控并且认命官员管理，使得这些公司不受地方的影响。城市开发公司主要管理土地开发的工作例如土地收购、整理，一边培育市场一边寻找合适的开发商出售土地，并且运用国家的投入和优惠政策促使私人进入市场。英国在城市化初期主要由XX主导，国家对其进行拨款。在建设有了一定基础后，XX开始设立企业区，通过优惠政策将投资引入旧城区，用于其新建设。

　　在1980年时，英国XX颁布了《地方XX、规划和土地法案》，从立法上肯定了城市开发公司的作用，为城市中土地的和建筑物的使用做出贡献，创造适宜人居住的环境，鼓励工商业的发展，提供住房和比较完备的公共设施鼓励人们生活和工作。从此，英国的城市建设进入新的阶段，在政策上从XX主导变为市场主导，鼓励私人投资，使得XX、私人、社区合作，让市民们也参与城市的建设中去，推动城市向更好的方向发展。城市化的近程由开始的“自上而下”转变到“自下而上”。为解决城市化所需资金，英国XX设立了专门的基金为其提供保障，地方XX、公共部门、私人部门、社区团体等组织竞争资金，得到资金者可以利用这些资金进行城市开发。

　　英国在城市化进程中值得肯定的是十分关注对文物的保护，为把对历史建筑的破坏降到最低，以这些建筑为基础建造新的建筑与其相适应，在不破坏原环境的基础上是其融入其中。

　　2、X“社会建筑”城市更新研究

　　X的改变与英国初期相同，皆是“自上而下”展开。由国会制定相关法律、政策、标准，确定拨款额度等。并且，联邦会对更新活动进行指导和审核，资助地方XX。在实施时有地方XX确定具体项目，考虑当地需求。X在城市更新中的实施模式，主要包括三种：

　　第一种模式是授权区（EZS），在联邦、州、地方将税收作为奖励激励人们建设城市。

　　第二种模式是纽约的“社区企业家”模式，纽约在进行城市更新时鼓励贫困社区的大小企业参与，对贫民区进行全面的改造，解决废弃房屋等问题。

　　第三种模式是新城镇内部计划。1在977年开始实行的《住房和社区开发法》（卡特XX）将城市改造的津贴资助私人和企业的对城市的开发。新城镇计划也是其中一种，让开发商或者投资人得到不低于投资的回报。并且，国会通过的法案还会提供担保，鼓励银行等金融机构以抵押贷款投资开发城市的建设。

　　X进行城市改造的资金主要来源于税收：第一种税收是税收增值筹资（TIF），其方式是州和地方在本地吸引人投资，促进当地的发展。税收增值筹资通过发行债券获得的资金用于城市建设或特定区域的建设。债券通过购买人的地产税抵消。第二种税收是商业改良区（BID）税收，其是以由商业利益联合的机制，征收的税收为某些地方的发展提供资金。BID以抵押的方式征税，一般用于环境的改善。

　　为了加快城市化近程的发展，X在1949年推出《住房法》，其中提到要清理和建设贫民窟，促进城市更新的发展。城市化初期，X将清理贫民窟所得土地进行售卖。在1954年时，联邦对已有的政策进行改善，要求加强私人企业、地方XX、居民三方相结合，共同发挥作用。并且XXX增加了对于搬迁的公共住房的拨款，允许开发商将XX资助的10％用于非居住地的建设，例如办公楼、商贸城、豪华公寓、高层公寓等。

　　1、深圳市城市更新单元的制度创新

　　深圳XX在城市更新中充当“守门员”的角色，这个意思就是XX指引着市场，使市场自行进行运营。

　

　　拥有可观的基本产业使深圳XX有这样的信念，在这场市场更新行动实行后，像靠搞房地产销售来获得利益这样的目光短浅行为，XX不会再单纯利用了。市场更新有许多好处，第一，它可以利用买卖土地来获得利润，第二，在市场换代影响下，各行企业经营状态也会发生有利的变化，这样一个城市从企业收取的税收也会增加。深圳正是因为拥有这样的信念，所以它与广州实行了不同的办法。在区分市场更新换代种类的思路上，深圳和广州市是截然不同的，深圳并没有具体到地方，例如某个村、某个厂，相反，它是依据更改某个地方需要投入多少来进行区分的：可以清楚地看到，采用综合手段来治理，是要长时间的投入人力物力进行改造的，这些投入中多数是公益成分为首要地位的XX投入。像居住、办公的地方变为一个生产东西的工厂这样某个地方功能的改变行为，往往会带来利益的发生。在这些年来，许多目光都聚焦在征收和重建上面，其中首要的原因是因为这样的工程能在最短的时间内带给一个城市最高的利益。

　　这些是目前深圳市在革新城市相关法规制度上的基础情况。现在，深圳市的XX人员正在编纂最新的城市法规。在许多层次上，他们进行了许多改变。在政策层次，颁布了《深圳市城市更新办法》和与之相配套的一些法规。在管理层次上，他们做到了更好地与市民进行交流和使污染的土地清洁。在实施引领和技能规范的层次上可以发现，深圳在引领城市换代方面，除了使技术更加的规范之外，都有许多相互对应的约定，例如XX在城市更新换代实行中应该执行的措施以及和利益相关方怎样合理地进行资金相关的谈判，这样就能在一个清晰的条件下执行相关的政策。这些合理、清晰、完整的法律规定是深圳XX成功地使市场在XX的引领下，自身进行发展的首要原因，在很大程度上使XX避免了不利情况的产生。

　　深圳的城市在整体上指引进行改造之外，还将整体划分成了各种单元，希望通过用更新单元的方式深化城市更新，这明确了这种方式的作用。上海、广州等许多城市目前都在效仿这种方法，这说明这种思路具有较深的影响。总结来说，深圳更新城市的办法是依靠更新城市单元的方式来实施的，这种实行方式依旧没有离开XX的主导。[]

　　下面呈现了一些深圳在城市改造过程中的计划针对体制而产生对应的变革。通常上，规划城市一般先从整体再到局部，最后再颁发相关法规来规范方案。深圳XX在进行城市更新中对整体先做针对性的更新计划，然后，这些计划就会相对应地分解到针对各区的计划，再然后就是进行城市单元的更新了。城市单元的改造就像是在一个机器中的一个插件，如果一个地方被划分成了城市的一个单元，那么这个地方的建设就可以按照法律规定改造单元的方式实行下去，这样这个插件也就成了这个机器中的一个部分。与广州相比较，深圳这种利用城市单元更新的方式更加明白与简单。[]

　　所以，在深圳整体把持的城市改造的大背景下，想要改造的进程按照法律走，应该最先被XX划分为更新单元。在申请划分为城市更新单元上会碰到许多限制，例如，只有这个地方三分之二拥有物业所有权的人的允许，这个地方才能被XX划分为一个单元，这种限制方式可以确定一个单元在实行和操作上能够有可执行性。如果这个地方开发商想要进行改造，那么他就必须取得业主们的同意，把最开始的工作准备好，最后再去向XX申请一个单元。在改造单元中，有些地方是作为盈利性的商业用地，有些地方要作为公益性的公众用地，还有的地方是要作为这些公共用地相对应的配套设备用地等。[]以上所写内容是深圳有关城市更新中的改造单元的体系内容，这里面包含跟新目的和计划、配套设备和产业繁荣等多范围要求。

　　2、广州“三旧”改造城市更新模式研究

　　在更新城市的方面上，广州进行了改造旧城市、旧村庄和旧工厂的措施。

　

　　在过去的九年间，广州在城市更新上主要进行了两个比较清晰地产生变化的方面。在一开始，市场的状态是开放的，XX由此激励商家自主地参与到市场更新的行动中去并使他们占据主导地位，开发商在许多工程中都收获满满，特别是在旧工厂和村庄的征收重建方面。因为改造旧城市需要投入许多物力和财力，所以多数商人并不愿意参与到改造旧城市的工程中。在由开发商主导的城市更新改革中，XX意识到了首要利益并没有掌握在XX手中，所以颁布了《关于加快推进"三旧"改造》（20号文件），还提出了在土地方面上要尽量的储蓄。这样在政策上，就以XX的掌握为主，开发商只是一个参与者，商人不再是主导者。敦促XX在更新市场上不再像以前那样放手于开发商的第二个原因是如果完全的由开发商来进行主导更新市场的行为，就会避免不了顾此失彼，挑肥拣瘦。因此由XX在主导更新市场，会产生由靠开发商管理完全不一样的结果。这就是为什么广州XX由一个激励角色到强权角色转变的原因，并且广州一直在坚持这样的改变。

　　在创建XX机构的方面上，广州市在原先管理改造“三旧”工作的办公室的基础上，建立了中国首个城市更新局。广州的更新“旧城市”、“旧工厂”、“旧村庄”是与国土部门共同合作完成的，那么广州的城市更新局有关的国土部门的职责如何划定、与它们都有关的工作应该如何交接以及这两个机构的关系如何来定义等复杂问题直到现在也没有明确的诠释。[]但是，广州已经在城市更新上走出了第一只脚，广州也颁布了可以用来规范与约束更新局在处理改造“三旧”的相关工作的政策。

　　现在，广州提出了一种名为“1+3+N”的体系，这是在应对管理城市更新的机构与管理方法与过往不同的情况而实行的一种新的规划编制体系。这个体系的诠释是，改造“三旧”要在1个更新原则或在1个整体上更新的计划下，旧城市、旧工厂、旧村庄这3个地方分别制定N个与之相呼应的在改造方面具体的要求与方法，制定具体的规划的原因是为了顺利地执行改造“三旧”工作，需要针对到改造过程中可能遇到的每一个点，以此为要求制定改造计划，从而产生管控要求，最后利用XX出台相关的审批流程来落实。

　　在城市更新当中有着有着物质空间的，经济的，社会的和文化的变化，但更重要的是经济的，社会的和文化的变化，因为这与相关者的利益有关。城市之所以要更新，是因为想要通过市场或者XX等制定的相关手段来对空间的资源和城市服务的再次分配从而提升城市的总体环境质量，只有完善了这些公共事业，弱势群体才能保障他们的利益，[]与此同时还传承了中国优秀的文化。上海城市的更新需要我们做到以下部分：

　　我们需要合理地制定城市更新的计划，着重从这三个角度开始：

　　第一，空间更新。把住区的空间结构调整为“小封闭，大开发”，但在这调整的过程当中，一定要保证安全系统要全覆盖住区；不仅要改空间结构，还需要把道路系统也改进，为此为道路系统设计了“步行为先”的原则；针对老旧住区的空间小，停车难问题，建议使用一定的技术手段并且制定一定的管理措施，解决的措施为“以时间换空间”。[]

　　第二，功能更新。所谓功能更新，那就是要求提升固定设施的配置和优化布局。提升的服务设施有：环境卫生，商业的服务和公共管理的设施；不仅要提升固定设施，还要针对流动服务的项目进行完善，完善它的安置措施和精细化，人性化的管理。例如正在流动的市场，便民服务；与此同时，需要进入智慧社区，为此我们可以通过安装全面覆盖的摄像头和进行智能交通的管理；我们不仅需要智慧，还需要绿色。绿色社区需要进行海绵措施，需要有中心绿色广场，需要利用好新能源。

　　第三，人文更新。人到老年做些什么的时候，总有许多不便利，这就要为老年人提供便利和对他们的生活进行保障，这就要求老年的设施产品要增加；发现这些住区的文化，把这些文化用有形和无形的形式呈现在大家的面前，例如通过雕塑，文化长廊和文化墙等有形的形式和歌咏会、书画比赛等无形的形式来塑造辖区特色。

　　当前，无论是房屋征收还是城市更新改造项目，整体改造推进进度还是处于较为缓慢的阶段。房屋征收的时间拉锯较长，主要原因是由于强迁居民走司法程序的时间较长，在最终法院审判结果裁定之前需要经过多轮的反复调解和谈判，这样势必就会影响整个基地的拔点收尾交地的进度，已经再开发利用率。[]因此，在这方面，笔者建议需要从相关法规细则入手，如对涉及房屋征收类的司法程序开辟“快速通道”以及简化后续相关流程，从而提高拔点收尾交地的进度。而对于城市更新项目来说，由于更新改造项目还处于“新生事物”阶段，因此，在相关整体改造进度方面，速度较为缓慢，[]在这一方面，笔者建议一方面可以从前期试点项目入手，边改造边积累经验，后期在不断总结前期更新改造经验的基础上，进一步提高更新改造的房屋数量以及改造质量，并在前期，可形成一套可复制、可推广的更新改造工作制度及方法，便于对后续工作的推广。[]另一方面，在设计房屋更新改造的方案同时，也应注意不断收集完善相关设计方案，边设计边完善，边完善边总结，以此来进一步提高房屋更新改造的速度以及整体进程。

　　2018年楼市出现了一个关键词叫“租购并举”，这个词是xxxx中出现的

　　新名词，xxxx报告中指出：“要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所。”当前，我们国家的很多房子还处于“供不应求”的状态，作为一个人口大国，毕竟土地和人口是不成正比的，因为人口是一只呈现上升趋势，而土地数量是有限的，所以唯一的办法就是只能循环利用——租购并举。包括当前房屋征收的签约趋势也是从以房屋安置过渡到全货币安置为主，在这过程中，在城市更新改造方面，就出现了“代理经租”这么一个新名词，即以长租公寓的方式，将需要出租的房屋进行二次升级改造，最终目的也是对更新改造区域实现统一规划和整体打造。这其中就涉及到对“代理经租”这么一个新生事物的相关法律法规规范，目前在租房方面的法律法规尚不健全，而将来“租购并举”是今后楼市的一个大趋势，因此，必须要加快对于在租房方面的相关法律法规的制定，从而更好地为做好城市更新改造项目提供坚实的法律保障。

　　城市的更新改造落脚点在社区，社区是居民日常生活的主要活动空间，社区

　　的功能是否完备、等都对居民的生活品质有直接的影响。上海一直在持续探索“像绣花一样精细”的城市管理要求，这就需要有一个专业的团队去打造城市更新的规划，因此，社区规划师制度便应运而生。所谓社区规划师，就是邀请在专业规划、建筑、景观专业方面的专家，走进社区，发挥专业能力，为社区发展“指点江山”，同时在这过程中，还要积极发挥居民的自治共治能力，其作为XX和居民的“中间人”，共同推动社区规划可持续发展。[]近年来，我国X、深圳、武汉等地在结合社区规划实践以及社区规划师制度方面都进行了有益探索，这些成功的经验都值得学习借鉴，因为上海目前在社区规划师相关制度方面几乎空缺，为此，建议尽快建立社区规划师制度，使社区更新改造更加规范化、科学化。

　　当前的城市更新改造，实质其实是一种城市美化，而城市更新改造的目的最

　　终也是聚焦居民群众的获得感和满意度，居民群众是否真正得到了实惠，居民生活是否真正得到了改善，是检验城市更新改造成功与否的根本标准，因此，在实际工作中，必须时刻守牢群众工作关口，及时准确了解居民群众所思、所盼、所忧、所急，真正让群众参与到城市更新改造的各个环节中来，并积极听取群众对更新改造项目的意见建议，切实把群众工作做实、做细、做深、做透。在这方面，建议可以通过成立群众工作组的方式，提高居民对城市更新的参与度。一方面，始终和居民面对面、心贴心、相信群众，和群众交心交底，设身处地为居民算好经济账，逐步引导居民转变观念，[]另一方面，始终依靠群众力量，对存在复杂矛盾的情况，积极搭建平台，促进居民志愿者、社区老娘舅参与调解，依靠群众解决群众矛盾。居民群众积极参与了，城市更新改造才能够真正做到实处，做到百姓心坎上。

　　本文是对上海城市更新的问题及对策进行的探究，首先对国内外文献以及相关概念理论进行了论述，其次对上海市城市更新历程和政策演变进行了概述，再次以虹口区北外滩街道城市更新为例，进一步论证了城市更新中存在的问题，同时对房屋征收存在的主要问题及原因进行了探究，指出房屋征收方面存在的主要问题以及城市更新改造存在的主要问题，接着对国内外城市更新情况进行了分析，包括国外以及国内具备典型性的案例，最后提出了上海城市更新对策建议。受限于个人水平，文章存在一定疏漏，恳请导师批评指导。

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