小产权房买卖合同的效力

 

        广州市花都区人民XX于2018年2月22日发布了针对整个全区“小产权房”现象的定向治理公告，公告表明要严格限制非法小产权房的开发建设，禁止非法出售或者打着出租的旗号非法买卖小产权房，对于非法建立的小产权房，XX有权进行查处和阻止，且对于形成犯罪本质的，XX可以将其移送至司法部门追究其刑事责任，且花都人民XX高度禁止小产权房的私自买卖，且违规建设的房屋，花都XX有权予以处置且不需赔偿。花都区人民XX在这一公告中，表明了官方严厉打击这一现象的决心以及各方主体非法建设、买卖该类房屋的严重后果。  

        虽然在这一公告中，小产权房这一概念被引用并且多次出现，但至今在现行的法律法规中对其尚没有统一使用的定义。可不少学者在尝试对这一概念作出定义时，都离不开对“小”的解读。  

        小产权房，又或者说是乡产权房，对这一概念的解读是离不开与大产权房的比较的。现阶段我国施行的土地制度是社会主义公有制，《宪法》第10条分别对城市土地和农村、城市郊区等土地的权属做出了规定，分别对应全民所有制和劳动群众集体所有制，这一土地制度在《土地管理法》中也有说明。在城市土地国有的背景下，土地的实际使用者以支付一定的土地出让金的方式有偿得到国有土地的使用权，再通过一整套流程履行和获得相关手续及证书，之后XX给予购买者《土地使用权证》和《房租所有权证》等证明性文件证明其具备该处土地的使用权和房屋的所有权。当然土地的使用权因为使用用途的分别有着不同的使用年限要求，居住型房屋用地的使用期限多数为70年，而用作工业生产的土地只有50年的使用年限，另外一些用于商业发展、旅游产业发展和娱乐发展的土地使用年限仅为40年。对应的小产权房，则是在农村地区进行专门建设的土地以及房屋，使用者不需要支付土地出让金等费用，乡XX或村XX颁发权属证明或完全没有权属证明的房屋。也就是说，大小产权房的分类依据在于获得土地的来源，以及由何种机关向所有人颁发相关产权证明。  

        小产权房是我国特色土地制度下的产物，大多数国家是以土地私有制为基本的土地制度，而不像我国存在集体所有的土地。  

        现阶段我国小产权房主要以这三类为主：第一种是XX直接批准的用于在农村进行居住的小产权房，这类房屋的共同特征在于其土地使用证是由县级人民XX颁发的，再一种是在集体所有的土地上建立的房屋，这类房屋缺乏建筑证明以及必要的审批文件，大都是通过乡镇以及村民集体共同开发建设的房屋，第三类就是单独的公司或者个人在农村集体的土地上进行工业、商业、娱乐等方面的建设。该类房屋中既包含经过批准建设的，也包含未按照法律规定要求进行建设，一般不具有房屋产权证明。  

小产权房主要要以下特征：  

1.在农村集体所有的土地上建立的房屋属小产权房，在农村地区最为常见，也见于城市周边地区和郊区，这是小产权区分于大产权的一大不同，因为土地使用者通过支付土地出让金获得国有土地使用权，然集体土地属于集体所有，因此集体经济组织成员不具有土地的使用权。  

2.小产权房的第二个特点就在于其可能拥有乡镇或者村XX给予的产权证明，或者完全不存在产权证明，也就是说不具备国家房管局承认的产权证书，其中最主要的就是“两证”，这也影响着该类房屋是否能在市场上流转。  

3.此外，由于小产权房缺乏国家房管局承认的产权证书，因而小产权房屋一律不具备抵押、拍卖、过户资格，不能进行过户、抵押、贷款、拍卖等。且一旦涉及这些事项，还有可能引发小产权房交易双方间无止尽的纠纷。  

4.价格低廉，风险高。这也是小产权房的一大显著特征，也是小产权房能在当今火爆的房地产市场中争得一席地位的重要原因。在城市外围、郊区土地被不断开发的背景之下，对比商品房高企不下的价格以及昂贵、繁琐的手续，以城市中心为生活圈的人大多数已经不再介意花费一定时间在交通往来上，以多支出时间和劣于城市的区位换取金钱上的利益。小产权房因为无需支付土地出让金且多为私下交易，省去多笔手续费，因此价格优势明显，但是正因此它没有商品房的两证，因此不受法律的保护，且受国家政策影响明显，可以说是极具不稳定性。购房者在享受低廉价格带来的优惠的同时，也要意识到并承担其背后的巨大风险。  

        我国目前为止施行的二元土地政策是催生小产权房出现的主要因素，农村土地使用权以及所有权归农民自己所有，一旦被XX征用，便会与城市土地使用经济效益产生高度落差，农民只能获取微乎其微的利益，也正是这种情况，直接催生出小产权房并使其快速发展。  

        除此之外，在中国人的传统观念中，房是家的一个缩影，也是安全感与归属感的标志。有需求就有市场，房产热居高不下，日益高涨的房价自然也就不足为奇。在房地产市场呈现这种局面的现实背景下，无法负担高房价的购房者，不少转向了具有较大价格优势的小产权房。一线城市由于房价增长速度快，购房者需求大，城市开发程度高，因此小产权房数量不小。小产权房最早出现在北京，就是因它的价格优势而成功地踏出它打开房地产市场的第一步。  

        另外，现阶段虽全国各地XX都有陆续出台相关文件表明小产权房建设是违法建设，且明令禁止小产权房买卖，但是在法律上，对小产权房的许多规定仍然是模糊空白，因此许多购买者铤而走险，在法律的空白地带享受购买小产权房带来的利益，对如此庞大的小产权房购买群体以及现存的小产权房数量，XX无法彻底清理小产权房，购房者心存侥幸，不顾政策的走向，盲目跟风购买，也推动了小产权房买卖的繁荣。  

        然而小产权房虽然在目前仍具有强有力的价格优势，但是一方面它缺少相应的权利证书，不仅不能在市面上流通、转让，更无法进行抵押、贷款，且近年来小产权房买卖已经逐渐被明令禁止买卖或者以租代售，无法受到法律的保护，一旦被卷入诉讼，购房者可能面临巨大的经济损失。另一方面相对低廉的价格也意味着购房者必须承担其价格优势构成要素所带来的风险，如：质量无人监督把关，参差不齐；拆迁时有发生，无法预见房屋的有效使用期限，且一旦拆迁，买卖双方之间就拆迁所致的利益和损失也互有不同意见；法律和政策性规定的变化也使小产权房存在许多不确定性。  

        我国现在对于小产权房的相关规定，主要以法律文件和国家推出的相关政策为主。由于法律上并未明文禁止城市居民和非集体经济组织成员购买在农村集体土地上建设的房屋，可以说法律法规对此态度模糊，对小产权房买卖的核心问题没有作出解答，反而是在xxxx以及有关部门颁布的文件中明确禁止这一行为。现今与小产权房相关的法律规定主要是：《宪法》第8、10条，主要是对两类土地的内容和归属作出规定。《土地管理法》第2、9、10、11、43、62、63条，第2条是对土地制度的根本性规定，而第9、10、11条都是针对农村集体土地的使用权和管理权制定的相关规定，第62、63条内容主要是针对农民自身拥有的土地使用权和住宅面积的限制规定。另外《物权法》第42条中指出，若企业或XX征收集体土地需要给予村民一定的补偿。《城市房地产管理法》第9条规定了城规划区内的集体所有的土地进行交易的合法方式。另外《合同法》第52条虽然是认定合同效力的一般性规定，但法院在处理相关案件时，由于没有可以直接使用的具体法律依据，也常引用该条文的第（）项认定涉诉房屋的买卖合同的效力。  

1.政策相关规定  

        xxxx于1999年出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地文件》白皮书中，对于农村集体土地进行开发建设这一行为严格禁止。2002年XX推出的《加强房地产市场宏观调控促进房地产健康发展的若干建议》文件中，进一步宣传了XX明令禁止农村集体土地开发建设该类房屋，并扩大影响，更加严格的查处这一操作。2007年XX又出台了相关农村集体土地建设的文件《购买新建商品房风险提示》，这一文件中明确小产权房不具备法律保护条件。同年，XX还出台了《严格执行有关农村集体建设用地法律政策通知》文件中强调城镇居民不具备小产权房、宅基地房屋以及农民住宅的购买标准。这一年xxxx办公厅还出台了《xxxx办公厅严格执行有关农村集体建设用地法律XX通知》文件，对农村集体土地的使用权有严格的限制和明确法律法规政策的执行，用以抑制非法占据农村集体土地进行商业、娱乐、旅游等非农业建设行为等一系列行为。2008年我国国土资源部也针对小产权房屋进行说明，进一步强调小产权房不具备办理产权证明的法律标准。2009年9月和2010年1月国土资源部连续发文表明要对新建小产权房进行严厉查处并清理。而2013年XX颁布的《关于坚决抑制违法建设、销售小产权房紧急通知》中，对小产权房的建立和出售行为予以惩戒和处罚，相关部门要积极响应国家号召，依法履职，加强监督。  

今年2月，花都区XX也发文明确表示严禁小产权房买卖，且拆除不赔。  

        与法律规定相比，国家出台的一系列政策态度坚决，屡次强调小产权房与法律规定不相符，不受法律保护，存在极大风险。  

2.法院指导性意见  

        因小产权房涉及多方利益，集体经济组织成员容易受房价上升的诱惑影响想要收回房子，买卖双方之间少不了纠纷，因此在诉讼中也少不了它的身影。  

        2004年北京高级人民法院在《农村私有房屋买卖纠纷合同效力应当认定及处理原则研讨会会议重点》文件中提出，研讨会参与工作人员的多数意见表示农村私有房屋买卖合同没有法律效益，不具备法律承认条件。  

同时，2011年海南省高级人民法院也出台了《关于办理商品房买卖合同纠纷案件的指导意见》文件中，着重标示城镇居民在农村集体土地上建立的小产权房购买合同无效，买卖双方均需承担相应的法律责任。  

山东省高级人民法院2011年下发的《全省民事审判工作会议纪要》也明确表示对于该类案件，依法确认小产权房买卖合同无效，并通过卖方向买方承担缔约过失责任等方式平衡双方之间的利益关系。  

2013年12月23日，北京市高级人民法院颁布的《关于涉及小产权房屋买卖合同纠纷案件谨慎处理通知》文件中，对于各级法院提出共同要求，在小产权房政策出台之前，不得以判决方式认定双方间的小产权房买卖合同为有效合同。  

        最高人民法院2016年下发的《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》中明确指出：在非国家确定的宅基地制度改革试点地区，农村居民将土地所有者的房屋销售给不具备集体经济组织成员资格的个人所签订的买卖合同同样不具备法律效力。  

截止至目前，而中国裁判文书网上以“小产权房”为关键词的裁判文书约有10000个，多来源于北京、江苏、山东、河南、陕西等地区，其中合同纠纷占大多数，约占文书总量的47%，其中以确认合同效力纠纷和买卖合同纠纷为主，可见因小产权房而引起的合同纠纷绝不是少数。  

在笔者参考的约45个案例中，法院在确定了诉争房屋是小产权房后，对小产权房买卖合同的处理方式主要分为两种：  

        第一种——驳回起诉：在确定涉诉房屋属于小产权房后，因当前相关法律法规对该类房屋的处理并没有做出明确规定，人民法院不宜直接对此类纠纷进行处理（参见北京市高级人民法院（2017）京民申4528号民事裁定书）或是该纠纷属于行政机关的处理范畴，人民法院对小产权房买卖纠纷不应受理（参见江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01民终10718号民事裁定书），故驳回当事人的起诉。  

        第二种——针对合同法律效力的认定工作：这种情形一般是法院在认定涉诉房屋为小产权房后，根据买卖双方主体资格的不同，有不同处理方式：同一集体经济组织成员间的小产权房买卖合同一般认定为有效；不同集体经济组织成员间以及城镇居民与集体经济组织成员间的小产权房购买合同则一般违反了国家有关法律的强制性规定为由，认定为无效合同（参见河北省石家庄市中级人民法院(2017)冀01民终1736号民事判决书）。  

1.合同法律效益的认定，主要以买卖当事人的身份确定，上文所述，集体组织机构或者企业之间买卖小产权房具有法律效益，被法律所承认，而集体经济组织机构或企业与非集体经济组织机构之间的小产权房买卖合同则不具备法律效益，法律不承认。  

2.在小产权房买卖合同无效确定以后，买卖双方都要承担相应的法律责任。双方过错责任的承担依据《合同法》第58条的规定进行分配。小产权房在法律中不被承认，在法律中也没有合同无效后的相关规定，所以多数情况下采用合同法的一般规定。一般返还因该合同所得的财产或者折价补偿，过错方还要承担相应的责任。  

以下所引用的案例都并非个案，在司法实践中都有许多类似的判决，但因这两案在司法实践中实属典型，因此值得一提。  

在谈到“小产权房”买卖的典型，当然少不了北京宋庄画家村这一经典案例，城镇居民李玉兰以4.5万元的价格向农村集体经济组织成员马海涛夫妇购买在集体土地上建设的房屋，这对夫妇在发现北京房价上升的巨大空间以后要求上诉法院要求该合同无效，而法院最终以买卖双方违规购买的为由，确定双方买卖合同无效，二审也一度维持原判决结果，为以后类似案件发生提供借鉴。  

另外一个则是认定小产权房买卖合同有效的典型案例，2013中国人民大学发布的“2013年中国十大宪法事例”中，北京门头沟区法院判决小产权房买卖合同有效案入选：2010年房东阴某将其位于北京市门头沟区的一套村民自建房屋卖给事前已经知道该房屋为小产权房的朱某，后房东在房价不断攀升的诱惑下将朱某告上法庭，请求确认双方之间签订的买卖合同无效。后法院以该合同为双方真实意思且并不违反法律、行政法规的强制性规定为由认为该合同应为有效合同，驳回了原告阴某的诉讼请求。尽管法院在审判过程中坚持了独立审判的精神与原则，没有受到既有判决的影响，但在小产权房被国家出台的政策三令五申禁止买卖的背景下，这一种判决导向并未得到大范围推广。  

从上述案例可以发现，法院在处理小产权买卖案件时，多数以小产权房违反法律规定而认为买卖合同无效，这是当前判决的主要方向，这也是当年北京宋庄画家村一案成为象征性案件的重要原因。  

1.没有普遍适用的法律依据，导致同案不同判  

        上文所提北京宋庄画家村案例中，卖方在明知买方不清楚小产权房利害以及具体实际情况和局势的情况下出售小产权房，因违反法律、行政法规强制性规定被判合同无效。而一些小产权房案件如前文的北京门头沟区法院判决小产权房买卖合同有效案，由于买卖双方了解小小产权房的情况以及实际买卖局势后进行合同签署和买卖是基于双方自愿，不违反法律法规对于房屋买卖的基本要求，固认为合同具有法律效力。小产权房案件虽各地均有发生，但具体案件还需根据实际情况进行判决。  

2. 法律依据不直接、不具体，法院判决理由不充分  

        调整小产权房问题的一系列法律如《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等的内容中并无直接调整小产权房的法律规范，只是通过限制农村集体土地使用权的转让从而进一步对农村集体土地上的房屋的转让进行限制。仅在xxxx出台的一系列政策性文件中直接对该问题做出规定。  

仅在xxxx出台的一系列政策性文件中直接对该问题做出规定。  

法院在处理小产权房纠纷中合同效力的问题时所根据的法律依据并不明确、具体而法律文件对于小产权房相关的内容法律效益相对较低，法院可依据证据不足予以驳回。  

1.完善小产权房相关法律法规，尤其是要在法律、法规层面对小产权房买卖进行明确规定，尤其对于房屋买卖合同的效力判别要有明显可依据的法律法规。我国现行宪法中，对于土地使用权有着明确规定，法律在对小产权房买卖中统一认为合同不具备法律效益。实务中涉及小产权房的纠纷日益增多，仅依靠政策性规定来解决这一司法难题显然是不现实的。  

        此外，购买小产权房的多数人员都怀有一种法不责众的心理，这也是小产权房持续发展，相关案件频繁发生的原因。  

前文中所提到的宋庄画家村案和京门头沟区法院判决小产权房买卖合同有效案案情相类似，但是判决结果却截然相反，很大程度上是因为法律规定不明确，与政策规定相冲突，以致于司法工作者难以抉择，进退失据。现当务之急是要完善小产权房法律体系，让法院在审判过程中有直接引用的具体法律依据。  

2.因现今小产权房的法律规定模糊，政策导向仍不明确，因此在处理该类纠纷时，应当以不予受理为原则，以避免判决结果前后不一，导致司法权威大打折扣（小产权房执行问题法律研究张丰芹郑力法律实务）  

3.小产权房买卖纠纷案件，不能一概而论，要依据实际情况进行分类处理，增强案件合理解决能力。  

        因小产权房纠纷涉及房屋、土地问题，与购买者的生活休戚相关。因此法院在解决小产权房纠纷时，应当具体问题具体分析，切忌一刀切，在损害社会公众利益的情形消失时，应当倾向于肯定小产权房买卖合同的效力。例如：购房者在签订小产权房买卖合同后，将户口迁入该集体经济组织并成为该集体经济组织成员，这在法院审判中也有先例。  

4.政策导向应当同法律、法规导向一致。  

        现今学界对小产权房是否应该合法化一直有争议，两种截然不同的意见都有合理之处。然而无论是未来我国法律、行政法规是否在法律层面确认小产权房的合法地位，政策的导向都应该和法律、行政法规的倾向保持大方向的一致，相辅相成。而不应该像延续如今的局面，法律、行政法规和政策间存在矛盾和冲突，导致问题不但无法解决反而恶化，仅在政策层面确认小产权房违法，导致司法实践左右为难。  

总结  

        向来以价格优势取胜的小产权房，往往也会因为村民无法忍受巨大利益的诱惑而有被卷入诉讼的风险，其中遭受损失的购买者不限于个人，还有房地产开发建设公司、村集体等等，购房者和村民因为利益达成买卖协议，最后也因为利益撕破脸皮，闹上法院，闹得房财双失的局面，结果又是一场空。买卖双方不管是明码标价，还是打着“以租代售”、“合资改造”的旗号，都无法掩盖双方实际上是在买卖小产权房。即使集体经济组织成员与购房者相安无事，购房者也不可能一劳永逸，小产权房还是要承担来自质量、市场流转、XX拆迁等方面的不稳定与风险。可以说是低价格和高风险并存，是多方利益的一场博弈。  

国家一直在清理小产权房，虽然小产权房合法化、宅基地入市的呼声一直存在，也有不少人做出这样的猜想，但是小产权房涉及多方利益，还严重危及国家财政制度、土地制度、税收制度等的稳定，对小产权房的清理势必是一场大行动。  

        法院立法规定不明，政策规定则相对明确，法律和政策性规定对涉及小产权房纠纷的有关内容产生冲突和矛盾，对司法工作者而言是极大的难题和挑战。面对日益增多的小产权房确定合同效力纠纷、小产权房买卖合同纠纷，没有可以直接使用的具体法律依据，进退失据，也会引起公众对于小产权房买卖合同效力的质疑和困惑。国家能否下定决心，从立法层面到实际执行、操作层面都方向一致，加大力度解决小产权房问题，减少纠纷处理过程中的矛盾和冲突，使得各方对小产权房未来的走向有明确具体的定位，是现今亟待解决的核心。