摘要：“上有政策，下有对策”这一现象在各级组织中都会不同程度地发生。这种现象的表现形式是多样的，也是多方面的，有主观也有客观有历史也有的。针对这一现象的表现、危害和原因，采取完善的政策。也要考虑到政策制定的相关要因素的影响。政策的制定和政策的执行是政策中两个至关重要的环节，又是复杂的，都要受到诸多因素的影响和制约。政策执行是把XX公共政策付诸实践,解决社会问题的活动。
关键词：表现形式；动因分析；政策；决策；对策
引言
“上有政策，下有对策”是我国政策执行过程中一种常见的现象。任何一项政策若想得到很好执行并产生积极结果，政策变通是不可少的。而变通既有积极又有消极之分：积极的政策是为了更好的执行，做到原则性灵活性的统一；而消极的强调了灵活性，违背了原政策的精神。不管是消极还是积极作用，对政策执行的相关分析都是有意义的。
一、“上有政策，下有对策”的概念诠释
（一）是一种普遍现象
“上有政策、下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。客观上讲,任何一项政策若想得到很好地执行并产生积极的结果。随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。
（二）行政决策机制
导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，XX政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。
二、“上有政策，下有对策”现状分析
（一）我国行政决策体制的不科学
导致政策制定中出现了问题；总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：
1.科学的决策机制尚未真正建立起来
在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和XX决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，XX政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件尚不能在XX决策中发挥其应有的作用。
2.决策程序不规范
我国决策程序不严谨、不完整等现象仍然很普遍，不少部门和基层组织在行政决策中没有真实的调查、认真的分析和缜密的论证等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方XX和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策、手段和技术缺乏了解应用。
3.科学的决策责任制度缺失
责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。
3.1决策力和决策责任决策成败和决策者的荣辱得失缺乏必然直接的联系。
3.2决策责任主体不准确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担责任。
3.3决策失误责任追查不严格，以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。
（二）行政执行体制的缺陷
执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国XX的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因：
1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力
尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，XX公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。
1.1象征性式的执行
我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。
1.2“走过场”式的执行
如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。
1.3添工加料式的执行
在这种政策执行过程中，政策执行者们们会为了自身的利益，而在原来的政策里添加些符介自身利益的东西，而添加的这些东西与原来政策内容相悖，缺乏应有的合理性和可行性。
1.4、附加条件式的执行
当政策执行者执行的不合理的时候，直接影响到目标的实现，改变执行的方向。这些执行者在表面打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，在实际上，他们却在暗地里自立一套，谋取私利。
2.XX执行力的弱化
XX执行力一般是指XX组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，政策执行力是一种合力，XX执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：
2.1政策本身存在漏洞政策本身的缺陷，使得有空可钻。
2.2政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；
2.3政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。
2.4政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。
（三）行政监督体制过于分散
行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：
1.缺乏监督合力
明知自己的所作所为是政策不允许的，却要采取欺上瞒下，蒙哄过关的方式达到自己的目的。这是一种明知不能为却要为之的行为。这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。下级在执行上级政策的过程中，对不利于自己的就制定与上级政策表面相一致的政策上报上级，而在具体执行时却制定一套与上级政策相违背的所谓实施方案来代替。因此，监督中出现监督区域在所难免，而在解决问题时，便出现多方插手和推诿、无人监督”并现象。这就导致了监督功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。
2.监督法规不完善，可操作性不强
行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。下级部门对上级的政策进行选择、加工、分类，对自己有利的，就坚决执行；对自己不利的，就放在一边，不去执行。
3.专门监督机构缺乏独立性
目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为XX机关的内部机构。像上级出台政策要求清理整顿各级领导干部参与矿产入股，某县只把上级的文件转发一下，要求有的就按要求上报，退出股份，而根本就不采取过硬措施加以贯彻落实；直到发生重大安全事故后，在群众的举报下，才牵涉出入股的许多领导干部。就领导机制而言，同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。
4.决策机制不科学
有效的政策执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履行其应有的研究决策职责。坚持政策的原则性，才能保持政策的严肃和权威，树立政策执行者人民公仆和XX为人民服务的良好形象。而机制之外，包括民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在XX决策中发挥其应有的作用。从制度上确保科学领导，从机制上确保科学决策，直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。从根本上确保科学发展，地方XX和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。
三、“上有政策，下有对策”的不利影响
（一）对政策执行机制的不利影响
1.机构林立，职能不清
长期以来，我国XX面临机构繁多、部门林立、职能设置重复的问题，造成各方利益难以均衡，政策执行过程中出现政策附加、政策抵抗等问题。职能划分不清，多头决策，导致政出多门和执行者相互“扯皮”、推诿现象。
2.监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱
X著名行政学家艾莉诺•奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。各级党委要积极支持纪检、监察部门依照《党章》等党纪、党规加强对党员干部的监督
3.组织内部沟通协调欠缺，政出多门
公共政策的执行往往牵扯到多个部门，政出多门就是由于部门间“各自为政”，缺乏沟通协调造成的，最终导致XX信用下降和政策执行的复杂性。同时，信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，耗时费力，造成资源浪费和政策执行延误。
（二）对政策执行人员素质的不利影响
1.执行者的态度
因为政策执行就是要把抽象的政策具体化，所以执行者的价值取向及其对政策的理解和认同就至关重要。有些人称“政治社会化”以强化公共人员对于政策目标和公共价值的认知、理解和认同，形成正确的政治态度。执行者的利益倾向对于政策执行有着更为深层的影响，政策制定和政策执行者之间的利益冲突会导致政策执行失控。公共政策往往是对社会价值和资源作权威性分配，以调整和规范社会利益结构，维护整体、长远和国家利益，而在利益多元化情况下，不同的利益主体存在着不同的利益差异和利益取向，而公共政策无法使不同阶层和个人、不同地区和部门的所有利益都得到表达和满足。
2.执行者的能力
政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上阻碍国家政策的落实。领导者的管理理念、思想作风作用于所在执行机构的政治文化和组织氛围。我国XX部门领导者即使政策执行者也是政策制定者，官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”。
（三）政策本身存在的缺陷
任何政策能够得到好的贯彻和落实都必须以提供科学合理的政策方案为前提，缺乏合理性的政策只会背离了解决问题的初衷。在缺乏“实事求是”精神，主观臆想设计下提出的不合实际的政策目标挫伤政策执行者工作的积极性，甚至因政策目标要求过高造成政策执行者虚报谎报政绩。诸如“大跃进”时期提出的“赶英超美”等政策目标违背客观规律，导致在执行中失败的惨痛教训。
四、“上有政策，下有对策”问题解决的对策
目前，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。
（一）健全科学民主的决策体制
事实证明，“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。
（二）加强政策执行过程中的思想文化建设
政策必须是明确、清晰，有利于政策执行过程中可操作性，不能模棱两可、含糊不清。政策的执行落实要靠人来完成，包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。承认追求个人合理利益的正当性，同时也要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。
（三）完善权力制约体系
任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。各级党委要支持党报党刊发表一些因落实上级政策不力，给人民群众的切身利益造成重大损失的典型案例，教育、警示人们从中吸取教训。规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。
（四）完善政策监督机制
政策执行监督是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监督主体地位、权力与配置。其次，充分利用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。
（五）完善政策执行机制
1.落实责任追究机制
政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。
2.加强政策执行监督制度
实行政策执行公开化制度，增强政策执行活动的透明度——除涉及党和国家机密外，按照相关法律、程序公布信息，从而减少“暗箱操作”的生存空间。
3.完善政策执行的沟通协调机制
建立专业性的沟通协调机构，建立双向沟通的通常渠道，保证上情下达、下情上达和横向沟通顺畅。精简机构，利用现代科技，缩短沟通环节和距离，减少信息失真率。
结论
上有政策、下有对策的动因分析要考虑到很多因素的影响和制约，这也要从两个方面来考虑，不管是政策的制定和执行都是非常复杂的，而且是受到多种的因素影响的。资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜。在监控行动的实施中，资金、技术设备、人员编制必不可少，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。
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