中国县域土地利用总体规划的模式研究

　　摘要：近年来，在中国各级土地管理部门主持下，开展了两轮土地利用总体规划编制工作，取得了一定的成绩。但现行规划模式在向社会主义市场经济体制转变过程中，显露出与之不相适应的问题。本文具体分析了当前土地利用模式存在的一些问题，再针对中国县（市）级土地利用总体规划模式进行了研究，讨论分析了土地利用规划模式构建的四大原则，在此基础之上，试图构建与社会主义市场经济体制相适应的、以土地利用分区下的土地用途管制为核心、以指标控制为手段的县域土地利用总体规划模式。土地利用规划，只有将资源主导型规划转变为市场主导型规划，才能更好的适应建立社会主义市场经济的冲击的要求，土地利用规划所需要的不是终极式的蓝图规划，而是一种结构型的和策略型的、能为各种机会和自由选择留有充分余地的规划。

　　关键词：县域；土地利用；规划模式

　　1.1.1. 土地利用总体规划的体系、内容

　　土地利用总体规划是一个多层次的规划体系，层次间存在互为制约的内在联系。一般而言，土地利用总体规划因其针对某一区域编制，其层次性也就取决于区域的层次性。不同国家或地区在进行土地利用总体规划编制时有不同的区域分级方式，因而也就有不同的土地利用总体规划层次。我国开展的土地利用总体规划属于宏观管理型的利用规划，是各级人民XX及土地行政管理部门科学管理的重要依据。由于我国土地由各级XX分级管理，总体规划的编制和实施，要与行政管理体制密切结合，以保证各级人民XX行使管理土地的职能，因此，我国土地利用总体规划按照行政区划体系分级编制，即全国、省、市、县、乡五级规划体系。全国、省、市三级规划，由于设计范围大，属于指导性规划。县级总体规划则注重规划实施的可操作性。乡级总体规划是最基层的规划，具有一定的微观规划性质，主要以落实县级规划内容为重点。但是，乡级行政区作为我国最小的行政单位，应该进行土地利用详细规划而不是总体规划，这样更有利于规划的执行和对土地实施严格的管理。此外，对于一些经济、社会、文化紧紧融合在一起的跨行政区的区域共同体，例如苏南地区、长三角洲地区、珠江三角洲地区、渤海湾地区等，其内部的土地利用存在密切联系和功能分工，形成了一个整体，因此可以打破行政的限制，进行区域土地利用总体规划的编制。

　　土地利用规划的内容取决于土地利用规划的对象，范围和任务。不同类型、不同层次的土地利用规划其范围、任务不同，规划内容也不尽相同。土地利用规划依其对象的不同可分为城市土地利用规划和乡村土地利用规划，依其范围可分为区域性土地利用规划和用地单位内部土地利用规划；依承担任务可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。

　　1.1.2. 我国土地利用规划基本情况

　　全面、协调、可持续发展是中国经济社会发展的基本战略，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调。实施可持续战略，资源的永续利用是前提。众所周知，中国国情是：人口多，资源少，人均土地特别是人均耕地少，因而中国社会迫切需要解决经济发展对土地的需求以及环境保护之间的协调问题，这也是是当前中国土地利用规划所需要解决的重要问题，也是土地规划工作进入的一个关键时期。

　　从20世纪50年代开始，中国的土地利用规划开始从农村地区开始展开，开展了人民公社、国营农场等形式的规划工作。而从80年代开始，我国的土地利用规划则不断的转移重心到城乡一体化的土地利用规划中来，不断形成了多层次，多角度的土地利用规划体系。在20世纪末，还开展了土地开发整理规划、农田保护区规划等系列专项活动。这些不同层次、不同标准划分的土地利用规划联合起来，形成了相互交融、相互联系、相互支撑的较为完整的土地利用规划体系。

　　1.2.1. 国外研究进展

　　纵观各国的土地利用规划与其城市规划、国土规划等相关规划的关系，各有不同。国际发达国家的土地利用规划模式，主要有以下四种：

　　日本模式：与国土规划并行。二战后，日本的土地利用规划从国土规划中分离出来，称为国土利用规划。国土利用规划是根据国土利用方向所制定的一种起行政指导作用的规划，是从土地资源开发、利用、保护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划。[1]

　　英国模式:隶属城乡规划。英国是最早开展城乡规划立法的国家，没有单独的土地利用规划，与中国土地利用规划相对应的内容属于城乡规划的一部分。与行政体系相适应的规划体系在2004年颁布《规划与强制性购买法》后分为中央、区域和地方三级。国家编制各领域的规划政策陈述，以政策导向为主，包括规划政策文件、矿产政策文件以及矿产规划指导要点、通知以及议会文件等。区域级编制区域空间战略，以区域发展和土地利用为主。区域规划机构（如大伦敦地区市市长）编制区域空间战略（大伦敦地区称空间发展战略）确定未来10年～15年的发展以及土地利用方面的需求。郡和市镇级XX编制地方发展框架，包括地方发展方案、地方发展文件以及社会参与文件。[2]

　　X模式：与区域规划交织。X是联邦制国家，没有全国性规划和全国性的统一规划体系。各州规划各具特色，有的州各级规划完备，相互衔接，而有的州则只是在部分层级或地区编制规划。XXX的行政设置包括联邦XX、州XX和地方XX。[3]相对的代表性规划是区域规划、州综合规划或土地利用规划、县综合规划，其中大多数县开展县综合规划。从早期的城市规划标准授权法案以及最近的标准土地开发法典中可以看出，总体规划的主要内容包括：土地开发的区位、基础设施的服务水平、人口和就业的长期趋势预测、公共设施的预留空间及开发空间的保护等。可见，土地利用规划内容主要包含于不同层级的综合规划中。

　　德国模式：隶属空间规划。德意志联邦共和国是开展空间规划最早的国家。空间规划分为联邦、州、地区和乡镇四级，乡镇级规划又分为土地利用规划（准备性的）和建设规划（强制性的建设指导规划）两级。土地利用规划以确定乡镇（市域）范围内的土地利用布局为核心，内容包括建设用地、镇域内的公共或公用设施占地、跨地区和本地交通线占地、水域、港口、水利设施占地以及防洪泄洪用地、倾倒建筑垃圾用地、采石场、采土场和其他矿产采掘场、农业用地和森林以及保护土壤、自然和景观的用地等，其中预防有害环境影响的用地（隔离带）是指《联邦大气污染防护法》所规定的。[4]

　　1.2.2. 国内研究进展

　　不同学者对土地利用规划的内容认识不同，董德[5]认为，土地利用规划的内容应包括：土地利用现状调查与分析、土地质量评价、土地产生潜力研究、土地需求量预测、土地利用总体规划模式和编制方法研究、土地资源开发规划后备资源调查、土地资源整治规划、土地资源保护规划、土地利用规划设计、土地利用规划实施、现代技术在土地利用规划中的应用等内容。吴次芳[6]认为，土地利用规划主要包括以下内容：土地调查、土地评价、土地供求预测、土地利用总体规划方案编制、土地利用布局、建设用地规划、农用地规划、未利用地开发规划、土地整理规划、土地整治规划、土地保护规划、土地利用规划的可行性研究与方案评价、土地利用规划成果的编制、土地利用规划的组织与实施。王万茂[7]认为，土地利用规划一般应包括以下内容：土地利用现状分析与评价、土地利用潜力分析、土地供给与需求预测、土地供需平衡和土地利用结构化、土地利用规划分区和重点用地项目布局、城乡居民点用地规划、交通运输用地规划、水利工程用地规划、农业用地规划、生态环境建设用地规划、土地利用专项规划、土地利用费用效益分析和规划实施。

　　总体来看，不同学者从不同的角度概括了土地利用规划的内容。在具体实施过程中，不同地区可根据其自然和社会经济条件，适当增减上述规划内容。

　　市场经济体制目前在世界范围内适用广泛，在市场经济体制的条件下，各个国家对于土地利用的总体规划的具体施行虽然各不相同，但整体采用的还是分区的规划模式。分区的模式是通过用途地域界限和用地规则的两个角度，分别针对主要的土地用途空间和用途地域内部的具体土地利用的两个层次进行控制。

　　分区的规划模式的典型特点在于它能够清楚的表示出对特定位置和范围内的土地的控制和利用，但对于各类土地的具体使用数量并不加以控制，不过分区界线一旦确定，也就基本上确定了各类土地的数量。这种规划模式具有操作弹性较大的优点，但在中国使用这种模式并不能够完全适应，因为中国的土地是公有制的，不同于一般其他的市场经济的国家的私有制土地制度，在中国不存在对于土地的公私利益分歧的问题，因为分区的规划模式在中国的适用需要进行改良，以更好的适应中国的具体国情。

　　中国现代的土地利用规划从上世纪50年代时期展开，在经历了一系列的经济体制的改革的同时，对于土地相应的配置方式、利用规划的模式也在不断的进行着改革。

　　第一阶段:建国后至1978年，此阶段的中国学习苏联模式，施行的经济制度为计划经济，根据需求计划，对土地资源进行XX统筹分配，将土地的资产属性忽视了。土地的所有权归属国家，而土地的使用者仅有使用权，缺乏处置权，土地资源不能够得以流通。因此，对于土地的利用规划模式也近停留于规划企业内部以及外部土地活动使用情况，缺乏宏观调控的作用。

　　第二阶段:1979-1992年，自1979中国改革开放开始，中国的经济体制由计划经济逐步转变为了社会主义公有制基础上的有计划的商品经济体制，相应的土地利用模式也逐步引入市场机制，但尚未完全停止计划经济制度的规划作用，施行计划经济为主，市场调节为辅的土地利用模式。土地的所有权虽然仍属国家，但是土地的使用者有权对自己所使用的土地进行转让，同时，土地使用者对土地的使用也划分为有偿使用和无偿使用两大类，土地的资产属性得以体现。在这一时期，对于土地的利用规划也从原先企业内外部的小范围扩展到较大的区、县级别，分区结合和指标调整的模式是当时主要使用的两种规划模式，即依据各部门对各自土地的需求进行预测，以此确定土地利用指标，再经过各部门之间的综合协商，最后确定共同区域内土地利用的规划方案。

　　第三阶段:1993至今，中国的社会主义市场经济体制已经逐步建立了，计划经济体制退出了历史舞台，市场的调控作用得到更大程度的发挥，辅以经济、法律以及必要的行政手段对土地资源进行更为合理的分配。在这新时期，对于土地利用的规划向更高的层次扩展，逐步从区、县范围内的土地利用规划向城乡土地一体化的土地利用规划发展，从侧重农业用地配置向工农商等行业协调化土地配置发展。

　

　　在刚结束的一轮规划编制和修订中(1997-2010)，采用的主要是结合了指标控制和地类分区的土地利用规划模式。国家从对土地利用宏观调控和保护耕地不受破坏的角度出发，下达了建设占用耕地指标、补充耕地量指标和净增耕地指标这三个控制指标，再以这三个控制指标为依据，调整了土地利用的方案。

　　从前几轮的规划实践情况来看，以前所采用的规划模式的雏形是在非市场经济条件下形成的，忽略了市场本身的调控作用，所采用的仍是总量控制，试图以单一的计划管理来对土地资源的利用进行配置，土地规划依然被视作社会经济发展计划的具体化，根据国民经济计划对未来20年的土地利用进行预测和安排;主要侧重于对土地利用前景的描述，忽视实施过程中的变化，是一种静态的规划模式，带有明显的计划经济的缺陷，一是约束过死，缺乏灵活性;二是由于很难掌握足够信息，难以保证规划方案的最优。主要存在以下不足：

　　1. 规划方案难以承受未来不确定因素的冲由于土地利用总体规划的规划期长，市场经济下影响部门发展规模的许多因素难以在规划编制时确定，特别在经济快速发展地区表现的更为明显，降低了规划预测的准确性和用地指标调整的可信度。

　　2. 规划方案编制的对象是区域内各类土地，忽视了对用地的主要矛盾及其解决途径的研究。如大部分地区主要是耕地紧缺和各类建设占用耕地量大的矛盾。

　　3. 重视指标方案，轻视分区方案。第一轮规划热衷于规划指标的平衡，规划最终变成各用地部门规划的拼盘。既不能体现国家的宏观控制目标，又做不到对微观土地利用的合理控制，编制和实施的效果均不甚理想。第二轮规划过分强调控制指标，使得规划最后变成了控制指标层层分解的数字游戏，未能充分考虑当地的实际用地需求，导致规划与实际不符，规划评审之日就是规划调整之时用地频频突破规划。两轮规划都轻视分区方案，分区方案沦为装点门面的附庸。

　　4. 各级规划的内容趋同。各级规划的范围不同，所要解决的问题相异，其任务各有侧重，各级规划间应进行合理的分工。但目前各级规划内容相近，分工不明，宏观上过细，微观上过粗，影响了规划的科学性和可操作性

　　由于各级规划的分工不同，要想给出一套适应各级规划的模式基本是不可能的，县级规划是土地利用规划最重要的一环，本文试图给出县级土地利用总体规划的模式。据此，提出规划模式构建应遵循的原则如下：

　　3.1.1. 系统控制原则

　　这一原则体现了对区域性土地利用规划的功能性要求。土地利用总体规划涉及了社会、经济、自然等种种方面，是个多层次的复杂系统，由于有人的参与操作，对其有了主动性的行为，因而这个系统存在着各种确定性、不确定性，对于系统的控制也更为复杂和困难。因此，对土地利用规划模式的设计要充分考虑其中的复杂性和不确定性，来保证能够有效的对该系统进行控制

　　3.1.2. 主导性原则

　　主导性原则就是要明确土地资源利用中存在的主要矛盾。在中国，县（市）级土地资源利用的主要矛盾就是对耕地的保护与城市建设扩张对土地需求之间的矛盾，要首先明确这种主要矛盾，再对矛盾的双方进行协调，保证各自利益最大化的同时又不损害另一方的利益。

　　3.1.3. 协调兼顾原则

　　一旦进行了利益分配，必然会涉及到各方利益协调的问题，因而需要在保证国家利益的同时，兼顾个人利益，保证整体利益的同时兼顾部门利益，保证经济利益的同时又决不能以损害社会公众利益和自然环境的利益。

　　3.1.4. 动态规划原则

　　目前在国内实行的土地利用规划模式是以规划出最为完美状态的土地总体规划图为目的而进行的静态规划，已经明确了对土地资源利用的目的，并且完整对其进行了规划，虽然也预留了一部分的弹性空间，但是规划的整体布局已经确定，依然是被动的、间断式的，缺乏连续的由相关专业人员、管理人员、使用人员等共同进行的主动规划管理，以积极主动的态度不断适应社会的发展新形势，即进行动态的规划，这也是我们需要不断努力的方向。

　　遵循上述原则，借鉴国外经验，分析中国现有土地利用总体规划模式，自2011年开始，进行了最新一轮的今后一定时期内中国县域土地利用总体规划模式可采用土地利用分区同指标控制动态调整相结合的弹性规划模式。

　　3.2.1. 构建模式

　　模式的构建可以从宏观控制层、基本控制层、实施控制层这3个层次依次进行：

　　1) 宏观控制层

　　对于我国县级土地的利用也要从战略角度开始进行宏观的规划，包括制定各种战略目标、布局、方针。

　　最新一轮的土地利用总规划的战略目标为继续全面建设小康社会的目标提供土地保障，主要体现在协调对土地资源的保护利用和经济发展之间的关系，严格控制对耕地的保护，以及鼓励必要和合理的建设用地，同时继续促进人与社会的和谐发展。对土地利用规划的整体战略的制度在合理利用土地的同时，还应当在国家各种规范制度、法规等的规定范围之内施行。

　　2) 基本控制层

　　基本控制层的内容主要包括用途管制规则、土地用途分区、指标控制以及动态调整。对于土地用途的分区可分为两级类型，农、林、牧、城、工以及特殊用地为一级类型，在一级类型的土地利用的基础上，还可以再进行细分为二级类型。土地用提分区需要从具体的土地利用的需求出发，来进行确定类型及具体数量

　　3) 实施控制层

　　针对中国当前的国情，在具体实施之前，首先对土地进行开发、整理，然后再进行土地分配，最先需要保障的就是农业用地，再次是建设用地，当然根据需要，可以进行动态调整。

　　3.2.2. 土地利用分区

　　土地利用的分区依据土地的自然情况、当地的社会经济情况、土地需求类型等一系列条件，目前常用的分区方法主要有两种：地域分区和功能分区。

　　地域分区：将计划范围内的土地在保证行政界限完整的情况下划分为不同的区域单元，各个区域单元独立又相互联系，各自有不同的土地资源特点、土地利用方向，但整体又构成完整全面的土地类型。但是，这种分区方式主要用在县级以上的行政级别，对于县乡一级的土地利用分区中更多的采用以下的一种土地利用分区。

　　功能分区：功能分区简而言之就是针对土地的不用用途进行划分，大体上可划分为农耕用区、林区、城镇建设用地区、园地区、自然景观区、人文景观区等。土地的功能分区针对的是县乡级别以下的小范围内土地分区，与更大范围内的地域分区相配合。

　　本文通过分析国外土地利用规划的主要模式及应用状况，提出了中国当前土地利用规划模式存在的一系列问题，同时借鉴国外成功的经验，试图构建与社会主义市场经济体制和中国当前国情相适应的、以土地利用分区下的土地用途管制为核心的、以指标控制为手段的县域土地利用总体规划模式。

　　作者认为中国当前的县域土地利用总体规划模式的建立，需要遵循系统控制原则、主导性原则、协调兼顾原则和动态规划原则，尤其需要将当前的静态被动的土地利用规划模式，变为主动的以土地资源为主导的市场型土地利用规划模式，不断的主动调整规划模式的内容，保证足够的模式的适用弹性，才能更好适应中国当前的社会经济发展状况。

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