完善我国行政复议管辖制度的探讨

　　摘要：行政复议管辖制度是一个重要制度设计，其直接关系到行政复议功能的实现程度。本文从我国现行的行政复议管辖制度及其理论基础入手，分析了我国现行行政复议管辖制度的现状以及现行行政复议管辖制度的特征。并指出了我国现行复议管辖模式的缺陷，如：举证责任规定不够全面、证据开示和质证有所缺失、认定规则体系缺失、复议管辖规定存在漏洞等。同时也提出了我国行政复议管辖制度实行中的问题，最后，根据上述的实行情况以及问题，提出了完善我国行政复议管辖制度的建议。

　　关键词：行政复议管辖；行政隶属关系；公正裁决

　　行政复议是一种立足于行政体系内部的行政纠纷解决机制，既有行政性质，又有司法色彩。我国的行政复议制度自《行政复议法》于1999年颁布实施以来，中间经2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）的补强细化，在实践中发挥了积极作用，但也面临诸多问题和挑战。尽管行政复议在整体上仍被视为行政机制而存在，行政复议的准司法化已成国际趋势，在学界也取得较多共识。行政复议的司法化要求吸纳司法制度的长处，对复议权形成公正、公开、有力的程序约束。证据制度是司法审查的精华所在，其在行政复议中的重要性不言自明。我国现有的行政复议证据制度虽已初具规模，但无论从先天上还是从后天上看都存在不足，在整体和细节上都有所缺失。这些不足影响了行政复议制度的长期健康发展，亟需加以改革完善。从学界来看，还缺乏对行政复议证据制度深入的专题研究。有鉴于此，本文将以我国行政复议证据制度为对象，以其完善为旨趣展开探讨。

　　我国行政复议的证据制度具有以下特点：第一，条文分散无序。证据制度所涉条文较为分散，分布于《行政复议法》和《实施条例》之中，散见于不相邻的多个条文之中，形式上缺乏系统性，不利于形成整体认知，也不便于适用。第二，体系残缺不全。行政复议的证据制度不单形式上缺乏系统性，就其逻辑结构来说，也存在颇多缺失，若将其与行政诉讼的证据制度相比即可一目了然，下文将重点讨论这一问题，此不赘述。第三，初始定位不准。由于《行政复议法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主义，其初衷是“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化。在这种思想指导下，该法对复议程序的设计与行政诉讼相比就显得颇为粗放，其中的证据制度也不例外。这种粗放型审查机制在保证快捷高效的同时，也不可避免地牺牲了制度的公正性、权威性和公信力，实践中复议案件数量偏少、复议功能受阻的现状就反映了这一点。为了弥补《行政复议法》的先天不足，《实施条例》对证据制度做了个别补充，但仍未完成体系化改造。因此，全面梳理现行证据制度的问题，通过重新修改《行政复议法》加以一揽子解决，就日益显得必要。。

　　在举证责任方面，《行政复议法》仅在第11条规定了行政复议申请的要求，申请人只要讲清主要事实即可，无需承担初步管辖责任。《实施条例》第21条补充规定了申请人的初步管辖责任。但整体来看仍有不足：第一，《行政复议法》及《实施条例》均明示了第三人参与行政复议的权利，但均未涉及其应负的举证责任。第二，《行政复议法》第28条第1款第4项关于被申请人逾期不举证视为无证据的规定是不完整的，忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由而不能如期举证的情况。第三，在申请人的初步管辖责任问题上，《实施条例》第21条虽作了补充，但仍有不周之处，忽略了不作为案件中的除外情形—在行政机关不作为案件中，行政机关往往不向相对人提供书面答复，相对人难于获取行政机关不作为的初步证据，复议机关在没有相应证据的情况下又不予立案，致使行政机关不作为案件很难被立案—这在行政诉讼的证据制度中早已有成熟的规定可资借鉴。

　　如果说举证责任更近似于实体问题的话，那么证据开示和质证就是较为彻底的程序问题。证据开示起源于英美，后被许多大陆法系国家所采纳，在我国一般称为证据交换，是指庭审前控辩双方相互获取案件的信息、展示证据的一种诉讼制度，在庭前交换证据中没有争议的证据可以作为定案依据。其作用一是使双方互相了解各自掌握的证据内容，以提高庭审的效率和裁判的准确性，防范证据突袭导致的司法低效。二是防止审判人员先入为主、未审先判。证据开示主要包括时间、地点、主体、范围、对象、方式、效力等方面内容。质证是指“诉讼当事人及其法律代理人在审判过程中针对对方举出的证据进行的质疑和质问。”[5]质证制度的意义在于，它有利于法院正确地认定证据，有利于保障当事人的程序权利，有利于保证审判结果的公正性。

　　比较而言，我国的行政复议以便民、快捷、效率为立法原旨，实行以书面审查为原则、以开庭审查为例外（《行政复议法》第22条）的审查制度，没有设置类似于行政诉讼的证据开示制度，也没有设立质证制度，而是以重大、复杂案件的听证制度作为补充（《实施条例》第33条）。但是，现有规定的不足是较为明显的：第一，它没有普遍地建立证据开示和质证制度，证据的效力完全取决于复议机关的判断，未能充分保障当事人的程序权利，制度的公正性不足。第二，已经建立的重大、复杂案件的听证制度也有局限性，一是适用范围极为有限，大部分行政复议案件不可能都是重大、复杂案件，也就不可能适用听证；二是模糊粗糙，《实施条例》第33条只是一个非常初步的规定，听证的程序、效力等均告阙如，使得听证容易流于形式。从实际情况看，当前许多地方确立了行政复议听证规则，在实践中取得了一定积极效果。为巩固实践成果并为其提供法律依据，有必要对听证制度的具体适用情形及要求予以细化并规定在《行政复议法》中。

　　管辖是一个十分复杂的去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里的不断升华的认识和确认过程。管辖过程是在行政复议活动中，行政复议机关依照法定程序，运用一定的证据规则审核证据进而认定特定案件事实的过程。此处所谓的“证据规则”，是一套综合的技术规则，如证据资格、管辖效力认定、推定、认知等。对此，《行政复议法》及《实施条例》均未作出规定。证据认定规则体系的缺失也造成当前行政复议实践中的“无所适从”，办案人员在审核证据和认定事实时缺乏统一的客观标准。

　　“管辖标准是指管辖质和量的有机结合，即指管辖对象的范围和管辖所达到的程度的界定。”它反映了证据所应当达到的说服力程度。行政复议的管辖标准是一个质、量结合的双面结构。根据《行政复议法》第28条第1款第1、3项的规定，一方面，具体行政行为必须“认定事实清楚，证据确凿”，这是关于“质”的规定性，另一方面，具体行政行为不得“主要事实不清、证据不足”，这是关于“量”的规定性。其中的问题主要是“质”的规定过于严苛：相关规定在内涵上接近于刑事诉讼的管辖标准—它意味着定案的证据必须经过逐一查证，真实可靠；证据之间、证据同案件事实之间的矛盾得到合理排除；得出的结论是惟一的，排除其他可能性。这种管辖标准要求极高，不仅缺乏可操作性，而且若严格实施，很可能对行政效率产生消极影响。

　　行政复议机构是有复议权的行政机关内部设立的一种专门负责复议案件受理、审查和决定工作的办事机构。我国行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构，而全国各级法制部门的设置并没有统一规定，有的是工作部门，有的是内设机构。从表面上看，法制工作机构不同于机关内部的其他执法机构，具有相对独立性，但从行政组织结构上看，其在组织关系上与其他内设机构并无区别。因而在具体办理行政复议案件时难免会因部门利益或领导关系而有所偏颇，进而无法保证在复议审查中的公正、中立立场。行政复议机构独立性的欠缺以及不统一的现状存在诸多弊端：

　　首先，无法在行政复议中展开公正的裁决，从而降低了行政复议制度的公信力。行政复议机构完全听命于其所属行政机关的行政首长，没有独立的自主决定权，而该行政复议的裁决结果通常又与作出具体行政行为的行政机关有着联系；

　　其次，目前分散的行政复议机构，造成行政资源的浪费。我国分散在各级XX和各职能部门的行政复议机构，在缺乏前述独立性的同时也违背了行政机关精简效能的原则，不利于工作效率的提高。

　　根据《行政复议法》第22条的规定：“行政复议原则上采取书面审查办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”本条的立法原意在于避免行政复议过于“司法化”，并追求行政效率原则，体现便民、及时的特点。但正是由于“书面审查”过于追求行政效率，通常只审查被申请人提供的管辖材料，不再重复调查取证，对于重大复杂或者阴暗案件不易查明真相，认定事实容易出现差错，这种缺乏公开性和透明度的复议程序不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　除此之外，行政复议的决定过程通常采用逐级审批的模式，最后经过行政复议机关的负责人审核同意后作出复议决定。一般来说，对于有分歧的案件应当集体讨论通过，对于这类案件的处理如果不是建立在合法与公开的基础上，一味由领导说了算，是难以保持其公正性的。因此，《行政复议法》规定的书面审理方式在一定程度上与公开原则不符，不利于行政复议制度的发展。

　　行政复议的受理范围和行政诉讼的受案范围的区别、经过复议的案件是否都可以提起诉讼等问题导致这两种不同救济制度在衔接上存在矛盾及不通畅之处。

　　首先，我国行政诉讼的受案范围仅限于对涉及人身权和财产权的具体行政行为的合法性进行审查，而行政复议的受理范围涉及具体行政行为和抽象行政行为的合法性和合理性审查，比前者的范围要宽泛很多。面对现行行政复议受案范围的弊端，中国政法大学王成栋教授认为应当建立“概括+排除”的确定模式，即法律首先规定行政复议受案范围的原则，符合该原则的案件都属于受案范围，再将不适合行政复议的案件进行列举排除。其次，由于立法上的原因，我国对部分行政复议案件适用了“行政复议终局裁决”，而行政复议终局裁决恰恰违反了“有权利，必有救济”的原则。行政诉讼法既然已经规定了公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的行为，有权依法向人民法院提起诉讼，就不应当在法律上设置不必要的特权与豁免权，阻碍公民、法人和其他组织诉讼权利的行使。

　　目前我国行政复议管辖规定过于庞杂，且行政复议权限规定不明确，即使是专业人士有时也难以把握应向哪一主体申请行政复议，一般的复议申请人对于复议管辖大多数情况下更是一头雾水。因此，从便民原则出发，应简化复议管辖的规则，以有利于复议申请人利用行政复议来维护自身的合法权益。

　　我国目前各试点虽然对复议委员会的组成人员略有规定，但是对于复议委员会的模式设置及组成人员选拔资格均无涉及。首先，行政复议委员会的组织模式须对应于我国行政机构，在全国范围内形成4级：xxxx设立的行政复议委员会，省、自治区、直辖市一级XX设立的行政复议委员会，设区的市一级XX设立的行政复议委员会，一级县、不设区的市、自治县和市辖区一级XX设立的行政复议委员会，他们之间在管辖权上的分工对应于各级行政机关，各级行政复议委员会之间是指导关系。其次，行政复议委员会的人员组成及任职资格，至少应包括XX专门聘任且具有法律从业资格的人员，含专家学者、律师在内的民间人士等，具体委员人数应根据地区及级别的差异而有所不同。考虑到“任何人不得做自己案件的法官”这一自然公正原则的要求，行政复议委员会首先应坚持回避制度，这将有利于行政复议制度公信力的提升；同时，行政复议委员会可采用民主集中制、少数服从多数的工作原则展开工作，对于普通的行政复议案件，确保3人以上的单数复议委员参加，对于复杂疑难案件或社会影响较大的案件应在5人以上单数，且必须有民间委员参加，这些都将在某种程度上增加行政复议机构的独立性与专业性。

　　程序是保证合法正确地作出复议决定的先决条件，正当的程序是实现公民追求的实体权利的最佳途径。《行政复议法》在修订的过程中，应当完善审理程序的公开性和可操作性，增加必要的程序规定，做到既实现行政效率又能充分保障行政复议的公正性和透明度。进一步落实和完善《行政复议法实施条例》从行政复议的立案、受理到审查、决定等诸环节的程序性规定，并严格执行，强化行政复议机关对原行政机关的具体行政行为审查的监督性；完善行政复议中非书面审查方式。当下我国行政复议的审查方式坚持书面审查为主，非书面审查为辅的原则。虽然《行政复议法实施条例》规定了听证和调查取证两种非书面审查方式，但仍存在着非书面审查方式地位不高、启动主体无法体现公平、法律规定过于简陋等缺点。笔者认为可以借鉴国外先进经验，立法中将书面审查和非书面审查规定为两种并列的审查方式，而不分主辅；对于非书面审查的主体条件，在保留现行启动主体的同时，赋予被申请人相应的启动权；完善非书面审查的具体程序规则等。

　　我国的行政复议制度和行政诉讼制度是行政救济制度的重要组成部分，两者能否准确地衔接决定了当事人获得救济的畅通与否。严格限定行政复议前置的范围。鉴于我国目前行政复议案件“维持率和判决改变率高”的特点，行政复议前置的初衷即减轻法院负担、加速救济程序并没有得到实现，甚至在某种程度上加重了当事人的诉累。笔者建议将设置复议前置程序的权限从法规调整为法律；将复议前置模式限定在专业性、技术性较强的领域，如商标、专利、税务、海关等领域；对于设计行政行为合理性问题的案件应实行复议前置，避免当事人因法院判决驳回诉讼请求而无法获得相应救济。明确司法最终原则，取消行政复议终局裁决。“司法最终原则”，亦称救济原则，是确定行政复议和行政诉讼关系的重要准则。行政复议活动虽然是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议不服的，除法律规定的例外情况外，都可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院审理后作出的终审判决为发生法律效力的最终决定。

　　在总则中增加专门条款，规定审核管辖、认定事实的总体要求。审理行政复议案件，认真审核管辖、准确认定案件事实是其根本。但《行政复议法》、《实施条例》均未在“总则”部分规定审核管辖的基本原则和总体要求。为突显管辖的重要性且提升行政复议决定的权威性和可接受性，我们认为，应在《行政复议法》“总则”部分增加规定：“行政复议委员会应当按照法定程序，全面、客观、公正地审核管辖，准确认定事实。”

　　应当对管辖和程序两部分的内容分类归并。由于管辖制度部分与程序部分在内容上存在交叉，为了保持管辖制度部分的独立性和程序部分的完整性，建议将申请人、第三人查阅（被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的管辖、依据和其他有关材料）的程序、复议机关依职权或依申请调查管辖的程序、听证程序转移至“程序”一章加以规定。在这些问题上，《行政复议法》和《实施条例》均有规定且关系紧密，有必要将相关内容予以合并。行政复议是公民、法人或者其他组织获得行政救济的重要途径，在保障公民合法权益的同时，可以促进行政系统内部有效的自我监督。《行政复议法》确立的行政复议制度，成为行政法律救济制度的一个不可缺少的组成部分，与行政诉讼制度共同为公民、法人和其他组织提供法律救济。在实施过程中，在为申请人提供便捷的复议条件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，以及对行政复议机关的职责要求和对作出具体行政行为的行政机关的监督等方面，取得一定成效。其条文内容从整体上看是比较科学和规范的。但在看到进步的同时，也应看到不足的地方，惟其如此才能使今后的行政复议制度更加趋于完善。特别是随着“xxxx”对法治国家建设全面部署的展开，围绕基本建成法治XX的目标，认识行政复议制度现存的问题并不断加以发展完善也显现出其重要性和紧迫性。

　　自一九九一年《行政复议法》实施以来，行政复议作为一种法定救济途径，与行政诉讼相比，具有方便、快捷、零收费等优点，在社会生活中也发挥着积极的作用。但是，群众“信访不信法”的客观现实，表明现行的行政复议制度还未能充分发挥其本应具有的优势。当前应更加突出行政复议制度的社会救济功能，积极寻找适合我国国情的行政复议改革之路。但是在立法和行政复议实践中，行政复议公信力不高、行政复议决定质量不高，外部环境不佳、资源高度分散、能力建设滞后等问题也影响和制约着行政复议工作的开展及其功能的有效发挥。行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分，在法制XX建设和依法行政的过程中必将发挥越来越重要的作用。如何正视行政复议制度存在的缺陷，并加以完善来推动行政复议工作的发展，是一个亟待重视的问题。

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