基于我国人民认同感语境下退休养老保险“双轨制”的前景分析

　　摘要：目前，我国养老保险制度已经面临着不得不改革的局面，人民大众对于目前的“双轨”养老保险制度表示出了强烈的反感情绪。本文通过对我国养老制度现状的分析，结合国外的经验，以基于使大部分人民认同为前提，提出了我国养老保险制度改革的途径以及建议，并通过深圳公务员养老改革的“破冰”案例，对我国目前改革的进程及现状进行了探讨。

　　关键词：养老保险；双轨制；改革机关；事业单位；人民认同

　　随着改革开放以来，我国经济的发展取得了巨大的成就，同时，在经济体制上，由过去的计划经济体制转向了市场经济体制。经济体制的转变，同时伴随着的是我国城镇养老保险制度的不断改革，以使得养老保险制度在不同的社会经济背景下不断适应社会的需求，然而，目前我国实行的养老保险制度的xxxx制，这一保险制度自1992年推出以来，便引起了社会广泛的关注与讨论批评，许多学者认为这是严重不符合社会主义公平正义根本原则的，甚至更有学者提到，这种养老保险制度实际上已经将中国社会划分成了两个不同的阶级，机关事业单位的职工拿到的养老保险金是普通从业者的3到5倍之多，对于普通从业者来说，这是一种带有歧视性的剥削政策，在一定程度上，这种制度将会不断激发社会矛盾。所以，基于此，笔者根据人民群众普遍对养老保险双轨制的看法，结合相关专业背景知识，对我国实行的养老金双轨制度进行了分析，从社会主义公平正义的角度对这种不公平的制度进行了研究，进而更进一步分析了大部分人民对养老保险金双轨制这一政策的认同感，来讨论我国养老保险双轨制未来的前景，并同时提出的我国养老保险双轨制改革的建议。

　　对于我国的养老保险金双轨制，自从诞生以来，便是伴随着不断的争议与讨论的。目前，在学界，许多研究政治、经济、社会方面的专家均对这一政策的实施产生的社会影响、社会冲突进行了许多的研究与讨论。

　　著名政治学研究专家刘植荣在他的《“双轨制”会让中国分裂》一文中提到，现有的“双轨制养老保险”制度是极度不科学的、不合理的，是缺乏法律依据的，它终将成为阻碍中国缩小贫富差距的绊脚石，终将成为社会矛盾凸显的根本来源，并且是不符合社会主义发展宗旨的。在文中，作者专门用一段话做了这样的陈述：《中国xxxx章程》中提出，“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”但“双轨制”的存在显然已经背离了“全心全意为人民服务”的宗旨，没有解决好人民群众最现实的难题。公务员队伍成为了“特权群体”，也与“立党为公，执政为民”的思想格格不入。这种双轨制的养老金模式终将导致社会分裂。

　　此外，北京交通大学的赵双在《我国养老保险双轨制研究》一文中也有类似的看法，认为我国目前的养老金双轨制是经济转型中的一个特殊的产物，与市场经济体制与社会主义公平正义基本原则产生了矛盾，是亟待需要对其进行改革一项政策，人民对“并轨”期望已经显得迫不及待了。

　　本文首先从养老金双轨制的含义、模式以及历史由来进行了研究，分析了养老金双轨制中所包含的内容，同时对其含义进行了阐述。进而又分析了养老金双轨制的模式，描述了其产生的社会背景以及发展情况。通过对以上内容的分析研究，笔者进一步讨论了养老金双轨制目前所面临的现状以及需要解决的问题，并参照了国内外公务员养老保险的相关政策制度，以基于人民对养老保险制度进行认同为前提，提出了我国养老金双轨制改革的途径以及建议，对于改革的途径与建议这里主要偏向于中国养老保险对国家的进步以及社会的发展方面的措施。

　　此外，笔者还针对当前关于养老金改革“并轨”的案例进行讨论，主要以养老金在深圳的改革破冰为研究的对象，分析了我国在养老金双轨制改革的发展趋势以及改革中所遇到的问题以及还需做出的努力。

　　在对我国“双轨”制养老保险的研究分析过程中，本文主要采用了一下几种研究方法：

　　（一）文献研究法

　　文献研究是本课题研究的一种重要方法。相关文献的搜集主要通过中国期刊网、万方数据库和维普全文期刊数据库等搜集有关我国保险制度的文献资料，以了解国内外学者对该领域的研究情况，作为建立研究结构与回答有关问题的依据，避免不必要的工作，得以站在前人的肩膀上思考问题。事实上，理论框架的形成，很大一部分来自于前人研究文献的提示。

　　（二）对比研究法

　　本文在研究过程中，采用了对比研究的方法，通过对世界其他国家保险制度的分析研究，总结经验，对我国保险制度的改革提供参考意见。

　　所谓养老金双轨制，是指在我国现行的养老金保障制度下，从事不同工作以及不同用工性质的退休员工实行不同的养老金退休制度，其具体主要是指：XX机关和事业单位养老退休金实行的是由财政统一支付的退休养老金制度，而普通企业员工则实行由企业和职工本人按一定规定标准缴纳的养老保险制度。这种“双轨”形式的养老退休金制度，虽然是计划经济体制向市场经济体制转型时期的特殊产物，但它的合理、合法性已经收到了广泛的质疑。因为，对于XX机关和事业单位的养老退休金，是由国家从财政中进行直接支付，这类人群并未对养老保险进行购买，这种行为实则就是利用纳税人的钱为他们的养老保险买单。

　　对于我国目前的养老保障系统，我国养老退休金实行的是双轨制，它主要由两种模式构成：一是XX机关和事业单位养老退休金由财政统一支付的模式，二是非机关及事业单位的普通企业员工实行由企业和职工本人按一定规定标准缴纳的养老保险的模式。在这两种不同的模式下，相同学历、相同职称、同等职务、同等技能、社会贡献相同的职工，因为单位所处的性质不同，使得养老金的来源也不一样，并且退休后得到的养老金数额也大相径庭，甚至出现机关事业单位的退休养老金高出普通单位职工养老金的3—5倍之多，可见，这种“双轨”制的养老金模式是极为不合理的。

　　我国养老金双轨制的历史由来以及形成与我国的不断变化的经济体制、社会背景是密不可分的，是随着社会经济的不断发展、体制的不断改革进行变化的，具体分为以下两个不同阶段：

　　（一）计划经济体制下的养老退休金由双轨到统一阶段

　　自从新中国建国以来，国家在社会保障政策方面做出了许多的努力，出台了一系列社会保障制度以及退休养老保障制度，然而，在养老退休金方面，一般企业员工与机关事业单位员工的养老保险在最初时都是不同的，经历了一个由双轨制度到统一的阶段。

　　1951年，当时的xxx政务院（即现在的xxxx）颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，第一次对企业职工关于养老保险退休制度做了政策性的条例规定，使得中国企业职工的养老保险有了法律上完善的规定与要求。

　　但到了1955年12月，随着中国社会经济环境的不断变化，国内关于养老退休的保险政策也出现了新的变化，此时，xxxx同时出台颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》以及《国家机关工作人员退职处理办法》两项条例，对国家机关工作人员的退休和退职后的离职保险和退休保险做了新的规定。正是这两部条例类型政策的出台，使得企业职工和国家机关工作人员在退休养老保险方面第一次出现了不同，形成了双轨式模式的开端。但是由于关于退休时不同单位性质的员工享受的待遇不同，这就使得一部分老人不能够退休，或者是有的不愿意退休，这时产生的双轨制，使得企业职工就退休保险的不同产生了抵制情绪，造成了部分的社会矛盾。

　　为了解决这一矛盾，xxxx渔网1958年2月时又颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，这一规定降低了企业中工人的工龄年限，并同时提高了退休时养老金的比例，同时对企业职工和国家机关工作人员的退休制度进行了再一次统一。不过，随着之后十年xxxx时社会保障制度的破坏，原来的相关政策并未能得到继续实施。所以，在1978年时，xxxx又颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》与《关于工人退休、退职的暂行办法》，再一次规范了退休职工的养老保障问题，同时这两个制度对以前颁布的制度起到了恢复和补充完善的作用。

　　（二）改革开放时期到现在的退休养老金双轨制阶段

　　随着我国养老保险改革的不断加强，在1991年，xxxx发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，首次确立了退休养老保险费用由国家、企业以及员工这三方进行共同承担的规定。改变了以前由国家以及企业完全包办的模式，实行了国家、企业、个人共同承担费用的新模式，这也是我国养老保险制度的一次重要的改革。

　　1995年，xxxx下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，通过总结各地关于养老保险改革的经验，从而明确了我国社会养老保险改革方向，创新性的提出了社会统筹与个人账户相结合这一新的养老保险制度。

　　1997年，xxxx又下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在这份决定中，扩大了退休养老保险的实施范围，把城镇所有企业职工的养老退休保险都纳入的其中。在这之后，企业职工的社会养老保险制度开始逐步建立了起来。

　　从以上国家政策的实施力度和发展过程分析可以得到，这种双轨制模式的养老保险制度是从90年代企业职工退休养老保险改革开始的，从全国各个企业职工养老保险制度的建立逐步形成现在的局面的。虽说在这两年来，国家为了消除这种公平的模式采取了一些政策性的措施，譬如08年开始的在山西、上海、重庆等地实行的养老保险改革试点，虽然根据是否有经营性质对事业单位进行了分类，但从根本上来说，这种“双轨制”的养老保险制度依然根深蒂固，关于这方面的改革依然未能取得相关进展。

　　目前，在我国双轨制模式下，两种不同模式下的保险制度在各方面的差异以及存在的现状如表1所示：

　　经过上表比较分析，我们可以看到，对于双轨制模式下的养老保险，在实施办法上，机关事业单位的员工不缴纳或是缴纳很少一部分养老保险费用，他们的养老保险资金来源国家财政进行直接支付，而国家财政的资金却又是来源于人民的纳税，那么这样就变成了全国人民为机关事业单位员工的养老保险进行买单，从本质上说，这似乎在本质上变成了歧视性的剥削政策，是以剥削全国纳税人为基础的剥削方式。另外，现行的养老保险制度造成了机关事业单位的员工退休收入明显的高于普通员工，一方面是机关单位退休员工滥发福利，津贴补助混乱的情况，另一方面是普通企业退休员工甚至连养老基本问题都无法解决的情况。这种情形极大的损害了社会主义公平正义的原则，同时，在另一方面其实也是不符合我国宪法的规定的。

　　另外，在目前中国推行的养老体系保险的形势下，由于存在“双轨”制，不同的人群使用的是不同体系的养老保险制度，而在这些制度之间又没有很好的进行连接，使得各个群体在退休之后的收入差异很大，随着这种情况的发展，一旦中国的养老制度形成了“碎片”化的形式，那么以后想要进行统一便显得更加的困难了。

　　除此以外，这种“双轨”制的退休养老保险模式对人才的优化配置也会产生不利的影响。正如武汉大学社会保障中心刘昌平博士所言：“不同的养老保险制度并存，必将增加管理成本、养老保险关系转移接续成本，形成劳动力流动障碍”。这种影响目前主要体现在两方面，一是造成了社会各阶层人才趋向于退休福利非常好的事业机关单位，这也解释了今年来公务员考试“千军万马过独木桥”的现象，同时，又存在许多私营小型企业找不到满足其要求的紧缺人才的情况。二是机关事业单位与企业之间共通点相对较少，人才很难在这两者之间进行流动，这就使得原来在机关单位工作的员工要想进入企业工作，就必须自己从零开始去缴纳养老保险，而对于在企业中工作的员工，如果想要进入机关事业单位，就必须从头开始计算工龄与资历，这无论对于两者中的任何一方来说，都是极为不公平的。如果这种“双轨”制的问题没能从根本上进行解决的话，市场环境下的人才优化配置便不能起作用，这对国家和社会的发展史极为不利的。

　　此外，由于机关事业单位退休员工的养老保险由财政统一支付，而随着中国逐步进入“老龄化”社会，这笔高额的退休保险费用已经成为了我国财政支出的严重负担，以至于最近出现了关于延长退休年龄来减少财政支出的研究，虽然，这种方法在一定程度上可以缓解目前对于退休职工保险费用支出的负担，但也仅仅是饮鸩止渴，没能够在根本上解决我国养老保险“双轨”制面临的境况。

　　对于我国目前存在的这种“双轨”制的养老保险制度，从以上的分析我们可以看到，无论在哪一方面来说都是存在巨大缺陷的，改革的进程已经刻不容缓了。对于退休养老制度，发达国家的相关政策与制度是值得我们借鉴与参考的。

　　（一）德国的养老保险金制度

　　众所周知，德国开创了现代社会保障制度，它支撑了德国的社会市场经济。德国的社会保险制度主要是由两大类组成，一是雇员保险制度，二是独立经营者保险制度。对于雇员养老保险制度，主要由工人养老保险制度、职员养老保险制度、公务员养老保险制度以及煤矿工人养老保险制度组成。而独立经营者养老保险制度分别由手工业者养老保险制度、农民养老保险制度以及自由职业者养老保险制度组成。在德国，由国家财政承担的仅仅是公务员的养老保险，实行的是现收现付制度，它完全是与其他制度相互独立的。在这一点上，与中国目前的养老保险制度是相似的。

　　在德国，对养老保险筹资主要有现收先付制、基金积累制、部分积累制三种模式。对于德国的公务员来说，采用的养老保险金支付制度是现收现付制。现收现付制的主要特点是每一期筹集的资金仅用于发放当期退休公务员的养老保险金，不进行养老保险基金的积累。除此之外，德国公务员的养老保险基金是根据年度财政安排决定进行筹集的，它既方便了管理，又不会有保值增值的问题，优点明显。

　　（二）X的养老保险制度

　　多支柱的养老保险体系构成了当前X的养老保险制度，其中主要包括XX社会保障养老金、公共部门保障养老金、雇主养老金以及个人退休账户养老金。在X，联邦公务员、慈善机构职工、地方XX职工的养老保险主要处于社会保障养老金以及公共部门养老保险金制度内。对于社会保障养老金，它主要来源于税收、财政资金以及社会保障收入投资收益这几大块。虽然X公务员的退休保险养老金也来自与XX财政拨款，但上述几个方面的共同来源减轻了X财政的负担。

　　（三）日本的养老保险制度

　　在日本，养老保险制度一部分是全国人民都参与的“国民年金”，另一部分是是职工个人按一定比例缴纳的“公共年金”，他们的养老保险主要由年金构成，所以日本的养老保险制度又被成为年金制度。然而在公共年金上，同样，日本的公务员与普通企业职工在管理模式、养老金缴纳方式以及支付方式等方面不相同，使得这两种群体产生了矛盾。为了解决这种不平等的现状，日本XX于2006年对养老保险的这种现象进行了讨论，得出了对所有国民的年金制度实行“一元化”的方针。使得全国人民的养老年金形成了一种多缴多得的方案，真正是全体国民的养老保险制度得到了统一。

　　通过对国外养老保险制度的简单分析，结合我国具体的社会背景以及社会现状，笔者得出了我国养老保险“双轨”制改革在途径上主要包含以下几个方面：

　　（一）结合我国具体国情推进养老保险制度改革

　　从其他国家公务员的养老保险制度来看，每个国家的养老保险制度都有自己的特点，是根据本国基本社会环境所决定的。所以，在对我国养老保险制度进行改革时，应考虑到我国人口的数量、经济发展的水平以及各个地方经济发展的不同情况，对于不同的群体，既不能是养老保险制度完全统一，又不能过于的分散和差别太大。因此，我国的养老保险制度改革必须结合我国目前所处的社会环境以及具体国情来进行推进。

　　（二）在改革中应体现公平公正原则

　　在推进我国养老制度改革的进程中，必需是公平公正的，这主要是指不同群体之间的养老保险制度不能有太大的差距，应该通过政策以及合理的制度设计来减少不同群体之间待遇的巨大差距。

　　（三）机关事业单位养老保险资金采用责任共担的模式

　　如若机关事业单位人员的养老保险资金全部来源于财政支付，这对国家财政来说是一笔很大的负担，同时也不利于机关事业单位的科学和谐可持续发展。应该建立起职工个人以及国家共同负担的模式，减少国家财政的负担，同时可以在一定程度上缩小机关事业员工与普通员工之间待遇的差异。

　　（四）完善关于养老保险的相关法律制度

　　我国养老保险的改革，离不开相关的法制建设，只有在相关方面拥有了完善的法律制度，才能改善养老保险混乱不堪、随意发放的局面，才能做到真正的有法可依。

　　对于我国目前的“双轨”制的养老保险制度，笔者结合国外其他国家养老保险制度改革的经验以及我国面临的现状，分析提出一些相关的政策建议，具体包含以下内容：

　　（一）建立“三足鼎立”的养老保险模式

　　三足鼎立的养老保险模式，主要由国家的法定养老保险、企业补充养老保险、以及个人储蓄养老保险这三部分组成，通过这三种保险模式的互相结合，一方面使得机关事业单位员工和普通企业职工的标准得到了统一，实现了由“双轨”到“并轨”的目的，另一方面，在体制层面鼓励了各个群体的员工积极工作的积极性，同时减轻了财政负担。

　　（二）通过设立个人账户，建立自愿模式的企业年金制度

　　目前，许多的国企已经在此方面进行了努力，通过建立企业年金制度，对普通养老保险制度进行了补充，同时打破了机关事业单位员工养老保险仅由国家财政支付的单一局面，也进一步的降低了国家财政的压力。除此之外，通过设立个人账户，使得企业年金更加的灵活，便于实现各个企业之间人才不断流动。

　　（三）设立专门机构对养老保险金进行组织、管理及监督

　　养老保险金属于累加式的资金，是一笔退休职工的保障性资金，通过设立专门的机构来对其进行组织管理，有助于确保养老保险金的安全性，避免出现国民养老保险金的滥用，同时又可促进国民购买养老保险的积极性。除此以后，通过设立专门的机构对养老保险金进行管理投资，有助于国家资金的流动，同时避免养老保险金出现贬值，实现保值增值的效果。

　　对于我国目前存在的养老保险“双轨”制存在的弊端，我国相关XX部门已经引起了重视，采取了一系列相关的政策来对其进行改革，其中影响最大，力度最强的当属于在深圳的改革，规定公务员也需缴纳养老保险金。

　　事件主要源于深圳市XX公布的《深圳市2012改革计划》，计划强调，对于深圳市公务员的养老保险制度，要与企业养老保险制度相一致，但同时又要体现公务员养老保险的特点。

　　在这场对养老保险改革中，涉及到深圳市聘任的逾1800名公务员，改革后，深圳市公务员养老保障制度将会形成由社会基本养老保险与职业年金相结合的基本格局。并且在计划当中，也给出了关于公务员购买养老保险具体的数据，其中公务员自己购买的部分为标准工资的18%，在这18%中，个人缴纳7%，所在单位缴纳10%。此外，公务员所在单位还将额外为公务员购买缴费工资1%的地方养老保险。当公务员考核合格后，财政部按公务员工资每月的8%为公务员缴纳职业年金，退休后一起领取。

　　作为我国养老保险制度改革的试点地区，深圳市的这次改革在我国养老保险“双轨”制的改革中起着重要的作用，如果此举成功，将会改变以往机关事业单位与普通员工在保险上不统一的情况，为以后推广这种制度奠定了良好的基础。

　　从上文分析可以看出，我国的养老保险“双轨”制存在严重的缺陷，已经到了不得不改革的地步了，它严重影响着我国经济的发展，制约着人才的流动。笔者在文中也结合国外养老保险制度，同时考虑我国具体国情提出了改革的建议。中国是社会主义国家，所以这种不公平的养老保险制度是不被人民所认同的，为此国家也提出了一系列的改革措施，譬如在深圳改革的试点，这是一个良好的开端，笔者相信，在未来，我国的社会养老保障制度终将回完善的！

　　参考文献：

　　[1]董克用，王艳.养老保险[M].中国人民大学出版社.2000.

　　[2]赵曼等.成本转嫁–养老保险待遇研究[M].中国劳动社会保障出版社.2012.

　　[3]菅峰，闫东方.养老保险新法解读与热点问答[M].中国法制出版社.2011.

　　[4]赵双.我国养老保险双轨制研究[D].北京交通大学硕士论文.2012.

　　[5]杨晓芸，张力.对机关事业单位养老保险制度改革的思考[J].生产力研究.2008（9）：63-69.

　　[6]郑功成.社会保障学—理念、制度、时间与思考[M].商务印书馆.2000.

　　[7]刘军强.资源、激励与部门利益:中国社会保险征缴体制的纵贯研究(1999—2008)[J].西南财经大学保险学院.2011.

　　[8]刘昌平，谢婷.新型农村社会养老保险制度模式分析[J].武汉大学社会保障研究中心.2009.

　　[10]劳动和社会保障部社会保险研究所.世纪抉择：中国社会保障体系构架[M].中国劳动社会保障出版社.2000.

　　[11]龙玉其.我国公务员养老保险制度改革的思考[J].岭南学刊.2011(4)：40-47