户籍制度改革研究——从流动人口问题的视角

　　摘要：随着我国社会主义市场经济体制的建立，商品在流动、市场在流动、人口更在流动，已形成不可阻挡的滚滚潮流。户籍制度与国家财政、个人生活紧密相关，是一个庞大的制度体系，其改革更是一循序渐进的摸索过程，是一个系统改革。它对于解决与人口相关的劳动就就业、城镇的建设和管理、教育发展、环境保护、社会保障体系完善、促进经济和社会协调发展、推动可持续发展战略的实施以及制定面向21世纪的人口政策和社会经济发展规划意义重大。

　　关键词：户籍制度；人口流动；利益；社会发展

　　户籍制度从本质上来说，是按照家庭户为基本单位对人口进行登记管理的方式。这也是许多国家通行的做法，并非我国所特有的。但我国的户籍制度之所以目前饱受社会诟病，是由于我国将公民的权利和利益与户籍制度挂钩，不同登记地点户籍的权利和利益差别很大。

　　由于受现行的二元结构户籍制度的限制，我国社会公民的自由迁徙、接受教育和社会福利的享受等诸多公民基本权利都被限制在户籍所在地区域，由此产生的户籍歧视现象，变相地剥夺了公民的许多基本权利。公民的基本权利能否得到有效地保障，取决于我国XX对现行的户籍制度的改革决心和改革成果。户籍制度牵涉面众多，改革应以保障公民权利为核心，从社会保障、就业促进等方面着手进行。

　　众所周知，一国的社会保障由于涉及到人口、社会、经济、文化等社会各个方面，对社会经济的持续发展有着重要的影响，社会保障还可以影响社会公平的维护效果。我国的社会保障制度是沿袭了改革开放之前的计划经济体制的风格，主要保障对象是具有城镇户籍的公民，现行的社会保障体系主要涵盖国有企业、XX机关、国有事业型单位及城镇集体企业的从业人员，主要保障内容包括医疗、养老、失业、工伤、生育这五个方面，部分地区还包括经济适用房、廉租房、城镇居民最低生活保障等内容。现行社会保障体系严重缺乏对农村地区的非城镇户籍公民的社会权利的保障，具有明显的“一国两制”特色。

　　在我国许多地区的社会保障制度，对企事业单位招聘本区域户籍人员，要求单位必须为聘用人员缴纳医疗保险、养老保险、失业保险甚至包括住房公积金。即便像上海等为数不多的城市把外来从业人员纳入社会保障系统，社会保障制度也规定在本市行政区域内，录用非上海户籍人员的国家机关、社会团体、企事业等单位，必须为非上海户籍人员缴纳综合保险。非上海户籍未就业的部分人员，也可自行缴纳。但其所交的保险与上海市从业人员的社会保险的差距是非常悬殊的。

　　与其他国家相比，我国的户籍制度的特色之处就是二元化结构，人为地将国民划分为城镇和农村户两类，导致了社会层次的断裂。目前现行的制度是创立于建国之初的，当时将城乡居民划分为不同的两种群体，确实有利于当时的人口规范管理，也算是时代的制度产物。

　　但由于时代的发展和社会的进步，固有的二元户籍制度对城镇与乡村的各方面的交流产生越来越大的阻碍作用。近几年来一个很明显的现象，就是进城务工人员等流动人口群体的子女接受义务教育的问题。由于社会对教育问题的关注度越来越高，农民工子女义务教育问题受到国家高度重视，中央XX继在2003年发布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，指出流入地XX负责农民工子女接受义务教育，应以全日制公办中小学为主之后，又于2004年下发了《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，又强调地方教育部门和学校应当平等对待农民工子女接受义务教育、入学条件等方面与当地学生。

　　这两项政策在各地执行的效果，受各种原因的限制并不理想，无法做到外来务工人员子女与当地生源的平等对待。主要原因有以下几点：

　　1、教育部门的规划不及时、不完整

　　在各地教育部门没有将外来务工流动人口子女纳入教育资源分配计划中，使得一些流动人口相对集中地区的教育资源极为紧缺，即便原则上流动人口子女可以进入公办学校就读，这些学生在与当地生源的竞争中自然处于劣势。

　　2、政策缺乏具体操作细节

　　中央和省级XX只是制定了的流动人口子女义务教育的大致框架政策，不具有具体可操作性，这些政策条款的特点是操作程序不够规范和透明。由于这部分群体具有流动性强，许多公立学校出于对教学质量和学生生源质量和管理的考虑，接受意愿并不是热情。

　　3、人为设置经济门槛

　　由于这部分流动人口的经济能力普遍较低，所以各地的公立学校借助经济手段，增收读费或赞助费，阻碍流动人口子女进入公办学校就读。

　　我国XX所出台的相关流动人口就业管理政策，是以社会治安为基础出发点的，体现出由过去的防范式的严流动人口格管理模式，向综合管理模式的现代社会流动人口管理模式的转变。中央XX对三农和建立城乡一体化的劳动力市场的探索等问题都提出了基本的要求。xxxx出台的《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，明确提出要为城市外来务工人员提供合理的管理和综合服务。取消城市外来务工人员就业的政策性歧视和职业工种限制。政策对有组织的城市外来务工人员劳务输出和职业介绍、就业培训都有所涉及。

　　但由于城市外来务工人员就业具体管理办法是由地方XX来制定的，有很大的自主权。越是经济发达地区，外来务工人员就越多，城市的人口总量控制和就业问题就越突出，地方XX制定的流动人口就业政策就会趋向于紧缩和控制。

　　就目前的城市流动人口管理现状而言，多数城市采取了一些带有普遍性的地方保护主义做法。比如在国有企事业单位和XX部门减少外来人员的雇佣数量，从而政策性地创造本地市户籍人员的就业机会。在企业用工方面只允许非长年性岗位才能雇佣临时工作人员，人为增加不合理的管理收费项目，增加企业雇佣成本。对于愿意较少外来务工人员而录用本地户籍失业下岗人员的企业，提供税收政策优惠和适当的财政补贴。最为明显的当属设立录用公务员和事业单位招聘的户籍门槛。

　　地方XX的这些地方保护主义色彩明显的流动人口管理政策，严重地限制了人口的流动性。虽然在中央相关政策不断出台的背景下，此类做法有所收敛，但针对外来流动人口就业进行的紧缩和控制式管理思路未发生根本性变化，很多的歧视性规定和做法被保留了下来。

　　地方XX所制定的流动人口管理政策，在公众服务方面也是倾向于本地户籍人口，比如在审批个体经营权、计划生育服务方面。外来流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面要比本地户籍人员差很多。如此种种社会福利制度和利益控制手段，使得我国的户籍制度成为限制社会经济发展的傀儡。所以转变户籍管理理念和方式、优化平衡各方的利益分配，为外来流动人口提供平等的城市立足环境，成为户籍管理改革所面临的紧急任务。寻求一种合乎发展逻辑的改革思路，是户籍制度改革的必然出路。

　　我国的经济发展导致地区经济水平差异的产生，经济发达地区的各类型企业，尤其是劳动密集产业的企业，需要外来大量的劳动力，这必然导致的流动人口的产生。全国产业分布格局不同，也在客观上加速了全国人口的流动量和流动速度。但是由于全国不同地方的经济发展水平不同，尤其是产生流动人口的中西部地区和东部经济发达人口流动去向地区之间的差异尤为明显，这必然导致东部发达地区在短期内，难以为大量涌入的外来流动人口提供与本地户籍人口相匹配的社会保障资源。同时由于不同地区由于长期相对封闭的社会文化环境，而产生的外来流动人口与本地户籍人群之间的文化隔阂，也同样在短期内无法消除，以及本地户籍人口出于保护自身在地方经济发展中所获得的既得利益的原因，本能的对外来流动人口的抵触情绪，更是加深了这两部分人群之间的隔阂。

　　我国的二元制户籍制度的形成是源于改革开放之前的长期计划体制，为了推进重工业优先的发展战略以及维护整个社会的稳定，从建国之初颁布了一系列的政策和法令，在户籍迁移制度、农产品统购统销制度、人民公社制度、粮油供应制度、所有制和劳动用工制度、社会保障制度、教育、社会福利等方面把城市人口和农村人口分割开来，分别实行不同的社会政策，从而使整个中国社会形成“城乡分治、一国两策”的格局，以求达到推进重工业优先的发展战略以及维护整个社会的稳定的整体战略目的。改革开放之初的具有如此鲜明时代特色的户籍制度，分割封闭了我国的城乡社会结构。虽然经过三十年的户籍改革步伐，人民公社制度、粮油供应制度、农产品统购统销制度取消，劳动用工制度松动。但是，由于户籍制度以及与户籍制度有关的社会保障制度、就业制度、教育和社会福利等方面仍然存在并发挥着作用，从而直接限制了农村人口转变为永久性的城镇居民。不过由于农村人口进城务工经商，传统的城乡二元对立转变为现在的流动中的二元对立，由原来分别生活于两个不同地域社会空间世界的空间地域性二元对立，转变为现在共同生活于同一地域社会空间的制度性二元对立。

　　从社会资源分配角度而言，外来流动人口与本地户籍人口之间的矛盾，本质上是由于社会资源配置机制不合理，导致利益分配不均所产生的，人为地将他们划分为两类不同利益群体。地方XX所制定的社会保障政策的偏向性取决于他们对地方XX的影响力，我国社会户籍制度固有的二元性城乡分治的顽疾，导致地方XX习惯性地将政策倾向于本地户籍人口的利益保障，本地户籍人口由于地域性优势，往往拥有多种表达自身利益需求的渠道和方法。加之流动人口由于其分散性和组织化程度低，自身的经济、政治和社会地位低下，缺乏代表自身利益的组织，其利益要求往往得不到流入地XX的重视。导致自身在利益需求表达反映渠道和方法方面，处于劣势地位。因此，地方XX在制定各种政策法规时，对于外来流动人口的权益保护做得很不好，甚至可以说存在严重地缺失。部分区域的外来流动人口长期处于XX服务的盲区，可以说是处于无XX管理的状态，严重地影响了外来流动人口对本地社会的认同感和融入感。

　　我国东部对于外来人口流入地的具有本地户籍的群体而言，由于在改革开放的进程中，受政策优势和优先改革开放的影响，已经在当地取得了经济和社会各个方面的资源和竞争优势，并逐渐形成一种优等公民的社会身份优越感。外来流动人口的流入也是由于本地户籍群体经济发展对劳动力的需求而产生的，这更加重了本地户籍人员的优越意识。外来流动人口从一开始就处于社会、经济、文化等全方位社会不平等地位，并被本地户籍群体以二等公民的态度加以对待

　　这必然导致，本地户籍群体由于意识上的偏见和歧视，导致他们并不在意对流动外来人口所受到的歧视和偏见，并习惯性地觉得这种歧视和偏见是理所当然应该存在的。在实际行为上对外来流动人员表现出歧视，使得同处于相同社会空间工作生活的两类群体，在社会交往上、在心理意识上相当疏远，加大了外来流动人口融入流入地社会的困难度。

　　从国家行政管理的角度来说，户籍管理具有行使国家行政管理、控制国家公民的基本资料和生产、生活的功能。与一国的社会经济发展有着密切的联系，客观上可以促进或制约社会经济的发展。在成熟发达的社会经济结构下，合理有效的人才管理制度起着相当重要的作用，在欧美等发达国家，人们可以根据各自的优势，跨地域的选择适合自己的职业，做到人尽其才、才尽其用、各得其所，人才的积极性和创造性得到了充分发挥，而不会受到地域的限制。户籍制度改革与社会经济发展之间的相互作用可以归结为以下几点：

　　我国经济若想保持长期稳定的增长趋势，就必须加快城市化发展速度。对于户籍制度的改革探索，上世纪八九十年代我国也取得了部分成功经验，经验告诉我们，适度地放宽人口迁移管制，有助于大量的农业人口转化为城市化发展的人力资源，同时可以促进城乡地区生产和生活水平的提高。我国目前的非城镇农业人口约有九亿之多，他们生活在在广大农村地区，仍以相对落后的耕作方式进行着传统农业生产。这部分地区的城市工业化发展水平仍处于较低水平。

　　实行户籍制度改革，打破了传统的城乡二元制社会管理体制，全国的人力、物力、财力资源依照社会主义市场经济手段的调配，更多的倾向于流入城市及合适的生产领域，人口的分布和资源的配置将逐步达到平衡、合理。社会发展规律也多多倾向于此。

　　从现代农业经济发展和农业产业化的角度来讲，这将有助于实施农业规模化经营和机械化经营，推进农业产业化。在这一改革过程中，所出现的农村优质人力资源随着户籍制度改革而进入城市，使农村在短时期内失去部分的优秀人才。而从长期来看，农村生产成本低、资源丰富，从事农产品深加工和其它农副业生产大有作为，也会吸引优质人力资源返回农村发展。由此可知，对户籍制度的改革不会从根本上减弱农村的经济实力，而是激发农业生产活力，提高农业生产力水平，促进农村经济的更快发展。

　　现有的以户籍制度为基础的社会管理体系，造就了庞大的既不受农村组织实际管理，又不受传统的家庭管理的边缘群体，在一定程度上影响农村社会的稳定健康发展，造成消极负面的后果。户籍制度改革理应外来流动人口对基本生活工作的要求，加快外来人口本地化和农民工市民化进程，提高长期在城市就业和居住外来人口的归属感和认同感。

　　综观世界各国的户籍制度改革成功之处,共同点多是对外开放,吸引更多优秀投资和劳动力,抛弃原有的社会成员等级体系的歧视性观念，为本地和外来流动群体提供平等的机会和社会保障待遇。以求达到整体社会和个人的同步发展,保护全体公民的平等权益,户籍制度改革的基本趋势将是自由迁徙、非物质化、配套性。然而,随着我国市场经济体制的逐步完善,社会公众对改变当前这种城乡分割的二元结构户籍管理的呼声愈发高涨，经济发展在人才资源的优化配置、农业人口城市化、农村现代化、公民待遇公平性以及社会稳定等方面，对改变现行户籍制度的要求也逐渐增多。现行的户籍制度增加了城乡差距，提高了流动人口的生存和就业成本。因此,我国户籍管理制度的改革势在必行。

　　目前户籍制度改革所面临的最大困难，在于各地捆绑在户籍制度之上的各种社会福利制度。因此户籍制度相关联的各种社会福利制度改革的滞后，必然导致户籍改革的缓慢。依据以往的户籍改革经验教训，只有户籍制度相关联的各种配套制度的改革同步推进，户籍改革才能顺利进行，才能去掉捆绑在其之上的各种附加因素。例如上世纪九十年代初期的小城镇户籍改革是顺利而有效的，依赖于市场经济的发展，取消城市的粮食、副食品、燃料供给，流动人口才得以向城市流动，造就了小城镇改革的条件并取得成功。而当前的大城市户籍改革却非常困难，其重要的差别在于太多的附加社会福利和公共服务。城市公共财政支出能力限制了城市的户籍改革。单凭政策性的调整，放宽城市落户门槛和落户条件来推动户籍制度改革，必然会加重城市公共财政的负担。所以说户籍改革的有效突进应该是减少户籍所关联的社会福利，使挂钩的社会福利全部依次释放，户籍改革由此可以获得巨大推动力。例如社会保障只取决于劳动者的就业身份，而与其户籍无关，无论在哪里就业，劳动者都应该获得相应的养老医疗和社会保障账户。除此之外，教育、健康、计划生育、住房等等基本公共服务也应该逐步属地化，并通过属地化和均等化来淡化和户籍的联系。从这个意义上说，推动户籍改革的关键应该着眼户籍改革之外，应该率先推动社会保障和社会福利体制改革，使社会保障体制和户籍体制相互脱钩，使土地制度、土地流转和户籍身份脱钩，则能够减少户籍改革的阻碍。

　　从本质上而言，所有有外来流动人口流入的地域都在经历着流动人口本地化以及本地人口结构变革的过程。在目前的二元户籍制度下，原有的人口控制指标逐渐地无法满足流动速度愈发加快的人口流动格局，同时也限制着人口流入地域对人才的需求。建立符合地域发展、人口城市化要求的人口流动及引导机制，是每一座现代化城市发展所必须具备的。

　　在原有经济体制中，我国的城乡人口流动制度相对简单，无非就是工厂招收工人、农村户籍的学生上大学、XX机关提拔干部公务人员等。而在市场经济制度初步建立的当今，全国人的人口流动种类、名目繁多。在大城市中，长期的户籍改革滞后使外来人口进入城市的通道非常的阻塞。由于户籍制度牵涉的部门较多，触及的利益过多，各个部门壁垒纷纷用各种证件阻碍人口获得户籍，甚至外来人口获得就业证要先有暂住证，要有暂住证还要先有工作证明，造成相互制约，阻塞了外来人口融入城市体系的通道。

　　因此户籍改革需要在建立一个外来人口向本地居民转变的制度通道。这样的通道应该是能够使外来人口从临时居住到长期居住，到转为本地户籍的转换通道。并根据各种条件，根据城市的需求，引导外来人口有条件地分类准入。特别应该强调的是，这样的通道不仅是对人才准入的通道，普通的劳动者只要是在城市稳定居住，都应该有条件逐步地融入当地社会。这也要求户籍改革不仅是人才政策，更应该是民生政策。通过户籍改革促进外来人口进入城市和实现社会融合，不仅是人才引进的手段，同时是提高对不同人口群体民生福利的手段，例如外来媳妇、在本地出生的外来儿童，都应该适应其对城市的需求按照一定的程序逐步地吸纳到城市体系中。

　　当前我国的户籍制度改革之所以困难重重，主要还是因为其捆绑了很多地方性社会保障利益。如果不将这部分捆绑利益与户籍制度实施剥离，而单将农村户人口户籍转变为城镇居民户籍，充其量也只是形式上完成户籍改革，这样的做法几乎没有任何的实际意义，效果甚微。因为现行的户籍制度，对于流动人口和本地户籍人群而言，不仅仅代表着身份，更重要的意义是对所在地社会资源的分配占有比例，从社会学的角度来说，户籍制度更有着公民对所在地社会的认同和归属感，这一点本地户籍人群可能感触不是很明显，但对于外来流动人口群体而言，是非常在意这种认同和归属感。要从本质上加快户籍制度改革，就必须在各级XX的财力物力允许的范围内，建立尽可能大范围统一的社会保障体系，并逐步的完成全国性的社会保障体系建设，尽可能的缩小外来流动人口与本地户籍人口所享受的社会保障利益。

　　随着户籍制度的改革逐渐展开，各地的户籍管理及相关的XX部门应该对由社会福利的分配制度的改革而产生的多种不确定社会因素，做足物力财力和思想认识上的准备。经济能力强的地区，应该为外来流动人口提供更多的就业职位，提高各个用人单位企业为在职者缴纳的各种社会保险标准，同时提高失业保障和当地最低工资标准以及最低生活补助标准。减少他们就业所面临的各种人为设置的障碍，在增加社会财富的同时，也能加深外来流动人口群体对所在地的归属感和认同感。

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