机会不平等的原因及对策 ——以农民工子女受教育问题为例

　　摘要：在我国经济高速发展中,农民工作出了重大贡献。但由于教育机会不平等和教育途径的限制,其子女的平等受教育问题遇到了很大困难。我国目前有数目庞大的农民工子女，就目前情况来看，“农民工”子女教育不平等主要体现在:入学机会不平等、受教过程不平等和教育产出不平等。本文通过我国教育的现状对农民工子女受教育机会不平等的原因进行探讨从而找出相应的对策。

　　关键词：农民工子女；教育机会不平等；原因对策

　　三农问题始终困扰着我国经济的发展。从解放初至今，我国农业人口呈递减趋势，农业机械化程度逐年升高。这一低一高之间，意味着农业生产效率的提高以及农业人口人均产量的增加，从中不难推断出，生产足够全国人口消费用粮的农民数量只占农业人口的一部分就足够了。这一比例的背后，也揭示了自改革开放以来，进城务工人员数量剧增的原因。大量农民工进城务工，使得一些社会问题凸现出来，尤其是农民工子女的受教育问题，着重突出了我国教育的机会不平等。

　　我国对于“教育公平”的问题的呼吁和探讨,声浪渐渐的高涨,切入的方位和角度众多,发自社会各不同阶层和领域。这些声音已日渐形成一种强劲的动力,驱动着教育公平从理论探讨向社会实践探索迈进。

　　1948年《世界人权宣言》指出“人人皆有受教育之权。教育之目标在于充分发展人格，加强对人权及基本自由之尊重，每个国家都应为了儿童的权益履行教育的义务。”初级教育应属义务教育性质。所谓教育公平就是在个体受教育阶段，至少在义务教育阶段所获得教育机会、教育过程、教育结果应尽量均等，当然不可避免要存在差距，但在人为可以控制的条件下，差距不能太大。

　　接受义务教育是每个公民最基本的人权。维护教育公平，对于实施义务教育的农民工人的子女来说，保护弱势群体受教育的权利是宪法赋予的责任，社会公平的起点和先决条件是保持社会稳定是构建和谐社会的基础和时代要求。目前，现状中国农民工子女教育问题仍然不容乐观，主要表现在教育机会的不平等，缺乏立法和制度保障，教育部门不够重视对农民工子女的教育，国家政策的实施不强，这些都是违背构建和谐社会的。

　　我国当前的教育状况是以九年义务教育为主。义务教育阶段的重要性是一个公认的事实，人类个体在经历从婴幼儿到童年、少年、青年、成年的成长发展过程中，同时也伴随着成年后独立生活，对社会履行职责而从事的各种“准备”。这种准备绝大部分是通过义务教育来完成的。

　　1、通过教育使个体在儿时就了解其所处社会的传统，道德、法律等规则。

　　2、通过教育使其对自己要担负的责任及基本的权利与义务关系获得必要的认识和一定程度的训练。即使儿童的本能、冲动得到文化的整理。

　　3、通过教育使儿童学习与人交往的能力，完成自己的社会化以适应今后的社会生活。

　　4、通过受教育，使其掌握某些知识和技能，为将来独立谋生做好充分的准备。

　　5、通过受教育使人的潜能得到开发，使个体才智得到发展，提高了个人发展和对世界的适应能力，奠定了将来获得成功的基础。

　　平的法律表现。农民工对所工作的新的社会主义经济建设，构建和谐社会，加快科学发展的过程，贡献着自己的力量。但农民工子女在平等获得教育的方面，有很多问题，具体表现如下：

　　1、受教育机会不平等

　　教育机会的一个重要指标是衡量教育是否相等。教育机会反应了农民工子女在受教育渠道等方面。他们的受教育渠道主要为：公立小学和中学；就读于流出地XX在流入地所办的学校，招收民工子弟学校或接受教育在他的家乡的学校。但是，农民工子女要全部获得进入公办学校学习的机会还是很难。按现行情况，农民工子女要就读于公立学校，必须缴纳高额的“借读费”，这就提高了民工子女入读公办学校的门槛;此外，还有许多其它开支:如校服费、活动费(如课外实践)、培训费(如英语班、作文班、奥数班)、班费等。尽管国家规定要降低教育花费，但在实际操作中，收费仍然很高，这些开支往往令家长捉襟见肘。再者，部分城市教育部门规定，对没有户口的农民工子女入学，允许学校收取500元上下不等的义务教育补偿金(也叫赞助费)，但据相关调查表明，孩子入学时交纳的赞助费实际数额远远高于这一限度;最为糟糕的是有时交钱也未必有学上，这些都客观上造成了农民工子女受教育权的不平等。

　　2、受教育过程不平等

　　教育过程不公平主要是指农民工子女在学校接受教育的过程中受到不公平的待遇或歧视。农民工子女在与本地学生共同学习的过程中，面对不同的教学环境、不同的教学方法、不太习惯和熟悉的语言以及课程进度和难度的差异，往往在较短的时间内很难适应，这些直接影响着他们学习的效果。另一方面由于农民工子女的户籍不在学校所在地，没有学籍，成绩因此不计入教师的成绩考评，教师出于职业上的考虑和目前教师业绩考核机制偏重于升学率、优良率、合格率等原因，致使教师对农民工子女在教育和管理上往往采取忽视甚至漠视的态度。此外，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，很多学校做不到对进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁。这种由于文化背景的差异和“借读”的身份，以及在评奖、评优等方面受到的歧视，给农民工子女的心理造成一定的压力，也往往影响到他们对学习的兴趣和学习的效果。对于一小部分在专为农民工子弟开办的学校就读的农民工子女而言，情况更为严峻。这些学校无论是从师资力量还是从硬件基础上与城市子女的学校都有着很大的差距;并且，专门为农民工的子女建立学校本身就是一种差距，这也是农民工子女在受教育过程中的不平等的表现。

　　3、教育产出不平等

　　农民工子女在入学机会和受教育过程中已经明显处于劣势，这使得他们很难与其它处于优势地位的孩子拥有平等的学业成功的机会。在一些流入地，按当地有关规定，农民工子女小学的毕业生应该回老家读书，但因为父母均在流入地，子女不愿也难以回去读书，这些流动儿童面临着无法升初中就学的问题。随着很多农民工子女开始进入高中阶段，他们接受“初中后教育”的问题也日益凸显出来。由于借读费用昂贵、户籍障碍、高考政策限制，以及各地在教材、课程等方面的差异，使得他们在流入地接受高中教育难度更大。此外，绝大多数跨省流动人口子女，特别是社会地位和经济收入较低的流动人口子女更面临着双重的融合难题:一是现实中无法及时融入城市，主要原因在于城市对农民工“经济上吸纳，社会上排斥”，即户籍身份上不认同及各项社会保障的缺失等;二是无法积极地参与平等竞争，主要表现为尽管在城市接受义务教育，但却无法平等参加当地高考和公务员考试等。

　　而另一方面，有明确的法律责任，违反国家机关的限制是不够的；还有就是教育申诉制度的可操作性。教育申诉制度是值教育的权利受到侵犯，依照教育法和其他法规，呼吁主管机关请求处理系统。但是抱怨解决行政争议的法律制度，是没有严格的法律程序的，但它是教育管理一个主要的救济途径。然而，建立投诉制度仍处于起步阶段，迫切需要持续改进；还有就是教育行政诉讼不顺利。司法介入教育领域的法律，有严重短缺的法律依据。司法实践中，授权该组织的法律规定解决被告资格的学校，使一些管理做法的学校纳入司法审查的范围，但这仅仅是司法，法律地位的现有系统的模糊定性导致学校教育纠纷的缺乏明确的法律补救措施，有很多教育的权利受到侵犯的案件被法院驳回起诉或不缺乏有效和及时的救济和保护。当然，背景的法律，XX行为，个体意识是很重要的一方面。学校或XX部门不能做到以人为本，不重视子女教育的农民工，此外，缺乏必要的措施保护机制，农民工子女受经济条件，教育机会和其他条件的限制，学校的主动性和积极性不高，在孩子上学的农民工已经成为一个更尖锐的问题。

　　1、体制障碍

　　与西方国家的教育法制相比较，我国的教育法体系结构还不太完整，缺少各类教育的权利部门法以及配套的法规。教育的法律规范不完整，立法质量有待提高，教育法规操作性差。目前我国教育立法在对学校权力的授予、运行、制以约及责任承担等问题上，都缺少相关的法律规定。在现实社会中，我国在教育行政执法方面仍存在很多执法不严的现象。中国义务教育实行户籍制度的特点是“分级办学，分级管理，城乡分割的系统教育，基础教育，县、乡财政管理。在这方面，广大的农村义务教育在中国主要依靠动员地方财政收入和社会资本，是省XX只以义务教育中的一小部分资金，国家财政只有少数特别困难的在西部地区的专项补助。中国这样的教育，使教育财政制度对农民工子女教育带来的额外费用：流出的儿童享受不到常设XX教育补贴，不符合流入XX补贴，以便去学校（公立学校）必须支付一定数额的“借读费”或“赞助费”。对他们原本捉襟见肘的经济状况无疑是糟糕的。

　　2、财政等政策失衡

　　我国每年的教育经费,投入在世界各国平均水平之下。国家教育资源在城乡分配中出现严重不公。中央教育拨款的92%都用于占人口30%的城市,而占人口70%的农村教育却只得到8%的中央财政支持，广大农村只能依靠自己的力量创办学校。另一方面，对于民办学校的扶持力度不够，使得城市中的大量打工子弟学校硬件条件十分恶劣。加上由于没有财政的保障，师资力量也难以得到保障。

　　1、公办学校数量有限

　　公立学校在面对巨大本地学生的同时开始接收流动的学生。由于它的接待能力的限制，使得很多农民工子女和城市的儿童不能享受同样的教育资源。近年来，城市学校的新的学生人数和在校的学生人数呈减少的趋势，具有接收农民工子女入学的条件。然而，由于该市的公立学校通常是分散在各个城市，工作人员已经聚集在城市边缘的城乡边界，从而在住宅区内公共学校资源相对紧张，不能接受目前的所有孩子的教育。

　　2、XX财政支出难

　　从根本上说，义务教育，XX资金，免费教育，负责系统的基础教育在当地义务教育经费为大部分的地方财政支出。农民工子女在老家接受教育，长期的教育费附加使义务教育实际上是受教育自己“买单”。城市，XX要求学校对农民工子女实行一费制，即每个学生每学期付一次费用，中间不用临时付款，减少了学校的收入，而学生却增加了。所以一些学校通常少甚至拒收农民工子女，也衍生出各种滥行为，从而迫使农民工不得不放弃选择学校的儿童到城市。

　　1、农民工自身的原因

　　因为农民工自身的经济承受能力差。绝大部分农民工月收入不足数千元千，除去生活必须品的开销，它是难以支付日益上升的教育费用。其次,农民工普遍文化素质不高，与社会信息交流少,缺乏了解和认识的教育市场,对他们的孩子没有一个积极的，前瞻性的指导和帮助。部分农民工还存在“读书无用”的过时的思想,缺乏进取心、主动性，负面影响孩子的教育。再次,是农民工的流动性大。农民工经常改变工作和住所,使得其子女很难在固定的地方接受教育。

　　2、社会力量动员不足

　　受一些城市历史悠久的计划生育政策的影响,目前的一些城市年轻学生的数量已经呈现萎缩趋势,学校的教育设施和师资力量出现过剩、闲置的情况。如果生源不足的话，公立学校能将有暂住证、有合法职业和有固定住所的流动人口的子女纳入到招生计划,提供义务教育，这样既可以解决他们的上学问题，也可以充分利用教育设施的闲置。因此,教育行政主管部门整合教育资源,使生源不足的公立学校成为吸纳流动儿童就学的主要渠道。还充分利用退休的教师资源,他们有丰富的教学经验以及对教育事业的深厚感情，应鼓励他们在这里较农民工子女。

　　“农民工”子女应和城市儿童一样得到同等的尊重，享有同等的受教育的权益。为此，我们必须高度重视，采取切实有效措施，切实解决好农民工子女的入学难问题。

　　目前户籍制度的弊端，直接导致了各方面城市居民和农民在所有制、分配、流通、交换、就业、税赋以及教育、医疗、养老、劳动和社会保障就业、住房等各方面的经济和社会政策的不同。这种人为制造的等级和利益，致使农民工沦落成为新的城市贫困阶层。孩子的教育领域，它正是存在城乡户籍的壁垒，造成流动到城市里的农村人口子女在城市中得到与城市学生不一样的同等教育的权利。解决问题的基本政策，是加快城乡二元户籍制度的改革，实现两个基本的目标:第一，逐步取消农业户口与非农业户口的双重结构，建立对农民工的动态管理制度;第二，消除户口的额外社会功能，切断户籍身份与利益之间的关联，改变不合理的现象，即户口与就业、医疗、社会保障、教育、住房等公民利益挂钩，实现城乡一体化管理。

　　首先，公办的学校要承担起接受农民工子女入学的重要任务。在公办的学校就学是承认农民工子女在流入地合法地位的重要标志之一，拥有平等的入学机会则体现了社会的公平，是其公民权利的积极体现。其次，农民工子女在短时期内完全进入公办学校就读还不太现实，必须进一步发挥民办农民工子弟学校的作用。要将农民工子弟学校纳入民办教育管理范畴，制定审批办法和设置标准，在办学场地、办学经费、师资培训、教育教学等方面给予支持和指导，加强对这类学校的督导工作，规范其办学行为，促进其办学水平和教育质量的提高。再次，在城乡教育差距突出的地区可以试行“联校”制度，也就是城乡联合办学。城乡联合办学可以“联校”产权不变、教育资源(尤其是信息技术资源)共享。与此相关，在现代教育技术建设方面，要坚决改变“一校一建”的模式，突破应用上的瓶颈，做到城乡一体化发展。

　　广大农民工为流入地城市的经济社会发展作出了重要贡献，流入地XX要切实负起责任，保障农民工子女平等接受教育。大多数农民工的家庭经济拮据，不要说高额的“借读费”都交不起，有些农民工子女还因为交不起“简易学校”的学费而失学。这就表示为农民工子女创造接受教育的机会和条件不是一个地区的教育部门所能解决的了，它不仅仅涉及到了公安、物价、工商、计划生育等相关XX的职能部门，还涉及到流入地XX和流出地XX的协调与互助。流入地XX应采取多种多样的形式接受这些农民工子女在当地全日制公办中小学入学，在入学的条件等方面应与当地学生一视同仁，不得对其进行乱收费，对特困的学生应酌情减免其费用。此外，流入地XX还需要根据进城务工就业农民工的发展趋势，在配置城市义务教育资源的时候，具有一定的弹性系数。

　　农民工子女教育存在的困难和问题，是中国社会转型中的成本，要让农民工子女人人有书读，单靠XX的投入是不够的，尤其是对贫困失学儿童的救助，需要民间公益部门和媒体、企业、市民等社会力量的积极参与。比如为解决教育资金短缺问题，国家应积极拓展财政之外的教育融资渠道:通过接受社会各界捐赠、发行教育彩票等方式筹集教育资金;由XX出面或担保，建立特定的教育金融机构，如教育银行，开办教育储蓄、项目融资等业务，为贫困学生提供短期资金融通;设立流入地“助学基金会”，同时加强对助学金的管理，使农民工子女在异地也能享有同等的国民教育待遇。

　　法治的核心是依法治理国家,法律面前人人平等,反对任何组织和个人享受法律之外的特权。

　　1、加强法律法规规章的制定、修改和完善工作

　　为了保障这些农民工子女的教育权益,必须对现存的涉及到农民工子女上学的相关法规进行处理,对相关的法规制度进行完善。目前，涉及到的农民工子女上学的全国性法规主要有《中华人民共和国义务教育法》和《实施细则》，还有就是1998年3月国家教委、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》,2003年xxxx办公厅先后发布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，以及《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》等。这些法规虽然为保障农民工子女入学提供了一定的支持,但随着时间的推移，有些规定存在着明显的不明确、不合理以及相互冲突的地方，需要重新清理。

　　2、建立切实有效的责任制度作保障

　　虽然1982年的宪法确认了教育平等的原则,并建立起了公民的受教育权,《教育法》、《义务教育法》等也贯穿了平等原则和精神,但是由于我国特殊的国情和政策,城乡教育一直没有依照相等的轨道发展,而且差距越来越大。不平等的城乡教育在城市和农村之间实施多年,它已经与利益紧密的结合在一起,从而实现城市和农村地区教育公平是相当困难。特别是，在巨大的就业压力和当今教育“大跃进”发展的情况下,利益驱动的影响必然冲击xxxx一些部门和地方推进此项工作。在这种情况下，只有建立一个可行的责任制，才能确保这项措施的落实。

　　1、加快改革户籍的制度

　　虽然我国户籍的制度近来来限制人口流动的功能开始不断的弱化,农民可以不受限制地进入该城市,但户籍的制度仍旧对农民的就业、教育、生活和他们的子女受教育等其他方面起到钳制的作用。从根本上说,是不合理的现行的城乡分离的户籍制度造成的。“二元”结构的户籍制度不仅造成了身份的差异，还区别了资源享有的权利,农民工子女因此很难享受到城市的市民待遇。因此，我们必须加快户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口,进行统一登记,完善身份证的管理制度，建立起自主定居、自由迁徙、籍随人走、城乡一体化的户籍管理制度。农民只要在城市居住一定时间后,就可以申请所在城市的户口,并享有当地人口平等的待遇。

　　2、鼓励民办教育

　　我国现在的国情决定了我国对义务教育投入的力度。所以为了弥补国家投资的不足,需要更多的社会力量参与到义务教育中。我国《教育法》和《民办教育促进法》也明确规定,国家鼓励企业组织、社会团体、其他社会组织以及公民依法创办学校和其他教育机构。从目前的城市教育资源现状来看,农民工子女在短时期内完全被公办学校吸纳还很不现实。因此,国家应该大力鼓励和扶持民办学校开办义务教育，特别是针对农民工子女的义务教育。

　　农民工维权难最重要的原因就是缺乏司法保障。完整的司法诉讼制度包括民事诉讼、行政诉讼和宪法诉讼。

　　1、行政诉讼

　　为了更有效的保护作为行政行为相对方的受教育者的权益,首先,应进一步完善行政复议的教育和教育行政诉讼制度。其次,要完善行政诉讼救济途径。将侵犯农民工子女受教育权的抽象行政行为列入法院行政诉讼的受案范围。

　　2、宪法诉讼

　　虽然受教育权是宪法所规定的基本权利，但是由于我国目前还未确立宪法诉讼制度，所以其救济不能通过宪法诉讼的途径得以解决。对于一些受教育权被侵害的案件,法院要么不给予受理,要么就采取民事诉讼或行政诉讼的方式予以救济。为了确实保障个人依据宪法所享有的包括受教育权在内的基本权利得到实现，中国应该加紧探讨宪法实施以及保障机制。无论是建立宪法法院，还是需要建立宪法委员会，其最终的目标是一致的，即加强违宪审查，赋予受教育权等基本权利的平等。只有建立了宪法诉讼制度，才能更好的使受教育权被侵害的案件可以通过民事、行政手段不能解决时得以救济；也惟有这样，才是增强受教育权平等的根本出路。

　　解决农民工子女平等受教育权的问题是解决整个教育届不平等体制中的重要一环，而解决农民工子女问题又是解决三农问题中的一环。为此，要先从思想上重视农民工子女的受教育问题，它不是权宜之计，而是长久的政策。首先，应该正确认识到城市的发展过程是长期建立在牺牲农村和农民利益的基础上的。其次，还要树立文明平等的法治思想，从体制上根治特权这种现象，使法制保障个人的权利，加强民主监督，为每个人都争取到发展起点上的权利平等与机会均等。只有解决这些体制上的不平等,才能为农民工子女的平等受教育权实现创造根本的条件。

　　农民工子女受教育问题，是个长远的循序渐进的过程，有赖于经济、政治、教育、文化等的多管齐下共同解决。虽然当下农民工子女的受教育状况并不乐观，但是我们坚信，一切过程中的坎坷再所难免，而最终解决也是矢之必然。随着我国国民经济实力的增强，尤其是农村产业化、机械化的大发展，小部分的农村生产劳动力便可供应全国所需，同时人口整体下降，人均水平上升，农民工子女必将受到公平教育机会，而农民工子女这一弱势群体概念也将随着城乡差距的缩小而消亡，我国也将步入一个进一步提高国民教育素质的新的工程中。

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