试论现代公共服务监督体系的完善

　　摘要：在市场经济的条件下，XX在公共服务（PublicServices）供给方面发挥着直接提供、资金供给和监管三种作用。目前我国公共服务实现了供给主体多元化，但存在覆盖领域窄、财政供养不规范、绩效管理不严格、过度市场化又缺乏严格的监管等问题。深化事业单位改革、改善公共服务必须要完善XX管理体制，通过必要的财政支持提供全覆盖的基本公共服务，同时应加强绩效评估、强化XX监管，以保证公共服务全覆盖、高效率和高质量。按照以人为本、经济社会协调发展的要求，以强化XX公共服务职责、增加XX投入、创新服务模式和提高服务效率为手段，健全面向基层、覆盖城乡、功能完善、分布合理的社会公共服务体系。XX在构建社会主义和谐社会中的公共服务职能，应当包括通过立法和制定相应的政策促进全社会参与社会发展，避免由于发展中不公平和不公正引发的社会问题和社会冲突，为社会健康和公平发展配置必要的社会资源支撑，提供基本的公共服务。未来一个时期，要加强和完善XX在构建社会主义和谐社会中的公共服务职能，必须在理念、体制与机制三个方面对XX公共服务的内容进行全面规划。

　　关键词：公共服务；XX监管；XX内部监管

　　十六届四中全会中明确的提出：“推动XX依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。如何利用多种资源、通过多种形式有效地提供公共服务，如何在引入竞争机制的同时建立有效的管理制度以保证公共服务提供的公平性、质量和效率，这是党和XX在执政理念、制度建设和行政能力上面临的多重挑战。为落实科学发展观、实现经济社会的协调发展及建立和谐社会，必须加强XX的公共服务职能。

　　公共服务，是指我国由事业单位提供的科技、教育、文化、医疗卫生、体育等具有准公共物品或半公共物品特征的社会服务事业。要强调的是，现代国家的一个基本特征就是XX向全民提供基础教育、公共卫生、基本医疗保障服务等基本公共服务的财政责任。与现代财政制度相伴而生的就是有效的公共审计制度，保证XX开支的公平性和有效性。

　　在过去二十多年，发达市场经济国家兴起了新公共管理运动，其主要内容之一就是在传统的、XX主导的公共服务领域引入市场机制，即分离XX作为公共服务购买者和供给者的职能，引入其它非营利机构和营利性机构，通过一种竞争性的机制实现资源的有效配置和改进公共服务的质量。一些发展中国家和经济转轨国家也在不同程度上实施公共服务的市场化取向的改革。建立完善的监管体系、加强XX监管职能是改革的重要内容之一。

　　广义上的监管是指监管者“运用公共权力制定和实施规则和标准”，以干预各种行为主体的经济和社会活动，包括产品和服务的价格、质量、进入和退出等经济性内容以及安全、健康、卫生、环境保护等社会性内容。

　　相对于传统行政管理系统的层级制结构和命令与控制模式，监管的本质与核心在于它是一种基于规则的管理。随着市场的扩展和分工的深化，交易活动的复杂程度越来越高，XX在通过有效的监管以保证市场有效运行及社会和谐发展方面的作用变得越来越重要。过去一个世纪全球市场经济的发展过程，同时也是XX监管职能不断扩展和完善的过程，这导致了现代市场经济国家作为监管国家的兴起。

　　公共服务监管是指，XX运用公共权力制定和实施规则与标准，以约束独立运营的公共服务机构，以确保公共服务的提供效率和公平。

　　我国当前XX公共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特征。其中，第一，总体水平偏低，主要表现为对公共服务投入的增长速度落后于总体财政支出的增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，公共服务供给数量和质量落后于公众现实需求；

　　发展不平衡，主要表现为公共服务地区间发展不平衡，东部整体优于中西部；城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺；各类基本服务间发展不平衡，相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。

　　改革开放以来，我国公共服务供给体制取得了初步发展。公共服务的覆盖面还比较低，体制还不健全，不能很好地适应和谐社会的要求。在和谐社会构建中，要积极探索适合我国国情而又有效的公共服务供给体制。随着改革开放的深入发展，我国正经历着利益关系深刻变化、公共需求迅速发展的重要时期，实现以公共服务为中心的XX职能转变对构建和谐社会具有决定性影响。市场经济条件下，XX职能的本质是公共服务。无论是经济调节、市场监督，还是社会管理，都是公共服务，都是XX的主要职能。但这不是要XX包揽一切，而是要求XX与社会和谐互动，创造公共服务XX供给主体与非XX供给主体之间、服务者与服务对象之间和谐互动的平台。

　　现代预算制度的缺失、公共审计的不完善、中央和地方事权和财权方面划分不合理，导致了为全社会提供基本公共服务方面投入不足、分配不公、效益不佳。在管理体制上延续了计划经济时代的模式，很多XX主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的问责机制，XX多重角色之间存在严重利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率的改进。其次，从表面上看来，在社会公共服务各领域都设立了相关的“负责”机构，但实际上，各主管部门的责任或者是模糊的，或是不合理的，“越位、错位、缺位”的现象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可问责的管理体制导致了目前公共服务出现的价格、质量、效率和覆盖不足等问题。第三，监管规则不完善、执行机制不健全。经过多年的努力，我国已经建立了公共服务的基本法律法规体系。但监管规则体系还存在着很多问题，集中体现在以下两方面：规则体系缺乏统一性，不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，地方法规与国家法规之间存在矛盾；法规体系陈旧落后，不能适应新的经济和社会发展形势的要求。更大的问题其实在于规则的执行机制不健全。第一，监管者与被监管者之间过于密切的关系，使得监管规则很难得到有效执行；第二，政事不分还使得规则执行缺乏公平性；第三，现有的司法体制和行政管理能力也制约了规则的执行能力。最后，监管治理机制不健全。在XX对公共服务管理的过程中，XX部门仍然发挥着主导甚至惟一作用，包括行业协会、消费者保护群体、服务提供机构在内的利益相关者的积极性如媒体的作用未得到有效调动。

　　完善公共服务体制的过程中应加强XX监管。有效的监管体系，对于公共服务事业改革和持续发展，对于XX公共服务职能的完善，对于有效的公共服务管理体制的建立，均具有基础性的作用。在宪法层面进一步明确XX提供基本公共服务的义务，要求XX采取的措施，建立覆盖全社会的公共服务体系，以保障全体公民享受基础教育、公共卫生、医疗等基本公共服务。建立和完善现代公共财政制度，建立规范的财政供养制度，并通过相应法律，明确中央XX和地方XX的财权和事权，同时，还应明确XX、公民和不同形式的组织部门在提供消费公共服务方面的权利、义务和责任。明确包括非营利组织在内的服务供给主体的法律地位和税赋义务，并在法律上保证公共服务事业放开准入、依法监管。在合理界定XX职能方面，高文认为，应改变“政事不分、管办不分”的局面，建立合理、透明的检查和考核制，在事业单位内部建立起完善的治理机制。充分发挥审计、纪检财务审计和绩效审计的重要作用。还要建立多层次、多主体参与的现代监管体系。强化XX监管职能，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构，多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系。改变XX部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的格局。公共服务领域的监管体系建设，应该纳入到我国行政管理体制改革总体安排之中。

        第一，公平对待参与市场交易的各种市场主体；第二，监管内容清楚，监管程序完善，监管过程透明；第三，建立一支包括行业专家、经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍；第四，及时而公平地进行监管执法，执法必严，违法必究；第五，监管机构必须独立于被监管主体；第六，通过立法建立相关的制度对监管者实施监管考核，追究相关责任。其中，建立严格的问责机制是XX管理体制改革和监管体系建设的核心任务。

　　提高XX的监管能力必须加快XX管理社会服务事业能力，其中主要包括建立完善的监管组织体系，规范透明的监管程序、专业化和有责任心的监管队伍。XX必须切实履行向全社会公平、有效地提供基本公共服务的责任，其中最基本也最重要的就是在完善的预算和审计制度基础上，履行提供基本公共服务的财政责任。现实情况是，在我国公共服务领域已经出现了多种所有制形式的服务供给主体。所以，XX应同时履行作为公共服务生产者、购买者和监管者的多重职责。目前，无论是XX内的监管，还是针对不同所有制主体的商业性监管都严重滞后于公共服务事业的发展，XX监管职能的缺位是导致公共服务发展过程中出现诸多矛盾的重要原因之一。

　　（1）完善公共财政体制框架。

　　公共服务型XX和公共财政密不可分，因为公共财政支出结构反映着XX职能结构的变化。满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作核心。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，XX以xxx组织的角色，依据xxx力量，在全社会进行以市场失效为范围的，以执行国家的公共管理者职能，为市场提供公共服务需要为目的的一种XX分配行为。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，目前我国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，XX公共财政支出中经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重。

　　（2）实现从传统社会管理到公共管理的转变

　　毫无疑问，XX对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，XX只是公共管理的核心主体，社会组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。

　　（3）探索在公共领域使用各种手段有效配置公共资源

　　公共服务是XX的重要职能并等于说公共服务必须由XX全部包揽。国际经验证明，由XX包揽的公共服务容易产生财政危机和公共服务效率低下。20世纪后期西方公共服务改革给我们带来的启示是：在公共服务领域必须打破XX垄断，引入竞争机制，发挥XX、市场和非营利组织的作用。新公共管理的核心是提高公共服务的效率，途经是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与，开展公共服务项目的绩效评估。

　　（4）以社会事业为依托，推动社会的全面发展

　　要强化和完善XX公共服务，仅仅依靠发展社会事业是不够的，必须以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。同时，要加快事业单位改革，全面推进事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，改革的目标是要提高XX管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于构建社会主义和谐社会更具有重大战略意义。

　　（1）促进公共资源资本化和社会化，使每个社会成员各尽其所

　　过去相当长一个时期内，我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足，原因有二，其一是公共资源投入不足，其二是公共资源配置不合理。公共资源投入不足是一个公共资源配置数量问题；公共资源分配不公平则是一个体制问题。公共资源投入不足一方面是由于对于社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为公共资源，另一方面，由于缺乏对公共资源的全面认识，没有建立起有效动员公共资源的机制；公共资源配置不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。我国人口众多，人均经济发展水平不高，公共资源相对不足，这是我国公共资源投入和配置中的根本问题。但是，我国现有社会发展问题又不完全是资源不足造成的，有一些是由于资源的配置或认识不到位造成的。从国际比较角度来看，根据世界卫生组织对2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，我国被排在第144位，我国慈善捐赠占国民生产总值的0.045%（X占6%以上），从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国平均水平的1/5，我国志愿服务参与率按目前4000万人计算，为3%，X为44%。

　　（2）完善分配体制，动员社会各方资源，完善公共服务体系

　　社会主义和谐社会是建立在改革发展基础上的，建立和谐社会，就要完善和深化改革，通过改革来调整利益关系。公共资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。收入分配的深层次改革一方面有利于经济持续健康发展，另一方面有利于社会发展，特别是有利于解决关系人民群众切身利益问题，实现构建社会主义和谐社会的目标。

　　政策评估是公共管理的重要内容。完善XX公共服务职能，必须完善决策机制，提高决策的科学化、民主化水平。XX决策的基本标准应当是科学决策、民主决策、依法决策。为了保证公共政策的预期目标与效果统一，必须健全决策程序，完善决策机制，强化决策责任。

　　（1）综合决策和执行机制：XX和公众的参与确保决策的科学性和实施的有效性

　　综合决策是一种通过XX和公众参与决策实现全面发展目标的政策手段。强调XX和公众在公共服务中的作用和XX发展政策对于公共服务的作用的实质是：通过XX对于主要公共服务内容规定、标准制定和执行要求的提出，来实现社会公平。公众参与目的是作为公共服务的受益者和需求者，他们的参与有利于XX政策更有的放矢。从决策目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从决策行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，综合决策需要各个利益群体的参与。

　　（2）社会影响评估机制：在政策制定程序上确保社会公平与公正

　　XX对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在社会发展中发挥着举足轻重的作用。在当前开展“社会评估”，内容应该是有选择的、战略性的，以关键性问题入手。特别是项目所波及的就业容量、收入分配、社会和谐等，恰恰是我国现阶段最突出的社会问题，共同性的问题，是宏观政策在微观项目上的体现，可以作为我国项目“社会评估”的重点。

　　（3）加快建立社会主义公共服务体制，必须加强改革协调和营造有利于全面推进改革的氛围。当前，随着社会矛盾的深刻变化，我国改革正处于一个历史新起点上。无论是完善社会主义市场经济体制，还是建立社会主义公共服务体制，都将涉及到方方面面的利益调整，使得新阶段的改革更具深刻性和复杂性。从改革的主要任务来看，中央与地方关系的调整、各级XX职能的实质性转变、事业单位改革等任务相当迫切，相当艰巨。为此，需要建立中央层面高层次、有权威的改革协调机构，统筹规划和统一指导改革，以此来营造全面推进改革的氛围，实现新阶段改革的实质性突破。

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