灾难救助现状与对策探析

　　摘要：我国处在自然灾害频发时期，每年发生的自然灾害不但带来了众多的人员伤亡，也给社会造成了巨大的经济损失。我国是一个发展中国家，经济生活对自然因素的依赖较大，对自然灾难的承受能力较弱，自然灾害救助的法律法规相对滞后，成为制约救助效率和救助质量提高的瓶颈。为了提高自然灾害救助的效率，及时有效的进行灾害救助，必须了解目前灾害救助的现状，以此为契机探讨灾害救助的对策

　　关键词：灾难；灾难救助；对策

　　自然灾难是公共安全的大敌，也是影响社会可持续发展的重要制约因素。中国的自然灾难作为影响中国社会安全的重大因素，不仅未因中国的经济持续高速发展而消退，而且还在某种程度上不断恶化。为保障全国经济建设的顺利进行，维护社会的安定和促进社会的和谐，体现“以人为本”的科学发展观，需要高度重视对自然灾难防范并有相应的处理机制。

　　文章重点以为自然灾难现状和应对策略为重心，首先分析了我国灾难救助工作面临的现状，主要从灾难救助工作体系尚不完善、灾难救助工作立法相对滞后、缺乏专业化的心理救助队伍以及国际救助合作与交流不够深入等几个方面进行的分析；其次是通过我国灾难救助过程中面临的现状的基础上，提出了一些灾难救助的对策措施，主要有建立健全救助管理协调机制、完善灾难救助相关法律法规、拓宽目前的灾难救助资金来源、建立专业的心理救助队伍以及加强国际救助合作和交流等几点建议以其抛砖引玉。

　　目前，随着我国经济的快速发展，我国在相关制度上也进行了不断的改革和完善，比如说城乡居民最低生活保障、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、等各项救助制度都得到了不断地完善，但是还存在着一定的不足，其具体体现在以下几个方面：一是，自然灾害救助的法律体系不健全。比如关于灾害发生、灾后救助及重建的救助程序，以及XX、人民大众的义务及受灾人民的权利等都没有明确的规定。二是，救助物资制度不完善。主要是因为我国的救助物资储备只是初具规模，物资储备的品种比较单一，而且物资的储备量相对于救助对象的需求还存在着一定的差距，而且很少考虑到根据不同的情况实施多元化的标准等不足。除此之外，公众对自然灾害的防范意识匮乏以及XX与非XX组织的合作不够也充分体现出了我国灾难救助工作体系的不完善。

　　2007年8月XXXX常务委员会通过《中华人民共和国突发事件应对法》。2010年6月30日xxxxxxxxxxxx签署第577号xxxx令，公布《自然灾害救助条例》，自2010年9月1日起施行。条例共七章三十五条，制定的目的是为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活。我国出台《自然灾害救助条例》对于突发性灾难事件的救助工作有了一定的规范，但对于社会组织和志愿者参与救助工作的范围划定、规范管理等内容并未以法律法规的形式作出规定。到目前，我国在自然灾害方面仅有的法律分别为1998年颁布的《防震减灾法》和2007年颁布的《突发事件应对法》。《防震减灾法》出台10年来，我国未曾发生较大地震，因此，该法并未得到现实的充分检验。而通过汶川地震的救助工作则暴露了许多问题，比如有关地震灾后过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多方面，都需要在汶川地震后重新充实和完善。《突发事件应对法》其中对于灾害预警、救灾和重建制度的建立等有了较详细的规定，但其只是一般意义上的法律，对于处理巨大灾害缺乏法律依据，解决不了灾害遭遇的大量法律问题。这些相关法律方面存在的问题鲜明的体现出了我国灾难救助工作立法的滞后。

　　面对突发事件种类的日渐增多和数量的不断变化，紧急救援的重要性日益凸显。紧急救援作为一个特殊的事业，也必然而然地随着经济发展、社会进步和科技提升而呈现出一些带有方向性、倾向性、规律性的动向和趋势，了解、顺应和把握这些趋势，对于从事应急管理、开展紧急救援都是极其重要和必要的。灾后心理救助对于抚平受害人群的心理创伤，有利于灾后重建工作的开展，对于受害者的后续发展有着至关重要的作用，然而心理救助是一个长期的复杂问题，具有专业性和综合性，目前还存在缺乏心理救助工作预案、缺乏统一的组织和有序的协调及救助机构和人员庞杂等问题。从而使灾难性事件造成的心理问题已被社会广泛关注，专业化的心理救助专家队伍仍不完备。例如，比如，汶川地震发生后，各类非XX组织与个人无层次、无序地涌入灾区，震后一个月内，有500多个与心理学相关的组织共数千人进入灾区。这些组织和个人，有的由团委、妇联、红十字会、慈善机构有组织地介入，更多的则是出于爱心和热情无序地介入救助工作。它们之间缺乏基础的沟通机制，信息无法共享，导致的结果就是心理救助效率的低下。并且在汶川地震后，很多志愿者来到灾区，但是在心理救助方面由于缺乏相关经验，适得其反。一些人在心理救助方面没有实践经验,特别是缺乏突发性灾害心理干预方面的经验,很多人“不经意”地伤害了危机亲历者，造成了“二次心理伤害”。

　　突发灾难的特点之一是无国界、跨行政区，而且，随着经济全球化的发展，生产、贸易、资本、科技等的全球化发展迅猛，人们的生产、经营和生活的国际化日渐明显，这就使得突发灾难在固有的自然特征之上，又有了人们生产生活活动的跨区域特点。因此作为为人们提供紧急救援服务的体系也必须随之发展，形成遍布全球、逻辑严密、合理衔接的网络体系。近几年来，我国灾害对外合作主要集中在三个领域：一是灾后的救灾援助。每次大灾之后，民政部代表中国XX接受救灾援助。及时向国际社会通报灾情，积极争取外援，开展灾民紧急救助联合行动；二是开展灾害领域国家间的双边和多边合作。目前，民政部代表中国XX在灾害管理领域正在与俄罗斯联邦以及上海合作组织成员国间起草签署国家级应对突发灾害的双边和多边救灾互助协定，与其他国家的双边合作也出现了良好的势头；三是与相关国际组织和非XX组织在灾害管理领域开展交流与合作。目前，民政部已经与联合国开发计划署、联合国人道主义事务协调办公室、联合国减灾战略秘书处、联合国儿童基金会、亚洲备灾中心、亚洲减灾中心、世界银行、亚洲开发银行等机构建立了合作关系，在信息交流、人员培训等领域开展了卓有成效的合作。但是在救援事件较少、覆盖面较小、参与机构和人员有限的情况下，紧急救援带有零散性或权宜性特点，从而使我国在面对灾难时，没有做到首先与其他的一些国家进行深入的交流，而是以自己的处理方式为主，从而使灾难的危害更大。

　　为了提高灾难救助能力，进一步规范灾难救助行为，迅速、有序、高效地实施救助，提出以下几点对策建议以供参考。

　　实行领导负责制，鼓励和引导社会组织和个人志愿者参与灾难救助，明确XX、社会组织和个人志愿者的职能，形成统一的救助工作体系。为此首先要注重机制的顶层设计，国家应在全面部署全国范围内应急管理机制建设工作的基础上，对需要国家进行总体协调的重点机制建设狠抓落实。针对应急管理机制建设提出整体建议，统一并规范全国范围内的机制建设。《突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》等相应法律、法规和文件的整体框架下，完成应急管理机制的顶层设计，完善并进一步细化和规范贯穿在应急管理全流程中的各个机制，在全国范围内规划并统一建设应急管理机制的整体框架。具体而言，应急管理机制的整体框架要以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段，主要包括预防与应急准备、监测预警、应急处置与救援、恢复与重建等多个环节，从而实现在统一全国应对突发事件方法和手段的基础上，全方位调集与整合各方资源，实现应急管理行动的协调统一。针对一些需要在国家层级进行协调统一，但又相对薄弱的领域，有重点地加强相关机制的建设工作。这主要包括：（1）风险评估，尤其是巨灾的风险评估机制；（2）对重要基础设施与关键资源的保护机制；（3）协调联动机制，尤其是军地协调机制；（4）高效的决策指挥机制，重点加强并突出“战略决策-战役指挥-战术执行”的应急决策层级与处置原则；（5）第三方评估机制，充分发挥人大和专家等第三方评估力量的作用，重点关注对问题和教训的总结，通过有效的评估机制的实施反过来促进体制、机制和法制的建设；（6）问责机制。最后，利用制定十二五规划的契机，针对机制的顶层设计与关键机制建设的核心内容，对机制建设按照分阶段、分步骤地进行优先次序的排列与部署，从而实现有次序、有步骤、系统性地推动全国的应急管理机制建设。使整个救助面覆盖社会的每个群体。每个人都有平等的生存权利，因此，救助体系不是为某一部分人准备或在某一个局部展开的，它应该让人人知道，只要是达到救助标准的，都可以接受它的救助，不管是农民、打工者、教师还是其他人，坚决做到人人平等。（7）整合现有的社会保障网络，建立灾难救助信息平台。灾难救助信息平台可通过现代互联网技术，利用最低的成本实现最高效率和城乡全覆盖。可采用多种接入方式，使网络覆盖到城市的每一个街道办事处和社区、农村的每一个乡镇，实现救助体系覆盖到城乡的每一个角落。这样，不仅有关部门获取救助信息的渠道拓宽，城乡居民也可以通过此信息平台，以最快的速度获取XX的各项救助政策，并及时在当地申请并快速获得帮助。

　　建立灾难救助表彰、奖励和处罚机制，健全灾难救助资金、物资保障机制。加大对《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《地质灾害防治条例》、《道路交通安全法》等防灾减灾的法律规章制度的修定和完善的同时加强对于未来可能发生的人为灾难（核威胁、生化威胁、电子威胁等）进行有关的防范机制立法。还要结合我国灾难救助中志愿者的情况，制定相应的法律法规，以此来促进我国更多的志愿者参与到灾难救助中来，从而也加大了更多人对灾难救助的认识和了解。灾难救助是社会保障体系的重要组成部分，是呵护贫困群体的“最后一道防线”，是为贫困群体提供起码生存需求和最基本生活保障的灾难救助制度，我们有必要也有能力去做好。

　　灾难救助的主要责任在XX，救助资金要列入XX财政预算，实行刚性约束，并逐年增加。鼓励社会组织和个人为灾难救助提供捐赠、资助，加强宣传和引导，募集更多资金。城镇、社区可设立经常性社会捐助站点，随时接收社会各界捐赠的款物。同时，加强对申报及使用过程中的监督，确保每一分钱都用到实处。这种监督不全是来自上级XX的监督，而必然需要包含来自民众，尤其是低保户等利益相关者的监督。

　　心理救助不仅仅面对受灾群众，还应加强对灾难救助工作者的心理援助。灾害心理救助队伍在救灾中具有举足轻重的地位。在灾难面前，需要心理救助的人群这么多，紧急依靠专业心理医疗人员的治疗几乎是不可能的，所以说建立一支专业的心理救助工作者和志愿者相结合的实施心理救助的团队。还要加强危机干预服务中精神卫生、心理咨询、社会工作不同专业队伍的有机配合，从而促进心理救助工作的科学性和高效性。另外，建立灾后心理救助专业人员培训也是非常重要的。其基本要求就是需要的不仅仅是热情，更是大量的、大面积的、持久的专业人才队伍及冷静科学的操作。由于当前心理救助队伍仍存在数量不足、专业背景差异大及缺乏人员筛选标准等问题。因此，在灾后心理救助中就必须加强专业培训。比如说，如果出现精神疾病，就必须有专业精神病医生的介入；如果是心理障碍，则要由心理咨询师解决；如果是某些轻微的应激反应或心理困扰，志愿者的心理辅导就可以起到重要作用。并采取各种措施提高心理救助队伍的专业化水平以及建立协调统一的管理机制和科学的资格认定制度是灾害心理救助顺利开展的重要保证。

　　学习和借鉴国际上各国在灾难救助方面的经验与教训，有助于提升我国的救助能力。突发灾难事件特别是特大自然灾害的发生往往不是以国家、行政区划来界定的，它们往往涉及范围广泛，跨越国界地域，而且即使在一个国家内部发生特大灾害，各国间的相互支持也是应该的，这在近年来发生的重大自然灾害中已有实践。经济的全球化、国际问合作的加强和交流的增多、人员跨国流动的迅猛增长，都使得合作成为必要和必然，国际上和平与发展主题的确立、国际环境的改善、国家地区间睦邻友好关系的加强，也使得国际救援合作成为可能。为此，我们不仅自己要加强与国际间救援机构的交流合作，且要在重大救援力量布局、重大规划制定、重要救援队伍设立等方面考虑周边国家的救援合作需求，以通过国际社会的共同努力，减少突发事件的发生及其给人类社会带来的威胁和损失。比如说，日本地震发生后，中国XX第一时间作出反应，15名队员组成的国际救援队迅速飞赴灾情最严重的地区之一——岩手县大船渡市展开搜救。在灾区的8天7夜，中国国际救援队员们用坚定的信念和精湛的技术，给日本民众以及国际社会留下了深刻印象。

　　总之，无论是从经济上看，还是从政治上看，做好灾难救助管理工作都具有重要的意义，是关系到国计民生、关系到社会主义建设的大事，必须予以高度重视。中国的自然灾难作为影响中国社会安全的重大因素，不仅未因中国的经济持续高速发展而消退，而且还在某种程度上不断恶化。尽管国家抵御自然灾难的能力在不断增长，但自然灾难却不以人的意志为转移，加之人的社会化与现代化进一步暴露出入在灾难面前的脆弱性，这就决定了国家需要高度重视对自然灾难防范并有相应的处理机制，坚持经济发展与保护环境相结合，人与自然和谐相处的理念，构建高效的灾难应急机制，改革完善救济体系，在现阶段不仅显得必要而且具有紧迫性。我国XX应不断优化XX救助中的法律规范约束提供物质保障组织灾难救援开展灾难教育支持灾难保险事业发展等职能，切实提高XX救助能力。

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