农村基层组织xx贿赂犯罪法律适用研究

摘要

在中国，农村基层组织人员具有双重身份。一方面是国家行政体系的“国家工作人员”，协助XX进行行政管理工作；另一方面是村民自治集体的代理人，从事村民自治范围的管理活动，此时其身份为“非国家工作人员”。不同身份的规则依据和权力来源不同，这使得农村基层组织人员的腐败行为更加复杂。农村基层组织的工作人员在不同身份下的腐败行为有着不同的罪名和量刑规定。司法部门需要对同一村干部行使不同权力、从事不同管理事务进行定性，进而判断村干部的主体身份，作出不同的定罪和量刑判决。然而，村干部的不同身份以及“公务”、“村务”行为的判定存在着很大模糊性，村内职务兼任、交叉和分工不明确的现象非常普遍，协助XX的行政工作和本村公共事务的管理工作往往并存，现实中很难明确区分村干部的不同身份。本文以农村基层组织xx贿赂犯罪的法律适用为争议点，进行分析，结合案例和法律条文发现问题提出关于农村基层组织xx贿赂犯罪争议的立法建议，并且借鉴国外反腐经验提出农村基层组织的治理建议。

关键词：农村基层组织；xx贿赂犯罪；定罪争议

一、引言

（一）研究背景

XXXxxxx以来，xx宣告已经取得了反腐败斗争得压倒性胜利，为了进一步巩固已取得的伟大成果，反腐败斗争将进一步向基层延伸拓展，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的原则。2019年6月，中共中央办公厅、xxxx办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称为《指导意见》）中主张将大力开展农村基层腐败整治，严厉查处侵害农民利益的腐败行为[《中共中央办公厅xxxx办公厅印发〈关于加强和改进乡村治理的指导意见〉》，载新华网2019年6月23日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm。]。

随着农村城镇化的不断推进，支农惠农款项、征地拆迁等农村建设拨款增加，农村基层组织人员手中的职权和资源不断攀升，导致农村基层组织的腐败问题日益严峻。全国共有54.2万个村委会[参见中华人民共和国国家统计局网站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0D01&sj=2019，2020年3月12日访问。]，农村基层组织人员更是数不胜数。仅2019年全国就查处扶贫领域腐败和作风问题8.5万件，民生领域侵害群众利益问题10.4万起[赵乐际：《坚持和完善党和国家监督体系为全面建成小康社会提供坚强保障》，2020年1月13日在中国xxx第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议上的工作报告。]。农村基层组织人员作为国家脱贫攻坚和乡村治理政策的直接执行者，直接与群众接触，其廉洁性会严重损害村集体和村民的切身利益，直接影响到普通群众对党和XX公信力的感知，影响脱贫攻坚和乡村振兴的实施进程。

在法律法规不够健全,现有法规仍具有争议的背景下,农村基层组织人员实施xx、受贿等行为时,经常由于公诉方和审判方的观点不一致,且法律也不够明确,最终被法院认定为职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪等轻罪,并且多适用缓刑甚至免刑[褚红丽，魏建：《村干部双重身份的腐败惩罚差异》，载《中国农村观察》2019年第5期，第121页。]。对于农村基层组织的xx贿赂犯罪法律适用不明确，犯罪行为得不到应有的惩罚,村民的利益得不到有效的保护,法律公平正义面临考验。

（二）研究意义

首先，xx贿赂犯罪是中国发展的绊脚石，侵犯了国家的廉政建设制度。国家工作人员的xx贿赂犯罪的法律制度已经相对完善，而农村基层组织是中国廉政法治建设中少有存在的“灰色地带”。农村基层组织人员的双重身份成功模糊了监察部门的视线，也模糊了法院定罪量刑标准。为了更准确地打击农村基层组织的xx犯罪行为，必须清楚研究农村基层组织的xx贿赂犯罪的法律适用问题，建设没有灰色地带的廉政法治环境。

其次，农村基层组织工作人员利用双重身份的“灰色地带”，实现xx贿赂行为严重地侵犯了公共财产。农村基层组织的“灰色地带”应当由法律的阳光来驱散。进行研究农村基层组织人员的职务犯罪的法律适用，可以明确规则与缺陷，进而有效地遏制“蠢蠢欲动”的农村基层组织人员的侥幸心理，更好维护农村里的弱势群体，不让任何的角落受到腐败的侵蚀，认真提高人民的美好生活。

（三）研究方法

本人将通过互联网，相关书籍、报刊等资源查阅、搜集、整理历年来在期刊、年鉴、著作与农村基层组织xx贿赂犯罪法律适用相关的文献资料，认真进行分析、比较、分类，了解国内外关于农村基层组织的研究现状，深入理解农村基层组织xx贿赂犯罪法律适用争议点，进一步确定研究突破点；查询、搜集部分当前乡村治理以及反腐的中国现行政策，了解村务管理的相关法律。

二、农村基层组织xx贿赂犯罪基本概况

（一）农村基层组织xx贿赂犯罪基本特征

1.涉案金额小、刑法制裁较轻

与一般国家工作人员相比，农村基层组织人员涉案金额相对较小。一般国家工作人员xx贿赂犯罪的平均涉案金额几乎是农村基层组织人员平均xx贿赂犯罪金额的5倍。虽然农村基层组织人员职务犯罪案件的涉及金额不大，涉及金额较大的案件比例也相对较低，但是农村经济发展普遍较低，涉案金额已经足以影响大部分村民的切身利益。在司法实践中，由于定罪的争议，对农村基层组织人员职务犯罪的制裁往往只停留在党纪处分和行政处分的层面。即使犯罪后受到刑事制裁，被判处刑罚也相对其他领域职务犯罪较轻，缓刑适用率甚至高达50%以上，对遏制犯罪的震慑力不足[同前注4，褚红丽，魏建：《村干部双重身份的腐败惩罚差异》，第121页。]。

2.社会危害性大

由于农村基层xx贿赂犯罪的涉案金额不是特别大、犯罪主体层级较低，组织对于这类腐败的关注度往往较低。组织在调查时往往缺少线索，查案的难度较大。单次贪腐金额不大、违法行为比较细微，但是积少成多且存续时间较长，该类案件总量巨大。基层组织工作人员职务犯罪行为又往往与群众的日常生活息息相关，对基层群众影响较大，严重影响农村稳定。很多基层组织工作人员职务犯罪行为过于恶劣，长期损害当地村民的切身利益。直到村民忍无可忍，又无法方便快捷找到救助途径，只能直接越级上访、集体上访和围堵XX办公场所，此类事件在社会上对XX形象造成极为恶劣的影响。

3.涉案领域较为集中

随着国家对农村建设越来越重视，给予了大量的资金和政策补助，农村基层组织的干部便掌握了越来越多的民生项目资金，但出现xx贿赂问题的往往也是这些民生项目。即使农村基层组织xx贿赂犯罪的形式较多，但是xx腐败发生的领域也相对集中，涉及领域大多是国家专项补贴、危房改造、土地流转等问题。

4.窝案、串案多，共同犯罪情况较为突出

部分农村基层组织为了最大限度地利用手中职权，谋取个人利益，暗里相互勾结，形成庞大的利益集团。出现家族任职腐败甚至村长和村XX带头xx腐败的恶劣现状，导致犯罪类型由单一型发展成合伙型，作案前相互共谋，案发后互相包庇。村基层组织整体共同犯罪十分现象严重，曾出现将某村委会的所有干部“一锅端”的犯罪案件。在近年查办的农村基层组织的职务犯罪案件中，这样“办一案，查一窝，挖一串”的窝案屡见不鲜。

（二）农村基层组织人员xx贿赂犯罪多发的原因

1.农村基层组织人员素质不高，法治观念淡薄

农村基层组织干部基本上来自当地农村自选自治，年龄普遍偏大，整体文化水平有限，大部分村干部没有接受过法律知识的系统性学习，法治观念淡薄，导致农村基层组织干部团队素质普遍不高。部分村干部实施了xx贿赂行为，仍不自知已经触犯法律了；部分村干部思想迂腐，面对金钱的诱惑容易放松警惕，深陷在“公私兼顾”、“权钱交易”的不正之风，明知触犯法律也不管不顾。

2.村级财务管理混乱

村内的财务管理混乱，部分村干部通过不做账、不按程序做账、多卡多户多账本等方式混淆视听，导致账目混乱。并且从中任意使用资金，混淆资金来源，破坏犯罪证据，让职务犯罪的直接证据化为虚无，为村干部的实行xx、挪用资金等行为提供了便利的条件。

3.村务监督机制流于形式

首先，横向监督虚化。农村基层组织工作人员分工不清，职责不明，导致其自身的内部横向监督流于形式。甚至出现村党委XX、村委会主任、村会计都由同一人任职负责的情况。缺乏横向监督，会导致部分村党支部XX、村委会主任认为自己劳苦功高，以身试法带头腐败，造成窝案、串案的发生。

其次，纵向监督软弱。监察委最低行政区划分为县级，乡镇监管制约机制缺失。并且，农村基层组织是具有中国特有的自治组织，与县XX仅保持指导与协助的关系。县XX不可以随意以行政命令让农村基层组织执行行政管理工作，亦无权对村务进行监管，甚至县XX需要农村基层组织配合展开各种基层工作，更是没有督促监督村基层组织的积极性。缺乏纵向权力监督，村干部进行xx贿赂犯罪就更是有恃无恐。

最后，民主监督虚设。根据《村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）的规定[《中国人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第30条。]，村委会应当定期向村民公开村务。但实际上，部分地方村务管理人员为了谋取私利，私下个人或者小团体进行暗箱操作，漏公布、假公布，将村务公开流于形式。只公开一些不痛不痒的细枝末节，回避扶贫资金、征地补偿等重点内容。并且农村的“熟人社会”模式泛滥，村民们陷入“无熟人，不办事”的旧社会理念，群众发现xx贿赂问题也不敢言，甚至主动参与“小团体”。

4.查处困难，惩治不力

司法部门可以获得相关犯罪举报少，证据收集困难，导致农村基层组织xx贿赂犯罪的查处较难。群众不敢言，同僚互包庇，村财务混乱，导致司法机关取证相当困难。农村基层组织xx贿赂犯罪的定罪标准至今仍然存在争议，并且涉案金额相对较小，所以大部分判处的刑罚相对较轻，案件被判处缓刑和免于刑事处罚的比例居高不下，法律规定并未对村干部犯罪产生强大的震慑力。

（三）农村基层组织xx贿赂犯罪定罪差异

我国《刑法》规定，xx贿赂犯罪主要表现为国家工作人员，利用职务之便，实施xx、受贿、挪用公款等不法行为，严重地侵犯了公共财产的所有权[《中华人民共和国刑法》（2017年修正）第八章。]。而关于非国家工作人员的职务犯罪主要有非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪等，主要表现为非国家工作人员，利用职务上的便利，非法将本单位财物占为己有或者非法向他人索取财物，为他人谋取利益[《中华人民共和国刑法》（2017年修正）第163条，第271条。]。与国家工作人员xx贿赂犯罪的主要区别就在主体身份的不同、利用不同的职务和侵犯的财产属性不同。

农村基层组织人员在不同的职位下，利用不同的职务便利，侵占不同性质的财产会导致其腐败犯罪的定罪不同。如果其为国家工作人员，利用协助XX完成行政管理工作的职务便利，实施非法占有公共财物或者收受、索取他人财物等行为，便构成xx罪或受贿罪。如果其仅为一个基层自治组织的“代理人”，即“非国家工作人员”，行使村内自治权利，进行非法侵占公共财物和收受、索取他人财物的行为，则构成了职务侵占罪或非国家工作人员受贿罪。

因为农村基层组织人员的职务犯罪定罪仍然存在争议，导致各地各案的定罪量刑也不同。但是根据现行《刑法》的规定，职务侵占和非国家工作人员受贿罪的处罚比xx罪和受贿罪的处罚规定更低。主要体现于：

（1）职务侵占罪和非国家工作人员受贿罪的起刑点高于xx罪和受贿罪。非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪的“数额较大”“数额巨大”的数额起点是受贿罪、xx罪相对应数额标准的二倍、五倍[《最高人民法院、最高人民检察院关于办理xx贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第11条。]。换句话说，受贿罪、xx罪的一般立案标准是三万元，而职务侵占罪和非国家工作人员受贿罪立案标准仅为六万元。

（2）量刑严厉性低于xx罪和受贿罪。职务侵占罪的最高法定刑只有十五年有期徒刑，而xx罪的最高法定刑为死刑，职务侵占罪和非国家工作人员受贿罪100万以上“可以并处没收财产”，xx罪和受贿罪三万元以上即可实施罚金刑[《中华人民共和国刑法》（2017年修正）第163条，第383条。]。

三、农村基层组织xx贿赂犯罪定罪争议

农村基层组织的工作人员在不同身份下的腐败行为有着不同的罪名和量刑规定。但是，农村基层组织人员的不同身份以及“公务”“村务”行为的判定存在着模糊性。所以该类案件存在的定罪争议大多是关于是否是国家工作人员的xx贿赂犯罪还是非国家工作人员职务犯罪。司法部门在定罪量刑时需要对农村基层组织人员行使不同权力、从事不同管理事务进行定性，进而判断农村基层组织人员的主体地位，作出不同的定罪和量刑判决。笔者将围绕犯罪主体，犯罪对象以及犯罪客观方面的认定这关键三处将农村基层组织xx贿赂犯罪定罪的法律适用进行详细分析。

（一）犯罪主体“国家工作人员”身份认定争议

xx贿赂犯罪属于特殊主体犯罪，只有国家工作人员和受委托管理、经营国有财产的人可以成为犯罪主体。但是农村基层组织人员并不是国家机关从事公务的人员，将其身份认定为“国家工作人员”一直存在争议。于是，2000年4月全国人大常务委员会通过立法解释颁布了《XXXX常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》），列举了村民委员会等农村基层组织人员属于国家工作人员的七种协助XX从事行政管理工作的情形[《XXXX常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，2000年4月29日第九届XXXX常务委员会第十五次会议通过，“村民委员会等农村基层组织人员属于国家工作人员的七种协助XX从事行政管理工作的情形包括：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民XX从事的其他行政管理工作。”。]。

农村基层组织人员往往具有双重身份。一方面是国家行政体系的“国家工作人员”，协助XX进行行政管理工作；另一方面是村民自治集体的代理人，从事村民自治范围的管理活动，此时其身份为“非国家工作人员”。前者的权力来自于XX行政体系，而后者的权力主要来自于村民自治体。不同身份的规则依据和权力来源不同，并且村内职务兼任、交叉和分工不明确的现象非常普遍，协助XX的行政工作和本村公共事务的管理工作往往并存，现实中很难明确区分村干部的不同身份，这使得农村基层组织人员的腐败行为更加复杂[同前注4，褚红丽，魏建：《村干部双重身份的腐败惩罚差异》，第112页。]。农村基层组织人员xx贿赂犯罪应注意以下四类犯罪主体：

1.村民委员会人员

村民委员会是中国特有的基层群众性自治组织，负责办理村里的公共事务和公益事业。根据《组织法》，村委会是由主任、副主任和委员共三至七人组成，并且可以根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等若干下设委员会[《中国人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第二条、第六条和第七条。]。但是却只有主任、副主任和委员是由村民直接选举的，其下设委员会成员或者村委会聘任来辅助工作的人员是否属于村民委员会的成员呢？

笔者认为，下设委员会成员和聘任员工都是村委会的组成部分之一，并且按照社会习惯也同样认为该类成员同样具备村委会工作的权利外观。根据《解释》可知，村委会主任、副主任、委员，及其村民委员会下设委员会、村委会的会计、出纳等外聘工作人员均属于村民委员会工作人员，只要实施《解释》中的七项行政管理工作，都可成为xx贿赂犯罪的主体。

实践中，村委会主任和村会计，由于掌握村务管理大权和财务大权，常常成为农村基层xx贿赂犯罪的重点犯罪主体。如若村委会主任假借外聘人员之手完成相关犯罪行为，便要确认外聘工作人员是否对犯罪行为知情，从而确定是间接正犯还是共同犯罪。

2.村党支部人员

中国xxx村党支部是基层政治生活和社会生活中的政治领导力量，支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。根据《组织法》可知，村党支部也属于村基层组织[《中国人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第三条。]。所以村党支部XX、副XX、委员等党员都是农村基层组织人员。如果其在完成上述《解释》中协助XX完成七项行政管理工作时,便具有“国家工作人员”的犯罪主体资格。在实践中，村支部XX常常错误地利用其地位优势，也是农村基层组织人员xx贿赂犯罪的重点犯罪主体。

3.村集体经济合作社等农村基层集体经济合作组织工作人员

除了村党支部和村委会“两委班子”，农村还有因中国近代独特的“农村土地集体所有制”而设立的管理农村集体财产的集体经济合作组织。

原则上，村委会和村集体经济组织在村党委的领导下各司其职，是两个独立组织之间并不存在行政上的上下级关系。村委会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，村集体经济组织应当尽力支持和配合村委会工作，为农村发展提供物资和经费支持[湖南省农业农村厅政策与改革处：《农村集体产权制度改革政策解答（6）》，载《湖南农业》2019年第11期。]。

但是两者在管理权限上却存在交叉重叠的问题。根据现行法律规定，村民委员会和村集体经济组织都有管理村民的集体财产的权利义务。在没有设立村农业集体经济组织的乡村，由村民委员会代为行使管理村集体经济组织的职责[《对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》，全国人大常委会法制工作委员会1992年01月31日发布。]。那么，既然两个组织职责重复，组织内部人员也常常交叉任职，村集体经济组织是否也可以为农村基层组织呢？

有的观点认为，村集体经济组织和村委会的职能混同、人员混同，并且除了经济职能外，也具有一定的村务管理职能，村集体经济组织应当是村基层组织，其工作人员可以依据《解释》成为xx贿赂犯罪的主体。有的观点认为，村集体经济组织是中国特色乡村治理的村集体经济自治组织，属于特殊法人，其职务只能管理村集体财产，不是“国家工作人员”，所以不属于农村基层组织人员xx贿赂犯罪的主体。

笔者认同第一种观点。村集体经济组织不仅有经济职能，同时也有适当的村务管理职能，同样为农村建设出力。并且村集体经济组织人员管理的村集体财务中，也包含着《解释》中“土地征用补偿费用的管理”的一部分。在实际中，负责村务的村委会和负责村集体财产的村集体经济组织常常因为“政财合作”衍生的职务犯罪案件，以村集体经济作掩护，来获得案发后定罪量刑的减轻。综上所述，集体经济组织应当属于农村基层组织，其工作人员可以依据《解释》成为xx贿赂犯罪的主体。

4.村委会分设的村民小组组长或下属村委会委员

村民小组是村委会根据具体的村民居住情况、集体土地所有权关系所分设的。由几户、十几户不等的小数村民组成，不属于一个组织，只能算是村委会划分的行政编组。村民小组通过民主选出组长，由其负责小组的经济管理和公共服务管理。村民小组组长在职能上一人兼并了村委会和村集体组织，在小范围内掌握了大量的权力。村委会分设的村民小组负责人或下属村委会委员是否属于“村民委员会等村基层组织人员”，法检两家的意见并不统一。

孙某为某村民小组组长，他从XX有关部门领走该村民小组土地的补偿款11万6千余元。因为亲戚王某做生意急需用钱，孙某便将其中的6.5万元挪给王某。检察院根据《刑法》和《解释》，认为孙某在履行《解释》中“管理征地补偿款”的行为时是“国家工作人员”，利用村民小组组长的职务之便，将挪用征地补偿款给他人使用，应当构成挪用公款罪。但法院其依据是最高人民法院发布的《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性的问题的批复》，“对村民小组长利用职务上的便利，将村民小组的财产非法占为己有，数额较大的，以职务侵占罪定罪处罚[《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性的问题的批复》，法释[1999]12号，最高人民法院1996年6月25日发布。]。”据此认定，孙某不属于国家工作人员，其行为应当构成挪用资金罪[孙明放：《村民小组长挪用征地补偿款如何定性》，载《人民法院报》2011年1月6日，第7版。]。

笔者赞成检察院的观点。村民小组组长在性质上应属于村委会的分设机构委员，是村委会的组成部分。村委会将XX委托负责的部分事务分配给各村民小组，由小组长负责落实。村民小组组长在完成村委会分配任务的同时，也正在协助基层XX完成行政管理工作，符合《解释》的应当属于“国家工作人员”。

（二）犯罪对象“公共财物”认定争议

公共财产是xx贿赂犯罪侵害的对象，也是定罪的重要指标。本定罪的纠纷的“公共财务”主要包含国有财产、劳动群众集体所有的财产、用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或专项基金的财产[《中华人民共和国刑法》（2017年修正）第91条。]。

农村基层组织的资金主要由集体经济组织所有的财产组成的村自有资金，和国家拨入的专项资金及社会捐助两部分构成。根据《解释》规定的7项情形，“土地征用补偿费”属于村级组织的自有资金，而其他的情形均为有关部门拨入资金及社会捐助。利用职务之便，侵占国家拨入的专项资金和社会捐助的款项，该行为必然是构成xx罪或挪用公款罪。

实践中，《解释》中规定的资金与本村内自有资金时常难以分辨，专项款与集体收入款统一记账，并且村委会的财务管理混乱，甚至没有记账。由于犯罪对象资金来源难以分辨，就导致了此类案件定罪的争议。村民小组组长兼党支部XX黄时荣、村党总支XX、村委会主任阮民光、阮华球职务侵占罪中的土地征用补偿款因为由XX划入了集体账户，便被认定为集体财产，进而三人被定罪为职务侵占罪[黄时荣、阮民光、阮华球职务侵占罪案，广西壮族自治区天等县人民法院（2019）桂1425刑初57号刑事判决书。]。

笔者认为，在《解释》中规定的资金与本村内自有资金混在一起时，也不可以完全认定为村内集体财产。在本案中，可以明确其以职务之便，侵占的《解释》中规定的资金的，应当定罪为xx罪或者挪用公款罪。在两者资金完全混合，无法分出资金来源的前提下，应当采用有利于被告人的原则，定职务侵占罪。

（三）犯罪客观方面“利用职务之便”认定争议

农村基层组织人员实施违法行为后呼入定罪，关键是看其实施犯罪时所具体利用的职务便利。若是利用协助XX从事行政管理工作的职务便利的，应当以国家工作人员职务犯罪定罪处罚；若是利用管理村集体事务工作的职务便利的，应当以非国家工作人员职务犯罪定罪处罚。要结合其工作性质、有无协助从事行政管理工作的行为、犯罪行为实施阶段等具体判断其利用了何种职务便利。

1.依法从事公务

农村基层组织是村民自治组织，其从事的管理村集体事务工作通常情况下不属于“国家工作人员”。只有《解释》将农村基层组织人员协助乡镇XX的行政管理工作限制在七项范围之内，只有从事该七种行政管理工作，农村基层组织人员才可能具有xx贿赂犯罪主体资格。《解释》前六项规定明确并不存在争议，但是其中第七项“协助人民XX从事的其他行政管理工作”为兜底条款，该条款将本就难以定论的身份认定变得更加模糊。

笔者根据《刑法》第93条规定和相关刑法解释学文献得出，农村基层组织人员认定为“国家工作人员”具有三个条件：（1）以XX代理人的身份履行职务；（2）其工作任务与管理XX事务、国家财产相关；（3）其行使该职权具有合法的依据或者委托。根据《指导意见》可知，中央XX希望规范村级组织的工作事务，整顿农村基层组织的承担过多的行政事务的现状，各地方XX不得以行政命令要求农村基层组织承担行政性事务，并且鼓励实行“权力目录清单”等管理方法，将来的农村依法从事公务的标准将愈加明确[同前注1，《中共中央办公厅xxxx办公厅印发关于〈关于加强和改进乡村治理的指导意见〉》，载新华网2019年6月23日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm。]。

2.村内自治事务

村民自治范围内的事务，主要是指为农村居民提供治安保卫、公共卫生等公共服务的村自治事务建设和公益服务活动。农村基层组织人员在办理村自治事务过程时普遍存在利用职务之便的权钱交易行为，但是此时村基层组织工作人员不属于协助人民XX从事行政管理工作的范围，故只能以非国家工作人员职务犯罪定罪。

3.村级经营活动

村级经营活动，顾名思义是指村集体经济组织的经营性活动。传统的农村集体经济是农村集体共同所有的生产资料，集体组织统一经营的集体经济。改革开放后，村级经营活动开始呈现多元化模式，大多数农村集体经济开始实行双层经营体制。部分地方更是参考企业经营模式，开始采用招商入股等方式组建乡村集体企业[韩松：《论农村集体经济内涵的法律界定》，载《暨南学报》2011年第5期，第57页。]。

村委会、村集体经济组织、村民小组等组织都可以进行村级经营活动。其中，村委会在村级经营活动中具备多重身份，应当认真分析，才能区分其在职务犯罪中的定位。当它代理土地产权所有者时，它是集体产权的所有权人；当它负责经营村民集体产权时，它便是经营者；当它为村民提供公共服务时，它是公共服务的供给者；当它协助XX行政管理工作时，又可以成为XX的代理。只有辨别清村委会的身份，才可以判断村委会人员的行为是属于依法从事公务，还是处理村内自治事务，或是进行村级经营活动[苏敏：《农村基层组织人员xx贿赂犯罪情况调查分析报告》，西南政法大学2009年硕士学位论文，第17页。]。

（四）农村基层组织xx贿赂犯罪争议总结

农村基层的事务相对繁琐，并且常常发生基层组织职能混同，人员混同，财务混同的情况，所以处理农村基层组织人员职务行为涉嫌犯罪时，应当仔细分析其主体地位、犯罪对象、利用何种职务之便，将不同的主体与不同的职务行为排列组合[李永红：《农村基层组织人员职务犯罪探析》，载《人民检察》2001年第八期，第27页。]。依据《解释》判断当事人的行为性质，根据行为人所属的组织和行使的职责，依据侵占款项的性质，区别不同情况做出判断，不能将基层组织人员利用职务之便涉嫌犯罪的行为都做xx贿赂类犯罪处理。只有农村基层组织人员协助XX从事公务活动时，并且利用“国家工作人员”职务上的便利，实施侵占国家公共财物的行为，才能认定为xx受贿类犯罪。

四、对于完善农村基层组织xx贿赂犯罪法律适用的建议

国家希望通过长期的坚持打击和有效的机制达到全国“不敢腐、不能腐、不想腐”三位一体的效果。只有通过采取有针对性的措施，才能消除或抑制引发农村基层组织人员职务犯罪的各种因素，以预防农村基层组织人员职务犯罪。笔者将围绕建立“不敢腐”的监督机制、“不能腐”的立法建议、“不想腐”的预防机制，给予个人建议。让违法犯罪无处遁形，拉紧违法犯罪的警戒线，从而提高犯罪成本，减低犯罪风险。进一步巩固和发展反腐败斗争的成果。

（一）完善农村基层组织xx贿赂犯罪法律法规

正如贝卡里亚所说：“如果说对于无穷无尽、暗淡模糊的人类行为组合可以应用几何学的话，那么也很需要有一个相应的、由最强到最弱的刑罚阶梯[（意）切萨雷·贝卡里亚．论犯罪与刑罚．北京：北京大学出版社，2008版。]。”德国的反腐败治理便是靠着一套严密的反腐败法律体系。不仅根据反腐形势不断对反腐败法做出修补、完善，更是针对公职人员制定了《公务员法》、《公务员行为守则》、《利益法》等多部法律法规[应丽娇：《L市农村基层腐败问题及对策研究》，大连海事大学2019年硕士学位论文，第28页。]。

完善相关法律法规，才能真正遏制农村基层组织人员职务犯罪活动，达到“不敢腐”的效果。笔者建议修订《刑法》或另行颁布立法解释、司法解释替代《解释》，扩大农村基层组织人员职务犯罪的犯罪主体和客观方面的范围，严格区分不同的农村基层事务，以加大打击犯罪的力度，确保贪腐查处标准的一致性。具体建议如下:

1.明确农村基层组织的法律定义以及关系

农村不仅仅存在财务状况混乱的情况，同时也存在着各组织职能权力模糊的问题。农村中有村委会、村党支部、村集体经济组织、村民小组等组织，两两之间更是存在各种职能权限问题，常常导致“政经不分”、“组织混同”等问题，从而衍生各种“灰色地带”，为农村基层组织人员的职务犯罪提供便利。规范明确农村各种组织之间的权力运行机制，彻底解决农村基层组织的“灰色身份地带”问题，是建立乡村治理体系的重中之重的难关。

健全小微权力清单制度，将村基层组织权利的职责定位和工作内容范围明确进行权力划分。并且建立责任追究制，工作中出现问题直接追究责任人，以此来提高村基层组织干部的工作态度和责任感。

基层治理中，村委会和村集体经济组织是合并还是分离一直是热门话题。在最新的《组织法》订立时，该问题依旧是犹豫不决，没有作出明确的立法。定论模糊才是最容易衍生违法行为，国家应当尽早作出选择。笔者认为，两者分离更有利于建设廉洁的基层民主治理和改善村民的物质生活条件。如今的集体经济形式丰富，符合现代的经济市场，更能够创造财富，达到提高农民生活质量的目的。并且村委会和村集体经济的分立，分设权利才可以更好地进行横向监督。剥夺村委会的集体经济管理职能，才能更加地突出其民主的社会公共服务职能，让其成为单纯的村民自治组织[徐增阳，杨翠萍：《合并抑或分离：村委会和村集体经济组织的关系》，载《当代世界与社会主义》（双月刊）2010年第3期，第16页。]。

明确农村基层组织人员的《刑法》定义，可以采取列举式的定义。最高法和最高检达成共识，解决村委会分设的村民小组负责人或下属村委会委员是否属于“村民委员会等村基层组织人员”的问题。

2.严格界定公私集体财务

农村基层组织的资金主要由属于集体所有的财产的本村自有资金，和国家拨入的专项资金及社会捐助两部分构成。农村的财务管理混乱，导致账目混乱，模糊了资金来源，甚至多卡多户，导致公私集体财产极度混乱，完善村基层组织的财务管理体系迫在眉睫。

同时，农村集体“三资”（资产、资金、资源）管理问题同样影响着定罪的财产界定。“三资”的构成比较复杂，既有现金，又有实物；既有不动产，又有动产；既有自然性资源，又有经营性资源；既有村集体创造的财富，又有上级下拨的补助资金[唐建明：《浅论农村经济发展及“三资”管理存在的问题与对策》，载《经管空间》2019年8月，第122页。]。并且“三资”中部分产权归属不清，不知道是公私，还是哪个集体经济组织或村民小组的财产。需要扎实展开农村集体清产核资，明确集体产权归属、明确公私和集体的资金流动来源十分重要。杜绝将国家拨款存入集体账户后，成为集体资产，从而影响定罪量刑的情况。

3.严格界定公务

目前除了《解释》中所规定的七项协助XX完成的行政管理工作之外，对农村基层组织依法从事公务的界定规定并不多。在实际情况中，农村基层组织所承担的公务事项比《解释》中列举的事项要多，有利可图的权力寻租路径不止法定7项工作，并且乡镇XX更是会以行政命令农村基层组织协助其各项工作。

笔者认为，农村基层组织依法协助XX或受XX委托从事行政管理工作产生职务犯罪的处理，可以基本沿用《解释》列举式的立法模式，并针对新时期农村建设的实际情况进行适当删减增补。并且要考虑农村基层组织的承受能力，可以采用“权力目录清单”等方式规范基层自治组织依法从事公务的行为。

（二）健全农村基层组织人员xx贿赂犯罪预防体系

孟德斯鸠在《论法的精神》中提出：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩治犯罪，注意激励良好的风格，多于施用刑罚[（法）孟德斯鸠．论法的精神（上）［M］．北京：商务印书馆，1961年。]。”健全“不想腐”的预防体系，关键在人，重点在摒弃迂腐旧思想、建立法治农村基层自治组织。

1.以法治教育提高基层组织整体素质

针对多数农村基层组织人员文化程度不高、法律知识欠缺、对金钱诱惑的免疫力低下等思想方面的问题，县XX和县党委需要进一步深入乡村法治宣传教育，通过法治教育提高农村基层组织人员的整体素质和思想觉悟。鉴于基层干部大多学历层次偏低、对书本知识的学习兴趣弱，法治教育应当减少形式主义的“发书教育”，更多地实施契合农村基层实际的法治教育。将基层干部的法治教育重心放在理解国家农村建设政策的依法运用，学习常见违纪违法的职务犯罪行为，从而不断增强村官学法知法、依法管理、依法办事的能力。

同时，也要需要加强当地群众的法治教育，营造一个健康的农村管理氛围。以生动的案件作为警示教育的重点素材，灵活运用当地农村基层多发的、真实的村务工程发包、扶贫款发放、土地征收等领域的职务犯罪案例，对村民和村干部进行普法教育，坚守农村建设的法治底线[梁娟：《监察体制改革背景下村基层组织人员职务犯罪惩防体系构建》，载《江西社会科学》2019年第2期，第197页。]。

2.改革完善农村基层组织人员选拔任用制度

新加坡是唯一入选世界前十清廉国家的亚洲国家。其在行政管理队伍的选拔方式上极其严格，不仅需要知识和学历上达到水平，更是对应聘者的品德情况进行严厉的层层考核[同前注26，应丽娇：《L市农村基层腐败问题及对策研究》，大连海事大学2019年硕士学位论文，第28页。]。农村基层组织干部的选拔一直难以走出农村小圈子，导致村干部往往年龄大、学历低，法治意识淡薄。所以，建立法治清廉的农村基层自治组织，必须着力于改革完善选拔任用制度。

首先，农村基层组织建设遵循的是“村民自治”原则，村干部的选拔任用需要实现真正的民主选拔。其次，需要严格村基层组织人员的准入门槛。基层XX应当指导村民公平选举，并且推荐真正奉公守法、品行良好、公正善良、认真负责、具有一定文化水平和工作能力的村民为村委会候选人，特别对有犯罪前科的竞选人严把入口关。

再次，杜绝各种选拔漏洞。杜绝村干部由同一家族中的人担任，导致的“家族村官”式集体腐败；杜绝村干部长期连任同一职位，利用长时间任职，多次犯罪。最后，需要冲破传统的身份、城乡、地域等的人才壁垒，向社会公开召集素质高、能力强、懂法律、会管理的大学生来当“村官”，为农村基层组织队伍注入法治清廉之风。

（三）健全农村基层组织人员xx贿赂犯罪监督体系

健全“不敢腐”的监督体系，需要对现时虚弱的监督体系进行洗牌，完善横向、纵向、民主三项监督，做到人人互相监督。达到监督网络多层次、全方位、无死角，监督手段多样新颖，让每一位农村基层工作者不敢萌生腐败的火苗。

1.完善横向监督

横向监督的完善意味着基层清廉团队的成功建设，官官之间互相监督，自身不想腐，也不容许别人腐败。形成横向监督的氛围，将是农村基层犯罪监督体系的完成之时。2018年，浙江省提出建设清廉村居，打造清廉的基层政治生态，便在打造完善的横向监督体系[《浙江省农业和农村工作办公室浙江省民政厅关于推进清廉村居建设的实施意见》，浙江省农业和农村工作办公室和浙江省民政厅2018年9月20日发布。]。笔者对完善横向监督提出以下几点建议：

首先，健全村务管理体系，尤其需要抓紧财务管理。完善村务财务制度，明确财务管理的职权和程序的管理，明确村务财务的监督体系，严格把村账的管理落到实处，坚决杜绝白条、假发票入账、有账不做和不做账的现象。

其次，注重权力分配，明确职位职责。实践中，往往村长和村委XX一把独大，权力集中，甚至出现村党委XX、村委会主任、村会计一人兼职的情况，导致民主集中制如同虚设。并且农村基层组织职责不分、任职混同，导致司法部门定罪困难。只有明确权力，才能约束权力；只有分设权力，才能横向互相监督。

再次，落实村务监督委员会制度。根据《组织法》规定，村务监督委员会负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实[《中国人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第32条。]。村务监督委员会可以列席村民委员会会议，监督所有的村务流程和内容，是最靠近农村基层组织的监督机构，可以最大限度地预防农村基层组织人员职务犯罪行为。

最后，建立鼓励举报制度。纪委监察委应当重视横向监督产生的举报。当其汇报本村违法违纪情况时，纪委监察委应及时深入了解、介入调查，并为其举报提供保障和建议。如果举报的违法违纪情况属实的，可以适当给予举报人员适当的精神奖励或物质奖励。

2.完善纵向监督

纵向监督是最强力的监督，与其相关的主体有县XX、县监察委和乡镇党委。纵向监督的弱化在于纵向机构与村基层的利益勾连，与纵向机构难以深入基层发现其中错综复杂的利益关系网络。完善纵向监督，需要打断纵向机构之间的利益勾结与培养深入利益网的“利剑”，形成多层次、全方位稳固的反腐稳固监督结构。

县XX是法定的监管责任主体。根据《组织法》的规定，基层XX对村基层组织的工作有一定的监管职责。除了定时监督重点村务外，可以参考“村账镇管”的方式，由XX行政工作人员担任村级财务管理员，可以有效地解决农村基层组织会计财务人才缺失的问题，并且也可以更好地实现监督和管理，减少农村基层组织人员职务犯罪的可能性。但是，考虑到农村基层组织的中国特色的自治组织，即使XX需要把握“监督”与“领导”之间的区别，但是不可以借此控制乡村的自治事务。

县监察委是基层新兴的反腐“利剑”。监察委员会的最低级别的设置在县级，所以县级监察委员会承担了惩治村基层组织人员职务犯罪的职责。顺应监察体制改革的背景，县监察委应当积极探索，努力将监察职能向乡村延伸，强化对农村基层组织的监督。县监察委不仅对村里的xx贿赂犯罪有监察权，而且对其他的职务犯罪也有监察权，也可以监管县XX有无切实履行监管职责，更可以刺破村基层与县XX之间的利益网络。县监察委应当深入基层，与基层保持密切的联系参考建立基层监察办公室、派驻民生监督员等方式。并且，由于农村基层组织xx贿赂犯罪的涉案领域相对集中，县监察委可以对征收补偿工作、专项支农资金管理等项目重点监督，开启重点专项预防。

乡镇党委纪委是纵向监督体系的最后保障。其可以监督和领导村党委，同时与县XX、县监察委保持密切的监督，及时深入了解、介入调查，并为纵向监督机构的工作提供保障和建议，预防形成“官官相护”的利益网络，成为纵向监督多层次、全方位稳固的反腐稳固监督结构的最强监督。

目前，农村基层组织的“微腐败”问题主要由纪委监委侦察处理，鉴于目前纪委监委有较大的裁量权，笔者认为由法律制定农村基层组织的xx贿赂犯罪的相关细节，以扩大犯罪构成要件为核心，更加容易规范监察权力的正确行使。同时，制定《监察官法》以抑制监察委的自由裁量权，塑造依法执政的廉洁执政环境。

3.完善民主监督

村民是最贴近村干部的，也是最了解村干部的所作所为的。农村是典型的熟人社会，村民需要在村中立足，不敢得罪村基层组织人员，遭受到不公平待遇时，往往选择忍气吞声。村民需要提升“主人翁”意识，主动监管村干部的行为，同时在自己的利益遭受损害时要敢于站出来捍卫自己的权利。

除了村民主动监督，完善民主监督最重要的就是落实村务公开。X乡镇的管理具有决策透明、财务公开的特点，自治能力极强。为了确保决策过程的公开透明，任何大小决策都会以召开听证会的形式进行。并且乡镇财务主要由选举产生的财政委员会负责管理，尽可能地把财务管理最大限度地透明化，有效地避免了xx腐败行为。可见，公开透明是防止腐败的利器。村委会的村务公开意味着村民可监督的范围，落实村务公开，是防止农村基层组织人员职务犯罪的有效途径。

首先，完善村务公开手段。村务公开栏、挨家挨户通知等传统的村务公开方式过于低效繁琐，已经远远不能适应现代农村基层管理的需求。年轻人已经习惯通过互联网了解信息，忽视了传统的公开栏，导致村务信息没有散布到每个人。并且公开栏等传统方式，不便于监管，让村干部有“暗箱操作”的可能性。

笔者建议，将“互联网+”的概念应用于农村基层管理工作。建立村务公开平台，将村民关注的补助发放、征地政策等重要文件公开。通过互联网的方式可以突破时空的限制，让不同年龄段的村民和外出务工村民都可以及时了解村务。同时也便于纪检监察机关监管村委会的村务公开工作是否到位。

最后，需要确保投诉途径。确保村民在村务信息公开过程中发现问题，可以便捷安全地提出建议或者投诉。除了传统的亲自到纪检监察机关举报、邮寄信件举报的方式之外，村民的建议和投诉也可以通过互联网村务公开平台有效地反映到纪检和监察机关中。

五、结语

近年来，我国学术界对农村基层腐败的问题治理的研究不断深入，学术成果也较为丰富。但面对农村基层日趋严峻的反腐形式，需要进行更加深入的关注和专题研究。

农村基层组织负责管理村内大大小小的一切事务，“公务”和“村务”常常混杂在一起，很难明确区分。这种对同一主体相近的犯罪行为却实施不同惩罚的做法，既造成了司法效率的低下，又容易模糊立法的统一，导致司法不公的现象。更重要的是，在村民自治的制度下，法律赋予了村“代理人”身份更重的职责，然而违反职责后的惩罚却更轻。法律的定罪争议主要源于xx贿赂犯罪定罪条件中的犯罪主体“国家工作人员”、犯罪对象“公共财物”、犯罪客观方面“利用职务之便”三者的争议。扩大农村基层组织人员职务犯罪的犯罪主体和客观方面的范围，严格区分不同的农村基层事务，以加大打击犯罪的力度，确保贪腐查处标准的一致性，健全“不能腐”的全方位法律法规。

同时笔者认为，需要从横向监督、纵向监督和民主监督三向建全“不敢腐”的无死角监督机制，和通过在村内部健全落实各种管理制度建立“不想腐”的预防机制，配合“不能腐”的全方位法律法规，才能彻底遏制农村基层组织人员职务犯罪活动。处理好农村基层组织的xx贿赂犯罪的法律适用问题，可以更准确地打击农村基层组织的xx犯罪行为，“老虎”“苍蝇”一起抓，建设没有灰色地带的廉政建设，乡村振兴便指日可待。

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