摘要：目前，全国失地农民的数量己达4000万人，预计到2020年将达一亿。在社会主义新农村建设如火如荼进行的今天，随着工业化、城镇化步伐的加快，农村土地越来越多被征收。据估计，为维护社会公共利益需要，我国目前保护失地农民权益的机制还很不完善，我国土地征收制度越来越暴露出其不适应性，直接影响到农民的长远生计和社会的长治久安。为使我国的土地征收制度适应市场经济的要求，又能促进农地流转的农地制度体系，我国确立了土地征收制度，但实践中，土地征收过程中，损害农民权益及农民集体利益的情形时有发生，并对社会稳定产生了消极的影响。必须尽快建立一个既能确保适度管制，以更好地维护农民的合法权益。
关键词：农地征收；问题；法律保护
引言
在经济社会迅速发展、征地矛盾日渐凸显的今天，农村土地法律制度却表现出超强的稳定性，土地被公认为最稀缺资源，尤其在我国城市化进程中，农村土地成为被争夺的核心资源。分析农地征收中存在的问题及成因，但是草案中诸多改革措施最终未能呈现在现有法律制度体系内，严重滞后于现实社会的需要。《物权法》本应承担探索农村土地制度改革创新的任务，以“依照土地管理法等法律规定办理”这样的规定进行了立法回避，有关农地制度改革的立法仍任重道远，是提出与实践需求相吻合的立法建议的前提。
1.土地征收制度的完善与农民的利益密切相关
根据劳动和社会保障部的统计,我国目前有将近6000万失地农民;九三学社进行的一项调查表明,在全国的失地农民中,有60%左右的人生活十分困难,有稳定经济收入,没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。[1]2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国“以租代征”涉及用地2.20万公顷(33万亩),违规新设和扩大各类开发区涉及用地6.07万公顷(91万亩),未批先用涉及土地面积15万公顷(225万亩)。
在土地被大量占用的同时,许多农民都面临“种田无地,就业无岗,低保无份”的尴尬境遇,失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。近来中国农村社会形势专题研究成果也表明,农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权活动的焦点,是当前关系农村社会稳定和发展的首要问题。
征地问题不仅关系到农民的现实利益和长远利益,而且也关系到全社会的稳定。在此背景下,有关的土地征收制度的完善无疑会成为被关注的焦点。在制度设计中,一方面土地征收制度需要保证国家获得必要的建设用地,重新分配土地资源,保障经济建设顺利进行;另一方面它也是协调国家利益、集体利益、公民个人利益关系的重要手段,要保护失地农民的合法权益不受侵害,维护社会秩序的稳定。因此,认真研究我国现行土地征收制度,分析我国城市化进程中的土地问题,对解决土地征收及补偿纠纷,保护农民的合法权益,深入贯彻科学发展观、促进社会经济的可持续发展意义重大,2008年10月19日通过的《xxx关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也高度重视土地征收问题,强调要“改革征地制度”,这为农民土地权益的实现与保护开辟了新的途径,也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。
2.农地征收中现存的问题分析
农地征收规模进一步膨胀，伴随我国城市化进程的加快，征地引发的社会矛盾也日益凸显。失地农民越来越多，农地征收过程中农民知情权、参与权、谈判权等严重缺失，目前我国征地过程中存在的主要问题有，征地补偿不足以保障失地农民基本生活，征地目的和性质模糊、“公共利益”范围泛化，被征地农民权益受损后缺乏有效救济等。
2.1征地性质模糊、范围泛化
地方XX因此也在一定程度上成为农民土地利益的最大威胁者。实质上损害“公共利益”的情况发生。带有很强的随意性。在政务缺乏透明度，公民无法对其工作进行监督的情况下，实践中对公共利益的界定是由XX自己掌握标准的，这就难以避免在土地征收过程中出现各种各样地打着“公共利益”的旗号，大量商业性项目，真正以公益事业为目的的征地只占一小部分，都冠以“公共利益”的名义强制征用土地。事实上就为违法征地、滥征土地提供了冠冕堂皇的理由。
2.2征地补偿不足以保障失地农民生活
土地产出仍是大部分农民的基本生活保障。现阶段我国社会保障体系并不健全，其自我就业能力也十分有限，大多数失地农民不能被安置就业，有限的征地补偿根本不足以保障其基本生活，建立失地保险、劳动力安置等补偿机制，补偿款只能作为补偿手段之一，失地农民成为新时期我国又一弱势和不稳定群体。征地补偿是一个综合性问题，成为解决失地农民生活保障问题的新途径。
2.3征地中农民权利严重缺失
司法不独立现象也在我国客观存在，由于国家权力介入征地过程，法律知识、经济条件、社会资源等普遍欠缺的农民群体缺乏相应的对抗国家公权力的能力；加剧了征地双方当事人的力量悬殊。另外，使征地引发的矛盾在全社会有激化的趋势。征地过程中，有些部门和工作人员法治意识淡薄，XX部门单方主导征地全程，违背法律法规的相关程序性规定，农民知情权、参与权、协商权、谈判权、异议权等严重缺失。
2.4征地权益受损农民缺乏有效救济
往往选择上访作为其应对土地权益受损的主要救济手段。但是，被征地农民受高昂的诉讼费用、贫乏的社会资源等因素制约，很多权益受损群众无奈成为专业上访户。此外，在现行体制下上访效果并不理想，面对“民告官”案件司法解纠乏力也使被征地农民对司法救济缺乏信心。司法机关也往往回避受理征地引发的纠纷案件，鉴于司法受行政的极大束缚，现实中往往出现司法机关无能为力的情况。
3.加强对土地征收中农民权益法律保护的对策
3.1从实体法上加强对土地征收中农民权益的保护
完善土地征收补偿制度。第一，结合我国的实际情况，还应当把土地承包经营权损失补偿，拓宽土地征收补偿范围。在我国土地征收的范围除现行法律规定的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外，国家应该对被征收人的直接损失与间接损失都给予补偿，间接损失补偿，细化社会保障费用囊括其中。把被征地农民的损失降到最低。第二，提高土地征收补偿标准。依据土地类型、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，分期或终身性货币补偿，债券或股权补偿就业安置补偿和社会保险安置补偿等。第三，建立多元化的征地补偿方式。从我国进入城市后就业困难的现状出发，针对失地农民劳动技能低下的情况，除一次性货币补偿外。划分区片并测算的征地综合补偿标准。
3.2从程序法上加强对土地征收中农民权益的保护
要尽快颁布实施《土地征收法》，详细规定农地征收主体的实体性权利义务和程序性权利义务。在《物权法（草案）》，对规定征收的条件和程序要进一步完善。建立统一的农地征收补偿法律程序的制度体系。要尽快颁布实施《行政程序法》，统一不动产征收程序、财产征收程序和农地征收程序的规定。通过《行政强制法》、《行政救济法》、《人大监督法》等法律，对农地征收的强制执行程序、救济程序和监督程序的实施提供法律保证。基于土地对于国家的战略地位，对于违规征用农地、侵占挪用被征收土地单位的征地补偿费用的，要严厉追究其行政责任和刑事责任。
加强对土地出让金分配、管理和使用的审计监督。有必要更加严格执行现行《土地管理法》关于征地审批权以及补偿、安置方面的规定。国家可以考虑从中央到地方建立专门的垂直管理的土地执法监督机关，该监督机关只对上级机关负责，人事、财政独立于地方XX，不受地方XX影响与控制。
3.3建立健全农地征收公益性审查法律程序制度
听证程序。尽管行政机关有着具体确认公共利益的权力，但这种权力有着它的局限性，行政程序和司法程序是界定农地征收公共利益的两种径。还有一种方式是即通过行政机构或其他机构的广泛调查，即行政机关并不能完全按照自己的意志决定，相反，必须征求公众和其他权益相关认得意见，通过对多方意见的采纳来最终判断是否符合公共利益。也可以向具有一定独立性和专业性的机构咨询来确认农地征收公共利益的范围。
司法程序。充分保障了公共利益。司法程序有效避免了行政机关在确定农地征收公共利益范围这个至关重要的问题上滥用权力，如果相对人对行政机关的决定不服，相对人可以通过诉讼的方式对农地征收公共利益予以最后的确认。可以通过审判程序来实现，由司法决定是否公益的方式，在个案的审判中多会通过司法程序来确认农地征收公共利益。在处理案件时对所援引的公益条款根据个案做具体解释也是司法决定的一种方式。
3.4完善集体和农民参与的程序
被征收的集体和农民可以通过递交书面意见提供证据、要求举行听证会等方式分别对征收目标的合法性、征地的范围、期限、面积等提出自己的意见。征地机关在接到申请后应将用地单位的用地目的、范围、期限、面积等内容进行公告，并单独通知被征收的集体和农民，否则视为程序违法必究。要明确集体和农民参与的程序，需要举行举行听证的，应对参与人的选定方案、参与的方式、时间、途径、参与人表达意见的具体方式、步骤等问题提前进行公告，保证公众参与切实可行。
双方磋商。这种协商方式可以省略征地目标的听证、补偿费听证等环节，从而有效地提高了办事效率。明确听证笔录的效力。确立“案卷排他主义”原则，拟报批的征地补偿、安置方案应当依据听证笔录作出。及时对审查的情况和结果向集体与农民通知或者公告。在初审阶段，征地方与被征地方就征地方案、补偿费用等问题直接进行协商，达成一致的就可以直接报批。
3.5完善征地纠纷解决机制
“无救济即无权利”,对权利的保障要靠通畅而足够的救济途径来实现。建立有效的监督和公平的裁决机制是保障征收218甘肃社会科学2009年第5期正的必要条件。首先,应扩大争议案件的受理范围。为更加全面地保护当事人的土地权益,化解矛盾,将公共利益的确认纠纷、补偿标准的确定纠纷,乃至征地补偿款项的分配纠纷,均纳入司法审查范围,进而加强司法对行政(征地)权的监督制衡,更好地落实宪政层面上的权力控制和权利保障原则。其次,要加大司法救济力度。根据《土地管理法实施条例》的规定,征地补偿标准争议由XX裁决,通过行政渠道解决纠纷,有助于提高争议解决的效率,但不能仅将行政裁决作为唯一的解决纠纷渠道,应拓宽解决纠纷的路径,建立多元化的纠纷解决机制。从保护集体和农民个人的利益出发,如果被征收人对补偿标准不满,应该赋予其有向上一级行政机关请求行政复议或向法院提起诉讼的权利。考虑到我国的实际情况,在行政救济与司法救济的关系模式上,可以实行行政救济是司法救济的必经前置程序,只有先经行政裁决后,对裁决不满的,才能向法院提请行政诉讼,否则不能直接起诉。通过赋予被征地农民以提起民事诉讼的权利,使被征地农民获得充分的救济。这样,能有效地减少对XX在征地过程中的双重角色所产生的不公正猜测和在一定程度上杜绝地方保护主义现象,如此也才能符合现代法治社会“司法最终裁决”的原则。
3.6对非公益性建设项目的土地利用采用市场化运作
《xxx关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次明确允许农民参与开发集体土地建设非公益项目。该《决定》提到:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营。”这项符合农民需求的、多元化的政策无疑对保障农民合法权益具有重大意义。土地的价格与土地的用途密切相关,公益性建设项目虽然并非只投入不产出,但是公益性建设项目的投入目的以及产出形式不同于非公益性建设项目的投入和产出,它并不是以追求直接的经济效益或利益最大化为目的,而是注重社会的整体利益和长远利益。[16]而非公益性建设项目往往采用商业化的开发经营方式,谋求个人或代表少数人利益的组织的商业利润。应在立法中明确规定,通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在今后因房地产建设需要占用集体土地时,可以由农民集体组织与开发商就集体用地的使用、补偿等问题进行协商、谈判,赋予集体组织独立的市场主体地位,将此类用地补偿问题纳入到民事活动的范畴中,而不是用国家行政手段去强制征收集体土地。建议修改《合同法》,在其分则中增加“土地承包经营权流转合同”专章。[17]对非公益性的建设项目用地采用市场化运作方式,必将促进土地资源的优化使用,实现土地要素在市场活动中的合理配置,打破土地市场的垄断和不正当竞争,真正将商业性用地的巨大利润“还之与民”。以制约行xxx来保护公民权和农民的土地财产权,以扩展公民权来监督行xxx。[18]
4.结论
《土地征收法》应该对公共利益的范围、土地征收的程序、征地补偿、权利救济及违法者的法律责任追究等均做出全面翔实的规定，我国现有的土地管理法规过于分散，对有关征地的法律规定漏洞和缺陷往往以《通知》、《办法》、《意见》、《暂行条例》等去弥补，加剧了被征地农民的维权难过于冗杂与分散的土地征收立法，该现状难以满足土地征收的现实需要。使法律规则之间冲突明显，面对征地纠纷难以找到没有争议的确切规定。
参考文献
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[2]中国式农地征收补偿的困境及其出路探寻——基于法条及实践的观察[J].胡晓玲.东北师大学报(哲学社会科学版).2014(02)
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[7]农地征收过程中的制度失衡与XX责任[J].文晓波.行政论坛.2010(05)
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