论监察权的宪法结构与权力内涵基于对共和国历史的考察

　　2018年3月20日的上午9时06分，第十三届全国人大第一次会议表决通过了《中华人民共和国》监察法。历经全国人大常委会试点授权，全面推广，到《宪法》修改与《监察法》立法，监察体制改革终于走完了自己的法制化道路。

　　自《XXXX常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》于2016年底获得通过、颁行，宪法学界就对于监察制度改革的合法性（合宪性）问题投入了难以计数的笔墨。学者们首先对于全国人大常委会作为授权主体的合宪性提出了猛烈质疑。通过对于全国人大及其常委会职权的规范分析，有学者指出，类似于监察制度改革这般“实质性改变现有宪制机构的职权配置以及不同宪制机关之间的相互关系”的授权，[秦前红：《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》，载《中国法律评论》2017年第2期，第26页。]只能由全国人大做出。全国人大或可通过其职权中的兜底条款（《宪法》第62条第一款第16项：应当由最高国家权力机关行使的其他职权），授权全国人大常委会进行试点改革，后者便可据此授权链条获得制定具体授权方案的正当性。[参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年第12期，第7页。]有学者进一步将切入点从《宪法》转向《立法法》第十三条，即XXXX及其常务委员会可以据此条款，在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。学者们将监察制度改革试点作为适用这一条款的个例进行观察，如沈岿教授指出了监察制度改革的特殊性，并将其与全国人大常委会曾经做出的试点决定进行对比，尝试论证类似于监察制度改革这样的“宪制改革试验”只能由全国人大进行授权。[作者对于“宪制改革试验”的具体含义进行了详细论述。参见沈岿：《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》，载《当代法学》2017年第4期。]郑磊教授则对《立法法》第十三条进行了更为细致的规范和实证分析，进而指出常委会进行授权的内容（“权限要素”）应当不包括对国家机构进行调整等须经修宪才能完成的事项，并且不应当超越自身的立法权限。而监察体制改革试点的决定不仅在试点地方设立了一种全新的国家机构，并且涉及到对于多项全国人大通过的基本法律的原则性修正，因此有违法（违宪）之风险。[参见郑磊：《全国人大常委会“试点授权”要素论——基于《立法法》第13条的规范性思考》，载《浙江社会科学》2017年第8期，第6-7页。全国人大常委会的立法权限指《宪法》第67条第一款第3项：全国人大常委会可以“在XXXX闭会期间，对XXXX制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”]

　　对于试点决定合宪性的质疑，实质上指向了全国人大及其常委会的权限划分与宪法地位问题。近十几年以来，全国人大及其常委会立法权限的划分引发了学界持续不断的关注，而对于试点决定合宪性的质疑正可以被视作这一热点问题的延续。实际上，不只是问题意识得到了延续，法学家们所持的教条式规范话语与方法都几乎没有任何变化。同时，针对试点决定的批判又隐含着更为抽象性的政策主张——尽管法学家们大多认同全国人大可以授权设立监察制度改革试点，但这仍然仅仅是一种在改革的迫切需求与法律的稳定性之间做出平衡的权宜之计。对于国家监察制度的改革必须落实于宪法修改，因为国家监察委员会的设立将会剧烈改变人民代表大会制度下的组织样态，并可能与未修改前的《宪法》第八十九条（xxxx职权）产生规范冲突。[一个经典的表述，参见马怀德：《<国家监察法>的立法思路与立法重点》，载《环球法律评论》2017年第2期，第9-10页。学界在2017年度涌现出了极大量的此类立法策略性研究，另一个例子：马岭：《论监察委员会的宪法条款设计》，载《中国法律评论》2017年第6期。]这使得问题进一步上升到了对1982年宪法的包容度以及宪法变革之临界点等等问题的理解。由于学界普遍认为在国家层面设立监察机构已经大大超出了全国人大的“立法权”，因此当全国人大常委会尚未公布宪法修改计划，便于2017年11月7日公开《监察法》草案稿征求意见时，学者们多以强烈的批判性意见作为回应——《监察法》草案缺乏宪法依据，也即，应当通过修宪，在《宪法》的国家机构部分中增加监察机关的相关条款，再进行专法的订立。[几个例子：韩大元：《<监察法（草案）>缺乏宪法依据》，载《中国法律评论》微信公众号，2017.11.11；《北大教授沈岿提请对<监察法（草案）>进行合宪性审查的请求》，载“法律学术前沿”微信公众号，2017.11.9；陈光中：《<监察法>草案应写明依据宪法、国家尊重和保障人权》，http://yuanchuang.caijing.com.cn/2017/1108/4356849.shtml，最后访问时间：2018年3月23日。]当然也有极个别学者出于维护《宪法》稳定性与权威的考量，认为通过对于全国人大职权的扩张性解释，《监察法》草案能够获得某种合宪性证成。[刘松山：《另一种观点：监察法（草案）在宪法上总体是站得住的》，载《中国法律评论》微信公众号，2017.11.17；刘松山：《制定监察法，建议慎重研究修宪与否的利与弊》，载《中国法律评论》微信公众号，2017.12.1。]但这种观点很快就遭到了极具侵略性的回应。[童之伟：《宪法学研究须重温的常识和规范——从监察体制改革中的一种提法说起》，载《法学研究》，2018年第2期。]

　　《监察法》立法的形式最终与学界的主流诉求完全一致——先修宪，再立法，“根据宪法，制定本法”被写入了第一条之中。《监察法》条文在法律修辞上也远较初次公布时更为文雅与专业化。学界的大声疾呼很可能对于《监察法》的制定产生了深远影响。这无疑是法制精神的胜利，并足以为日后的政治制度改革树立合宪性典范。但监察制度改革法制化进程的终结，使得学界之前对此问题的策略性研究——如何设计立法程序，如何建构法律条文等等，迅速流失了自身的学术意义。而余下的研究则大部分着眼于监察机关与其他国家机关的关系——在程序上如何与检察机关衔接，[例如：张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，载《环球法律评论》2017年第2期。]以何种方式对全国人大负责[例如，马怀德：《<国家监察法>的立法思路与立法重点》，载《环球法律评论》2017年第2期，第11页有关监察委员会应当以何种形式对人大负责的讨论。]等等，以及更具实践性的问题——监察机关应当如何合法行使调查权等等。[例如，左卫民、安琪：《监察委员会调查权:性质、行使与规制的审思》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2018年第1期。另可参见许多建议在留置期间允许律师介入的学术研究。]实际上有相当数量的研究都是同时涉及上述几个方面的泛泛而谈。对于监察权（监察机关）这一宪法新造物本身的抽象内涵与宪法地位，学界尚缺乏特别细致与深入的研究。

　　本文试图从规范与历史两个方面着手，推进我们对于监察权与监察机关内涵的认识。文章的第二部分通过梳理官方界定中监察权内涵的模糊，以及目前学界相关研究的不足，指出了引入历史考察的必要性。第三部分则从宪法-法律-组织变迁的角度出发，尝试论证：监察机关的宪法地位并非一成不变，而是存在着演进与波折，提升监察机关地位是新中国宪法史中的隐含线索。并且，监察权的职能内涵、工作方式与宪法功能都发生了诸多变化。在最后一部分中，我们将尝试运用此前得出的结论，以审视宪法变革完成后的监察机关。

　　监察权就是反腐权力，监察机关就是反腐机构，这或许是所有人对于监察权的直观印象。诸多的官方信息都在证实这一点，最为直观的就是《监察法》第一条对于立法目的的说明：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”2017年11月首次公布的《监察法》（草案）对此的表达则更为直白：“为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，制定本法。”“监督”以及“现代化”这两种更为抽象、含义更丰富的概念彼时都尚未体现在立法目的当中。如果监察权就是反腐败权力，那么作为“行使国家监察职能的专责机关”，监察委员会就成为了专门进行反腐败工作的国家机关。

　　至少从一种朴素的观点来看，反腐败是一项十分具体和实践性的政治职能。我们不禁要问，是否从官方信息中还能够得出对监察权更为实质性的认知？新华社于2017年11月5日播发了一则《国家监察体制改革试点工作综述》。[《积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，载http://www.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm，最后访问时间：2018年3月24日。]在这篇引起学界广泛关注的《综述》中，作者首先肯定“监察委员会实质上就是反腐败工作机构”，但又进一步指出监察委员会是“政治机关，不是行政机关、司法机关”。什么是“政治机关”？作者进一步给出了解释：

　　在履行监督、调查、处置职责过程中，始终坚持把讲政治放在首位，综合分析政治生态整体情况，把握“树木”和“森林”关系，有效运用监督执纪“四种形态”，把XXX政策策略体现在工作实践中，不断增强反腐败工作的政治效果，推动形成风清气正的良好政治生态。

　　作者提到的“树木”和“森林”关系与监督执纪“四种形态”这两组相互勾连的概念，都是纪检工作中常见的规范用语。前者来源于2015年王岐山于浙江调研时的某次讲话，意指纪检工作在拔烂树（对少部分严重违纪者严肃处理）的同时，应当通过治病树（教育违反纪律者）以实现保护森林的目的。[参见，完颜平：《治病树拔烂树，还要保护森林》，载《光明日报》2015年7月16日，第02版。]而“四种形态”则指向《中国xxxx党内监督条例》第七条：该条强调，纪检工作应当使得批评与自我批评等程度较为轻微的措施常态化，从而避免严重违纪事件的出现。[《中国xxxx党内监督条例》第七条：党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。]综合来看，这段解释的意思非常清楚：监察工作应当落实纪检工作原则，即通过大量运用批评教育等非常规的灵活手段，使得腐败行为的苗头得到遏制，最终在总体上塑造廉洁的政治风气，而不能简单粗暴地适用纪律（或法律）规范。从这一角度出发，监察工作便不同于技术性的法律适用（司法）与中立性的政策执行（行政），从而获得了自身的政治性基础。“中央纪委国家监察委网站”释出的一则转隶检察官自白很有助于我们理解这种区别：

　　“孙某醉酒驾驶造成严重后果，事实已经认定，在司法机关追究其刑事责任的同时，应当给予开除党籍处分。没想到征求孙某所在党支部意见时，多数党员竟然不同意。”

　　今年1月，我转隶到山东省威海市环翠区纪委监委，任审理室主任。作为一名在公诉、反贪战线工作20多年的老兵，我信心满满，经过我的手提起公诉的案件不下千起，违纪案件审理还不就是小菜一碟。没想到，我接手的第一个案子，就给了我一个“下马威”。

　　我给分管领导汇报：“这么清楚的事实，这么明白的纪律规定，他们竟然不同意。我们直接给处分算了。”

　　“老高，处分不是目的，重要的是要与教育挽救相结合。我们要弄清楚为什么会出现这种情况。”听了分管领导的话，我决定再去深入了解一下。

　　……

　　我忽然理解了分管领导说的“教育挽救”的含义。以前在检察院办案，我们只是盯着事实、证据、法律，对方只是犯罪嫌疑人，能定罪是根本；现在，不仅要严格根据违纪违法事实量纪执法，更要帮助被审查人认识错误、改正错误，还要用他们的错误警示教育大多数。“惩前毖后，治病救人”，这才是我们开展执纪审查的目的。[《我到监委办的第一个棘手案：把醉驾党员开除党籍》，载“中央纪委国家监察委网站”微信公众号，2018年3月17日。]

　　故事主人公从惊诧到领悟的心路历程十分生动地向我们展示了司法逻辑——“事实、证据、法律”与监察工作方式——“治病救人”间的碰撞。同时，这则事例提醒我们注意这样一些问题：首先，尽管反腐败工作确实是监察权行使的重中之重，但对于公务人员其他方面的监督同样是监察机关的日常工作。实际上，全国人大常委会在最初的《试点决定》中对于试点省市监察机关职责的定位是：监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌xxxx贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。在这一表述中，监督公职人员廉洁从政与调查其xxxx腐败行为仅是监察权能的有机组成部分。因此，我们是否应当从更为宽广的视角出发来认识监察权的权力内涵？此外，上述自白的主人公处理的并非政纪或法律问题，而是党内纪律问题（是否将违法党员开除党籍）。纪检与监察机关在组织上的融合（合署办公），使得各级监察委员会将不可避免地执行纪律检查工作。当监察机关进行此类工作时，它是否是在行使监察权？更根本性的问题是，纪检与监察到底是否存在差别？上文提到的新华社综述将党内监督与国家监察描述为“一体两面的辩证关系”，两者“内在统一，高度互补”。[《积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，载http://www.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm，最后访问时间：2018年3月24日。]我们又应当如何来理解这种辩证法式的逻辑套语？

　　尽管如上文所说，有相当数量的学术研究，都只是对于监察制度改革面面俱到的宽泛谈论，但其中并不缺乏对于监察权内涵与性质的关注。最为基础性的观点就是：“国家监察机关是党统一领导下行使反腐败职能的国家机关。”[姜明安：《国家监察法立法的几个重要问题》，载《中国法律评论》，2017年第2期，第18页。]这显然只是对于官方信息的简单整合。当然，反腐败并非只是某种抽象的职能目标，而是必须贯彻于现实的组织设计中——此次监察制度改革在组织层面最重要的举措，就是将一切具有反腐职能的国家机构进行组织熔合，其中既包括某些行政机关：行政监察机关，预防腐败机构；也包括某些检察机关：检察院中反xxxx、贿赂、失职渎职，以及预防职务犯罪机构。同时，如我们在上一部分所说，XXX纪检机关以合署办公的方式对监察机关进行领导，这将使得监察机关拥有常规性的执纪权力。因此，监察权很容易被界定为某种混合性权力：“监察委员会是集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的综合性、混合性与独立性的机关，既不同于XXX机关，也不同于行政机关或者司法机关，其职权具有综合性与混合性。”[韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期，第15页。]“监察机构将集立法权、行xxx、司法权、执纪权等于一身，可谓权力无比强大。”[秦前红：《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》，载《中国法律评论》2017年第2期，第29页。监察机关何以具有某种立法权的权能？秦前红教授在另一篇论文中做了更细致的解释：他认为监察权实质上包括了代表制民主下的代表责任（传统的议会监督权）。参见：秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，载《探索》2017年第6期，第32页。]

　　沿着上述逻辑，对于监察权的考察必然会进一步转化为：如何理解我国宪法结构中的权力分工体制。XXX的宪法理论严格拒斥三权分立与权力制衡的话语和实践。[一个例子：“要积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果,但绝不照搬西方那一套,绝不搞多党轮流执政、“三权分立”、两院制。”参见吴邦国：《XXXX常务委员会工作报告——2009年3月9日在第十一届XXXX第二次会议上》，载《XXXX常务委员会公报》2009.3，第335页。]但在人民代表大会的最高领导下，仍然存在着不同机关的权力分工，并有可能在实际操作层面被囊括到传统的三权（立法、行政、司法）分类当中。有学者从这一角度出发，认为新兴的监察权在实质上仍然是行xxx的一部分。[作者同时强调，“若不以三权学说自囿，监察权当然可以被视为立法权之下与行xxx、司法权并立的权力。”参见张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，载《环球法律评论》2017年第2期，第74-77页。]但这似乎并不能特别好地解释监察机关从检察（司法）机关那里继承的权力具有何种性质。有学者沿此思路做出了更为深入的研究。如翟志勇教授详细梳理了“分权”理论的学说与实践史，进而指出在传统三权之外的新分权机构早已出现在了某些宪法研究和制度设计当中。这些新权力乃是为了实现某种特定功能而设，其可能兼具传统三权的部分要素。他同时强调，八二宪法本就没有采纳传统的三权分类，而是在最高国家权力之下区分了“立法权”“元首权”“行xxx”“军事权”“审判权”“检察权”这六种权力。新设立的监察权就是以反腐为目的，对行xxx和检察权部分权能的重组，进而构成宪法结构中的“廉政的分支”。由于这种新设权力本就是为了实现某种政治实用性目标，因此，对于监察权的研究应当聚焦于其具体权能是否实现了预设的政治目的，而非纠结于其权力性质。[参见：翟志勇：《论监察权的宪法性质——兼论八二宪法的分权体系》，载《中国法律评论》2018年第1期。]

　　但就监察权的具体权能来看，似乎仍有一个问题未得到很好说明：在将原本归属于行政与检察机关的某些职权（或许还包括XXX纪律检查机关）抽取出来之后，监察权是实质上塑造了一种新的权力，还是仅仅是其源权力的简单加总？表面上看，这似乎又返回到了对于监察权抽象性质的思考。但对于上述问题的回答将影响监察权具体权能的行使。有学者从整体-部分，法律关系性质与内容差异等方面，对于简单加总说进行了系统的反驳。[参见：徐汉明：《国家监察权的属性探究》，载《法学评论》2018年第1期，第14-15页。]但这些反驳几乎没有什么实质性内容——如认为监察权与其源权力的法律关系差异在于，两者适用不同的法律规范（专门的监察法律与传统的检察法律等）。在先有监察权，然后推动监察立法的情形下，这几乎可以被视作一种倒果为因的论证。思考上述问题的实践意义恰就在于——如果监察权的具体权能完全就是其源权力的加总，无法在实质上与之区别，那么它在运用其某项源权力的时候，是否就仍应当像该项源权力一样受传统法律规范的约束呢？许多研究也正是基于此点，而主张监察机关在运用职务犯罪调查权时应当受到刑事诉讼法律规制。[“监察体制改革，使行使相应职权的主体和机关发生变化，有关监察措施的名称发生变化，但是并没有创制出新的权力类型，也没有根本改变监察措施的性质。试点决定中暂时调整或者暂时停止适用的《刑事诉讼法》的有关条文都是有关刑事侦查职权的，监察机关职务犯罪调查措施的性质是刑事侦查行为，应无疑义;对职务违法行为采取非刑事侦查措施，系行使行政性权力，也不难形成共识。”参见，陈越峰：《监察措施的合法性研究》，载《环球法律评论》2017年第2期，第97页。]

　　本文希望能够跳出上述的分权视野和抽象分析，通过历史性的考察，为我们更好地认识监察权的权能与性质提供一种更为鲜活的视角。这些考察既包括对于规范变迁的梳理，也包括对于观念与组织形态发展的观察。无论使用哪种方式，本文都希望能对我们理解监察一词的内涵带来某种助益。

　　在展开进一步的论述之前，我们首先需要对于研究对象：“监察”做出一个更为具体的界定。上文提到的监察权或监察机关，均指向依据全国人大常委会《试点决定》与《推开试点决定》而产生的地方监察委员会，以及（经十三届全国人大第一次会议）修订后的《宪法》第三章第七节而产生的国家监察委员会。无论其权力内容亦或组织形态都是崭新的。但监察本身并非一个新造词汇。在《宪法》未获修改之前，监察一词指向第八十九条中有关xxxx职权的规定：（第1款第八项）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作。因此，当我们诉诸历史观察时，监察权自然就首先展现为行政监察职权。新产生的监察权在法律渊源上也与行政监察更加亲近——监察制度立法的最初设想就是对《行政监察法》进行修改。[参见全国人大常委会法工委国家法室处长陈国刚对立法过程的介绍：“在最初研究深化国家监察体制改革方案的同时，就已经着手考虑将行政监察法修改为国家监察法的问题。”朱宁宁：《全国人大常委会法工委相关负责人解读监察法草案——监察委员会是行使国家监察职能的专责机关》，载《法制日报》，2018年2月28日。]而从更大的视野来看，行政监察职权仅仅是我国监督体制中的一环。有许多学者已经明确指出了这一点。如有研究总结，在我国传统的权力格局中，纪委、行政监察机关以及司法机关在进行权力监督时各有分工，从党纪监督，政纪监督和法律监督三个方面合力构成总体的监督体系。[参见，翟国强：《设立监察委员会的三个宪法问题》，载《中国法律评论》2017年第2期，第40页。]有学者对于我国的宪法监督体系做出了更为细致的划分，认为其乃师法苏联的结果。在一个囊括全国的大监督体系下，又有检察系统的法律监督与行政系统的行政监督，而后者又包含了一般性的行政监察，专门性的审计或人事监督，以及行政层级间的工作监督。由此观之，行政监察只是总体监督体系中极有限的一个部分，行政监察权在行xxx总体视野下亦显得存在感低微。[参见，于安：《反腐败是构建新国家监察体制的主基调》，载《中国法律评论》2017年第2期，第14-15页。]

　　上述研究中关于“师从苏联”的论述已经为历史考察打开了一条缝隙（这篇论文也确实非常简略地回顾了我国监察制度的发展历程）。这种历史考察至少会稍稍提升行政监察权的宪法地位。本文并不计划溯及新中国成立之前的历史，也即下文的历史考察将从《共同纲领》开始。[因此，本文所使用的“历史性”等词汇，大多仅就中华人民共和国史而言。众所周知，监察是一个在中国的政治理论和实践中相当古老的词汇。对监察观念与监察制度史的总结，可参见，张晋藩：《中国古代监察思想、制度与法律论纲——历史经验的总结》，载《环球法律评论》2017年第2期。]学界对于新中国监察制度的历史回顾已经有所涉及，但不少此类研究展示出的只是史实的直接堆积，辅以对于当下监察制度特点或问题的简单总结，以及对于未来改革的策略性建议。[两个例子：蔡乐渭：《论我国行政监察制度的改革》，载《江西行政学院学报》2006年第4期；徐德刚：《新中国行政监察法律制度回溯与前瞻》，载《求索》2004年第12期。]亦有学者从宪法理论的角度出发考察监察制度史。如韩大元教授在他的一篇论文中，通过历史观察总结了监察权具有的宪法功能。他指出从《共同纲领》到之后的社会主义宪法，再到今天的监察委员会，有关监察权的宪法设计始终“围绕着如何控制公权力而展开”，“其重点是对行xxx的控制。”这一次的监察制度改革实际是对于我国宪法中“监察制度传统的恢复和回归”。[韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期，第12页。]上述结论明显只是对于“将权力关进笼子里”之类朴素观点的简单加工。作者使用的“恢复与回归”这一说法更是令人费解——文中略显粗糙的历史梳理并未提及文革结束以来逐渐形成的监察体制与文革前的类似制度存在任何断裂，又何来恢复？朱福惠教授更为细致地描述了新中国的监察制度史。但这仍旧只是一个较为简单的总结，并且其中的某些观点颇可商榷——例如作者认为五四宪法基本沿用了《共同纲领》有关监察权的制度安排。[参见，朱福惠，《国家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第3期。]此类观点显然忽视了政务院与xxxx之间在组织形态上的巨大差异。更为重要的一点是，与诸多其他研究一样，作者将1950年代的监察权视作行xxx的从属部分。本文正是试图论证，传统的（行政）监察权实际具有某种超越行xxx的属性。

　　1、1949-1954：《共同纲领》结构下的监察权

　　我们对于监察权规范含义的追溯，将从《共同纲领》开始。将《共同纲领》定性为一部“临时宪法”是我国宪法教科书的通行做法，[几个例子：朱丘祥主编：《宪法学》，清华大学出版社2009年5月版，第51页；俞德鹏著：《宪法学》，法律出版社2009年5月版，第63页；童之伟主编：《宪法》，高等教育出版社2004年一月版，第65页。]官方也认可这种定性，并且肯定了现行的八二宪法，以及过去的五四宪法与《共同纲领》之间的亲缘关系。[“再往前追溯，1982年宪法是对1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年《中华人民共和国宪法》的继承和发展。”参见：《王晨作关于<中华人民共和国宪法修正案（草案）>的说明》，http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/13_1/2018-03/06/content_2042481.htm，最后访问时间：2018年3月16日。]这并不只是某种抽象性宣誓，以证明新中国法统建基于新政协和统一战线的正当性。从共同纲领到后来的五四宪法和八二宪法，其中监察制度规范的变迁，体现了社会主义宪法到底怎样“继承和发展了”《共同纲领》。

　　《共同纲领》第二章“xxx机关”的第十九条规定：

　　第十九条在县市以上的各级人民XX内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。

　　人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。

　　这一条文显然在最高法意义上创设了一种以“监察”作为规范名称的权力。为了理解这一条文，我们有必要对其中一个重要概念进行解释：什么是“人民XX”？我们很容易根据八二宪法第八十五条：“中华人民共和国xxxx，即中央人民XX，”而将此处的人民XX理解为行政机关，进而将该条文中的监察权划入行xxx的范围。但（人民）XX在共同纲领中具有完全不同的含义。《共同纲领》第二章第一条清楚地解释了“xxx机关”[这是一个在之后的社会主义宪法中完全消失的规范概念。八二宪法中唯一与之相关的是第一百一十一条：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层xxx的相互关系由法律规定。]的运行原理：

　　第十二条中华人民共和国的国家xxx属于人民。人民行使国家xxx的机关为各级人民代表大会和各级人民XX。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民XX。各级人民代表大会闭会期间，各级人民XX为行使各级xxx的机关。

　　国家最高xxx机关为XXXX。XXXX闭会期间，中央人民XX为行使国家xxx的最高机关。

　　上述对于人民XX宪法地位的规定意味着在人民代表大会闭会期间，其职权将完整地移转至人民XX，使得人民XX成为在日常政治中的最高xxx机关，成为人民代表大会常态化的替身。第十二条第二款就从最高国家机关层面具体解释了两者的替代关系。因此，理论上而言，人民XX将囊括所有的国家权力与相应的权力机关。同届政协通过的《中央人民XX组织法》就是对于所有最高国家权力机关的规定，作为行政机关的政务院仅仅是其中之一。实际上将政务院称为行政机关并不完全贴切，因为“xxxx=XX=执行机关=行政机关”这一套规范连等式是五四宪法才正式确立的，[参见五四宪法第四十七条。]《中央人民XX组织法》仅仅将政务院定性为“国家政务的最高执行机关。”[参见《中华人民共和国中央人民XX组织法》第5条。当然，行xxx与行政机关的形态早已见于此前的数部中华民国宪法。从后文将要引用的一段董必武的发言，以及其他类似材料中也能看出，政务院即行政机关，这是大家默认的事实。《共同纲领》与《人民XX组织法》没有对权力机关的性质做出抽象界定或许是刻意将这部新民主主义宪法与此前的资本主义宪法区分开来。]

　　上文的法律解释意图说明，单从本条文内容：各级人民XX内，设人民监察机关，并无法看出《共同纲领》体系中的监察权是否是行政性权力的一个部分，以及人民监察机关是否会被置入行政机关内部。相反，这一条文中的监察权表现出某种超越行xxx力，以及行政机关范畴的抽象特质。首先，从《共同纲领》的法律结构来看，监察条款被规定在“xxx机关”一章的最后一条，因而很容易被理解为立法者对于所有权力机关的总体性规定。其次，该条将监察对象规定为“各级国家机关和各种公务人员”。在《共同纲领》全文中，“国家机关”一词仅仅出现了两次，这两次都是对于这一概念的直接使用，而未进行任何解释。在八二宪法中，这一词语被用以宽泛地指称具有政治权力的国家机构。[主题所限，无法在此展开论述。可参考八二宪法序言和总纲部分对于“国家机关”一词的使用。]如果这一词语的含义具有延续性，那么《共同纲领》中的人民监察机关就在理论上被赋予了监督一切国家机构的权力，而不限于行政机关。事实上，依据《中央人民XX组织法》成立的人民监察委员会其监察对象确实包括审判与检察机关的工作人员。[参见韩晓武：《建国以来我国行政监察制度的发展变化》，载《河北法学》1984年第5期，第38页。]

　　不过，《中央人民XX组织法》最终将人民监察机关置于最高政策执行机关，即政务院的内部。根据该法第十八条的规定，除负责具体行政事务的各部，会、院、署、行之外，政务院还下设四个委员会：政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会，与人民监察委员会。前三个委员会均负有指导特定类型行政工作的职责，而人民监察委员会的工作则是：“监察XX机关和公务人员是否履行其职责。”[根据该条的规定，政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部，法制委员会和民族事务委员会的工作；财政经济委员会指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部，纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部，农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署的工作；文化教育委员会指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署的工作。]

　　将人民监察机关设在政务院之下，这显然与我们对《共同纲领》第19条的解释相互矛盾。为什么不将监察机关设置成为与执行机关、审判机关和检察机关相互平行的国家机构？董必武在向政协大会报告《中央人民XX组织法》时专门解释了这一问题：

　　人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的，与检察署不同。有人主张它应隶属中央人民XX委员会，地位高些，职权也较大；也有人主张它隶属政务院，比直接隶属于中央人民XX委员会更好些，因为与行政机关接近，熟悉实际情况，更便于执行职务，而且人民监察委员会所起作用之大小，实际上要看主持者是否负责及此机构是否被重视而定。我们同意后一主张，所以起草时就把监察委员会列在政务院下。[董必武：《<中华人民共和国中央人民XX组织法>的草拟经过及其基本内容》，载政协全国委员会办公厅编：《开国盛典——中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》，中国文史出版社2009年版，第314页]

　　董必武直接将监察权的行使对象设定为“行政人员”，这实际上与《共同纲领》第19条的规范内涵并不一致。这种不一致很难解释，我们只能暂且认为尽管落实人民监察是对于中央人民XX的总体要求，但从政治现实的角度来看，监察工作在实践中的绝大部分内容都将表现为对于行xxx力的监督。董必武给出的理由是纯粹政治实用性的——只有对具体业务足够熟悉，才能妥善地监察行政机关。因此，立法者并非基于监察权的抽象性质，即认为监察权属于行xxx的一种，才将人民监察机关设置在政务院（行政机关）之下。并且，作为新民主主义XX的独创制度，政务院下的几个委员会其性质也与负担具体行政职责的各部、会、院、署、行有明显差别。政法委等三个委员会的职责是向其负责的下级机关颁发决议和命令，并审查其执行。因此，其性质更类似于政务院政务会议的管理与领导功能，而非特定行政部门的具体执行功能。[“现在政务院下有三十个部门，如每周一次政务会议，一个部门的工作，每月无法轮到讨论一次。为了弥补这个缺陷，故肯定把它（指各委员会——笔者）列为一级，以便联系和指导与其工作有光的各部门工作。这样，各部门的工作是受双重领导，一方面受政务院的领导，另一方面又受其所隶属的指导委员会的领导。”载政协全国委员会办公厅编：《开国盛典——中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》，中国文史出版社2009年版，第313-314页。]而人民监察委员会又是四个委员会中最为特殊的一个，它负有监督所有具体行政部门政策执行状况的职责，从而成为了所有委员会当中与政务院中央最为接近的一个。

　　上文对于《共同纲领》与《中央人民XX组织法》的分析，表明监察权在新中国建国之初被设想为一种总体性的监督权。尽管中央人民监察委员会被设置在行政机关之下，但它与其他三个委员会一样，并不具有特别的执行性与行政性功能，因而，与政务院当中负责具体执行政策的行政机构之间存在显著的差别。

　　2、1955-1959：五四宪法对于监察权的改变以及监察部的消失

　　五四宪法根本性地改变了有关监察权的制度安排。这种改变具体体现在以下几个方面：首先，（人民）监察作为一个规范概念，在最高法条文中完全消失了。落实人民监察不仅不再是宪法对于最高国家机关的总体性要求，我们甚至无法在xxxx职权的相关规定中找到监察二字。在讨论宪法草案时，有政协成员对此提出了疑问：“宪草中没有提到监察机关，但《共同纲领》中是有规定的。”但似乎并没有引发更为热烈和深入的讨论。[参见，韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年9月版，第133页。一个可能的回复是：虽然宪法条文中不再规定监察机关，但监察委员会将转变为监察部，因此监察机关仍然存在。]其次，五四宪法实质性地改变了“人民XX”一词的规范含义。我们在上文中已经看到，《共同纲领》中的人民XX是一个在人民代表大会闭会期间，作为其替身而行使所有最高权力的xxx机关，XX一词也因而泛指一切权力组织，如《中央人民XX组织法》囊括了一切行使公共权力的国家机构（政务院、人民法院、人民检察署）。但五四宪法第四十七条规定：

　　第四十七条中华人民共和国xxxx，即中央人民XX，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

　　如上文所述，“xxxx=XX=执行机关=行政机关”的规范连等式经由此条得以确立。与人民XX之改变相伴生的，是人民代表大会制度，以及民主集中制含义翻天覆地的变化。主题与能力所限，本文无法就此展开讨论。[《共同纲领》第15条对于新民主主义宪法下的民主集中制做出了详尽的定义，五四宪法中的人民代表大会制度形态与之截然不同。这种改变对于中国宪法发展意义深远，目前似乎尚未出现对此问题特别深入的研究。]这里特别值得我们关注的一点是，由于XX一词规范含义的变化并未引起特别的重视，因而，如果对于《共同纲领》与五四宪法不加辨别，我们很容易想当然地以为监察机关自始就是行政机关的一个小小分支，监察权一直都是行xxx微不足道的一个部分。

　　最后一个方面，就是监察机关形态的具体变化。根据1954年9月第一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国xxxx组织法》，各指导性委员会均告消失，xxxx之下仅设负责具体行政事务的部委，监察部为其中之一。同年11月，xxxx就发布了《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及其有关事项的通知》，对机构设置进行了大幅的细化与调整。除了20个基于特殊行政目标而设立的直属机构外，xxxx下设八个办公室，分别协助xxxx掌管常规性的行政工作。第一办公室即为政法办公室，负责掌管内务部、公安部、司法部、监察部的工作。至此，监察部正式在法律层面成为了归口管理体系中政法口的组成部分之一。

　　对于行政监察的历史研究一般都会指出五四宪法取消了人民监察委员会而将之改为监察部，但鲜有学者探究这一改变的制度动因，也少有研究关注《共同纲领》下的指导性委员会与之后的八大办公室之间的差别。晚近有关中共政法委的研究中，有学者指出，中央人民XX的组织形态只是过渡性质的，其人员配置体现出强烈的统战特征——例如政法机构中的许多领导成员都是民主人士。中共通过在政务院以及各委员会当中设置党组干事会从而在行政机构中落实XXX领导，但由于各委员会和政务院中央之间机构叠床架屋，领导权力划分不清，导致行政事务信息有时无法完整准确地到达xxxx和xxxx处。五四宪法中各指导性委员会的消失与此有关。[参见，刘忠：《“党管政法”思想的组织史生成（1949-1958）》，载《法学家》2013年第2期，第19-24页。作者实际上暗示五四宪法中很多大幅变动都是xxxx针对行政层级过多，以及下级机关权力较大，导致信息上达过程中被严重稀释而做出的回应。]人民监察委员会的成员配置确实体现出一定的统战特质：[人民监察委员会的成员名单，可参见：http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/lsyg/201712/t20171230_159887.html，最后访问时间：2018年3月31日。]主任谭平山在1927年被开除中共党籍，时任民革中央常委，并事实上对外代表三民主义同志联合会。[参见，元邦建：《谭平山传》，黑龙江人民出版社1986年10月版，第九、第十章。]第二副主任潘震亚则和史良一样，是知名的法律界左翼人士，曾在抗战前夕短暂地加入中共的地下组织，时亦为民革成员。[参见，韩树艺：《“赤色律师”潘震亚与他的政协提案》，载《团结》，2009年第4期，第58页。但谭震亚似乎并未过多参与民革党务，他以自由职业界民主人士代表的身份参加了政协会议，并在1962年加入了中共。]这种观察很好地为我们提供了政务院委员会制度改革的背景，但似乎仍无法直接地解释：为什么监察机关的宪法地位显著减低了？针对这一问题，有一些可能的回答：首先，可能仍如董必武所说，时人并不认为监察工作的重要性和效能与其宪法地位高低有直接的关系；其次，由于党内有专门机构（纪律检查委员会与监察委员会）领导XX的监察工作，实际上监察部在新宪法秩序下的地位并不见得一定是降低了。在谭平山卸任人民监察委员会主任之后，钱瑛接任其职位成为监察部长，及监察部党组XX。钱瑛曾长期从事XXX地下工作，并自1949年开始在华中局（后改为中南局）担任组织、人事与纪律检查部门的领导职位。她在1953年被调至中央担任xxx纪委（后改为监察委员会）副XX，兼任人民监察委员会副XX，并在之后就任监察部长。[参见，刘克境：《钱瑛同志生平年表》，载帅孟奇主编：《忆钱瑛》，解放军出版社1986年3月版，第194页。]XX监察机构首长由XXX纪检监察部门副XX兼任的政治惯例在此初现端倪，并可被视作是后来XX监察部门组织被XXX纪检监察部门完全吞并的先兆。与其他的政法机关，如公安、检察以及审判机关不同，监察机关一般并不涉及诉讼工作，以及与诉讼相关的治安、维稳等事务，因此，尽管监察工作被归入政法口，但党并没有通过政法委的组织形态对监察机关进行领导。[参见，刘忠：《政法委的构成与运作》，载《环球法律评论》2017年第3期，第25页。作者论述了政法委的工作主要围绕诉讼活动之协调展开。]党通过党内实体性机构直接领导监察工作，这正说明监察权是政法工作中性质与地位非常特殊的一个部分。

　　监察部的组织形态维持四年之后，1959年4月举行的第二届全国人大一次会议通过了时任xxxxxxxx周恩来提交的议案，同时撤销了xxxx司法部与监察部，监察部的组织与人员并入了XXX监察机关。[参见，梅丽红：《建国以来党政纪检监察体制的变革》，载《党政论坛》2004年第6期。]周恩来在提案中给出的理由是：

　　根据几年来的经验，这项工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好。因此，监察部亦无单独设置之必要。

　　这样的解释令人难以理解。在党委领导下，由国家机关负责，并依靠群众，当时所有的政法机关都要遵循这些原则，从中似乎很难直接推导出独立的监察机关不再必要之结论。与54宪法对监察部的改变一样，几乎所有对行政监察制度的历史研究都无法绕开监察部被取消的史实。有学者称这一举措是受当时的左倾思想与法律虚无主义影响。[同注29，蔡乐渭文。]从发生时间来看，监察部的撤销确实紧接反右运动之后，但由于对何为左倾缺乏解释，上述观点与官方给出的理由一样令人难以捉摸。在1950年代，监察部已经逐渐地在大部分行政部门中设置了监察小组，这些小组有相当一部分同时受到监察部与其所在部门的双重领导。[参见，周继中主编：《中国行政监察》，江西人民出版社1989年8月版，第573-574页。]从组织形态上来看，此类设置可能使得监察小组更类似于各行政机构的内设组织。各级党委领导，各国家机关各自负责的方式，或许能够从这一角度下获得理解。

　　综上，五四宪法中的监察权尽管在规范层面地位明显下滑，成为政法部门的一个小分支，但是从党政关系层面来看，监察权则显示出其在社会主义宪法体制下区别于其他政法分支的独特性。我们在下文对于监察权能内涵进行梳理时还将尝试论证，实际上，监察部的职权仍旧不具有很强的行政性因素。

　　3、1982-2017：1982年宪法下的监察权

　　在继续我们的历史行程之前，有必要重申一点，即本部分的题目为“监察权的规范变迁”，意在通过对于最高法上有关监察权的条文进行分析，从而认识监察权的宪法地位与性质。五四宪法中监察条款之缺失，使得我们只能退而求其次，即从实质性角度出发，考察监察机关在宪法结构中的实际位置。七五宪法与七八宪法中同样难觅监察二字的踪影，监察机关在实质上也并不存在。八二宪法则给我们带来了重新使用规范考察法的希望，但这希望又是颇具嘲讽意味的，因为它实在有些微不足道。前文已经提到，（未修订前的）八二宪法第八十九条第1款第八项规定：

　　（xxxx——作者）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作。

　　此外，第一百零七条第1款还规定了地方XX对监察工作具有管理职权。很明显，从内容来看，第八十九条第1款第八项就是对五四宪法下xxxx第一办公室职权的重复。[第一（政法）办公室，负责掌管内务部、公安部、司法部、监察部的工作][对内务部与民政部之间渊源关系的考察，参见前注48，刘忠文，第24-25页。]因此，监察权在宪法结构中的位置并没有改变，其宪法地位也仍旧有限。这一点不难理解，因为八二宪法的内在理念与组织架构本就以五四宪法为蓝本。[参见：彭真传编写组著：《彭真传》，中央文献出版社2012年10月版，第1439-1441页。]但在八二宪法制定过程中，针对如何在宪法上设计监察权，还是出现了一些讨论。如有群众向宪法修改委员会去信，建议除全国人大与xxxx之外，再平行设置考试、监察等六个院。另外，受邀参加讨论的专家学者亦提供了一些相关意见，如著名法政学者潘念之与其他几位法政领域专家均建议恢复监察机构，因为由XXX纪检机构来进行政纪监督有党政不分的危险。潘念之特别强调监察机关应当以监察委员会的形式由人大建立。时任西南政法学院院长的胡光甚至主张，人大之下的人民监察院不仅应与同级行政、司法机关（一府两院）地位平行，并且可以代替人大，在宪法实施与政纪两个方面监督同级机关及其工作人员。[参见：许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年4月版，第574，596-597页。]从学者们的意见也足以看出，八二宪法背景下的监察权与探索党政关系，维护宪法秩序等问题关联颇深。但学者的建言仅仅是以学术观点为基础的建议，能否真正进入宪法修订实质性的程序与结构之中，则取决于许多其他的政治因素。总体而言，根据目前能够找到的史料，监察权的宪法设计并不是八二宪法制定过程中引人注目的问题。尤其与“是否设两院制”，以及“是否设xxxx”等问题相比，其引发的讨论较为有限。但宪法制度的顶层设计者们始终关注着监察权问题。根据王汉斌（八二宪法修改委员会秘书处副秘书长之一）的回忆，彭真在复出并主持法制工作期间，始终主张恢复行政机关内的监察部门（监察部或监察委员会）。他基于两点考虑，一是设置监察部门以保证行政机关贯彻执行xxxx的政令与决定；二是通过监察部门来实现对公务人员的政纪监督。违反党纪的问题由纪检部门监督，违法行为由法院等司法机关负责，违反政纪的行为则由行政监察机关负责，这样国家政治监督体系中的一个缺陷（行政监督）就得到了填补，从而形成完整的政治监督架构，并且避免了因XXX纪检机关兼理政纪监察而导致的以党代政等问题。[参见，王汉斌：《xxxx同志亲自指导起草一九八二年宪法》，载《全国人大》2004年第16期，第17页；王汉斌著：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年1月版，第114-115页。]

　　八二宪法的制定给了彭真将监察权制度化的机会，他也进一步发展了有关监察权的组织设想。在起草宪法修改草案期间，王汉斌根据彭真的意见，三度就设立监察机关的问题向xxxx请示，并已经为监察机关拟定了相关条文，准备写入宪法。彭真此时对于监察机关的设想是：设立国家监察委员会，并赋予其直接监督xxxx各部部长以及各委员会主任的权力。[同上注，王汉斌书，第114页。]尽管我们并未见到相关条文的具体内容，但彭真的思路无疑在某种程度上恢复了人民监察委员会的理念，并且，设想中的国家监察委员之宪法地位很可能与现在的国家监察委员会一致：由全国人大产生，并与xxxx平行，xxxx各部委在接受xxxx领导的同时全部接受国家监察委员会监督，即使是设在行政机关内部也会像政务院下的指导性委员会一样自成一级。对于国家监察机构已经消失了20年的中国宪法制度而言，这无疑是颇有些激进的提议。

　　监察权在八二宪法下的制度化也确实遭遇了一定阻力。上文已提及，八二宪法第八十九条第1款第八项表面上看只是对于五四宪法下xxxx政法办公室职权的重复，但这并不意味着该条文是简单照搬的结果，其确定过程似乎有一番波折。首先，xxxx并没有对于王汉斌的请示做出回复，原因是党内高层意见不一，有人认为监察机关与XXX纪检机关职能高度重复，没有设置的必要。[同上注，第114-115页。不知道出于何种原因，王汉斌没有提到反对者是谁。]在八二修宪过程中，有争议的重大制度调整如果无法获得xxxx，尤其是小平同志的支持，就意味着将被搁置。1982年2月10日，彭真将最新修订的宪法草案分送xxxx、赵紫阳和胡乔木等人。2月17日，xxxx召集彭真、胡乔木与邓力群进行了一次非正式性会谈，期间针对2月10日修改稿提出了七点建议，其中的第四点建议就是：要写上设立监察部和审计机关的规定。[彭真传编写组著：《彭真传》，中央文献出版社2012年10月版，第1454页。]尽管这并不是xxxx的正式会议，但由于xxxx的意见本就对于宪法草案中的争议问题有一锤定音的作用，加之参加会谈的彭真、胡乔木都对八二宪法制定扮演了举足轻重的角色，[胡乔木是宪法修改委员会秘书处秘书长，由于秘书处负责草案起草，因此这个机构在八二修宪整体结构中位居枢纽。后彭真（宪法修改委员会副主任）接任胡乔木具体负责起草工作。]因此，xxxx在会谈中的表态应当是为监察机关的最终形态定了调。我们并不清楚2月10日草案中对于监察权的具体设计，因此也很难确定xxxx是否支持彭真有关国家监察委员会的想法。但可以肯定，作为一种折中的办法，在宪法中规定xxxx具有监察职权至少在最高法层面为监察机关的设立提供了规范基础，进而说明xxxx认同行政监察机关存在的必要性。

　　或许是由于上述党内意见的不统一，尽管宪法中规定了xxxx对监察工作的领导职权，但实际上直到1986年12月，第六届全国人大常委会第18次会议才通过决议，设立了监察部。根据王汉斌的回忆，监察部的设立与xxxx的态度有直接关系：

　　小平同志讲，腐败一部分是党内的腐败，有些是XX官员的腐败，有的还是党外的，现在处理腐败总是都由中纪委管，会使人误以为腐败都是党风腐败。xxxx还是要设监察机关，专管政纪问题。小平同志还说，纠正不正之风、打击犯罪活动中，属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律的问题应该由国家和XX管。[参见，王汉斌：《xxxx同志亲自指导起草一九八二年宪法》，载《全国人大》2004年第16期。]

　　xxxx所考虑的第一方面是由纪委全面领导反腐工作将损害XXX形象，而这一逻辑反映出一种很有趣的思维方式：党内的腐败问题和行政机关内部的腐败问题是不一样的，潜藏在其背后的又是更为实质性的认知，也即第二方面的考虑：党内事务和XX事务性质完全不同，应当分开，党不能越俎代庖。xxxx的想法呼应了八二修宪过程中专家学者以及彭真的思考：监察机构的设立将构建一个完整的国家监督体系，并避免党政不分，以党代政的危险。小平同志的观点与其在60年代初时所持意见有明显差别——彼时行政机关内的监察部门已经不复存在，监察工作完全由XXX各级监察委员会主持。他在1962年的一次中央XX处会议上明确表示不赞同有人提出的恢复XX监察机构之建议，并认为，通过派出专门监察小组的方式就足以保证监察工作的有效进行。[参见，《xxxx文集》（下卷），人民出版社2014年版，第136页。]

　　王汉斌（这时已任全国人大常委会机关党组XX）在得到胡启立（时任政治局常委，中央XX处XX）授意之后，再次向xxxx递交了有关设立监察机关的请示报告，并顺利得到了批准。他向具体操办此事的陈俊生（时任xxxx秘书长，机关党组XX）重申了彭真的建议：设立可以直接管辖各部委首长的国家监察委员会。陈俊生最终还是选择了较为保守的方案：设立监察部。[同上注]

　　1986年11月27日，时任xxxx副xxxx的乔石代表xxxx向全国人大常委会做了《关于设立中华人民共和国监察部议案的说明》。[http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001862.htm，最后访问时间：2018年4月1日。]《说明》补充了监察机关设立的缘由——同年的全国人大会议上，安徽代表团提出了建立监察部的议案，其他代表以及一些政协成员也多次提出了设立监察机关的建议。可见，设立监察机关是当时相当广泛的呼声。同时，乔石重申了建立监察机关的制度动因——完善国家监督体系的构建：“目前，违反党纪者有XXX纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷。”[同上注]党纪-法律-政纪各司其职的国家监督体系，以及党政分开的思维方式，从彭真到xxxx再到xxxx的《说明》贯穿始终，并最终通过《监察部》的设立而定型并制度化。另外，《说明》中将“监察”与“政法”并列，正说明，虽然八二宪法在法律规范层面重复了五四宪法对于监察权的设置，即将它归入行政机关的政法部门，但也正如我们在上文所欲论述，八二宪法下的监察机关仍然与其在五四宪法下一样，是一个与其他政法机关性质完全不同的权力分支。

　　综上，在彭真的推动下，八二宪法体制中的监察权一度有机会恢复自己较高的宪法地位，但由于党内的保守倾向，监察权的宪法条款制定以及最终的实体化都经历了一番波折。监察机关之设立，有赖于党纪-法律-政纪分工式的国家监督体系之设想。司法与监察机关之间的监督分工，是建国以来就确立的，[参见本文下一部分的论述。]因此这种三权分工体系最主要的创新是党纪与政纪之间的分工。这一设想在70年代末到80年代末的政治生活中赢得决定性地位，又是由于xxxx等文革之后领导工作的党内高层人士对于党政分离与防止权力集中等原则的强调——当然，专家学者中间有关设立监察机关的建议，一定程度上说明此类观念是当时思想界的背景色。至此，监察权正式被嵌入到了这种三权分工的论述中。这种论述产生了非常深远的影响，我们在前文中引用的两篇描述行政监察之宪法地位的论文，实际上都是对于这一论述的直接重复，或是进一步扩充，尽管学者们可能并未意识到这一套话语逻辑是在1980年代才完全成熟的。[参见前注26、27。]作为该体系中一部分的监察权与行政机关的组织联系获得巩固，在观念层面也与行政工作（政纪监督）建立起了关联。

　　4、小结：监察权与监察机关的宪法地位

　　上述的历史观察试图向读者说明，监察权的组织形态与宪法地位并非如一些研究中认为的那样一成不变，或自始就是行xxx力中的一个部分。监察权经历了从新民主主义宪法下的政治生活总体要求，到社会主义宪法下的行政机关政法职能分支，并最终定型为三权分工的监督体系之一部分；监察机关则经历了从具有很强领导功能的人民监察委员会到xxxx下设的一个普通部门。但这种转型并不意味着监察权就完全成为了执行机关职权的一个部分，其仍然具有超脱行xxx的性质。八二修宪中有关监察机关独立的争论很好地说明了这点。但由于党内保守意见的存在，监察权的组织形态最终仍表现为行政机关下的某一部门。归根到底，由于监察权的主要功能在于监督行政机关，其当然的具有超越行政部门之上的需求。此外，尽管监察权似乎被归为政法口下的一种权力，但其又始终是性质非常独特的一种权力：中共没有以党管政法的传统方式——政法委来对监察工作进行领导，而是有党内的专门机关负责；而在八二宪法后形成的三权分工体系中，监察权也成为了与公检法这类传统政法机关并列的存在。

　　八二修宪中有关如何安置监察权的争议，折射出了监察权与社会主义宪法中xxxx的整体架构与运作逻辑之间的不圆融。下文对于监察权具体权能的考察将会进一步展示这种不圆融的内涵。质言之，监察权的具体权能在相当长的一段时间里具有非强制性与非执行性的特征，因此与其他行xxx力有显著的差别。

　　1、1950年代行政监察机关的职权与工作方式

　　监察权到底是怎么一种权力？或说监察机关究竟具有何种职责？又以何种方式履行这些职责？如本文开头所述，如今新形成的监察权是一种专责反腐的权力，这似乎也是长久以来人们对于监察权力的第一印象。周恩来曾对于《共同纲领》下的监察机关之职责做出过非常精炼的界定：

　　政务院下面设立人民监察委员会的目的是为了建立监察制度，监察行政部门，如公务人员是否执行了XX的决议和政策，是否有xxxx腐化等情形。[周恩来，《关于人民政协的几个问题》，载注40书，第214页。]

　　确保政策得到执行，以及反对xxxx腐化，这构成了监察权最初的两项职能。与三权分工的监督体系构想一样，这种话语具有极深远的影响。有学者将行政监察机关的职能总结为两点：廉政监察与效能监察。前者以是否廉洁，而后者以是否勤政高效，也即是否很好履行职责为标准，对行政主体实施监督。[参见，毛昭晖著，《中国行政效能监察——理论、模式与方法》，中国人民大学出版社2007年版，第159-173页。]我们将在下文中通过梳理监察权具体权力内涵的演进，来检视这种效能-廉政论述。

　　1949年建立的政务院人民监察委员会具体有三项职权：1、纠举违反政策、法律、法令或损害人民与国家利益的机关与人员；2、领导全国的各级监察机关的工作；3、接受处理人民与人民团体对于国家机关与公务人员违法失职的检举。为了更好地监督具体行政工作，中央人民监察委员会下设四个厅，前三个厅分管不同行政部门的监督工作，第四厅作为办公厅管理监察机关的日常行政工作。[参见，周继中主编：《中国行政监察》，江西人民出版社1989年8月版，第573-574页。]上述职权中的第一点与第三点基本可以视作对于《共同纲领》第19条的重复。人民监察委员会的职权中特别强调对于群众检举的处理，这对应《共同纲领》第19条第二款专门规定的，人民向监察与司法机关进行检举之自由。与人民群众的互动是建国之初监察工作非常重要的内容，自1953年开始，各级XX的人民监察机关都逐步建立了人民监察通讯员制度，即组织基层团体民主推选通讯员辅助监察工作。我们将在下文中对于监察工作中的人民群众要素做出进一步分析。

　　而上述第一条职权则并未特别强调廉政监督或反腐监督，而是对于行政机关的守法与执行状况进行总体的监督。这当然与《共同纲领》第19条第1款的表述方式有关——该条文并没有对于行政效能（政策执行状况）以及廉政反腐做出区分。但在人民监察委员会转变为监察部之后，这种职能上的总体性特质仍没有改变。如1955年颁布的《监察部组织细则》第二条延续了《共同纲领》的风格，规定监察部的职权包括：（一）检查xxxx各部门、地方各级国家行政机关、国营企业及其工作人员是否正确执行xxxx的决议、命令；（二）监察上述单位执行国民经济计划和国家预算中存在的问题，以及上述机关国家资财的收支、使用、保管、核算情况；（三）受理公民控告，以及国家行政机关工作人员不服纪律处分的申诉。上述第一项职权仍然只是在一种总体性的规定，并且在内容上特别强调对于行政机关执行政策状况（行政效能）的监察。在这里将监察对象称为行政机关已经不准确了，因为监察部的监察对象已经不再限于《共同纲领》规定的国家机关及其工作人员，还包括了国营企业、公私合营企业与合作社。并且监察部的第二项职权很明显是现代行政体系下审计机关的工作。[1950年代我国的审计工作非常分散，其运行状况可参考：吴新平，《论审计制度》，载张友渔等著：《宪法论文集》，社会科学文献出版社2003年11月版，476-478页]实际上，1950年代监察工作的特出重点就是关注国家的经济建设。[同注68，第196-198页。]中监委先是于1951年9月专门在财经委员会下属的7个部门中设立了监察室。之后的1952年，这一政策被推广到全国各省市XX的财经部门，以及各类国营财经企业。《监察部组织细则》的规定则更加推进了监察权的经济特性。1950年代的监察机关一定程度上扮演了共和国经济建设的守护者。xxxx在1953年的一次政务会议上特别强调监察委员会应当将工作重点放在检查经济工作上，[参见，《xxxx文集》（中卷），人民出版社，2014年8月版，第100页。]董必武在1954年一次政务会议上则将监察机关的职责总结为：1、监督国家机关执行法律、政策；2、保障经济建设；3、处理人民来信。[参见，《董必武法学文集》，法律出版社2001年6月版，第226页。]审计工作成为监察机关具有独立意义的法定职能，这或许与当时恢复国民经济与进行社会主义改造的大背景有关。

　　上述对于1950年代监察机关职权的简单总结意图说明，监察权在1950年代并没有表现出行政效能与廉政反腐两分的形态，而是总体性地关注法律、政策是否得到了良好执行，从而维护整体的行政秩序。而在工作内容上，其特别地表现为“保护国家财产”，[《监察部组织简则》第二条。]维护国家的经济秩序。当然，在履行职权的过程中，监察机关必然会对XX机关，以及企业、合作社工作人员的廉洁状况进行监督，但这种廉政监督是当时行政监察工作当然会包含的一部分内容，也是历史上任何一个时期的监察工作当然包括的内容，其并不被赋予独立自足的政治价值。1950年代的反腐监督必然要在行政监督的大背景下进行理解。后文对于监察工作中的人民群众要素之讨论，也会进一步发展这一观点。

　　彼时的监察机关工作方式与其他行政机关明显不同。1955年的《监察部组织简则》里规定了监察机关可用的几种工作方式，其中包括参加监察对象的会议，并调阅其内部资料（第三条，调查）；组织突击检查（第四条，检查）；对国有资产（国家资财）的使用进行事先审查（第五条：审计）；向监察对象提出工作建议（第六条：建议权）。首先，上述的几种工作方式很明显都是针对行政机关，或是可能处分国家财产的企业团体，而不是针对公务人员个人。并且，监察机关对其调查结果并不具有太多强制力：第一，它仅能根据调查结果对监察对象机关提出工作建议，涉及重要内容的建议还必须事先经过xxxx批准，如果遇到监察对象的主管部门不同意监察建议时也要请xxxx出面协调。（第六条、第七条）从监察部的地位来看，这种规定很有其道理，如果监察部要对于较高层级的行政机构做出监察建议，不得到xxxx层面的支持本身就是不太可能进行的。现在留下的行政监察典型案例大部分都是对于地方行政机关的监督，或许和监察部在国家最高层面的处境有关。彭真在八二修宪时提议将监察权的地位提高，让它能够管住各部部长，或许也是基于这方面的考量。第二，监察权力的非强制性还体现在其处理违纪违法人员的权限上。从《监察部组织细则》的规定来看，监察部门并没有直接处分行政机关工作人员的权限。在调查完成之后，监察部只有权表扬和奖励“对于向违反纪律行为作坚决斗争的或者在国家财产遭受损害的时候抢救有功的”人员。对于违纪人员，监察部只能建议其所在机关或xxxx进行处分，对于涉嫌违法的人员则要移送检察机关（第八条）。行政机关的总体职责在于执行国家政策与法令，各个行政机关为了完成工作也必然要被赋予相对于工作对象的优势地位与具有强制性的权力。而监察机关则主要以调查与建议的方式守护政治秩序，贯彻法令政策，既不承担执行某个领域内国家政策的职能，对于其权力行使对象也未表现出突出的强势地位。从监察部的工作方式来看，监察机关似乎是个以调查与建议为主要工作的清议式机构。

　　从这一角度来看，1950年代的监察部之工作方式与中华民国宪法下的监察院颇为相似。在1947年中华民国宪法结构下，监察院是五个平行的国家最高权力机关之一。它具有许多上议院或说参议院的特质：如成员由各地区定额选举产生；并具有同意、弹劾等一般由上议院或参议院行使的职权。同时，监察院还具有广泛的监督权力，其对象囊括了除立法院之外的所有国家机关工作人员。但与监察部一样，其主要的监督对象是行政机关，并且审计与监察一体。1947年《中华民国宪法》第95条规定了监察院可调阅行政机关文件（类似《简则》第3条的调查权），第97条则规定监察院可向行政机关提出纠正案（类似《简则》第6、7条的建议权），并可提出对违法人员的纠举和弹劾（类似《简则》第八条的处分建议权）。1947年的《中华民国宪法》将监察权地位提升，希望能够借此更好地发挥监察功能，这似乎也表明，以监察法令、政策执行状况为重点的监察权，需要某种超过一般行政机关的领导性质才能够更好地发挥自己的功能。而我们在上文中已经看到，尽管有过这样的机会，但八二修宪最终并没有满足这种制度需求。

　　2、1980年代监察机关重建后的职权与工作方式

　　监察机关在八二宪法体制下重新建立之后，其权力内涵与行使方式发生了显著变化。首先，审计权从监察权中剥离了出来，监察机关自此也不再具有对国有企业的监督功能，其监察对象重新回到单纯的行政机关及其工作人员。上文已提及，xxxx在确定保留监察条款的那一次非正式谈话中，同时强调要设置专门的审计机关。彭真在向第五届全国人大第五次会议报告宪法修改草案时，审计机关独立是xxxx机构改革的主要内容之一：“为了加强对财政、财务活动的监督，xxxx增设审计机关，依照法律规定独立行使审计监督权。地方各级人民XX也相应地设立审计机关。”[彭真，《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——1982年11月26日在第五届XXXX第五次会议上》，http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567090.htm，最后访问时间：2018年4月4日。]审计独立，成为了完善xxxx职能体系的重要举措。[更具体的分析，可参见，李样举，《我国宪法上的审计机关研究——以宪法第91条为中心》，载《国家行政学院学报》2011年第5期。]宪法第九十一条特别规定：

　　xxxx设立审计机关，对xxxx各部门和地方各级XX的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。

　　审计机关在xxxxxxxx领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　根据此条款，xxxx审计署于1983年5月建立，比监察机关的恢复要早了很多。宪法没有将审计机关列入第八十九条有关xxxx的职权之中，以显示审计权力尽管被置入行政系统内部，但却具有某种独立性——这逆向证明1950年代的监察权可能同样具有独立于行政机构的特质。我们已经论证了，审计权力是监察权在1950年代重要的工作手段，对于财经单位的监察是监察工作的重心，保护国有资产和守护国家经济秩序也是监察权行使的原则。这些都表明，八二宪法将审计权分离出监察权极大地削弱了监察权对行政事务的监督工作。

　　与事务监督功能弱化相对应的，是监察机关监督公务人员的强制力得到明显加强。自1990年xxxx颁布的《中华人民共和国行政监察条例》开始，监察机关就有权以监察决定之方式，直接对于违纪或表现良好的国家机关工作人员做出奖惩（第24条），以及对于妨碍监察机关进行工作的机关或人员做出行政处分（第46条）。1997年通过的《行政监察法》则将监察决定的适用情形，限缩为做出行政处分的决定（第24条），并延续了《行政监察条例》第46条的规定。2010年6月修订后的《行政监察法》，进一步将监察决定的强制效力法定化：监察机关对违反行政纪律的人员作出给予处分的监察决定，由人民XX人事部门或者有关部门按照人事管理权限执行（第36条第二款）。也即，监察机关虽然没有组织与人事职权，但相关机构有义务执行监察机关做出的人事处分决定。此外，监察职权强制性的增强还表现在调查违纪行为过程中十分强大的工具性措施——当然，最知名和引发最大争议的就是俗称“两指”的规定：“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”（《行政监察法》第20条第一款第3项）。这种对公务人员强制力的增强直接体现在《行政监察法》对于监察机关职能的表述：

　　《行政监察法》第18条第1款：.

　　（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民XX的决定、命令中的问题；

　　（二）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；

　　（三）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；

　　（四）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；

　　（五）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

　　这一表述的大结构，仍然延续了1950年代的传统，但有一个非常突出的变化是：对行政机关执行法律、政策状况的监督，以及对于行政机关及其公务员的违纪调查之间出现了明确的区分。对于违纪调查的强调，呼应了八二宪法中监察权的制度目的——三权分工监督体系中政纪监督的担纲者。并且，尽管违纪监督的对象被规定为机关与公务员，纪律明显更加针对作为活动主体的人。综上，八二宪法体制下的监察权更关注对于公务人员的监督，尽管在名义上仍然具有对行政事务执行情况的监督，但审计权的剥离，则极大地削弱了此方面的权力。回到我们在本部分开篇提到的效能与廉政两分的概述——实际上这两个名词也是直到《行政监察法》才正式确立的，1980年代重建的监察权明显强调后者（廉洁作为一种对行政机关中的人的要求）多过前者。

　　3、返回《共同纲领》：重新理解监察权权能

　　前文对于监察权权能的历史梳理表明了其变化趋势：从着重对行政工作效果的整体监督到着重对于公务人员的纪律监督；工作手段也更加具有威力，尤其是两指措施，成为了对公务员廉政监督的利器。两指措施在《行政监察法》中的法制化，承担着将党内纪检的“xxxx”手段合法化的任务。[参见，刘忠，《读解xxxx——侦查技术视域内的反贪非正式程序》，载《中外法学》2014年第1期，第219页。]这提醒我们注意，监察权权能的转变，与其在机构恢复之后专注反腐工作密切相关。为什么反腐在1950年代并不是一项获得其自身独立价值的监察权权能？虽然监察机关事实上承担了许多调查腐败的工作，但反腐败最离不开的仍然是检察机关，因为至少最终的公诉需要检察机关进行。1950年代比较轰动的贪腐案件，如张子善、刘青山案，是xxxx重点指示，华北局党委领导下，检察机关参与起诉的案件，监察机关并没有参与。[参见，罗先明，《开国反腐第一案全景写真──处决刘青山、张子善高层决策追记》，载《炎黄春秋》1994年第4期。]监察与检察机关至少在反腐工作上，都具有一定的职权，这种重叠背后是否有更深层的，法律结构上的原因？

　　我们不妨回顾一下上述所有讨论的起点，即《共同纲领》第19条：

　　第十九条在县市以上的各级人民XX内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。

　　人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。

　　该条对于监察职能的规定是非常宽泛的：纠举违法、失职的机关与人员。我们应该如何理解违法？公务人员的职务犯罪行为是否包括在违法中？如果答案是肯定的，那么《共同纲领》中的监察权实质上就同时包含了监察与检察两种性质的要素。该条第二款似乎也支持这种解释，即监察机关与司法机关同时负有接纳人民检举，监督公务人员的职责。《中央人民XX组织法》对于人民检察机关职权的规定是：对XX机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任（第二十八条），其中也特别强调了对于XX机关及其公务员守法状况进行监督。

　　上述条文也指出，检察机关确实有监督行政机关及公务人员守法状况的职责，但这只是其总的法律监督职权的一个部分，与监察权全神贯注于对于行政机关的监督有很大区别。对于监察、检察机关之间在监督权力上的分工，最符合我们一般认知的理解就是，在监督公务人员时（对两个机关来讲，这都只是其职权的一个部分），前者负责监督公务人员违反行政纪律但尚不构成犯罪的行为，而后者则仅监督其构成犯罪的行为。相关法律也印证这一点，如1955年的《监察部组织简则》规定，监察部在处理公务人员时，对于有犯罪事实的，应将案件移送人民检察院处理（第8条），1951年中央人民XX委员会颁布的《最高人民检察署暂行组织条例》则规定，最高检察机关行使检察权时，如认为应予以行政处分者，应移送政务院人民监察委员会处理之（第十三条）。因此两者之间似乎有明确的权力分工和相互配合。但在1950年代两种权力之间的关系又常显得模糊。不论是《最高人民检察署暂行组织条例》还是1954年的《人民检察院组织法》，对于最高检察机关职权规定的第一条都是对于国家机关及其工作人员和公民的守法情况进行监督，可见对于检察机关职权中对于国家机关及其公务员的监督是具有特殊地位的一个部分。而《人民检察院组织法》更将检察机关针对国家机关的监督权能具体表达为：对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法实行监督（第四条）。这一职能的文意明显和1950年代的监察机关权能存在重叠。并且，检察机关的工作方式也一度和监察机关非常相似，即两者的关系突破了上述主要针对公务员个体的违纪-犯罪分工，检察机关可以根据《人民检察院组织法》第四条对行政机关实行一般性的守法监督。[参见，孙谦主编，《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2014年1月版，295-299页。书中相关部分论证了一般监督的工作方式主要源自对苏联检察制度的模仿。]此类监督在方式甚至内容上都和当时的监察机关不易区分。检察机关彼时的职权与工作方式表明，尽管我们习惯于将检察机关，或说法律监督机关（《宪法》第129条）的职权，主要理解为侦查监督、审判监督，以及出庭支持公诉，但对于行xxx力的控制其实是检察权起初最为重要的权能之一。八二宪法也正是通过剥夺检察机关的这一职权而剧烈地改变了检察权的性质。对于公务人员职务犯罪案件的侦查权力成为了检察机关残留的部分对于行政机关的监督职权。在讨论为何文革结束后重建的检察机关拥有职务犯罪案件的侦查权时，一种流行的解释是：职务犯罪的侦查无需特别的侦查技术手段。[参见：熊秋红，《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》，载《环球法律评论》2017年第2期，第55页。]这种实用主义的解释似乎忽视了检察机关通过职务犯罪侦查而体现出的，对行政机关的法律监督。在八二修宪过程中，检察机关是否继续存在曾一度成为颇具争议的问题——实际上，这只是重演了检察机关曾经遭遇过无数次的取消危机。胡乔木在1982年10月专门致信彭真，从精简机构的角度提出，可以模仿国外经验，由行政机关（司法部）行使支持公诉的职权，检察院并无单独存在的必要。为监察权制度化居功至伟的王汉斌再次发挥了巨大作用。他主持研究起草了提交中央的报告，指出了检察院独立的几点理由。其中最重要的一条就是，检察机关只有获得独立于行政机关的地位才能公正地完成职务犯罪侦查与侦查监督的工作。[参见前注53、55，另可参见田夫，《论“八二宪法”对检察院的“双重界定”及其意义》，载《东方法学》2013年第2期，第157-158页。]从这一角度来看，尽管八二宪法体制下的检察权被完全剥夺了一般监督的职权，但它仍然通过行使职务犯罪侦查权而保留了其对于行xxx力的法律监督。

　　综上，不论是从法律规范还是政法实践的视角来看，监察与检察两机构在1950年代事实上分享了监察权，或说是共享了对于行xxx力的监督职权，[一个类似的简略表述，可参见前注31，朱福惠文。]两者间的权能与工作方式都存在重叠的可能。在1950年代同时设置两种机构来监督行政工作，与学习模仿苏联的政治结构有关。[“苏联革命成功后，就设置了两个机构，：一个叫检察署，一个叫监察部（与我们的监委名称不同）。”同注71。]而两机构在八二宪法体制下的职权都有很大变化——两者对于行政事务的一般监督权都剧烈萎缩。监察机关因失去审计权而丧失了以往行使一般监督权的有力工具，检察机关则完全丧失了一般监督的职权。通过对于公务人员的违纪，以及职务犯罪监督，两者被分别嵌入到了上文提到的党纪-政纪-法律的三权分工体系中。

　　4、群众路线：监察权的宪法功能

　　有关监察权权能梳理的最后一个部分，让我们来回顾此前跳过的一个问题，即不论是政务院人民监察委员会还是xxxx监察部，处理人民来信与举报都是具有独立地位的一项职权。因此，保证与人民的联系与互动可以说是对监察机关的根本要求之一。这一点需要与《共同纲领》第十八条联系起来看：

　　第十八条中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩xxxx，禁止浪费，反对脱离人民群众的官僚主义作风。

　　该条文与第十九条，即对于监察机关的规定相连贯，从法律整体性的角度切入，我们很容易将两条的关系理解为，：第18条是对于国家机关行为方式的规定，而19条则要求监察（与司法机关）保证国家机关以第18条规定的方式行使公共权力。其他的材料也印证上述解释，如谭平山在1952年总结建国三年以来的监察工作时，明确指出人民监察委员会就是在《共同纲领》的第十八与十九条指导下进行工作的。因此，建国三年来的监察工作之内容就是“发动群众”，对“一切违法乱纪、xxxx、浪费、官僚主义现象不断进行了严肃的斗争。”其体现了新民主主义中国监察工作的三点优越性：坚持人民立场与为人民服务的观点；坚持监察工作的群众路线；坚持纠举与改进，制裁与教育相结合。[参见，谭平山文集编辑组：《谭平山文集》，人民出版社1986年9月版，第552-555页。]反xxxx、反浪费与反官僚主义，这就是建国之初“三反运动”的主题。因此，监察机关也在三反运动中扮演了重要角色。从这一视角来看，尽管三反运动是一场运动式的政治活动，但又表现出某种保卫宪法的面向。而在“三反运动”结束之后，监察机关的工作目标仍然延续了《共同纲领》的规定。如xxxx在1953年时指出监察机关接下来的重点任务是进行“新三反”：反对官僚主义、命令主义和违法乱纪现象。[同注71。]在五四宪法颁布后，监察机关的此种功能仍得到延续。如钱瑛在中共八大（1956年）上的报告总结了监察机关整顿行政机关官僚主义作风之成果，并表达了进一步完善监察工作的愿望：“使国家监察机关成为各级党委和XX监察政策决议、反对官僚主义的有力武器。”[《钱瑛同志在中共第八次全国代表大会上的发言》，载帅孟奇主编：《忆钱瑛》，解放军出版社1986年3月版，第216-219页。]

　　这种反对官僚主义，加强与群众联系的精神始终都是新中国宪法的元素之一。如五四宪法虽然在法律规范中取消了有关监察机关的条文，但第十七条仍然规定：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”作为一部群众运动式宪法的七五宪法规定更为具体：“国家机关和工作人员，必须认真学习马克思主义、列宁主义、xxxx思想，坚持无产阶级政治挂帅，反对官僚主义，密切联系群众，全心全意为人民服务。各级干部都必须参加集体生产劳动；国家机关都必须实行精简的原则。它的领导机构，都必须实行老、中、青三结合。”（第十一条）七八宪法的修辞则更为明确直接：“国家机关必须经常保持同人民群众的密切联系，依靠人民群众，倾听群众意见，关心群众疾苦，精兵简政，厉行节约，提高效能，反对官僚主义。”（第十五条第一款）八二宪法延续了这一精神：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义；一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”（第二十七条）本文将中国宪法中强调国家机关与群众互动，抵制官僚主义的要素称为宪法中的“群众路线”要素。群众路线是中国xxxx长期坚持的政治原则。对这一原则的研究往往会将其追溯到1943年xxxx在《关于领导方法的若干问题》中提到的“从群众中来，到群众中去”的工作方法，以及刘少奇在中共七大中的总结：“一切为了群众，一切依靠群众”，“从群众中来到群众中去。”[例如，孟天广、田栋《群众路线与国家治理现代化——理论分析与经验发现》，载《政治学研究》2016年第3期，第26页。]但这一原则在XXX政治生活中的实际使用则至少可以追溯到1920年代末。[参见，许耀桐，《关于XXX群众路线形成和发展的认识》，载《理论探索》2013年第4期，第5页。]根据xxxx的经典定义，群众路线应当是一个权力机关与人民群众之间往返互动，不断重复的过程，其最终目的是塑造一个具有同质性的人民群体。[参见，吴冠军，《重新激活“群众路线”的两个关键问题：为什么与如何》，载《政治学研究》2016年第6期，第26-30页。]监察机关或许无法完全实现上述过程，但可以确定的是，在监察机关工作中常常树立为靶子的词汇，如官僚主义、命令主义等等，都是群众路线所反对的政治工作作风。[参见注88。]因此，我们可以说，1950年代监察权的宪法功能就是守护群众路线——尽管群众路线是所有政法机关都需要贯彻的工作方式，[有关公安工作中的群众路线，可参考，樊鹏著：《社会转性与国家强制：改革时期中国公安警察制度研究》，中国社会科学出版社2017年版，第三章第三、第四节。]但唯有监察机关承担了确保群众路线得以在所有行政机关中贯彻的任务。这不仅要求监察机关在行使自身职权时要保证密切联系群众——这主要表现为在工作内容上特别重视对群众检举的处理，在工作方式上重视基层调查与研究，以及建立其他保障性制度，如人民监察通讯员制度；并且使得监察机关负有确保整个行政机关时刻保持密切联系群众之良好风气的职责。正如我们在上文所说，1950年代监察机关进行的反贪反腐工作应当在这种大背景下获得理解。

　　在八二宪法结构下，尽管群众路线的宪法要素得以保留在条文中，但监察机构与群众路线的宪法关系却逐渐消失。有学者认为，群众路线实际上是和党领导人民战争的经历紧密联系在一起的，因此，当中国xxxx成为执政党，并逐渐建制化为某种常规权力机构之后，群众路线的方法就死亡了。[参见，汪晖，《代表性断裂与“后政党政治”》，载《开放时代》2014年第2期。]监察部在建立之后不久的1988年，就确定了监察工作应当主要围绕廉政监察而展开。[《坚持以廉政监察为重点全面开展监察业务》，载尉健行著：《论党风廉政建设和反腐败斗争》，中央文献出版社、中国方正出版社，2009年9月版，第22页。]在1993年中纪委与监察部合署办公之后，这一点得到了再次强调。[《合署后要全面履行纪检监察职能，加强党风廉政建设和反腐败斗争》，同上注，第146页。]“廉政”一词开始逐渐取代了群众路线成为监察工作的功能定位。这背后是政治大背景的变迁——在改革开放与经济现代化的背景下，廉政监督不再是群众路线之下的某一部分，而获得了其自身独立的价值地位，从而成为了与效能监督平行的监察机关之职责。监察权通过廉政监督而扮演着XXX市场经济秩序的守护者。

　　在完成了对于中国宪法中监察机关之地位与权能的历史分析之后，我们有必要返回到最开始的问题：如何认识新监察权的职权内涵？以及如何认识纪检与监察之间的关系？我们将借助监察制度权能的历史分析，以更进一步地认识监察制度改革完成后的监察权，其宪法地位、权能内涵，以及对纪检监察党政关系的影响。

　　改革完成之后的国家监察委员会，不仅实现了监督对象的全部覆盖，其自身也成为了与行政机关、审判机关、检察机关等一样，由全国人大产生并对其负责的机关之一，而不再是行政机关的一个组成部分。上述的两个方面都显示出国家监察权向《共同纲领》回归的趋势，即变成某种具有领导性的，对国家机关施以总体性控制的监督机关。本文第一部分也已经说明，将监察机关改造为具有高阶权力的领导机关是八二修宪，以及后来监察权制度化过程中的隐含线索。这背后是监察权行使的某种制度需求，即监督机构应当超脱于监督对象。当监察权在八二宪法下的宪法功能由群众路线装变为廉政建设之后，这种需求显得更加迫切。监察机关至少要做到如彭真所说的，“管住各部部长”，否则监察工作就只能停留在1950年代的水平，如检查国营企业出产的煤炭是否符合生产标准，或是检查地方XX粮仓里的储粮是否霉变。[同注86。]在群众路线的视角下，这些工作都有其正当性与意义，但以廉政建设的视角观之，则是让人无法接受的。监察委员会的宪法地位为监察机关进行高层级的反腐监督提供了正当性依据。

　　如本文开头所述，各类文献与说法都表明，监察委员会被设定为专责反腐的机构。本文第二部分对于监察权权能历史发展的回顾，说明这种设定或许是制度演进趋势的自然结果。从五四宪法到八二宪法，监察权经历了从着重监督行政事务，到重点监督公务人员；以及从对于行xxx的总体性监督，到以反腐监督为重点的转变。其折射出的是监察权的宪法功能从守护群众路线到廉政反腐建设的演化。针对行政事务的监督，八二宪法下的监察机关失去了曾作为其重要工具的审计职权，但同时其针对公务人员的强制手段则得到空前加强。根据《监察法》的规定，国家监察委员会保留了监察机关进行事务性监督的最主要方式，也是其在1950年代唯一的监督形式，即给出监察建议，但相关条文对于行政机关履行职责以及行政效果的监督却进一步弱化了。[参见《监察法》第11条与第45条。]在此基础上，监察委员会更拥有了对于公务人员职务犯罪的调查权，对于公务人员反腐监督的工作到达了新的高度。

　　本文的历史梳理或许多少能够回答一个问题，即为什么我国的反腐制度是分散的。许多学者都认识到这种分散状况正是监察制度改革所要解决的重要问题之一，但对于这一现象似乎少有特别理论化的研究。本文的历史观察说明，反腐并非一开始就是监察权能中具有独立价值的一个部分。这一现象实际揭示出，在观念层面，社会主义宪法对行xxx力的控制机制是分散的。从《共同纲领》开始，监察机关与检察机关就在法律与实践两方面分享了监察权，或说分享了对于行xxx力的监督职权——这与苏联制度的影响颇有关系。在八二宪法结构下，两者对于行政事务的一般控制都大幅萎缩，尤其是检察机关完全丧失了其一般检察的职权，但两者都被嵌入到了党纪-政纪-法律三权分工的监督体系之中，从而使检察机关以监督公务人员个体的方式，延续了检察权中的行政监督要素。对于职务犯罪的侦查权甚至在八二修宪的讨论中，构成了检察机关独立行使职权的理论基础。从这一角度来看，监察委员会对于检察机关职务犯罪侦查权的吸收，就在很大程度上动摇了检察权独立的宪法基础，并在八二修宪之后又一次重构了检察权的权力内涵。当然，这一改变并不会使得检察机关面临被吞并或失去宪法价值的危险：首先，检察机关仍将通过侦查监督，对行政机关行使更纯粹的法律监督；其次，检察机关几十年以来独立行使职权的经验已经形成了强大的制度惯性，这一点在1982年就足以构成坚固的实用主义屏障以保护检察机关独立，[王汉斌提交报告中给出的另一个重要理由就是，建国以来检察机关一直独立行使职权，并未出现任何问题。参见前注81。]这一理由在今天只会更加强大；最为重要的是，作为宪法时刻的1982年早已离我们远去，在八二宪法被定性为一部“好宪法”，并将得到“坚决维护、长期坚持、全面贯彻”[参见前注33。]的背景下，检察机关必定仍将长期保有其独立的宪法地位。

　　除了上述两机构之外，国家预防腐败局也承担了部分反腐职能，并在此次监察制度改革与xxxx机构调整后被并入了国家监察委员会，我们有必要简单解释一下这一机构。预防腐败局是专责反腐败预防的xxxx直属部门，成立于2007年9月。尽管名义上是一个独立机构，但其成立时，只是在xxxx监察部加挂了一块牌子，并由监察部长（中纪委副XX）、监察部副部长之一兼任预防腐败局局长、副局长，仅有另一位副局长为专职。根据该机构的“三定方案”，预防腐败局中有常设的办事机构：一个由30人组成的办公室，但这个办公室同时是中纪委与监察部下设的预防腐败室，由上文提到的专职副局长兼任中纪委、监察部预防腐败室主任。[参见，王治国，《廉政专家眼中的国家预防腐败局》，载《检察日报》2007年9月18日第005版；《加强预防腐败工作，深入推进反腐倡廉建设——中央纪委副XX、监察部部长、国家预防腐败局局长马馼答记者问》，载《国家行政学院学报》2007年第5期。]几个机构间的组织相互缠绕，充分显示了纪检监察机关合署办公体制的复杂性。从机构设置的角度来看，预防腐败局的独立性并不强——在组织关系（而非法律意义和政治层级）上更像是纪检监察机关的内设机构，从历史角度来看，它也并不是社会主义宪法中的传统权力分支。该机构的建立背景有很强的现实意味：我国在2005年加入了《联合国反腐败公约》，根据公约第六条的规定，缔约国有义务设立专门的反腐败预防机构，预防腐败局的建立就是将《公约》向国内法转化的内容之一。[《联合国反腐败公约》第六条：预防性反腐败机构

　　一、各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，确保设有一个或酌情设有多个机构通过诸如下列措施预防腐败：

　　一实施本公约第五条所述政策，并在适当情况下对这些政策的实施进行监督和协调；

　　二积累和传播预防腐败的知识。

　　二、各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，赋予本条第一款所述机构必要的独立性，使其能够有效地履行职能和免受任何不正当的影响。各缔约国均应当提供必要的物资和专职工作人员，并为这些工作人员履行职能提供必要的培训。

　　三、各缔约国均应当将可以协助其他缔约国制订和实施具体的预防腐败措施的机关的名称和地址通知联合国秘书长。]《公约》规定缔约国的预防腐败机构应当具有一定独立性，或许正因如此，预防腐败局在行政层级上才被设定为xxxx直属机构，而非监察部内设办公室。这一机构负有三方面的职责：1、统筹领导全国的预防腐败工作；2、指导企事业单位，以及社会团体等非权力机构的预防腐败工作；3、促进预防腐败的国际交流（这也是《公约》第6条的直接规定）。前两项职能都表现出反腐工作突破对个案、个人的监督而诉诸于制度完善的趋势，[参见，陈丽平，《国家预防腐败局成立的台前幕后》，载《法制日报》2007年9月14日，第002版。]但由于缺乏对预防腐败机构工作方式与效果特别深入的学术研究，我们很难对这一机构作出进一步的分析。有一点是可以确定的，即本文开头指出的监察权之“政治性”充分说明了对腐败的预防，以及对监察对象的思想教育是监察权区别于其他宪法权力的重要特质。如何“加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，”（《监察法》第六条）将是监察委员会重要的工作。

　　本文的历史观察同时说明，中国宪法的权力监督体系存在着演进的过程。党纪-政纪-法律的权力监督结构在建国之后就逐渐浮现，但在1950年代，监察与检察权力之间的工作内容与方式区分并不明晰，直到1980年代之后，上述三权分工的话语才完全成熟。监察制度改革完全打破了上述三权分工的监督体系，通过三权在组织形式上的同一而重构了八二宪法的权力监督结构。在监察制度改革之前，监察与检察权力之间的分工就早已不再是一个问题，但XXX纪检机关与XX的监察机关合署办公则引起了许多关注。本文的这一部分将尝试借助上文的材料与结论，更为详细地梳理党管监察制度的发展过程。

　　我们在上文中已经看到，党并未采用党管政法的传统方式：政法委员会（或政法小组）对监察工作进行领导。XXX纪检或监察机构与行政监察机构间的互动，就成为我们观察监察工作中党政关系的关键。最早在1952年，xxxx发布的《关于加强纪律检查工作的指示》提出，各级XXX纪检机关可以酌情与同级人民监察机关合署办公。当时也确实有部分地方监察机关进行了合署的实践，但并未在全国铺开。[同注50，第46页。]很明显，《指示》的措辞体现为某种鼓励与建议，而非规定与强制。在当时的情况下，国家层面的纪检监察机关合署是不可能进行的——我们已经指出了中央人民监察委员会所具有的统战性质，其主任与副主任之一都是知名的党外人士。但党在1950年代仍然能够通过几种方式实现对监察工作的领导。如思想领导：谭平山在总结建国三年来的监察工作时表态：“今后各级人民监察机关的干部还应加强学习马克思列宁主义、xxxx思想，总结经验，提高政策业务水平……”[同注84，第555页。]。以及组织领导：主要表现为两机构成员的互相兼任，如中央人民监察委员会副主任之一的刘景范，同时是中央纪委委员，还有上文曾特别提到的共和国第一任监察部长钱瑛，同时任中纪委，及后来成立的xxx监察委员会副XX。由于五四宪法将最高行政机关的领导形式由政务委员会改变为部长会议，各部部长对于行政事务的决策参与增多，地位也有所提升，这种兼职也因此凸显出其意义所在。[同注54，第340页。]此外还有政治领导，即将监察机关实际上作为政治运动的执行机构之一。最鲜明的例子就是上文多次提到的三反运动。xxxx发出的《关于实行精兵简政、增产节约、反对xxxx、反对浪费和反对官僚主义的决定》明确要求“XXX纪律检查委员会、人民XX的监察委员会、检察机关和司法机关，军队的政治工作机关和纪律检查委员会应将这件事做为当前的中心工作。”[http://www.china.com.cn/guoqing/2012-09/04/content_26746303.htm，最后访问时间：2018年4月8日。]

　　上文分析了1959年监察部的撤销，及其组织人员并入XXX中央监察机构。由于撤销意味着编制、机构与职权完全不复存在，其与合署办公存在着本质的差别。在文革结束后，XXX中央纪律检查委员会于十一届三中全会选举恢复，xxxx各部门与地方行政机关也逐渐设立了党组纪检组。1986年监察部恢复之后，直到1988年，这些纪检组才逐渐被取消。[参见，徐理响，《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，载《求索》2015年第8期。]因此，从1959到1980年代中后期，行政监察机构并不存在。刨去1969年XXX监察机关被夺权到1979年恢复这中间的十年，其间一直由XXX监察机构领导一切工作。

　　上文已述，行政监察机关独立性的恢复，得益于三权分工话语的成熟，以及这背后党政分开理论的优势地位。但仅在数年之后的1993年，xxxx即决定改变纪检与行政监察机关的组织关系，两机关合署办公。合署办公并非1950年代末的撤销与吞并，两机关不仅仍然各自保留原来的机构名称，也保留了一些专门进行纪检与监察两项功能之一的内设机构。[同上注]这种合署办公的体制一直持续到监察制度改革完成之后的监察委员会。

　　上述是一个对于监察权之上党政关系发展过程的简单梳理。本文主要关注监察权的内涵，因而我们仍将回到开头时提到的一个问题，即如何理解纪检监察两种权力之间的关系，及其对监察委员会的影响？首先应当辨别的一个概念是纪检监察。大量的学术研究使用这一概念以指代XXX纪律检查工作，原因在于两个词汇都曾经被中共用以指称性质相似的工作机构（XXX纪律检查委员会与XXX监察委员会）。但同时，合署办公导致纪检监察一词时常被用以统称合署办公后的纪委监察委（曾经的纪委监察部）所进行的工作，比如中央纪委、国家监察委的机关报纸名称为中国纪检监察报。纪检监察在后一情形中的使用使得我们会产生一种疑问：这是否意味着两种权力相互融合产生了一种新的权力？

　　与此相关的一个问题是，有不少学者意识到，监察委员会成为一个宪定机关将在理论上给XXX宪法地位带来深刻影响。由于纪检机构与监察机构组织上的统一，如果监察委员会成为人大之下的宪法机构，在权力层级方面由人大产生并对其负责，在职权方面由法律授予，那么就意味着XXX机构也被嵌入到了宪法秩序中去。如有学者认为，由于中国宪法同时容纳了XXX意志与人民的意志，使XXX意志，人民意志以及法治意志相结合就是落实中国宪法的重要目标。因此，监察制度改革就负担了“统筹协调XXX领导权和国家xxx机关权力运行、依法治国之间关系的重大政治使命。”[樊鹏：《讨论国监委改革，要完整理解中国宪法政治秩序》，http://www.guancha.cn/FanPeng/2017_11_17_435213.shtm，最后访问时间：2018年4月8日。]还有宪法学者的观点与上述思路一致，但更加规范化：八二宪法体制的内在精神是XXX领导、人民当家做主与依法治国的辨证统一。但XXX领导与人民当家做主之间的统一始终只是一种政治宣誓而非法律安排。国家监察委员会合署办公的性质意味着XXX领导可能被逐步纳入到宪法结构中去，从而实现XXX领导与人民当家做主之间辩证统一关系的法权结构化。[参见，翟志勇，《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》，载《环球法律评论》2017年第2期。]但作者在另一篇论文同时表达了某种担忧，即认为上述结构的法权化仅是可能性之一，另一种可能是作为法定（宪定）权力的监察权受纪检权力影响，从而变得政治化。[同注22。]我们在上文中提到的监察机关是一个政治机关的说法，似乎加深了这种担忧。

　　这一担忧与前一段结尾的问题相关，都指向了：合署办公伴随的组织结构的合一，是否同时会导致权力内涵边界的模糊？文章开头时举出的转隶检察官处理违纪案件的事例，以及新华社社论中强调监察工作的政治性似乎印证了量权力边界的模糊。从本文的历史视角来看，监察权落脚为一种反贪权力，是监察权结构演进的逻辑终点。但同时，纪委权力的演进则遵循了不同的道路与逻辑。有晚近的研究指出，中央纪委的功能已经逐渐演变为党内规范的守护者，“担当着维护党章和党内法规尊严、保障党章实施的功能，被中央赋予了监测党内规制有效性、与时俱进创制党内法规的职责。”[樊鹏：《党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读》，http://www.guancha.cn/FanPeng/2016_04_28_358464_s.shtml，最后访问时间：2018年4月9日。]因此，一个可能的解释是，纪委通过与监察委员会的合署办公，从而将两者都具有的反贪权力转变为一种受到立法权规制的权力，但纪检机关仍将保留其他更具政治性的功能。当然，这仍然无法完满解释监察工作方法的政治性，即以教育等非正式手段及预防工作为主。本文无力提供一种经得起反复诘难的理论，或许对这一问题的回答要依赖于监察委员会工作实践的更多积累，以及对其工作更加细致的观察。