论城市蓝线的法律保护

　　《城市蓝线管理办法》明确规定，城市蓝线，是指江河湖泊等城市水体在城市的规划下，所被确定的需要由城市进行管理的水体界线。该办法对城市蓝线的宗旨、主体、原则、责任等具体内容进行了阐释，并通过法规的形式确定了其在城市空间管理中的基本地位。城市蓝线规划的定义一出，标志着社会主义发展理念下的城市蓝线规划从空间管理向社会与生态的均衡发展的转变。

　　随着科技的进步，经济步入了告诉发展的时代，自然保护与社会发展之间产生了巨大的矛盾，例如，河道、湖泊在城市转变进程中没有得到足够的重视，存在被侵占、被破坏的现象。而城市蓝线的确定与科学规划，则对城市河道、湖塘等水体保护、管理等设都起到了非常重要的作用，为建立一个可持续发展的城市带来巨大的影响。但是，目前的城市蓝线规划的相关法律规定仍有部分不足，比如《城市蓝线管理办法》的内容由建设部规定，仅涉及原则性的相关问题，对于城市蓝线的责任规制、实施程序未有具体规定；另外对违反《城市蓝线管理办法》的救济分散而凌乱，存在相互竞合而又有所缺漏的问题，需要进一步理清相关法律的适用。

　　《城市蓝线管理办法》第一条及点出了城市蓝线管理办法的立法宗旨，即为了加强对城市水系的保护与管理，保障城市供水、防洪防涝和通航安全，改善城市人居生态环境，提升城市功能，促进城市健康、协调和可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国水法》，制定本办法。它还规定了城市蓝线法律保护的主体与原则，并通过第九条第一款“城市蓝线一经批准，不得擅自调整”，强调了城市蓝线规划的稳定性，使其自产生其拥有更高的权威性。其第十条通过列举性的方式规定了四项常见的城市蓝线内禁止性的活动并通过兜底的方式对其他具有违法性的行为进行预先的禁止。

　　1.《城市蓝线管理办法》缺乏具体的法律责任规定

　　《城市蓝线管理办法》属于国家层次的法规，仅有对于原则等相关类型内容的有关规定，而蓝线的法律责任却没有涉及，因此也就失去了法律所应拥有的强制效力。所以在各层次的城市规划实践中，就应该根据不同城市的特征加以具体分析研究，然后确定不同城市蓝线管理应该适用什么样子的法律。

　　2.《城市蓝线管理办法》与其他相关法律的衔接障碍

　　主要存在四类与城市蓝线管理相关的法律法规，分别为城市规划管理类、水利管理类、环境保护类、土地管理类，包括《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土地管理法》等。另外，法律法规作为城市蓝线管理的重要手段，部分城市的XX部分颁布了专属于本城市、省份的城市蓝线管理办法等相关规定，来实现保护城市水系的具体目标。这些法律分管不同涉水方面，内部缺乏统一的协调，常常会出现法律监管的缺失或者法律适用的重合，造成司法资源的浪费，也不利于达到通过法律提高人民对于城市蓝线的重视与保护。

　　我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”根据此款法律的规定，可以提炼出，环境问题可以通过以下两种途径获得解决：一是在受害人的请求下，由环境保护行政机关根据相关程序进行合法管理，二是当事人起诉人民法院，人民法院则依照相关程序进行审理。

　　当非公权力的一方为侵权主体，违反《城市蓝线管理办法》的规定，采取违反诸如第十条列举的各种情形，受害人可以根据《环境保护法》第41条给予保护，一是由环境保护机关遵照行政程序根据当事人的申请进行处理；二是通过民事诉讼甚至是刑事诉讼的方式加以解决。

　　当公权力一方为侵权主体，则可根据《城市蓝线管理办法》第十五条规定，当县级人民XX相关主管部门违反《城市蓝线管理办法》的规定，批准相关社会自然人、法人、非法人组织在城市蓝线范围内进行建设的，对任命XX相关部门的责任人员依法给予处分；有关责任人员的行为构成违法犯罪的，将会被追究刑事责任，从而向法院提起行政诉讼，甚至是刑事诉讼。由上所述，无论侵权主体的性质为何，诉讼都能对违反《城市蓝线管理办法》的行为进行有效救济，所以我认为城市蓝线法律保护的核心机制是环境诉讼。

　　民事诉讼、刑事诉讼与行政诉讼这种三足鼎立诉讼模式，是我国在学习大陆法系的法律规定并结合我国国情而使用的三种主要的诉讼模式。在面对现代日益增加的环境纠纷时，为顺应已有的三大诉讼模式的需要，人们往往将环境纠纷强行分解为环境民事纠纷、环境行政纠纷和环境刑事纠纷，但是三大诉讼的建立背景是公私分立，现代经济尚未发展，像是经济法、劳动法这种社会法还未健全、甚至诞生的情况，而环境法是公法私法化和私法公法化的社会法的产物，以传统诉讼的程序设置解决环境法所产生的环境纠纷难有作为，在实践中必然会出现环境案件受理难、审理难、判决难、执行难的境况，所以环境诉讼应运而生了[吴勇：《专门环境诉讼》，法律出版社2008年版]。

　　另外，虽然协商、调解、仲裁、行政处理等一系列环境诉讼之外的纠纷解决方式逐渐显现，并且在社会中的作用也越来越突出，但是根据诉讼本身的重要性、权威性以及环境问题所产生的纠纷的独特性，环境诉讼仍然是环境问题纠纷的主要解决手段，这是其他纠纷解决方式所不能够替代的。

　　当然，只有常规适用的诉讼是不能起到足够的保护力度的，与此同时兴起的还有伴随原告资格扩张而产生的环境公益诉讼，是指由于环境公共利益受到了社会主体作为或者不作为的侵害，或者是存在被社会主体侵害的危险，相关法律法规允许其他社会主体通过向法院提起诉讼的方式，去维护社会的公共环境利益的一种诉讼形式。在保护公民的环境权益方面，环境公益诉讼发挥了十分巨大的作用；另外还有公众参与制度，它在公众监督与提升公民权利意识与环保意识方面都发挥了不可缺少的作用；在各省市根据自身特殊情况而制定《城市蓝线管理办法》后，立法评估制度可以使各地方对自己的立法情况进行重新评价，从而完善自己的法律，建立一个更完善的制度体系；当然，《城市蓝线管理办法》是中华人民共和国建设部制定的行政规章，行政措施是行政部门对《城市蓝线管理办法》正确实行的重要保障，各种行政监管手段，比如行政许可、行政强制、行政处罚，都对行为主体的行为进行了规制，起到使《城市蓝线管理办法》良好运行的目的。

　　1.法律衔接不协调

　　《城市蓝线管理办法》的上位法不甚明晰，《中华人民共和国水法》、《中国人民共和国城市规划法》属于法律，都是行政法规的上位法，如何适用才能不导致处理结果的混乱，真正对环境问题适用正确的法律保护制度，也是当前需要考虑的重要问题。

　　2.部门功能划分不明确

　　另外，由于上位法的不明晰，导致行政机关间行xxx的划分也不明确。由于涉及水体保护的法律法规众多，而法律均未界定明确的保护与控制界限，因此出现多部门对同一水体重复管理、任意加大或缩小管理范围、或有些水体没有相关部门管理等问题[侯飞．蓝线规划编制中的问题探析．江苏城市规划，2008，（1）：26～29]。比如说，拿城市水利部门与城市建设部门举例，水利部门与城市建设部门分别对城市范围外的水域与城市管理范围内的水域进行管理，但是随着经济的改革，城市管理边界的逐渐扩张，原本属于城外的本应由水利部门管理的水体将逐渐由城建部门接管。

　　1.完善蓝线管理法律体系

　　完善蓝线管理法律体系，是为了从改善法规自身做起，起到完善城市蓝线法律保护的作用，各个城市具体的规划应该注重蓝线管理与保护措施，其撰写的规划文本中不仅需要涵盖《城市蓝线管理办法》中所涵盖的主体、原则、客体等方面，还应该包括划定标准、管理方式、法律责任等更为细节的内容。

　　比如对于法律责任的规定，一是将蓝线规范与水行xxx利相结合，使行政许可、行政处罚、行政强制、行政奖励、征用裁决等行xxx利被正确运用在合理规划城市蓝线上，比如说《城市蓝线管理办法》第十条列举了禁止性规定，行政法中则可配套与之相关的行政处罚与行政强制的有关规定。像第十条对禁止擅自建设各类排污设施的规定，可以配合《中华人民共和国水法》第六十七条第二款的规定，要求在江河、湖泊新建、改建排污口的需要由水行政主管部门审查同意，或者依职权责令停止相关的违法行为以及《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款、第三款规定。二是在各个城市具体设定的城市蓝线管理办法中加入法律责任的相关内容。当然也可以根据城市情况增加除《城市蓝线管理办法》第十条规定之外的禁止性情形，但是其具体的城市立法条例同时也应增加与其配套的法律责任。

　　1.协调《城市蓝线管理办法》与其他相关法律的衔接

　　上文提到，有四类与城市蓝线管理相关的法律法规，分别为城市规划管理类、水利管理类、环境保护类、土地管理类，与部分地方XX颁布的城市蓝线管理的相关规定。然而如何实现这些法律之间的有效衔接，真正达到目标法效呢。

　　首先，应确定《城市蓝线管理办法》的上位法，这样有利于正确实现《城市蓝线管理办法》的适用，《城市蓝线管理办法》应当受到上位法城乡规划法与水法的限制。原因一，这是《城市蓝线管理办法》第一条的宗旨所规定的；原因二《城市蓝线管理办法》是对于城市水系的规划管理，这一目的与《城乡规划法》的加强城乡规划管理相适应，且《城市蓝线管理办法》属于《城乡规划法》中管理的城市总体规划的自然环境和资源条件的水部分所应调整的内容；另外，《城市蓝线管理办法》是对于城市水的规划，而对水的规划同样是《水法》规定宗旨的“开发、利用、节约、保护、管理水资源”的一部分。

　　其次，《中华人民共和国河道管理条例》在笔者看来是与城市蓝线规划关系最为密切的法律，河道管理条例的设立宗旨是为了对河道进行强有力的管理，保护城市不受洪涝灾害的影响，使江水与河流发挥其应有的效力。比如，条例中提出了河道管理范围确定的依据，并对其中的管理要求进行了细致的规定。作为宗旨是为城市水体管理提供范围的城市蓝线，它必须与河道管理条例等相关规定协调一致。

　　另外为了保障法规的权威性，可以配合相关行政法规中的行政处罚、行政强制一起适用，对违反相关城市蓝线规划的规定进行治理或者惩治，使涉关城市蓝线规划管理的法律真正起到其应有的作用。

　　2.协调相关部门间的分工

　　当设立管理蓝线时,建议由市政根据先关原则设定部门、水利部门一起共同编制蓝线规划,划定河蓝线不仅满足水利部门的有关规定,也满足城市建设和发展的需要。蓝线管理如果同时还涉及规划、环保、水利和其他XX部门,为了避免各部门由于功能不清楚,管理方式不同矛盾引起的,在追求提高工作效率的目标的同时,可以建立的城市蓝线的规划平台,随时更新蓝线动态,实现各个部门联合分享蓝线信息进行合理规划的目的。

　　民事诉讼救济一直以来都被认为是环境诉讼救济的主要手段，它可以被归纳为两种方式，一是通过立法的方式规定侵权法应包换环境侵害，主张采用侵权法中的环境侵权来解决环境纠纷；二是使环境权的保护民法化，比如说，使民事权利涵盖环境权利，使民事侵权方式涵盖环境侵权，达到使对环境的保护通过民事侵权救济的方式表现出来。

　　但这两种方式却存在着明显的不足，第一种问题的原因是，环境侵权行为的范围过于狭窄，不能完全涵盖环境侵权行为，环境侵权法只有在环境侵害行为造成法律所定义的侵权行为的时候，才可以对于环境侵害行为进行规范。第二种，环境权的定义有时难以概括，在涉及受害对象众多的情况下，其常常由一个的私益救济发展到多人的公益救济。

　　除此之外，传统的司仪救济还存在起诉资格的困境，其要求“原告与本案有直接利害关系”，但是因为环境侵害大多都是间接性的侵害或者说是无形的侵害，所以规定“直接利害”明显不利于收到环境民事侵害的人；利益衡量方面，因为考虑到，现代工业生产的利益性与副作用的正当性，法院应该进行利益比较、自有裁量，以维护生活或生产与环境保护的平衡。然而，在以前的诉的经济利益的指导下，为了保护城市的重要产业，在XX的干预下，法院通过衡量双方当事人的利益，常常作出不利于提起环境诉讼的原告的决定这无论是对受害者还是公共利益都十分不利[辛帅.论民事救济手段在环境保护当中作用的局限.博士毕业论文，中国海洋大学2014年.

　　]。另外，民事诉讼的原告会萌发起诉的念头是因为其人身或者是财产受到损害，法院也只有在损害发生后才会进行评估和提供补偿和赔偿，这种事后救济的原则与环境立法要求具有预防性的功能不符。环境损害的特点是隐藏性、潜在性、不可逆性和难以治理性，因为预防原则是一定要贯穿于环境诉讼活动的基本原则。这时候单纯的民事诉讼无法满足环境诉讼的需求，需要环境公益诉讼提供相应的救济措施。

　　环境公益诉讼是指由于环境公共利益受到了社会主体作为或者不作为的侵害，或者是存在被社会主体侵害的危险，相关法律法规允许其他社会主体通过向法院提起诉讼的方式，去维护社会的公共环境利益的一种诉讼形式。它突破了民事诉讼对诉讼主体的桎梏，使环境公益诉讼的发起者成为社会的任一主体，即任何社会主体都有权利要求法院将损害公共利益的人列为被告。而普通民事主体、行政主体在损害环境公共利益的时候，也都可能成为法院所列的被告。此外，环境诉讼具有显著的预防、补救功能。损坏不是发生的环境公益诉讼的必要前提,只要有证据表明，在符合一定的情况下,根据相关的信息可以合理推断可能做出违反社会公共利益,可以由社会主体承担违反法律的相应的法律责任。这种方法可以保护国家利益和社会公共秩序免受违法者的侵害，从而使违法行为在萌芽状态中得以消除。另外，预防作用在环境公益诉讼中占据着十分重要的地位,因为遭受的破坏，环境常常很难恢复到原有的状态,所以法律需要允许公民在环境侵权产生损害后果通过司法手段对环境侵权行进行排斥,从而防止不可挽回的损害社会公共利益。因此城市蓝线保护可以被包括在环境公益诉讼的范围,因为它的城市规划蓝线实现的目的是，加强城市水系统的保护和管理,实现改善城市居住环境,促进城市的健康发展,城市功能协调和可持续发展。但是，对于违反《城市蓝线管理办法》的任何行为，皆可归于对城市居民人居生态环境的破坏，所以无论是一般社会主体、环保行政部门或者是各区域的检察院都应有提起环境公益诉讼的权利。

　　公众通常指有共同利益、共同利益或对共同问题的关注的公众或群体。参与是指一个通过利益相关者共同左右发展的方向、拥有最终决策权和控制他们所拥有的资源的过程[常纪文.陈明剑.环境法总论[M].中国时代经济出版社,2003.148.]。公众参与可定义为具有共同利益追求的社会群体对涉及公共利益事务的情形的介入，或者提出意见和建议的活动[卓光俊.《我国环境保护中的公众参与研究》，2012年]。在城市蓝线法律保护中，公众可以通过知情机制，即XX、企业按明确的途径公开法律规定的根城市蓝线相关且应当公开的环境信息，公众的了解真实情况的权利受到侵害时能有权利的救济机制对其基于保护。此外，公众还可以通过立法参与制度即通过听证会对城市蓝线管理相关办法草案提出意见等，通过行政参与制度即环境行政决策参与和环境行政执法参与等方式，来实现对于城市法律蓝线的公众监管。

　　另外，在引入公众参与制度之前，还需要对水体保护（蓝线）规划及有关规定进行广泛的宣传，在社会上形成保护城市蓝线的共识，提高在环保问题上公众的探讨热度与参与力度，最大限度地保障城市地表水体安全，实现XX的有效管理。

　　随着XXX法律体系的形成，我国的立法工作的重点开始由数量立法逐渐转变为质量立法，在过去数量型立法的指导下，我们追求的法律的创立，而在对法律质量要求逐渐提高的现在，对法律的修正成为了新的重要追求。孙佑海教授认为，环境资源法律实施不力，与环境法律存在着可操作性不强、力度较弱、协调性欠缺等问题密切相关。因此，现行的环境保护立法从数量上形成了体系，但是立法质量远远跟不上形势的需要。

　　因此，在当前的发展背景之下，立法后评估是环境立法工作的一个重要方向。通过对于环境立法的评估，去了解法律创制中发生的各种疑难杂症，从而做好相应法律制度的修订工作，使修改后的法律更加适应中国的实际情况，推动产生更加明显的实施效果。在实践的过程里，通过进行环境立法的评估，对环境保护法律中的问题去了解分析，遵循分类处理的原则指导，在充分调查研究和论证的之后，提出法律清理的建议。确定相关的环境立法规划，并逐步落实[梁剑琴：《中国水法律立法后评估研究》，中国社会出版社2012年版]。

　　环境保护中的刑事责任是指行为人污染或破坏环境资源的行为因触犯刑律

　　而必须承担的刑事法律后果[刘仁文：《环境保护与环境资源犯罪》，中信出版社2004年版，第134页

　　]。根据《城市蓝线管理办法》第十五条地方人民XX的先关行政机关，以违法的方式，批准社会主体在城市蓝线界限内的进行建设，要接受相应的处分，严重的还要追究相应的刑事责任。这是对地方政法滥用权力给予的刑事处罚。当然，刑法还可以设立内水罪，这是我国目前刑法所没有的罪名，但是随着水资源日益短缺与经济发展下水污染的日益扩大，内水罪的制定可以被早日加以考虑。这样对于破坏城市蓝线范围内的水体的自然人或者企业，就可以启动刑事诉讼程序，让破坏蓝线的主体意识到其要为自己的行为付出的巨大代价，起到惩罚与预防的作用，从而达到保护城市蓝线范围内城市地表水体的作用。

　　本文从城市蓝线法律保护的背景、城市蓝线法律运行现状、城市蓝线法律保护的概述、城市蓝线法律保护的完善这四个方面来阐释对于题目论城市蓝线法律保护的理解，其中详细分析了城市蓝线保护的必要性、蓝线法律的具体不足等细节，并提出了以环境诉讼为核心，以环境公益诉讼、公众参与制度、法律评估制度为补充的城市蓝线法律保护的核心机制既相关体系，使环境法的制定真正能够适应现实的中国国情。