突发性公共卫生事件中公民基本权利的限制——以新冠疫情为例　　　　

　　摘要

在应对新型冠状病毒肺炎等突发公共事件时，风险深度存在不确定性。国家机关公共权力的扩张往往延伸到公民的基本权利，限制了公民的基本权利。扩张和限制的关系是什么?采取的预防和控制的新型冠状肺炎为起点,通过多视角分析限制公民的基本权利在突发公共卫生事件中,我们可以看到,在这种情况下,限制公民的基本权利是合理的,公平的,并且符合宪法。

　　关键词：突发性公共卫生事件；基本权利限制；新冠疫情

　　一、突发公共卫生事件概述

　　（一）突发性公共卫生事件的理解

1，突发性公共卫生事件的概念

突发公共卫生事件(以下简称突发公共卫生事件)是指突然发生的重大传染病突发事件、不明原因的群体性疾病突发事件、重大食品中毒事件、职业中毒事件以及其他严重影响公共卫生的事件，对公共卫生造成或者可能造成严重损害的。在参照形式上，条例将“公共”一词嵌入“公共卫生事件”前面，并运用“突发公共卫生事件”的概念，使其参照对象更加明确。

突然:突然，突然，毫无意义;头发有许多含义，包括发发、表达、释放、分散、发展、暴露、产生、引起、释放和发酵扩张。“sudden”这个词是由“sudden”和“sudden”组成的。没有明显的迹象在突发公共卫生事件爆发之前,所以很难作出准确的预测,从而导致疫情通常是措手不及,难以在短时间内形成一个应对计划,并可能带来严重的爆发后物质损失和负面影响。[1]

新冠肺炎疫情防控符合本条例的突发公共卫生事件概念。2023年1月30日，世界卫生组织新冠肺炎疫情成为国际社会关注的突发公共卫生事件(PHEIC,publichealthE-emergencyofinternationalconcern)。

2,突发性公共卫生事件与紧急状态的区别。

紧急状态是指”当国家安全和秩序受到战争、内乱或严重自然灾害威胁时，有关当局宣布的危险存在状态”。它一般是指极端的社会危机，这在中国是非常罕见的。《中华人民共和国应急法》(以下简称《应急法》)从行政立法的角度提高了应对一般社会突发事件的法律能力。紧急状态不属于应急法中具体提到的紧急状态。新型冠状病毒感染的肺炎应根据立法思路和实际情况在应急行动中应用该术语。

　　(二)突发性公共卫生事件的法律性质

1.突发公共卫生事件是行政机关在非正常情况下依法管理的突发公共卫生事件

突发公共卫生事件的发生具有很强的随机性和偶然性。人们没有足够的时间和精力去获取全面的信息，包括但不限于突发公共卫生事件发生的概率、时间、地点、形式和危害程度。突发公共卫生事件造成的社会危害和影响范围难以估计。决策者和管理者可以立即获得非常有限的信息，但在短时间内对全局作出决策是不正常的法律行为。这就要求决策者具有较强的心理容忍度，足够的决策经验和长远的眼光，能够在短时间内判断事件的性质，做出决策并处理，防止事件扩大，做好相关处理。

2.公共安全事件的发生是各级行政机关正确实施应急措施的必要条件

行政安全应急制度是指国家公安行政机关依法行使应急处置权，管理和协助消除各类公安突发事件的制度。对于突发公共卫生事件，XX建立了应急体系和相应的应急响应体系。我国应对突发公共卫生事件的典型法律是2003年的《突发公共卫生事件条例》。近年来，新型冠状病毒肺炎、汶川地震、甲型流感病毒、玉树地震、新冠肺炎等重大社会危机给人类社会造成了巨大影响。XX必须行使行政应急权，控制危险的扩散。这些激烈的突发公共事件不仅考验着行政机关在应急管理中的决策能力，也凸显了公众的基本权利受到限制的问题。

　　(三)突发性公共卫生事件对法律制度的影响

1.突发公共卫生事件法律体系建设

1956年劳动部制定的《预防沥青中毒措施》是我国最早规范突发公共卫生事件的法律规范。《急性传染病管理条例》、《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急处置条例》中关于食物中毒预防控制的规定，2007年XXXX常务委员会颁布的突发公共卫生事件应急法、《中华人民共和国食品卫生法》等，均对突发公共卫生事件进行了法律规范。[3]

2003年，“非典”的突然爆发加深了人们对“非典”病毒和公共卫生的高度关注，从而全面激活了我国现行应对各类突发公共卫生事件的应急政策体系。先后出台《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生事件应急法》，成为我国应对各类突发公共卫生事件的指导性政策和法律。它可以清晰地称为“非典”，是中国在这一政治领域的典型代表。

2.中国应该建立突发公共事件应急管理机制

中国的应急管理法律体系由两部分组成:从中央XX到乡镇的“纵向”应急管理法律体系和从xxx组成部门到地方管理机构的“横向”应急管理法律体系。从国家的角度来看，《国家突发公共事件应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》相继诞生并不断完善。在发布地方应急预案方面，地方各级人民XX在贯彻组织编制国家专项应急预案政策的指导下，结合本级地方XX的特点，制定组织发布本级地方各级XX突发公共卫生安全事件专项应急预案。[3]

为了更有效地加强突发公共卫生事件的应急管理，各级XX和单位在应急管理过程中也发布了大量的通知和规则作为补充。这些通知、规章等应急管理补充文件、应急管理预案、政策、法律法规共同构建了中国突发公共卫生事件应急管理的法律法规体系。

3.与突发公共卫生事件需求相关的法律不断完善和完善

在突发公共卫生事件控制阶段的法律协调与衔接方面，《应急管理法》第49条有类似表述，如“但是，实施人员卫生检疫，进出疫区的物资和交通工具，应当按照本行政区域疫区的公告执行”。这样既可以加强《传染病防治法》第43条的衔接，又可以以明确的法律规范限制XX相关防疫主体的权力行使，防止卫生检疫措施及时推进不当和卫生检疫措施空间扩张不当对居民正常生活秩序造成不利影响。对于征收措施的规定，应急管理法第12条需要进一步细化。为了完善政策理念，我们可以参考国内专家和学者的研究建议明确指定有关县级以上地方人民XX应当有权没收运输材料的具体范围通过自己的县级行政区域和发送到其他非然后XX需要进一步研究具体的条件或限制材料征用。这样的立法不仅有助于更快地解决突发事件，而且有助于强化XX的工作态度和为人民服务的意识，塑造可信的XX形象。[4]

　　二，突发性公共卫生事件下限制公民基本权利的依据与原则

　　（一）理论依据

1.公共利益优先原则。

对公民基本权利的限制反映了国家公共权力与个人私权之间的矛盾。公民的基本权利显然是一种基于个人利益的私权。从理论上讲，保护公民权利不受侵犯是合法的。但毕竟，人是作为个体和群体存在的角色。人的双重角色决定了人必须属于群体的一部分。在特殊情况下，有义务优先实现集体利益，适当限制个人利益的部分。因为个人的利益和集体的利益本质上是相同的。具体而言，在公共卫生紧急情况下，公民的基本权利是保护公民个人自由的防火墙。隐藏在背后的是公民自由控制个人生活和事务的意愿。本文的目的是为了实现公民社会的积极和积极作用。因此，以新型冠状病毒肺炎为例，公民的基本权利在本质上应由公民的行动自由来保障。传染病患者的人身自由权必然与健康公民的生命健康权发生冲突。公共卫生服务的目的是确保公共卫生。如何协调和规范集体健康权与个人自由之间的关系，是所有公共卫生决策面临的挑战。利益的选择是必然的，其中最重要的不言而喻。[5]

2.生命和健康权的原则是至高无上的。

生命权是公民最基本的权利。公民的生活是一切社会构成的原则，是公民一切权利的基础。生命的法律利益高于其他所有法律利益。正如马克思所说，公民社会成员是政治国家的前提和基础。公民的生命可以说是国家和社会最宝贵的资源。从这个意义上说，生命权应处于法律利益阶梯的最高地位。因此，国家必须首先保护公民的生命权和健康权不受侵犯。当人的生命和健康受到威胁时，可以适当减少其他权利，从而更科学有效地预防和控制和解决突发公共卫生事件。

3.公民权利与义务相统一的原则。

从公民权利与义务的关系来看，二者是不可分割的。在社会生活中，每个人不仅有权利，而且有义务做出回应。公民享有良好有序的社会生活，同时赋予国家、国家权力机关、司法机关和行政机关一定的权利，以保证公民稳定正常的社会生活秩序。在紧急情况下也是一样。突发重大危机，社会秩序混乱。为了保护公民的公共利益和个人利益，必须扩大国家权力，这就要求公民将更多的权利转移给国家，从而实现社会稳定。[7]

　　（二）法律依据

《中华人民共和国应急管理法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》而《突发公共卫生事件应急条例》均规定，在特定突发公共卫生事件下，有关部门可以合理限制公民的权利。

2007年，XXXX常务委员会制定了《中华人民共和国应急管理法》。该法律第12条规定，“有关人民XX及其部门在紧急情况下可以对单位和个人的财产进行征收”;第五十二条第一款规定:“负责统一领导或者组织处置突发事件的人民XX在必要时，可以向单位和个人征用应急救援的设备、设施、场地、交通工具和其他物资。”

《中华人民共和国传染病防治法》第十二条第一款规定:中华人民共和国境内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构对传染病的调查、检查、采样、隔离、治疗等预防控制措施;并如实提供有关情况。”第42条第1款规定:”在发生传染病或者传染病流行的情况下，可以采取并宣布下列紧急措施:限制或者停止集市、电影院、剧院和其他聚众活动;停止工作、业务或上课;封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮水、食品和有关物品;(二)控制或者捕杀染疫的野生动物;封闭场所可能导致传染病传播。”第45条第1款规定“…xxx有权在全国或者跨省、自治区、直辖市紧急调集人员或者储备物资，临时征用住房、交通运输工具和有关设施设备;县级以上的地方各级人民XX在本行政区域内。”

《中华人民共和国国境卫生检疫法》第六条规定:“在国外或者国内发生检疫传染病大流行时，xxx可以下令封锁国境或者采取其他紧急措施。”[8]

xxx发布的《突发公共卫生事件应急管理条例》第三十三条规定:“根据应急需要，应急指挥机构有权紧急调集人员、储备物资、运输工具和有关设施设备;必要时，依法疏散、隔离人员，封锁传染病疫区。”

　　二、我国突发性公共卫生事件中公民权利限制法律规定及存在的问题

　　(一)配套立法不完善

我国的紧急立法是一种典型的分权立法模式。除宪法原则外，还有十多项法律，如紧急状态法。这种立法模式在国家紧急状态权和公民基本权利方面存在缺陷，将对公民的基本权利产生负面影响。具体内容如下:首先，分权立法往往针对某一领域或某一方面的问题，缺乏宏观监管。突发事件的出现往往导致许多问题同时发生，零散的立法难以解决，这将使危机处理更加困难。其次，缺乏统一的应急立法会使中央与地方XX和部门之间的权责不明确，影响国家应对和解决突发危机的效率;第三，由于缺乏统一的立法，我国尚未形成全面的应急法律体系，许多重要的法律法规也不完善。例如，在紧急情况下，对限制的范围没有特别规定，这可能导致限制超过限度，过度侵犯公民权利的现象。

　　(二)突发事件中信息披露不完全

紧急情况下的信息披露是指国家机关或其他负有信息披露义务的社会组织向公众及时、真实地披露信息的行为。信息公开符合公众知情权的要求。在紧急情况下，及时真实的信息披露有利于公众了解危机的具体情况，减少恐慌。相反，它会增加公众对危机的恐惧，肆意散布谣言，使XX更难解决危机。在中国以往的危机应对中，XX不敢公布重大突发危机的实际情况，主流媒体受到XX的影响，甚至在某些情况下不敢发言或播出。然而，正因为如此，“小道消息”会传播开来，人们会更加恐慌，XX的公信力也会大大降低。

　　(三)公民基本权利限制的法律制度不完善

2004年第四次修宪后，中国宪法确立了突发公共事件的应急规定。但对相关配套措施却没有明确规定。在限制公民基本权利问题上，哪些权利可以限制?到什么程度?哪些权利必须得到绝对保护?没有明确规定在我国的宪法,但它是基本宪法第51条规定:在中华人民共和国的公民行使自由和权利时,不得损害国家利益、社会、集体和其他公民的合法自由和权利。一般立法的通过并不能使人们得到准确的认识，它很可能成为一种政治权力，是限制公民基本权利越界的“突破”。[10]

　　(四)缺乏程序性规范

从我国现有的应急处理法律制度来看，没有相关的法律程序。这很可能为滥用国家紧急状态权力提供机会，导致公民的基本权利受到不可弥补的侵犯。[10]同时，由于我国的相关法律没有对公民基本权利的限制作出具体规定，公民对此并没有深刻的认识。当他们的权利受到侵犯时，他们很容易不知道和无法维护自己的权利。如果这种情况继续下去，社会关系的不平衡将不可避免地导致一场重大的突发危机。

　　三、我国突发性公共卫生事件中公民基本权利限制法律制度的完善

　　（一）完善配套立法

中国的紧急状态法过于分散和分散。有的重要内容没有规定，有的内容反复规定，甚至出现冲突，衔接不到位。为了弥补其去中心化，有必要引入一套完整的“应急处理代码”。法律的内容应明确具体，包括进入紧急状态的条件和程序，限制和保护公民的基本权利等，从而形成完整的紧急状态法律体系。

　　（二）完善信息公开制度

紧急情况下的信息披露制度有利于保护普通民众的知情权。一方面，当公众了解到具体情况时，他们就不会被谣言所迷惑而陷入恐慌，这使得社会形势更加混乱，增加了公众对XX的信心。XX公信力的大幅提升也将为危机的解决带来便利。另一方面，公民的知情权得到保障后，会加深对应急相关法律法规的了解，有助于XX在特殊状态下开展工作;同时，要有效监督行政机关的工作，避免行政机关的紧急权力超出其权限，过度侵犯公民的基本权利。因此，国家应完善突发事件下的信息公开制度，赋予公民合法的知情权，依靠国家和个人的力量共同战胜困难。

　　（三）完善健全公民基本权利限制法律制度

我国宪法没有明确规定限制权利的具体内容，公民权利在紧急状态下更容易受到侵犯。为了解决这一问题，有必要在宪法和法律中明确界定和细化限制公民基本权利的范围。只有这样，才能用法律来规范制约公民基本权利的条件、范围和限制，才能有法律来遵守，才能从根本上保障公民的权利。

　　（四）规范权利的行使，禁止滥用公权力

孟德斯鸠说过:“每个掌权的人都滥用自己的权力，这是一种持续的经历。”掌权的人总是在遇到权力的边界时停止使用权力。“[11]没有界限，很容易导致滥用。因此，有必要对其进行全面规范:一是要规范行使国家紧急权力的范围、边界和条件，只有在符合条件的情况下才能使用，不能超过;其次，有必要规范国家紧急状态权的行使程序，这是司法公正的保障。按照程序行使国家紧急状态权，有利于避免对公民基本权利的不必要侵犯。权力的行使并不是无限的，需要对其进行一定的限制，否则会导致权力的滥用，因此必须对其进行全面监督，以保障公民权利。

　　参考文献

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[11]张佐国.基本权利限制理论研究[D].西南政法大学,2019.

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[10]张佐国.基本权利限制理论研究[D].西南政法大学,2019.