我国业主自治法律问题探析

　　【摘要】业主自治制度是中国房地产行业发展的必然产物，业主自治是社区自治和市民自治发展不可缺少的要素。现行业主自治制度在坚持贯彻合法、有效、民主的原则的前提下，不断发展。我国现行业主自治制度，仍然存在着立法缺失、业主大会难以运行等缺陷，本文的目的是指出现行制度的不足之处，并提出完善法律法规、提升业主管理水平等建议。

　　【关键词】业主自治；业主大会；物权法；业主委员会；完善建议

　　近些年中国房地产行业发展迅速，社区的物业管理已逐渐成为人们关注并讨论的热门话题，随着社区业主法律意识的不断提高，业主对物业管理的重视程度日益增强，对自治的需求也日益增多。业主自治，就是社区的全体业主在物业管理区域内，基于建筑物区分所有权，按照法律、法规和自治组织民主原则的规定，确立自治规范，对社区内的事务进行管理。总的来说，业主自制模式是一种草根治理模式。

　　1.业主自治的概念

　　业主，即物业的主人，也可以称为物业的所有人。

　　关于什么是业主自治，我国法律法规没有明确的定义。有人说，“所谓城市社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程。”[1]还有人将业主自治分为广义和狭义，“广义的业主自治是指特定物业的业主们，一方面根据个体利益和自主意识对自己独有的专属部分进行自益性管理（包括委托他人代管），另一方面集合组成业主团体，通过行使物业区分所有权，对各业主共有共用部分和本社团共同事务实行公益性统一经营管理，从而形成业主个体自治管理与业主团体自治相结合的一种物业管理方式。狭义的业主自治，又称业主团体自治，是指在国家统一领导下，特定物业范围内的全体业主，依照法律、法规规定或共同约定，集合成业主团体自治的群众性组织，对物业的公共事务行使自治权，实行统一的公益、自律、民主式管理方式。”[2]一般来说，“业主自治是指住宅区域内的全体业主，基于建筑物区分所有权，依照法律、法规规定，通过民主程序建立自治组织、确立自治规范、自主决定本小区范围内的公共物业事项并进行自我管理的一种基层自制模式。”[3]

　　2.业主大会

　　依照《物权法》第75条规定，区分所有建筑物的管理组织分为两级，一是业主大会，二是业主委员会。[4]

　　业主自治的首要前提，是建立业主大会。业主大会由社区所有业主组成，每个业主都拥有平等的选举权和被选举权。在业主大会成立之后，可以选举若干人，就组成了业主委员会。各地都对业主大会的召开条件作出了不同的规定，以江苏省为例，根据《江苏省物业管理条例》的规定，业主代表大会的成立条件是业主的户数不低于300户。而当业主入住率达到50%及以上或者房屋出售并交付使用面积达到建筑面积的50%以上时，就应当召开首次业主大会。

　　从我国的《物权法》和《物业管理条例》的相关规定可以看出，业主想要召开业主大会，必须完全依靠自身力量，XX的行政部门在之中发挥的作用只是作出一定的指导。在有关如何召集业主、如何参与讨论和表决等具体问题上，我国现行法律法规没有做出具体的规定，并且这些问题既不由开发商负责，也不是由行政部门负责。一方面，这给了业主很大的自主决定权，业主有权决定如何召集业主、设计选票、设计选举流程；另一方面，自主决定权带来了很大的不确定因素，不少业主会觉得参加业主大会过于麻烦，而放弃这部分的自治权。

　　3.业主委员会

　　业主委员会是由业主参加业主大会，根据《物业管理条例》的规定，选举而产生的，是业主大会的隶属机构。《物业管理条例》中对业主委员会的产生方式、职能、职权做出了具体规定，但是对业主委员会的法律地位的问题作了回避，宪法和其他法律法规也没有对业主委员会的法律地位作出明确规定，这就造成了下文要说的业主委员会诉讼地位的不明确。从业主委员会的职能来看，业主委员会负责召集业主大会、执行业主大会的决定等，主要是为业主的利益执行物业管理区域内的大小事务，表明了业主委员会的立场，即为业主的利益服务。

　　1.依法自治原则

　　依法自治原则规定，业主必须遵守法律的规定，在自治过程中依法办事。同时，业主或业主自治组织在行使自己的权益时，也要注意自己身为公民应遵守的义务，不得为了自身利益损害国家、社会、集体和其他公民的合法权益。并且业主应当根据住宅的实际情况，制定详细的管理协议，坚持“有约必守”的立场，不得违背宪法的规定。

　　2.民主管理原则

　　社区由社区业主组成，社区业主共同决定行使住宅物业自治权。行使这一权利，应当遵循一定原则，以特定的方式进行。在现代民主的要求之下，每个业主享有平等的参与权，具体包括平等的投票权和表决权。并且代表社区业主行使自治权的自治组织，要及时公开管理信息，例如物业费用的具体明细，保证每位业主平等的享有信息知情权。

　　一般来讲，共同意愿与个人意愿并非是矛盾的，共同体的民主决策、统一管理与成员受益的统一，并最终服务于业主成员的合法权益。业主的个人意志是共同体的共同意志形成的基础，共同意志是各个业主成员的个人意愿的集中体现。[5]因而，按照共同体共同意愿去支配小区物业，必然要求去实现业主成员的利益。

　　3.受监督指导的原则

　　这一原则要求业主在进行自治活动时，应当依照法律法规的规定，积极配合有关行政主管部门监督管理的工作。我国的业主自治制度没有经过长时间的发展还显得不太成熟，在新中国成立以后到改革开放以前，大部分房屋的所有权者是单位，单位将房屋分配给个人居住，物业管理等事项都是由单位完成的，因此我国的业主对自治缺乏必要的经验，这就需要有关行政机关进行监督和指导，防止业主在自治活动中走歪路。因此，为了帮助业主们尽快建立起自治群体，有必要由国家来进行监督和引导。

　　1.社区业主自治可以有效帮助业主实现正当权益，有利于建设和谐的社区。

　　上文中提到，业主大会的召开，完全依靠业主自己。而业主大会的执行机构，也就是业主委员会，是通过业主大会选举产生的，代表的是广大业主的立场，是为业主的利益服务的。社区业主通过这种形式，进行沟通、协商，以便于更好的管理社区的事务。其次，俗话说“众人拾柴火焰高”，一个业主的能力有限，很难独自管理好小区，众多业主团结起来贡献智慧，加上专业的物业服务企业对社区日常事务的处理，有利于社区的发展。并且，在发生社区业主权益遭受侵犯的情况时，业主大会和业主委员会介入，可以在很大程度上避免了业主个人独自对抗侵权的风险。

　　2.社区业主自治有利于业主民主意识和能力的培养

　　社区的共有产权是社区业主自治的源头，“共有产权使得单个业主与整个社区业主的利益联合起来。任何一个一个想要保护个人利益的业主，都需要关心属于自己的共有财产”。[6]业主自治制度与现代社会的民主政治制度有类似之处，业主作为小区的“统治阶级”，由于时间、成本等诸多原因无法让全体“统治阶级”成员参与社区所有事务的管理，于是“统治者们”为了维护自身的利益，通过一定的程序投票选择出自己的代表，就组成业主委员会，这很符合现代民主的要求。业主委员会代表的是社区“统治阶级”的意志，当“统治者”的利益受到侵犯时，由业主委员会介入，理性地代表“统治者们”进行维权。

　　1.开发商与业主之间的纠纷

　　作为社区的开发商，开发商在社区建设过程中发挥着十分重要的作用。在社区发展的早期阶段，开发商拥有绝对的优势和权利。但是，随着社区业主人数的增加，社区开发商与社区业主摩擦日益增多，牵扯到的利益也更多，所以，开发商与社区业主之间更容易产生纠纷，业主自治的发展也由于开发商和业主之间的矛盾逐渐发展与扩大并停滞不前。

　　业主在社区买房是基于自己的自由意志，而在业主大会成立之前，社区的物业服务企业往往是由社区开发商决定的，业主并没有选择的资格。这就会导致开发商选择物业的权力没有制约，物业服务企业提高服务水平吸引业主倒不如暗中勾结拿下开发商，容易导致开发商与物业管理企业合谋，损害小区业主的权益。

　　在筹备首次业主大会的时候，开发商基于自己的利益考量，可能会推荐对自己有利的业主进入业主委员会。而在选举业主委员会成员时，业主之间彼此不了解，并且业主很有可能是买的第一套房、第一次参加业主大会，而开发商则很有可能已经参与过不少楼盘的开发，对如何把控业主大会的节奏有了丰富的经验，基于双方经验的不平等，相对单纯的业主被引导，对开发商有利的业主就能较容易地进入业主委员会。对开发商有利的业主进入业委会后，由于其自带立场，难以公正的处理事务，单个或小部分业主在遇到房屋质量等问题需要维权时，将会面临困难。

　　2.业主与业主代表机构之间的纠纷

　　上文提到开发商可能会推荐对自己有利的业主进入业主大会或业主委员会，这只是其中一种可能性。在缺乏有效的监督和制约的情况下，物业管理企业很可能私下接触业主大会的个别成员，许诺支付一定的利益，在业主大会选择社区的物业管理企业时，能做出对其有利的决定。而在物业管理企业承包社区的物业服务之后，必定会将之前承诺支付的利益算入其服务的成本之中，为了获得更高的收益等目的，会提高物业管理费或者降低服务的质量以节约成本，无论是哪种，对普通的业主利益都有损害。并且虽然业主代表机构在一般情况下，业主与其代表机构的利益是一致的，但并不能排除业主代表机构与业主之间产生纠纷，从而阻碍业主正常行使权利的可能。

　　3.业主与服务机构之间的纠纷

　　虽然业主采取了法定程序，形成了业主自治组织以便于行使业主自治权，但是，随着社会分工精密化的提高，由于业主自治团体因为能力和效率等问题，完全行使好社区业主自治权出现困难，难以真正实现社区业主的合法权利。因此，有必要利用社区业主自治组织，委托专门的机构，即服务机构行使社区的业主自治权。在实践中，时常出现物业管理机构侵害业主的合法权利，阻碍业主行使自治权的情况。

　　物业管理服务企业与业主的矛盾，还体现在物业服务费用的交纳问题上。实际情况中，企业常常很难讲物业服务费用一次性收齐。业主有各种各样拒绝或拖延交纳物业服务费的理由：有的业主认为物业服务费用太高，给自己造成了较大的经济负担；有的的业主认为物业公司提供的服务并没有达到“物有所值”的标准，根本不值得换取自己交纳的费用；还有的业主认为自己常年不住在该社区，并没有享受到物业提供的服务，物业的服务算得上是“强迫得利”，因此自己不需要交纳服务费；甚至还有的业主并没有拒绝交纳服务费用的正当理由，只是基于一贯的“占便宜”或“耍无赖”的心理。物业服务企业难以收齐服务费用，为了降低服务成本，就会在往后的服务中偷工减料，降低了服务的水平，而服务的水平降低，社区业主就更加不愿意交纳服务费……长此以往，形成了恶性循环，物业服务企业与业主的关系就陷入了难以打破的僵局。在实际生活中，长期恶意拖延交纳物业服务费用的业主违法成本较低，很少受到法律的制裁，业主的违法成本较低，物业服务企业的合法权益得不到保障。

　　4.业主及其代表机构与行政机关之间的争议

　　“某些小区启动成立业主大会时，一些业主认为指导成立业委会的职能部门不够作为”。[7]从XX对业主自治的管理手段来看，我国采用的是“自上而下”的发展模式，公权力介入较多，这就导致了在业主行使自治权的过程之中，行政机关常常不懂得如何“放权”，过分干涉业主自治。

　　1.立法的缺失

　　当前中国出台的关于物业管理的规范性法律文件有：《物权法》、《物业管理条例》以及《业主大会规程》，最高人民法院专门为建筑物区分所有权的有关法条内容进行了司法解释。

　　X等业主自治制度较为发达的国家，都在法律中明确规定了业主自治组织的诉讼的地位。“无论是在《物权法》还是在《物业管理条例》中，或者在其他的法律规范中，都没有直接明确业主大会和业主委员会的法律地位，这在实际操作中就带来了诸多困难”。[8]在没有法律作为后盾的情况下，对内，容易使业主对业主大会的权威性产生质疑；对外，业主大会或业主委员会没有诉讼主体资格，个别法院会以此为理由拒绝受理案件，对业主大会或者业主委员会为业主争取合法权益的产生不利影响。可以说“业主大会或者业主委员会究竟有没有诉讼主体资格”等一系列问题，都是由业主和业主大会没有明确的法律地位引发的。另外，在《物权法》和《物业管理条例》规定过于笼统，并没有为业主自治提供具体可行的建议，只提供了大致的、宏观的条文，业主想要真正要实现业主自治不知从何做起。这些法律上的问题，都会导致业主自治制度进步缓慢。

　　2.业主大会的召开难、运行难

　　业主大会是业主自治的决策机构，首先关于首次业主大会的召开准备，有的地区是根据入住率、有的地区是根据房屋的销售率，并没有一个确定的标准。

　　现实生活中，业主想要召开业主大会，需要耗费不少时间精力,过程往往比较艰难。有的业主只是心态消极，没有足够的积极性去参与业主大会；很多业主并不居住在本小区，常年外出将房屋闲置，导致业主大会召开的人数不够；有的业主工作较为繁忙，腾不出时间参加业主大会……这些是业主大会难以召开的内部原因。同时还有外部原因：有部分无良开发商，担心在召开业主大会、成立业主委员会，业主实行自主后会脱离其控制，不利于其谋取更多的利益，于是千方百计对业主大会的召开进行阻挠。

　　部分业主由于种种原因，并没有参加业主大会以及选举业主委员会，导致其对业主委员会的成员一无所知，等到权益受到侵害时，才想起来联系业主委员会进行维权，可是并不知道究竟该联系谁，导致了及时维权的困难，不利于业主自治的发展。

　　3.业主自治能力薄弱

　　与西方发达国家不同，我国的开发商并不会在规划开发社区之初就制定严格的规定要求业主遵守，开发商对出售后的社区也不会再多关心，社区的管理模式和发展方式，完全是由业主决定的。而在中国，自治程度相对较低，自治也不是中国的传统，无论是在个人生活还是公共管理方面，中国公民的自治意识都比较薄弱。

　　业主大会成立后，在对特定领域的管理和人际处理问题上，多数业主的参与意识相对薄弱。如何将这一盘散沙似的业主集合起来，成了大问题。很多人抱着“事不关己，高高挂起”的态度，对集体进行社区自治的号召态度冷淡甚至冷嘲热讽，认为社区自治与自己没有关系，不愿意承担业主自治的责任。从近年来业主维权的案件中可以看出，很多社区并不缺乏人才，有些业主懂技术；有些业主见过世面，有背景，知道维权事件应该找哪个部门反映；有的业主时间充裕，自学法律，搜集了好几十页开发商违法的资料；有的有毅力，不屈不挠，时间宽裕，每次维权必到。但是单个或几个业主的势力毕竟是薄弱的，就算其中有人才，在时间、精力、专业知识、财力等条件的限制下，也很难将本社区有效管理起来，更没有可能在需要维权时能对抗财力雄厚经验丰富的开发商或物业管理企业了。另外，还有些业主抱有“搭便车”的心态，所谓的“搭便车”，就是默认自己不付出，被动享受别人的劳动成果，让别人付出，在收获的自己能分一杯羹。正因为如此，所有人都不愿意行动。

　　近年来，业主维权的事件时常发生，新闻媒体报导了这些维权的案件，但是经过对这些“维权”事件的详细分析之后，发现多数业主对其维权的对象，抱有强烈的敌意。当产生争议时，业主通常不优先采用法律手段来解决问题，而是使用一些非法且不合理的手段进行维权，似乎是只有通过极端手段才能维护他们的合法权益。

　　4.业主自治中的角色错位

　　业主作为房屋的所有权人，才是社区的真正主人，基于建筑物区分所有权而享有管理权，享有管理社区事务的权利。由于种种原因，例如业主工作繁忙，没时间管理小区事务等，业主会通过业主大会将社区事务管理委托给专门的物业管理企业。部分物业管理企业没有认清自己只是委托合同中“代管理”一方的事实，搞不清楚状况，误认为自己才是社区的管理者，在管理社区事务的同时，对业主正当的行为指手画脚甚至进行不正当干涉，严重损害了业主的权益。

　　在法律法规的规定之中，XX的行政机关在业主自治中的主要责任是“指导”，就是在业主自治遇到困难之时，行政机关的专门工作人员应该提供专业的指导意见给自治组织参考，究竟是否采纳，具体的该如何操作，还是要靠业主及其代表机构自己的判断，“指导”并不是“领导”，不需要行政机关事必躬亲，亲自下阵指挥工作，很容易打击业主们自治的积极性。同时，最了解社区事务的是该社区的业主，并不是该社区所在地的行政机关，行政机关盲目的指挥很可能导致“好心办坏事”，损害业主的合法权益。

　　中国是成文法国家，业主自治制度难以落实，无法可依是最主要的原因。

　　在我国《物权法》、《物业管理条例》颁布前，不少地方XX就已经颁布了地方性法规，为当地业主自治活动提供法律依据。在《物权法》、《物业管理条例》颁布之后，许多地方性法规和部门规章内容都与现行的《物权法》、《物业管理条例》有冲突。下位法不得与上位法的规定相冲突，因此，应当及时修改地方法规和部门规章，可以在《物权法》、《物业管理条例》的基础上作出更详细的规定，以填补现行立法的不足。

　　此外，业主维权的案件日益增多，可以吸取西方判例法国家的经验，由最高人民法院颁布指导性案例，以便于各地法院在审理类似案件时有所参考。

　　当前，完善业主自治制度最基本的方法，就是从提高拥有业主自治权的人的素质方面入手。

　　由于我国的业主自治制度起步较晚，大部分业主缺乏必要的经验，对管理自治事务“有心无力”。业主大会和业主委员会这时候可以发挥作用，为社区的业主提供交流、互助的环境，方便大家加深了解，促进社区中友好互助习惯的养成。物业主管部门和居委会，也可以采用定期讲座、在社区公告栏内张贴宣传标语等方式，鼓励业主积极参与管理社区的事务。同时社区内部如果有法律、管理方面的人才，也可以在空余时间组织一些活动，想社区内的其他业主传授一些基本的法律、管理方面的知识。由于商品房的价格较高，一般来说一个业主一生之中只有一次维权的机会，正因为大家都是第一次维权，所以有较高的概率犯错，容易走入一些误区。有必要的话，可以由业主大会作出决定，聘请专业的律师，给维权的业主提供法律方面的指导。

　　总而言之，XX有关部门要加强法治建设，通过各种法制宣传途径，提高业主的自治意识，增加业主之间的交流途径。

　　“物管企业服务的精细化和专业化是业主自治不能媲美的，故而前者的专业服务不可或缺，具有迫切的现实需要”。[9]物业服务企业和业主自治组织都属于物业管理机构，二者结合了专业管理与自主管理，共同管理一定范围内的物业。不同之处在于，物业服务企业管理小区事务，是基于合同的委托；业主自治组织则是为了业主自身的利益而由业主自己组建的。

　　首先，二者在法律地位上是平等的。业主自治组织和物业服务企业没有从属关系，仅仅是委托关系。其次，二者的关系是合同双方当事人的关系，物业服务企业与业主委员会签订合同，收取相应的报酬，按照合同所列款项为业主提供相关物业服务，为社区的设施提供定期维修、养护等服务，接受业主的监督，[10]并且对自己的违约行为负责，对造成的损失，要承担赔偿义务。业主自治组织及业主应当及时缴纳物业管理费，并按照约定协助并监督物业服务企业的工作。

　　在选择社区的物业管理企业时，传统方法是由社区的开放商推荐或者由业主大会自己来选择，这种方式还不具有足够的主动性，往往会导致业主大会的选择有限，无法选择综合水平优秀的公司为自己服务，影响社区业主的生活体验。可以选择参考工程总承包经常采用的“招投标”方式。本地区参与投标的物业服务根据社区的实际情况，发挥自身的特长，为招标社区量身定制详细合适的规划书，在特定的时间内提交。多家投标的社区服务企业应该为规划书作出充分的说明，并接受业主代表的询问。最终经过业主大会的讨论，决定中标的企业，订立服务合同。这种竞聘的方式，能有效帮助业主选择最适合为他们服务的企业，并且合理的竞争能给物业服务企业施加一定的压力，为了企业的生存与发展，必然要提高服务质量改进服务态度，最终的受益者还是居住在社区的各个业主。

　　随着近年来房地产行业的迅速发展，业主自治，在社会中发挥着的作用也日趋重要。尽管经过多年的努力，业主自治已经开始成形，具备了一定的基础，但仍有一些具体的问题，等待着法律和实践的解决。业主自治的愿望是十分美好值得期待的，由于当前社会的环境和公民的整体素质，其发展过程必将是漫长而曲折的。变故会自四面八方而来，只有当业主自治的规则不断完善，社区才能正常的运作。相信随着法律法规的不断完善、业主权利意识的不断提高和业主自治经验的不断丰富，一定能够不断对业主自治法律制度进行完善，为建立起真正民主、公平的业主自治制度打下扎实的基础。

　　[1]马雅玲.试论我国城市社区自治管理过程中的法律问题[J].理论导刊，2009.10.

　　[2]李霞.业主自治的基础法律问题研究[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2009.9:108.

　　[3]李小博.城市住宅小区业主自治法律问题探析[J].中共成都市委党校学报，2009.

　　[4]杨立新.物权法（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2012:88.

　　[5]蔡舒.业主自治法律制度研究[D].扬州大学硕士学位论文,2010:8.

　　[6]王静.我国城市社区业主自治问题研究[D].山东大学硕士学位论文，2012：20.

　　[7]韦家朝.住宅小区物业管理的困境与相关法规的完善建议[J].创新.2016:94.

　　[8]李小博.试论业主大会成立难的原因及对策[J].辽宁行政学院学报，2010:29.

　　[9]聂瑜琳.物业管理中业主自治法律制度研究[D].中国科学技术大学硕士学位论文.2014:29.

　　[10]梁成义.谈谈建筑物区分所有权[J].辽宁行政学院学报，2009：32.