浅谈村民自治制度中的村务公开问题与对策

内容摘要：

中国的乡村建设是我国乡村社会发展的必然要求。村民自治实践的实施，体现了其生存与发展的可能性。在推动乡村社会的发展的过程中，在村民自治的思想和思想逐步形成的过程中，为村民自治提供了一个有力的保证。同时，还出现了一些严重的问题，这些问题对村民自治的发展和社会主义新农村的发展起到了一定的阻碍作用。因此，必须进一步完善农村居民的自治体系，使之更加完善；加强农村居民的民主观念教育；要明确乡镇XX、村委会和党支部之间的联系；畅通信访通道，积极受理群众来信、来访；要坚持和健全村民大会、村民代表大会等，加强群众法制观念；加强农村基层党组织建设，加强农村基层党组织建设。

关键词：村民自治；完善制度；村务分开；民主管理

引言

乡村基层村民自治机制的建立,是近代以来新中国推进农村体制变革的必然产物。通过近小零点五个世纪的村庄自主行为的实施,已经完全显现了出村庄自主的活力与可靠性。近一年来,我走访了碧江区多个村庄,渗透到田间地头,走入普通农户小院,采访了近百名普通农户和部分村干部,了解到碧江区各乡镇村级基层组织对村民自治活动发展的重要意义,不但体现在物质制度方面还体现在思想与精神层面上。一是大大推动了碧江区农村经济社会的发展,农村人民大众日常生活获得了很大的改变;二是村庄自主的机制体系已经基本建立,使村庄自主行为的实施有了机制保证;三是农户自主的精神状态与观念已经越来越深刻民心。但还面临的若干重要现实问题也不可忽略,这些现实社会问题不仅强烈地影响了中国农民经济自主的发展与深化,同时也制约了中国社会主义新农村建设脚步的向前发展。

一、什么是村民自治

从目前来看,”村庄自主”这一名词在学界还没有大家认可的规范性界定,xxxXX制度办公厅政法司表示,”村庄自主的意思,就是说自行进行管理、自行进行教育、自行进行服务”。全国人大常务委员会也指出”村民自治是指农村基层由民众依照法律成立村民委员会,自行负责管理自身的基础事物,这是中国解决好基层直接民主的一个基本国策,是一种关切道基层人民的民主制度”。民事部的司法解释则提出”中国的村民群众自主是广泛乡村城镇居民在基础经济社会生活,通过使用自主权力,完成自身的事自主管理工作的一项基层群众自治机制”。学者韩永廷提出”推行村民自治是我国农村经济体制改革的必然要求,是全体农户继父母联户承包责任制以后,冲破旧体制的禁锢,在建立具有XXX民主政治实际中的又一伟大创造”。诸如此类的新观念不胜枚举,许多观念解读本身也表明了现实村庄地区自治实践内涵和实践过程的多样性与复杂化。众多的与理解相同的概念取向为:村级社会自治,是指乡村基层民众依照法律成立的村民委员会,通过组织执行自己权利,并进行自身监督、自身指导和自身公共服务的基层单位社会群众行政自管理方式。

二、当前中国村级地方自治制度中出现的主要问题和原因

村民自治制度,是与我国按照依法治国战略的政策制定和市场社会主义经营责任制度的改革发展相适应的农村基层制度。从一九八零年我国首个村委会的成立,至八十年代中期,全国各地已普遍成立了村级自治委员会机构。由于村级自治的核心概念是”四项民主集中制”,即民主集中制选择、民主集中制决定、民主集中制管理工作和民主集中制监督机制。所以,全面推动村级自治制度,也就是全面推动乡镇民主集中制选择、村级政治民主管理工作、乡镇政治民主管理工作和村级民主监督工作。从上个世纪八十年代初期的萌动,至一九九八年十一月首部成文法-《中国村民委员会组织法》的公开施行,村庄基本民主自治制度经过了一个循序渐进地发展过程。但是因为各方面的因素,农民自治在具体的执行中也必将遇到许多的问题与障碍。

(一)村级自治机制相关规定的不足,无法使其起到最终效果

村级自治机制的在设计和可操作性上明显地过于粗狂与原则化,在对活动模式和制裁方式的规范上也显得空泛无力。如,现有法规体系中对村民代表的界定、权力、义务,以及农民对村务治理活动的参加渠道和形式等,都没有清楚而具体的规范,在村级自治的具体运行流程中,乡村治理活动和村级自治过程之中,由于村级党组织和村主任之间的关系与权力并不明晰,常常导致乡镇一级XX或乡村党组织在实际上代替了村级自治机构行使对村级事务的决策权、管理权。同时由于乡村地区外来人口的增多(本地人口流出,外籍人口流入)导致了这些人员的基本民主权利和需要履行的基本农民义务都无法履行,因此需要一定的法律机制来保障他们的基本权利义务的正常履行。此外,对于村委会中吸纳有志年轻人的做法,一些乡镇做出了有益的的尝试,由于没有系统规范和保证,难以进行普及。

(二)由于村民自治过程中受到了观念意识上的限制,致使村级自治机制难以达到预期效果

我国有着非常悠久的封建君主专制中央集权的民族历史,却无民主政治制度的传承和经历,村民们习惯于被动接收XX”自上而下”的管理模式,而将自身的生存命运完全寄托在清官治理之上,使得村民对自主意志得理解普遍不强。很多村级领导班子干部素质低下,思想政治观念还未跟上,导致即使村务资讯公布也过于严格,以至流于形式。同时加上对村级群众自治政策的宣传还没有深入开展,工作作风、工作方法等改革还没有及时,群众和村级领导班子干部的人际关系也不太和谐,群众对村级事项的关注程度也不深切,不愿积极参加管理工作与民主监督,也没有村务信息公开、民主管理的良好群众基础,导致村务公开、民主集中管理工作无法有效深入开展。

(三)乡和村之间的关系不顺畅导致了国家优惠政策的落实不力和村级事务管理不顺畅

目前在中国基层农村的管理制度中,乡XXX代表本国行使地方行XXX利,而农户委会代表农户执行基础自主权利。乡镇XX和村委员会相互之间,是相互实际工作上的引导与被引导、帮助与被协助的相互关系。对这些关系的确认与维护,无疑是村级自治正常、规范运转的基本前提与根本保证。而实际中的乡村XXX和村委会的关系又往往和成文司法标准产生了各种”偏离”,严重制约了村级自治的健全发挥和乡村执政职责的高效落实。最经常也最明显地表现在,很多乡村地区还是习惯将村委会视为自己的地方XX下级或派出机构,还是习惯于按照传统的命令指示型的管理方法,对村委会从产生到日常管理工作都实施了行政干预。乡村党对该村更强大的管理能力还体现在,乡村党组织(目前乡村大都是乡党委XX、乡村长一肩挑)透过对村党组织的正确引导,来间接式地”引导”而不单纯是”引导”村委会(村支部秘书长与村委员会xxx也几乎是一肩挑)。此外,部分乡村还采用”村财乡管”对村庄财务进行代管,来强化XX对该村的监督管理。根据中国农民代表大会自治权,仍存在着个别村委会出于自身特殊的利害关系,而有意识地加强了乡镇XX和农户之间的矛盾。当乡民指责村委会没有保障乡民权益时,村委会又把所有责推乡里,而当乡里指责村委会协调工作不力时,它们又把责全推给乡民。在他眼里,所谓村民自治是指本村农民想干什么就做些事,而该村身为农民的法定代言人和代理人,有权选择管理自身的内在事物,没需要受到乡级人民XX的直接指导和监管。因此,他对履行的配合乡镇XX进行管理工作的职能,抱着消极、淡漠的心态。

(四)”两委”的问题冲突,使党务与村务管理二难

居委会和村党组织之间的关系不和谐,目前体现为以下二个状况:一是由于居委会和村党总支二组班子二种模式,造成有的居委会不自觉地受到了村党总支的直接领导,将本村党委指导与村民群众自管理和村党总支的经济政治统领和社会保障功能完全孤立开来。民主选择虽使村xxx在村事情决定中的位势上升,但传统责任制却一直维护了党总支XX的地位。支部是中国优良传统的村务决定实体,由选举权形成的该村要法律执行村务决定职权。

(五)民主化后村级选举的不健全之处

农民的意识普遍不够,民主选举的积极性也不能充分表现出来。农民在自治过程中由于受地域、风俗习惯和家庭势力的影响与约束。虽然村民自治过程是一项社会体制变革的历史过程,但新体制的建立与不断完善却需要一个漫长的历史过程。

此外,在税费改革后,尽管村党员干部的薪酬水平步入了一个比较稳定的提高期,农村人民群众参加竞选的积极性日益增长,但也存在着许多新情况、问题:如外地人口数增加、农村大量剩余劳动力在外务工、村党员干部竞选激烈、村级整合并,带领班子成员职数精简、竞选费用没有来源等。

三、村级自治机制中出现问题的措施

(一)逐步完善村级自治机制与规范配套

传统的乡村经济管理制度一般情况下都是国家从农村收集一些资源，这也是为什么乡村会出现各种问题的主要原因。不过，我国目前已经将农业税废除，利用转移支付补贴这种形式进行改革。这对于农村来说生存空间变大了不少，农户们的积极性也会被带动起来。通过这几年的实践，村民们对于自治的基本知识和技巧也熟练了很多。培养了自主的意志,并利用村民自治制度保护并扩大自身的民主权利。所以,逐步完善村民自治机制与配套,健全村民自治有关规定变得越来越紧迫和十分必要。在建立村级自治机制与配套规范的进程中,也必须关注提升村级自治水平与效率中的智力因素。

(二)加强对村民的民主能力的培育与提高

XX应该在乡村加大农村文化教育建设。因为目前我国在乡村实施的免费九年制义务教育,将对乡村文化教育发展产生很大的负面影响。可根据乡村免费我国义务教育情况,以小学为基础,建设财政补助式的分区式的农村文化教育活动场所,即为学校和为村民提供教学与交流的农村文化教育活动区域。再次,是要加强对我国村民自治政策和中国共产XXX各项惠民利民的教育方针优惠政策的宣讲。这些宣讲应该根据传统中华风俗,采用各类健康文明而又活泼积极的表现形式。

(三)理顺了乡级人民XX、居委会、党员三者间的联系关系

该村和乡级XX部门之间的合作关系,《村委会章程》第4条中作了规定:”县、少数民族乡、镇的人民群众XX部门对村委会的各项工作,予以引导、扶持和协助。但是人民XX无权干涉依法属于本村自治区域内的事务。由本村委会直接配合乡、民族乡、镇的XX机关进行管理工作。”乡镇XX是国家设置于乡村地区的基层XXX机构,履行了对所管辖乡村行使行政管理权的职责,并依法在其管辖范围内实施各种有关政治、经济、社会和人文等各方面的行政。在这些职权范围中,既不存在村级自治的问题,也不属于村级自治的范围内,应执行其领导职责,在所管辖行政区域内依法进行法律规范的各种行政管理工作。居委会,是对本村开展教育环境、自主管理工作、自主公共服务,并实施民主集中制选择、民主集中制决定、民主集中制管理工作、民主集中制监督机制的基层群众性自治权力机关。该村主要受理当地的公共事务和社会公益事项,以调节民间纠纷,帮助维持社会治安,向XX反馈村民群众意见、诉求并提供法律意见。乡镇XX对村级自治区域内的事务不要象过去对待XX机构一样,通过行政手段主导乡里的管理工作,反而要在立法、政策、宣传工作上予以引导。

所以,要实施村级自治体制,首先还应该在法制方面确定村委会的相对独立性的法制地位,某种程度上与乡镇XX相等的法制地位,不然难免就处于权力依附关系。

(四)主动疏通群众信访途径,认真接受并办理群众的来信访问

自新的《农村委员会章程》实施后,从有关机关接收的关于村庄自治管理工作的来信访问数量呈现了大幅度上升趋势,并且大部分的都是团体或群众上访。村庄集体上访反映最大的主要问题是村干部违规施政、集体财务紊乱、村级领导干部xx腐败、选任程序违规、村务政策不公平等主要问题。有不少问题都是在农村基层管理中经过多年积淀而成的,而不是由农民自治本身所产生的,因为长期以来农民一直寻找不到反馈的途径,一些问题就算反馈了也不能得到有效处理。推行村民自治,尤其是《村委会组织法》颁布后,为村民长年积聚的问题找了一条”出口”。这是农民自治上访活动增多的主要因素。村民的走访表明农村群众还信任党和XX,相信有关机关一定能给他们个公开的调查结果,也表明了农村群众的民主意识在提高,法律认识在加强,还有对自身民主权利的新认识。所以,相关机关一定要配合,精心接受并办理人民群众反映的来信访问。通过疏导信访渠道,化解矛盾,保持了农村安定。同时有关机关也要加强执行力度,对违反农村群众民主权利的各类行为积极依法查处,以保证《村委会组织法》的顺利执行,并法律保障人民群众的基本民主权利。

(五)要坚持和完善本村大会或村民代表会议管理制度

提高了农民的主体意识,根据国家有关的法令政策,因地制宜,依照一般人的看法进行民主决定。再则,要真正强化人民群众对村领导班子的民主监督机制。

(六)实施村务公开,完善民主管理

1.要进一步提高对推行村务公开和民主管理制度的认识

要进一步在全体农户和乡镇干部群众中推广实行村务公开和民主管理制度的重要性,让他们越来越明确地意识到实行村务公开制度是做好基层民主建设工作的基石和核心任务,是关系着乡村的改革、发展与稳定,实现着乡村的长治久安的主要任务,决不是权宜之计。只有使广大群众切实地掌握了对乡政的知晓权利,才能够进行由群众广泛参加的民主集中制选择、民主集中制决定、民主集中制管理工作和民主集中制监督机制,广大群众人民当家为主的权利才切实得以彰显。而实行村务公开和民主管理制度,是基层民主建设的一项重大现实活动,必须经过从实施到进一步规范完善的过程,但不可以一蹴而就。为此,地方各级党委和人民XX要进一步强化领导,加强政策实施力量,适时总结经验,把握有力机遇,力争全面实施村务公开制度和民主管理。

2.要发挥村级监察机构对村务进行的民主监督功能

村民督导组织是实行社会群众监督机制的基础之中,对于村级事务公布的具体内容,应当事先进行督导组织的核实审计,使公布的内容更加真实、正确、全面;同时要定期督促,按时公布结果,让这一机制经常坚持下去,以避免走过场、搞形式主义。村级监督组织不但要督促办理结果的及时公布,而且还要将监督机制贯彻于村务管理工作的全过程中,将村务管理工作自始至终放在对民众的监督管理中。

3.相关单位要定期进行对村务公开机构的监督抽查活动工作

乡纪委、人民XX等机构要充分发挥组织监督检查的功用,随时掌握村务公开状况,认真听取群众建议,并定期督促检查村务公开制度和民主管理的实施情况;对一些不按时公布村务,或搞假公布、半公开的村民委员会,要通过由乡农经站审核财务、民主评议村务、定时通知村务公开情况等形式,监督并严格执行有关村务公开规定,做到有布置、有检查、有落实。

4.积极实施”财务双代管”等政策措施

参考了外地的先进经验,制定了”财务双代管”的方案,这对完善村级财务管理,实现有效监管,解决农村财政账户混乱、收支管理随意的问题,提高村组财务管理的透明度是一个很好做法,并加以借鉴。

5.进一步做好民主选举工作,全面落实村委会组成方式精神,进一步规范了村委会推选的实际操作程序

此外,由于进行村民自治和民主选举都是有成本的,也需要地方财政保障。所以,XX必须明确支出途径,最好是将村民委员会的换届选举全额列入当地财政预算。而对于经济基础较为落后村的村民自治,当地财政部门也应当考虑并予以相应补贴。而随着村级领导班子干部职数精减后所产生的工作量问题,如果能够通过大力发展对乡村经济组织加以分解,并培育各种乡村经济组织对乡村经济社会的发展将会是极大的推动。而目前,在全省部分城中村、贫困户、上访村、经济困难村、宗族房头问题较突出村庄所推行的选举观察家机制出发点比较良好,但是因为机制还不健全,所以成效并不突出。所以,为了健全选拔观察员机制,就需要不断完善选拔观察员的内容、形式、以及观察员的选拔、培养、管理工作等方面。

村民自治的实践证明,唯有实施科学合理的机制设置,以平衡与规范村级自治机制之间的内在关联,才能够切实克服了村级自治的制度化障碍,从而有效增强了村级自治力量,达到民主化村级选举机制和村级自治之间的良性互动关系,从而真正构建有我国特殊意义上的社会主义新农村!

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