存款保险制度对我国农村信用社的影响与对策研究

【摘要】随着金融开放不断取得进展，金融领域的竞争日趋激烈，2015年我国实施了《存款保险条例》，建立起了显性存款保险制度，通过行政法规保护广大储户的权利和利益，促进金融市场的安全发展。然而，目前存款保险制度尚未成熟，在政策法规、监督管理、费率定价等方面存在不足之处，而农村信用社也长期存在经营管理不善、资产质量不优等问题，基于此，本文通过分析存款保险制度下农村信用社经营情况以及其对农信社的影响，并结合国外银行的发展经验，针对品牌经营、监督管理、政策制度等方面提出相关的建议，以促进存款保险制度及农村信用社等金融机构的稳健发展。

【关键词】存款保险制度；农村信用社；X社区银行；德国储蓄银行

1 前言

1.1 研究背景和目的

存款保险制度有显隐之分，隐性存款保险制度，是指国家没有出台法律或行政法规，当金融机构面临经营困境或濒临倒闭时直接由国家接管、清算。显性存款保险制度，是本文要研究的制度，它是国家通过制定法律规定并依照此规定建立起存款保险机构，通过存款保险机构来保护存款人的权益并维护金融安稳的一种制度。由于存款保险制度在历次危机中的保护作用突出，越来越多国家重视研究该制度，认为它有效维护了金融安全，据国际存款保险协会调查，到2018年底，存款保险制度被全球143个国家和地区建立运行。

2015年，我国颁行《存款保险条例》，规定我国境内设立的商业银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，应按照条例规定投保存款保险。当今全球经济放缓，我国经济下行压力增大，农村信用社作为服务农村地区的金融机构，由于其自身具有金融脆弱性，导致其体量小，并且长期存在资金来源渠道窄、风险管理能力不强、发展战略不明确等问题，因此，本文通过研究农村信用社的发展情况，通过发挥制度的积极作用，达到促进农村信用社稳健经营的目的。

1.2 研究意义

1.2.1 理论意义

防范与化解金融风险是我国经济工作的首要任务，理论上，存款保险制度为防范银行挤兑、强化监管提供了制度保障，对整个银行业产生积极作用。存款保险制度的建立有助于提升我国农村信用社的公信力，促进它与其他商业银行公平竞争，同时降低XX财政所承担的责任与风险，促进我国广大农村地区的经济繁荣发展，保障社会稳定。

1.2.2 现实意义

对国家而言，存款保险制度能减轻因存款机构破产带给XX的压力，提升服务实体经济能力。对于农村信用社而言，产权制度改革以来，从试点到实行全国推广，由地方XX直接管理，大部分农村信用社已完成产权改制，发展为股份制的农商行。到2019年中期，我国有812个农村信用社，总体来说，这些农信社规模及资产质量参差不齐、不良资产比例依然比较高，随着利率市场化的加深，自身脆弱的农村信用社只有积极面对变化，改变经营策略才能生存下来；另外，存款保险制度在我国尚属于起步阶段，作为一种保险制度，它的建立运行可能会带来一定的道德风险。所以，在我国全面开放金融市场的背景之下，分析研究该制度下农信社的发展情况，通过发挥制度的积极作用，增强农信社的经营管理能力。

1.3 国内外研究现状

1.3.1 国外研究现状

国外学者主要从积极与消极、对银行业盈利影响等角度展开关于存款保险制度的研究。

积极者观点对存款保险制度持积极观点学者主要是认为存款保险制度可以降低挤兑风险，增强市场约束。Bryant（1980）[1]发现，银行极易因为存款人提款的不确定性出现挤兑危机，而存款保险制度能够降低挤兑风险。Quijano（2013）[2]和Cooper R（2016）[3]等通过拓展并改进 Diamond 等（1983）[4]的银行挤兑模型，论证建立存款保险制度有利于减少银行挤兑、稳定金融波动。Reint Gropp 和 Jukka Vesala(2001)[5]比较欧洲银行实施该制度的前后数据，认为存款保险制度下存储户明显发挥了市场约束的作用，并有利于促进金融深化。

消极者观点消极者主要是认为存款保险制度会加剧道德风险。Merton（1977）[6]运用期权定价模型分析发现存款保险制度虽然在一定程度上可以保护存款人的利益，但同时也增加了银行发生道德风险的可能性。

存款保险制度对金融机构盈利影响Sufian (2009)[7]分析孟加拉37 家银行的数据，认为资产规模、存贷款比例和净利息收入和经济增长率和通胀率等内外部因素会显著影响银行的盈利水平。Nikos Ioanni Schiniotakis（2012）[8]运用多重回归分析希腊银行业的盈利能力影响因素，认为影响银行盈利因素包括资本充足率、流动性、成本等。

1.3.2 国内研究现状

国内学者关于存款保险制度的研究，主要从其必要性、制度设计、对金融机构的影响等方面展开研究。

谌利（2008）[10]发现该制度促进农村信用社增强抗风险能力、有效保护存款人利益，但同时要警惕对农信社的风险管理。Xiaobo Wang（2011）[9]认为，存款保险制度的设立有利于维护农村金融经济的稳定，合适中国国情的存款保险制度能改善农村金融机构的经营环境,促进农村金融机构的稳定和长远发展。李淑敏（2016）[11]认为存款保险制度对农村信用社继续深入推进改革、改善经营管理、完善法人治理、提高抗风险能力等各方面都产生了积极影响。但是也有学者认为，短期内新制度会给我国农村信用社等中小金融机构也带来巨大的压力，张玉珍（2015）[12]认为该制度会降低风险等级较高的地方性中小型金融机构的净利润、资产利润率以及资本利润率。

总体而言，国内学者认为建立存款保险制度利大于弊，尤其是隐性存款保险制度已不适合我国的发展。亟待建立健全存款保险制度，以减少XX财政负担，从而促进金融市场健康发展。

2 我国存款保险制度与农村信用社的发展现状

2.1 存款保险制度的发展情况

1993年，我国第一次提出设立存款保险金；2006年年底央行分别从存款保险基金实施的策略、资金来源及赔偿标准和额度等方面进行了系统分析，为建立存款保险制度指明道路；2015年颁行《存款保险条例》；2019年的5月，成立存款保险基金管理公司，专门管理保险基金以及办理存款保险业务等。但目前我国还未出台《存款保险法》，相关的配套实施细则如《存款保险实施细则》也未颁布施行。

条例的核心内容主要分为几方面，即保障范围和保险费率等。保障范围方面，主要保障的是我国境内存款性质金融机构，保障币种为本币和外币。保险费率方面，存款保险费率由基准及风险差别费率构成，但由于投保机构的风险各不同，每个投保机构费率不尽相同，由央行开展机构风险评级，机构的风险评级采取定量与定性相结合方法，即利用银保监会的数据进行定量评估和通过现场进行定性评估，将其得分按权重加权汇总，最终评级分为11个级别，即1-10和D级，级别越高，则潜在风险越大，高风险分布于8-10级别。保险费率根据风险评级动态调整，每季度评定，保费每半年缴一次。

下表为央行发布的《存款保险基金收入情况表》，可以看到存款保险基金收入一直在提高，2015年至2018年四年间，期末基金专户金额分别为31亿元、238亿元、480亿元和821亿元，同比分别增加565%、15%和40%，且无支出和使用。

表1存款保险基金收入情况表

数据来源：央行

2.2 我国农村信用社的发展现状

我国农村信用社起源于1951年，到20世纪80年代至2003年期间，农村信用社建立起自身特有的体制和管理运营模式，但因为受经营管理体制、产权结构等限制，我国农村信用社在1994年至2003年的10年间一直是亏损的，它并没有有效发挥支农的作用，因此无法有效服务农村金融。

2003年，国家决定通过试点开展农村信用社改革工作，由地方XX牵头管理农村信用社。试点区的农村信用社，可以享受XX的资金支持与减税优惠。到2018年，全国基本完成农村信用社的改革。

2.2.1 监督管理新型化

改革后的农村信用社由省级XX、银保监会、农信社省联合社联合等监管，其中多数省份采用“省联社—县联社”模式。但是二级制的监管体制使得省联社定位不够明确，省联社既要负责农村信用社的行政管理，同时又要负责市场经营，政企不分容易导致其角色不协调、内部管理趋向行政化，相应的法人治理机制形同虚设。

2.2.2 产权结构多样化

2010年，银监会决定不再新组建农村信用社和农村合作银行，因此大部分农村信用社和农村合作银行合并和实行股份制改革成农商行。据银保监会数据显示，2011年起，农商行数量规模逐年上升，由2010年的85家上升到2019年6月的1427家，远超农信社，成为重点发展的农村金融机构。

　　图 1农村金融机构数量规模

　　数据来源：中国银监会年报（单位：家）

2.2.3 资产规模扩大

存款业务是农村信用社主要的资金来源，即吸收闲散的社会资金。农村信用社经历改革及建立存款保险制度以后，其资产质量、盈利能力方面都得到了不错的提升，据《中国金融年鉴（2018）》统计，到2017年末，农村信用社资产总额73525 亿元，税后利润488.5亿元，第四季度存贷款余额分别为52968.23亿元和 32949.27亿元，存贷款比率较稳定，且在国家规定的75%以下，说明农村信用社资本生息能力总体保持稳定。

　　图 2全国农村信用社存贷款余额

　　数据来源：中国银保监会年报

由图3可以看到，虽然总资产增长率持续下降，但因其数量规模减少，2016、2017年总资产增速有所下降，总体而言，总资产受到影响较小，资产规模发展依然比较稳定。

　　图 3农村信用社总资产规模

　　数据来源：中国银保监会年报

3 存款保险制度对农村信用社的影响

3.1 积极作用

3.1.1 营造了公平竞争的金融环境

存款保险制度实施以前，农村信用社吸纳的多是零散的储户的小额存款，小额存款占据市场份额很小，它的金融地位非常低。但制度实施后，因为所有参保的存款性机构都能受到保护，获得国家的信用支持，因此对农村信用社来说其公信力得到了提高，它可以同各大银行进行公平竞争，因此其弱势的竞争地位得到改善，金融环境趋于公平竞争。

3.1.2 保护了存款人的利益

《存款保险条例》规定，在偿付安排上，最高偿付限额为50万元，可以覆盖99.63%的储户，保护绝大多数存款人的利益。对于超出偿付限额的部分，还可以在清偿中得到赔付。另外，可以减少存款人作为债权人监督银行的成本支出，存款保险基金管理机构可以通过信息共享机制进行动态预警，早期纠正，及时管理化解风险，并且会对农村信用社的风险进行风险评级，降低了存款人监督农村信用社的额外成本，保护存款人的利益。

3.1.3 完善了监督管理体制

存款保险制度覆盖全国所有农村信用社，对它们进行保障，存款保险基金管理公司采取的是“风险最小化”模式，具有早期纠正和处置风险的职能，可以帮助问题机构及时赔付和纠正风险，合理有效处置风险。如果农村信用社发生挤兑或其他风险时，存款保险管理公司还可以依法合理使用基金，对储户赔付并救助存在风险问题的农村信用社，使得问题农村信用社可以有效合理退出市场，从而稳定公众情绪和信心以及缓解挤兑压力，有助于农村信用社能够尽快走出困境。

3.2 存在的风险

3.2.1 加剧道德风险，导致逆向选择

因为信息不对称，存款人、农村信用社和存款保险基金管理公司三个主体都有可能为追求自身利益最大化而损害他人的利益造成道德风险和逆向选择。存款保险制度最大的缺陷就是道德风险问题，运行中潜在的道德风险和逆向选择问题扰乱了公平竞争的市场秩序，也极大地限制了市场宏观调控的能力，不利于市场公平竞争和市场资源的合理配置。

3.2.2 增加了经营成本，降低了实际收益

保费方面，存款保险保费计算公式如下：

　　由公式（3.2.1）、（3.2.2）可知，当存款机构吸纳的钱越多，需缴纳的保费也就越多，相应的经营成本增加，实际收益减少。而农村信用社风险费率根据央行对农村信用社的风险管理水平等进行风险评级而定，农村信用社的经营管理机制和风控水平与大型商业银行相差甚远，它面临的风险更高，那么其保费必然会提高，为了保证盈利，只能将这种经营成本转嫁给存贷款人，但又面临一个两难的问题，就是若降低存款利率，那么农村信用社吸收存款的竞争力就会大幅减小；若提高贷款利率，那么农村信用社吸引融资者的能力有所丧失，事实上无论如何都会增加它经营的成本。

由图 4可以看到，2018年央行对4379家金融机构进行风险评级，4355家中小金融机构中有 586家被评为8-10级，其中仅农村信用社有254家，占比超过43%。由于农村信用社风险高，则保险费率也相应地较高，负债成本及经营成本相应增加。

　　图 4中小机构评级结果分布情况

　　数据来源：《中国金融稳定报告（2019）》

实际收益方面，税后利润增长率2014年最高，同比增长率为13.8%，但2014年后的几年税后利润增长率呈现负增长，2016年同比增长率下降21.8%，农村信用社创造利润的能力可以通过资产收益率（ROA）和资本收益率（ROE）量化表示，数值越大则表明农村信用社利用资金效率越高，盈利能力越强。然而近年来，尤其是2015年后，资产收益率和资本收益率指标呈下降趋势，说明可能由于2015年实施存款保险制度后，净利润减少，短期内农村信用社的盈利减少，实际收益减少。

表 2全国农村信用社盈利情况表

数据来源：《中国金融年鉴（2018）》，（单位：亿元、%）

3.2.3 增加了经营风险

虽然农村信用社改革、实施存款保险制度以后，高风险机构减少了，资本质量等得到了提高，但农村信用社所面临的经营风险仍未得到彻底解决，主要有以下方面：

不良贷款率方面，不良贷款率与资产质量呈负相关，数值越大，则质量越低劣。农村信用社深化改革的不断推进和存款保险制度的实行，使得近几年农村信用社不良贷款率总体有所改善。但由于农村信用社处置不良贷款率长期采用自身核销手段，使其不良贷款率比其他银行高得多，农村信用社的资产质量有待进一步改善。

　　图 5不良贷款率

　　数据来源：中国货币政策执行报告、中国银监会年报

资本充足率方面，资本充足率等于金融机构合规资本和风险加权资产间之比，比率越高，抗风险的能力越强。但是与商业银行相比，建立存款保险制度后并没有有效提高农村信用社的资本充足率，它的资本充足率依然普遍偏低。

　　图 6资本充足率

　　数据来源：中国货币政策执行报告、中国银保监会

4 欧X家银行的发展经验借鉴

建立存款保险制度的国家中，X社区银行及德国储蓄银行的市场定位和经营模式与我国农信社相似，它们的定位服务和风险规避等做法，为实施存款保险制度后我国农村信用社的经营发展提供参考方向。基于此，将借鉴欧美银行发展经验并基于我国国情探索发展措施。

4.1 X社区银行发展状况

4.1.1 社区银行的业务结构和数量规模

业务结构方面，社区银行将自己的服务对象定位为难以获得大型银行金融支持的低端客户，主要是中企业与居民，通过提高存款利率，降低贷款利率来吸引对存贷款利率较为敏感的居民。它的第一业务是零售存款业务，即吸纳居民和中小企业零散的存款。第二业务是贷款业务，主要分布于农业、商业房地产业。据联邦存款保险公司（FDIC）数据显示，社区银行的存款占比在近十年来一直在80%左右，并且一直高于其他商业银行。

数量规模方面，次贷危机的爆发，波及全球，而X银行业更是损失惨重，据FDIC数据表明，2007-2011年间，X约400家银行破产，其中大型商业银行占17%，社区银行占比约4%。在优胜略汰的金融危机中，社区银行吸取教训，积极投保存款保险，利用存款保险信息管理系统对存贷款业务中存在的信用、利率等风险进行风险管理，提高了内控和风险管理能力。全面整改后，2018年底，社区银行共4980家投保存款保险，占比为92%。投保存款保险社区银行数量规模及所占比例如图7所示：

　　图 7投保存款保险X社区银行数量规模

　　数据来源：FDIC

4.1.2 社区银行的盈利能力

由图 8看到，由于金融危机的冲击，2009年以前资产收益率为负增长，使得整个银行体系的盈利能力降低，但2010年后逐步恢复，资产收益率由2010年的0.5%提高至2019年的1.2%左右，并且在2017年，社区银行的资产收益率超过其他商业银行，表明存款保险制度有利于提高资产收益率，恢复盈利，加之社区银行通过自身拉动业务，提高资产收益率，使其盈利水平与其他大中型银行相当。

　　图 8X社区银行季度资产收益率

　　数据来源：FDIC

从图9可以看到，社区银行的平均净利息差持续高于整个银行业。2009年至2019年X社区银行的季度净利息差一直维持在3.5%左右，并且与同期的其他商业银行相比，一直高于其他的商业银行，说明社区银行的整体盈利能力趋向稳定。

　　图 9X社区银行季度净利息差

　　数据来源：FDIC（单位：%）

4.2 德国储蓄银行的发展情况

4.2.1 储蓄银行的业务结构

德国储蓄银行旨在服务地方、满足当地客户需求并服务实体经济，是依照商业原则运营的公立银行，其主要客户群体为个人和中小企业。

表 3德国储蓄银行主要客户分布情况表

数据来源：Mody’s Financial Institutions Research

主要资产业务中，以贷款业务为主，主要负债业务中，以非同业存款为主。其资产负债业务如表4、表5所示：

表 4储蓄银行总资产业务构成占比（%）

数据来源：德国央行

表 5储蓄银行总负债业务构成占比（%）

数据来源：德国央行

4.2.2 储蓄银行的风险规避

上世纪70年代，德国储蓄银行集团独创一套自己的存款保险体系，旨在维护集团内银行的稳定经营，它重在预防风险，而不是事后的补救，当成员银行出现问题时，该体系的救助措施是补充问题银行的自有资本、为问题银行进行担保、对第三方进行赔偿，另外，该体系监管方式灵活多样，会使储蓄银行受到存款人、其他同业银行以及体系银行协会的约束。由于该体系与银行业协会完全一体化，因此道德风险和逆向选择等风险被降低。同时，该体系中会对出现危机的成员机构以及其高管领导的合并重组，促使储蓄银行高管提高防控风险的能力。值得一提的是，存款保险体系建立至今，尚未发生过存款人利益受损和重大失效的事件。

另外，德国有专门的法案防范贷款风险，《大型贷款法案》规定金融机构大型贷款（发行超过自己的资本10%的贷款）和贷款的数额超过150万欧元的都应该报道至央行和监管机构，因此推动储蓄银行将业务定位本地，满足个人中小企业业务需求。

从图 10可以看到，2008年的金融危机中，储蓄银行资本收益率保持稳定，受到金融危机的冲击影响小。据德国央行的报告，主要是因为储蓄银行主要资产业务集中于德国本土中小企业和个人贷款上，很少受到来自资本市场的不利影响，因此盈利水平保持稳定。

　　图 10德国银行的资本收益率

　　数据来源：德国央行

5 研究结论与对策建议

5.1 研究结论

随着市场的全面开放，农村信用社等金融机构的深化改革，金融市场需要更完善的制度保障和配套设施，因此我国诞生了存款保险制度等相应的制度措施，本文着眼于研究存款保险制度对农村信用社经营的影响，选取农村信用社的资产规模、资本充足率、不良贷款率等数据进行分析，发现由于我国农村信用社本身长期存在资本质量不高、资本充足率偏低等问题，因而短期内存款保险制度的实施对农村信用社的盈利能力的作用有利有弊。主要有以下几个方面：

一是资产规模，建立存款保险制度以后农村信用社的总资产无明显提升反降了，原因可能是农村信用社本身资金来源渠道比商业银行窄，自身体量小，征收存款保险且保险费率高、自身实力和品牌影响，因而实际收益减少，从而导致资产规模的减少。

二是经营风险，农村信用社的资本充足率自存款保险制度建立后保持低增长，但其资本充足率一直以来就很低，且一直低于商业银行，说明其经营风险比商业银行高，建立存款保险制度短期内对其经营的风险无明显改善，经营风险的降低需要提高资本充足率，应当从农村信用社的经营业务、道德风险等方面突破。

三是资产质量，建立了存款保险制度后，不良贷款率有所下降，说明有利于改善资产质量，但依然远高于其他金融机构，说明农村信用社对风险控制能力较弱，资产质量不及商业银行，还要多注重改善其资产质量。

5.2 对策建议

就长远来说，存款保险制度对农村信用社是利大于弊的，它不仅能保护存款人利益降低挤兑风险，而且它是金融安全体系的重要组成部分，维护市场安全。另外，发展存款保险制度已成大势，因此农村信用社应主动规避风险，借鉴已建立存款保险制度国家银行发展经验做法，以实现稳健经营。因此，本文提出以下建议：

5.2.1 完善政策立法，提供法律保障

目前我国出台《存款保险条例》时间并不久，只是行政法规，相关的法律还未出台，仅仅依靠条例并不现实。和欧X家相比，社区银行法律相对而言较为完备，如《社区再投资法案》在社区银行经营范围等方面作出了明确的法律规范。德国出台了《大额贷款法案》，防范风险。因此我国需要在实践的基础上，借鉴国际经验不断进行完善，出台相应的配套措施如《存款保险法》，以法律的形式明确投保存款保险各主体之间的权利与义务关系、法律责任等方面。同时对金融机构等进行明确立法，对农村信用社等金融机构的市场定位、风险管理、信息披露等各方面做出强制性规定及要求，从而加强金融法律体系建设，以便应对相关问题、降低经营风险，为农村信用社的发展提供法律制度保障。

5.2.2 明确市场定位，加强品牌建设

市场定位方面，农村信用社旨在服务农村地区，但收入来源结构单一，资产规模小。社区银行和储蓄银行都把服务对象定位为居民和中小企业等低端客户群，和其他大中型银行之间不存在相同客户群，实现客源分流，形成差异化经营，由此避免银行间的恶性竞争。结合我国农信社自身，应当明确自身服务定位，在服务好本地中小企业和个人同时，适时地把定位范围拓展至涉农企业或者相关农业经济组织，诸如涉及三农经济的个体户和私企等实体经济，服务范围扩展到城乡结合部等地，通过研发符合本地化的金融产品和服务方式，以此拓宽存贷款渠道，让客户享受到一站式、更全面的金融服务内容，进而提高盈利能力，优化资产结构。

品牌建设方面，存款保险制度事实上会促使广大农村地区的存款人更青睐于资本充足率高的银行，那么，就应该在小储户之间加大对存款保险制度的宣传力度，提高品牌知名度，加强其品牌建设。利用网络新媒体宣传推广该制度，从而促进舆论的正面导向并稳定公众信心；同时，根据农村信用社的政策优势，立足国情并借鉴国外先进发展经验为我所用，农村信用社可以实施差异化发展战略，分流客源避免恶性竞争，做强自身品牌，培养高素质服务队伍，优化金融服务，研发创新独具区域特色的产品，增强客户黏性，提高农村信用社品牌的知名度。

5.2.3 完善监督管理，保证资产质量

存款保险制度必须在金融监管环境下实施，然而我国目前市场运作及退出监管实际上力度依然不够。德国储蓄银行建立自己的存款保险体系，还建立了中央化的后台管理系统，提高经营效率，最大程度预防风险。结合我国实际，就国家层面而言，加强市场运作和退出监管，规范农村信用社等金融机构的业务操作，使问题机构能合理退出市场，才能最大限度降低道德和系统风险。存款保险基金公司要在业务上保持独立性, 提高业务效率；还需要建立起存款保险信息管理系统，对投保的存款机构中的信息管理、费率标准管理等方面加强监督管理。就农村信用社等金融机构而言，建立存款保险制度，就意味着必须要建立健全投保机构的信息披露机制，定期披露农村信用社的资产水平、风险程度、经营状况等信息，提高农村信用社的透明度，促使其约束自身风险。农村信用社省级联社可以就德国储蓄银行协会的经验，创新监督管理和服务手段，增加风险预警和查找制度漏洞等服务，早期干预风险较高的农村信用社，避免其风险恶化。就公众监督而言，加大公众监督的力度，多管齐下以防范道德系统风险，降低风险处置成本，从而降低经营成本，提高实际收益。另外，要完善内部治理结构，建立激励机制，尤其要注意员工在日常业务操作上审慎批准贷款发放，提高风险控制水平，降低不良贷款率，以落实日常风险监管，保证农村信用社的资产质量。

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存款保险制度对我国农村信用社的影响与对策研究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年1月14日

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