论生态损害赔偿中的环境请求权

摘要

xxxx以来，我国在生态环境保护方面表现出前所未有的重视，密集出台了一系列生态环境保护政策。2015年12月，我国全面部署生态环境损害赔偿制度改革的试点规划和举措。随后，生态环境损害赔偿工作在吉林、山东、重庆等7个试点城市逐步到全国范围内试行。截至2019年底，全国共办理生态环境损害赔偿案件600余起，并形成一批有影响的典型案例。生态环境损害赔偿制度是一项新的制度，仍存在较多问题，例如制度框架下环境请求权的权利基础薄弱、实现路径单一等等。环境请求权是构建生态环境损害赔偿制度的重要理论基础，对这一新制度的建设具有重要的理论和现实意义。X、日本和欧盟等国家在生态环境损害赔偿领域的法律问题探索起步较早且立法、实践经验丰富，为我国生态环境损害赔偿请求权的研究提供重要的指导和借鉴。本文立足于我国具体国情，对生态环境损害赔偿制度框架下的环境请求权的基础理论、实践现状以及行使途径等内容展开论述，并提出优化路径。如进行专门立法、完善多元化请求权主体机制以及构建非诉纠纷解决机制等等。

　关键词： 生态环境损害，生态损害赔偿，环境请求权，生态环境损害索赔的实现

第1章绪论

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究背景

近年来，环境问题日益频发，生态受损现象屡见不鲜，对国家、社会公共利益构成严重威胁。传统领域的环境侵权侧重于具体人的人身、财产损害救济，而忽视对环境本身的侵害。《海洋环境保护法》提到海洋生态损害的赔偿范围以及如何修复受损的海洋生态，但仅适用于海洋环境保护领域而无法延伸至其他领域生态受损的预防和救济。我国生态环境损害救济立法的缺失，使得受损生态环境得不到及时有效修复，最终导致的将是“公地的悲剧”[]。当然我国已经意识到这个问题，并密集出台一系列政策方针：2015年12月，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（简称“《试点方案》”）全面部署了我国生态环境损害赔偿制度改革的试点规划和举措；随后，在吉林、山东、重庆等六省一市陆续开展试点工作；2017年12月,在全国范围内试行《生态环境损害赔偿制度改革方案》（简称“《改革方案》”）；2019年6月，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（简称“《若干规定》”）明晰了生态环境损害赔偿诉讼的受理条件、举证责任、诉讼衔接等内容，其根本目的在于修复受损生态环境、保障公众生态利益，同时该司法解释的出台是对司法实践和学界研究的肯定。截至2019年底，全国共办理生态环境损害赔偿案件600余起，[]并形成一批有影响的典型案例[]。2020年3月3日，中办国办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，对环境治理现代化提出新的目标和要求，生态环境损害的预防和救济作为环境治理现代化和生态文明建设的重要环节亟需在理论和实践中得以突破。

1.1.2 研究意义

随着社会经济的不断发展，人们对生态环境的不合理开发利用，“江苏泰州水污染事件”[]、“宁夏腾格里沙漠污染事件”[]、“河北大气污染事件”[]等重大环境污染、生态破坏事件日益频发，无一不在向人类敲响警钟。生态环境损害影响的广泛性和损害后果的严重性，与我国当前生态环境损害救济机制的不健全、程度低形成鲜明的对比。[]预防生态损害的发生、修复受损生态环境，促进生态环境的根本改善，是我国环境法理论界和实务界的共同愿景，也是现阶段的首要任务。本文以生态损害赔偿中的环境请求权为选题，通过对赔偿请求权的内涵、主体、客体、归责原则、索赔范围以及实现路径的探讨，具体分析我国生态环境损害赔偿请求权的现状和实践瓶颈。同时，通过对X、日本和欧盟在生态环境损害赔偿领域的相关资料进行分析和梳理，并结合我国国情，对比国内外相关理论成果，选择可供本文借鉴的具有操作性的经验和方法，进一步提出我国生态环境损害赔偿请求权的优化路径，以期能够从根本上改善我国生态环境，维护国家和社会公共利益，为我国在法律上全面构建生态环境损害赔偿制度提供理论支撑。

1.2 文献综述

1.2.1 国内研究

我国在生态环境损害赔偿领域的法律问题研究起步较晚，但也取得了一定的成果，早期学者们的研究方向主要集中在“生态环境损害”相关概念的界定上。以王灿发（2005）为代表的学者认为，“生态环境损害”包含在环境民事侵权损害赔偿理论中。[]周晨（2006）、殷鑫（2013）、竺效（2017）等大多数学者则认为，“生态环境损害”是区别于人身、财产损害的一种新的独立损害类型。[]《试点方案》颁布后，该制度的具体内容及具体制度的构建成为了学者们的研究方向。

关于生态环境损害赔偿的主体。张宝（2017）认为，XX索赔在本质上是行政执法的延伸，其适用前提应限于“无法适用消除污染、修复环境等行政命令手段”的情形，并强化行政公益诉讼对“XX积极履行职责”的监督作用。[]张梓太、李晨光（2018）认为，只要给生态系统带来不利益风险，就应该承担生态环境损害赔偿责任。[]林潇潇（2019）认为，以行政机关主导的“生态损害补救”模式符合我国现行体制，有利于克服实践中损害治理不力的问题。[]

关于生态环境损害的赔偿范围。鄢斌、吕忠梅（2016）认为，生态损害赔偿的范围包括侵犯公共性健康权益和损害公众生态性权益的事实。[]刘画洁、王正一（2017）提出，污染控制、应急监测、人员转移安置等应急处置费用，应当计入可赔偿的合理费用中，同时认为无需单独列明“清除污染费用”，并建议将该费用计入应急处置费用中。[]林宣佐、刘玥鑫（2019）认为，生态环境损害不仅表现在功能的丧失上，还包括环境美感和文化价值的降低、动植物物种的减少等，这些都是生态环境的组成部分，也是公共环境利益的一部分，应当被包括在赔偿损失的范围。[]

关于生态环境损害赔偿的制度建设。王金南、刘倩等（2016）提出，我国应制定专门的“生态环境损害赔偿法”，并配套建立形成包括协商、诉讼、协商与诉讼衔接、损害评估、资金保障和公众参与监督在内的“1+6”型生态环境损害赔偿制度体系。[]张丽丹（2018）认为，我国应充分发挥生态损害赔偿诉讼处理机制与调解、仲裁等非诉处理机制的优势。[]刘静（2019）认为，我国应通过立法授权、强化行政能力和完善行政公益诉讼制度，建立以公法为主导的生态损害救济制度。[]

从国内研究趋势可以看出，学者们在生态环境损害赔偿领域的理论研究是多方面的，但关于该制度框架下环境请求权的研究相对较少，也不够深入。因此，本文将在现有研究基础上展开进一步的探讨。

1.2.2 国外研究

国外在生态环境损害赔偿领域的法律问题研究起步较早，具有丰富的立法和实践经验。Rachel Carson（1962）在Silent Spring一书中分析了以DDT为代表的化学农药的广泛使用对人类和地球生态造成的严重危害，该书被誉为“世界环境保护运动的里程碑”，它的问世改变了公众对环境问题的认识，推动了现代环境保护运动的兴起。[]Niak Sian Koh等（2014）认为，世界范围内已有40多个国家在施行生态环境损害赔偿制度。[]

在生态环境损害的索赔主体方面。Frank maes（2005）提出，公民只能要求与自身利益直接相关的损害赔偿，而国家和地方行政机关有权对环境资源损害提出索赔。[]Kathleen Chandler Schmid（2008）则认为，公民是自然资源的所有者，为了更好地管理和保护公共自然资源，他们把损害索赔权转移给州XX，并由州XX代为提出索赔。[]

在生态环境损害的责任认定方面。Frederick（1990）认为，“过失”的诉讼理由适用于因接触危险废物而造成的人身伤害或财产损失的救济。[]理查德·A·波斯纳（1997）则认为，一旦行为破坏了自然环境的平衡，就必然会受到法律的否定性评价。[]Mark L. Wilde（2001）认为，严格责任的主要优势是扩大污染者或经营者的责任，即使他们遵守了一系列的谨慎义务，也不一定免除其责任。[]

在生态环境损害制度建设方面。Brans（2001）对X自然损害赔偿制度进行了比较研究，但该研究未能完全摆脱传统的民事责任法研究思路。[]Monika Hinteregger（2008）则通过对欧洲环境法律责任和生态损害问题的探讨，解决了侵权法在环境法中适用的主要问题，例如无过错责任的可得性、因果关系的确立、可用补救措施的范围和法律地位问题。[]凯伦·布拉德肖（2019）提出，可以从四个方面来评价自然资源损害赔偿制度的成功与否，即立法意图的一致性、金钱赔偿的充分性、生态修复的完整性和未来损害的预防性。[]

1.3 课题研究方法和内容

1.3.1 研究方法

（1）实证分析法：通过文献的检索、鉴别和整理，并结合现阶段我国在生态环境损害赔偿领域的相关规定和实践经验，形成对生态环境损害赔偿制度的科学认识，以及对该制度框架下环境请求权得以明确了解，寻找出可供本文借鉴的经验和方法。

（2）比较研究法：通过对X、日本和欧盟在生态环境损害赔偿领域的相关资料进行分析和梳理，并结合我国国情，对比国内外相关理论成果，选择可供本文借鉴的具有操作性的经验和方法，进一步提出我国生态环境损害赔偿请求权的优化路径。

（3）理论研究法：通过对相关资料的整理、归纳和分析，并结合环境保护法律体系的基本理论，全面梳理我国生态环境损害赔偿请求权的基础理论、实践现状和行使路径，厘清立法思路，明确立法理念，为本文的研究提供理论支撑。

1.3.2 研究内容

第1章：绪论。主要介绍本课题的研究背景和意义，以及对生态环境损害赔偿领域的相关文献资料进行综述，引入本文的主题。

第2章：本章对生态环境损害赔偿请求权的基本概念、性质、功能、规范基础进行阐述和分析，使读者对生态环境损害赔偿请求权有基本的了解。

第3章：通过对我国生态环境损害赔偿请求权的主体类别、客体界定、索赔范围以及实现路径的探讨，具体分析我国生态环境损害赔偿请求权的现状和实践瓶颈。

第4章：通过对国外生态环境损害赔偿领域的相关资料进行分析和梳理，并立足于我国国情，对比国内外相关理论成果，选择可供本文借鉴的具有操作性的经验和方法，为下文的研究提供客观依据。

第5章：本章主要就上文的理论依据与域外相关立法机制为参考，提出我国生态环境损害赔偿请求权的优化路径，以期能够从根本上改善我国生态环境，维护国家和社会公共利益。

第6章：结语。

第2章生态环境损害赔偿请求权之概述

概念是解决法律问题的重要工具，倘若没有设定严格的专门概念，我们就无法清晰、合理地思考法律问题，也无法将我们对法律的思考转化为语言并传达给他人。[]科学的法律概念则是整个法律体系构造的基础，也是推动研究共识和通说形成的关键。[]理解生态环境损害索赔的基础理论，有利于理解整个赔偿请求权制度的内涵和现阶段的实践瓶颈，为后续的完善措施提供理论支撑。

2.1生态环境损害赔偿的界定

我国《侵权责任法》规定的“环境污染责任”仅仅指向因污染环境并以环境中的各要素为媒介所造成的人身、财产损害，其主要侧重于具体人之间的利益纠纷。倘若损害行为仅对生态环境自身造成不利益影响，而不涉及具体人的人身、财产损害，就不能将该行为归结到传统领域的环境侵权中。但是，在生态损害事件中，损害行为可能既构成对具体人的人身、财产损害，又造成对生态环境本身的侵害。前者是以环境中的各要素为媒介造成的损害，属于传统的民事侵权；后者的损害则指向生态环境自身，其本质上是对公共环境利益的侵犯，是不同于前者的一种新的独立损害类型。

学界对“生态环境损害”有着不同的定义，但大多数学者持相同的观点，即生态环境损害是指对生态环境本身的损害。吕忠梅教授还指出，它与传统环境侵权所造成的人身、财产损害并列，都是“环境损害”的下位概念。[]在我国的实践中，《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》[]和《改革方案》都将“生态环境损害”界定为狭义的生态环境损害。[]其中,《改革方案》对“生态环境损害”的定义是“因环境污染、生态破坏引起的环境要素（如大气和水源等）和生物要素（如动植物和微生物等）的不利改变以及因不利改变引起的生态系统功能的退化”，该定义涵盖范围广，并进一步明晰了两种损害类型之间的不同，故本文采用与该方案相同之定义。

由此，“生态环境损害赔偿”是指行为人实施了致使环境和生物要素不利改变、生态系统功能退化的行为时，应承担修复生态环境、赔偿损失等法律责任。但由于生态环境损害的恢复过程复杂，恢复周期长，在修复时必须同时采取多种措施，即便如此，一些受损的生态环境也无法完全恢复到受损前的状态，此时应承担相应的金钱赔偿责任，即在充分考虑受损生态环境特殊性（如物种的稀缺等）的前提下进行象征性赔偿。因此，生态环境损害赔偿一般侧重于对受损生态环境的修复，并以象征性赔偿为辅助，增加损害行为的成本，同时兼顾预防并考虑赔偿主体的承受能力。

2.2 生态环境损害赔偿请求权的内涵

环境请求权为保护环境权[]而产生并独立于环境权。环境权利人为满足其环境利益或维护其环境权利，享有请求他人为或者不为特定行为的权利。环境请求权在整个环境权体系中发挥着重要的作用，是环境资源立法、执法、司法的基础，也是环境法律规范体系的核心和关键，从功能上其可划分为防御请求权、受益请求权和救济请求权。首先，防御请求权是环境权实现其支配功能的关键所在，主要表现为环境权利人防止其他单位、个人以及国家实施侵犯、损害其环境利益的行为；其次，受益请求权是环境权受益功能的核心内容，它要求国家通过环境资源立法、严格环境执法、对环境违法犯罪进行司法追究等手段来保护公众的环境权利；再次，救济请求权是环境权功能实现的保障，当公众的环境权利受到侵害或者有侵害之虞时，权利人享有要求侵害行为人停止侵害、恢复原状或赔偿损失等的权利。[]

生态环境损害赔偿请求权是从环境请求权中衍生出来的。根据前述定义之探讨，笔者尝试给“生态环境损害赔偿请求权”作如下界定，其是指在生态环境赔偿法律关系中，赔偿权利人为实现预防生态损害行为的延续、恢复受损的生态环境，享有向损害行为人提出立即停止侵害活动、修复受损生态环境或者赔偿损失的权利。一方面，生态环境损害赔偿请求权是环境救济请求权在司法实践中的具体细化，权利人可以依据生态环境损害赔偿请求权启动索赔程序，其功能在于当生态环境受到污染和破坏时，环境权利人有权行使环境救济请求权，请求损害行为人立即停止侵害、修复受损生态环境或赔偿受损人的损失；另一方面，生态环境损害赔偿请求权在本质上是一种兼具私法与公法性质的救济请求权，在环境污染、生态破坏行为的背后，直接受害对象是人类的公共环境利益，生态环境利益属于典型的公共利益，其主要受公法保护，但随着法学理论研究、立法和司法实践的不断发展，民法在保护生态利益方面的功能和作用也逐渐显现出来。[]

2.3 生态环境损害赔偿请求权的规范基础

“谁得向谁，依据何种法律规范主张何种权利”，该种可以由一方当事人主张的法律规范，即请求权规范基础。[]从法律依据的角度来看，生态环境损害赔偿请求权的规范基础包括宪法和环境资源法律规范。尽管我国《宪法》没有规定公众享有环境权，但可以结合相关条款为环境权主体提供间接保护，如第九条和第二十六条规定了“国家保护生态环境的义务”；第三十三条还规定了“国家尊重和保障人权”，而“环境权”作为一项基本人权[]，理所当然属于宪法保障的权利范围。[]其次，《环境保护法》第五条“损害担责原则”、第六条“单位和个人保护环境的义务”、第五十三条“公众环境知情权和请求救济权”的规定，为生态环境损害赔偿请求权提供环境基本法上的依据。此外，《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》等一系列法律，都相应地从各方面保障公众的环境权。其中，《海洋环境保护法》规定了海洋生态损害赔偿的范围以及如何修复受损的海洋生态环境，并赋予海洋环境监管部门进行索赔的权利。xxxx以来，我国在生态环境保护方面更是表现出前所未有的重视，密集出台了一系列生态环境保护政策，细化落实生态损害索赔工作中的各方面内容，并制定相应的配套制度，对推进我国环境治理现代化和生态文明建设具有重要意义。

第3章生态环境损害赔偿请求权的制度现状与实践瓶颈

目前我国还没有针对生态环境损害赔偿的专门立法，对赔偿请求权的有关规定主要体现在《改革方案》、《若干规定》以及《海洋环境保护法》中，由于《改革方案》对其适用范围作出了限制，将“具体人的人身、财产损害”和“海洋生态损害”列为适用范围的除外情形，故下文对生态环境损害赔偿请求权的探讨以《改革方案》为视野，并结合《若干规定》进行说明。

3.1生态环境损害赔偿请求权的主体类别

请求权的行使，离不开权利主体和义务主体的参与。生态环境损害赔偿权利人，是指在生态环境损害赔偿法律关系中，有权就受损环境利益要求赔偿的主体，即权利的拥有者和行使者，[]申言之，依据《改革方案》的规定，即省级、市地级XX及其指定的机构。基于XX的权威性与其职能，将XX设定为磋商的赔偿权利人自然毋庸置疑，本文不作讨论；但该方案在诉讼方式上将XX作为唯一的赔偿权利人，在实践中存在着合法性不足、职能划分模糊、易出现“不作为”、自身责任承担欠缺等困境。[]而生态环境损害赔偿义务人是指因实施违法违规行为造成生态环境损害的单位和个人，即责任的承担者。[]方案中着重强调环境污染和生态破坏的违法行为对生态环境造成的损害及其救济方式，在责任认定上采取“过错责任原则”。然而在实践中，造成生态环境损害的原因是多方面的，包括人类的合法活动，如开挖隧道、盘山公路建设等，都会在一定程度上造成生态环境的损害，这些活动虽合法并有利于人类生产发展，但仍应加以限制；此外，结合可能出现的特殊情况，可能会有多个赔偿义务人，即存在“潜在责任人”，如占有人、运输人等，如果我们只追究直接损害行为人的责任，而放任潜在责任人的行为，将不利于生态环境的保护，也将会给环境造成不可估量的损害后果。因此，笔者认为有必要完善多元化的生态环境损害索赔主体机制，并适当拓宽生态环境损害赔偿责任主体的范围。

3.2生态环境损害赔偿请求权的客体界定

请求权的保护对象是其赖于产生并为之服务的实体基础权利所体现出来的利益。[]环境法学者把与环境有关的利益分为人格利益、财产利益以及环境利益三类。[]根据《改革方案》的规定，明确将“环境侵权造成的人身和财产损害赔偿”列为适用范围的除外情形。由此我们可以认为，环境利益即是生态环境损害赔偿请求权的客体，其本质特征表现为一定的环境品质，它是在生态环境受到严重损害之后才出现的，是未产生不利改变的原始环境，即由厚实的臭氧层、洁净的水源、处于健康阀的草原等环境要素和再生能力强储量大的渔业资源、多姿多彩的生物世界等生物要素构成的服务功能完整且强大的生态系统。[]

3.3 生态环境损害赔偿请求权的索赔范围

明确的赔偿范围是提出生态环境损害索赔的关键，它不仅反映了赔偿义务人的责任程度大小，还决定了受损生态环境能获得多大范围的赔偿。[]根据《改革方案》的规定，生态环境损害的赔偿范围主要包括消除污染、生态环境恢复、生态环境服务功能丧失的费用，以及为赔偿损害所支出的合理必要费用四个部分。此外，方案鼓励各地区根据当地实际和工作需要对赔偿范围进行扩展创新。[]在该方案的基础上,《若干规定》[]的试行也进一步明晰了“生态环境修复费用”的范围。但尽管如此，现阶段赔偿请求权的索赔范围仍过于宽泛，司法解释中对各项费用的具体确认仅规定“人民法院根据案件的具体情况作出判决”，这样的设计将赋予法官高度的自由裁量权，也容易导致裁决不公、同案不同判情形的发生；[]其次，现行制度下的索赔范围主要集中在恢复和损失两个方面，然而生态环境的损害不仅表现在功能的丧失上，还包括环境美感和文化价值的降低、动植物物种的减少等，这些都是生态环境的组成部分，也是公共环境利益的一部分，应当被包括在赔偿损失的范围。[]因此，笔者认为有必要进一步明确生态环境损害赔偿请求权的索赔范围，以及具体赔偿费用的确认规则，以确保受损生态环境得到充分的救济。

3.4 生态环境损害赔偿请求权的实现路径

根据《改革方案》的规定，磋商和诉讼是解决我国生态环境损害赔偿纠纷的两种主要方式，其中磋商是赔偿权利人提起赔偿诉讼的前置程序。也就是说，赔偿权利人要追究赔偿义务人生态环境损害赔偿责任的，应当先与其就生态损害的事实和程度、修复启动时间和期限，以及最终修复所要达到的效果等具体问题进行磋商，成功磋商并达成赔偿协议的，可以向有管辖权的人民法院申请司法确认，经司法确认后的赔偿协议具有强制执行力；[]倘若磋商不成或因客观原因无法进行磋商的，赔偿权利人应及时向人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，要求确定的义务人来修复受损的生态环境或者支付金钱赔偿。此外值得关注的是，《若干规定》的试行在一定程度上明晰了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接问题，化解了“两诉”之间主体请求权竞合的难题，也避免了司法资源的浪费。“两诉”的最终目的都是为了保护生态环境等社会公益]，前者的起诉主体是地方XX及其指定的机构，在时间上始于生态损害发生之后，且须履行诉前磋商程序；后者由《民事诉讼法》第五十五条和《环境保护法》第五十八条加以确立，赋予满足特定条件的社会组织在损害发生之前或者之后针对具有损害社会公共利益重大风险或者已经损害社会公共利益的行为提起环境民事公益诉讼的资格，并规定检察机关作为后顺位的起诉主体。[]由此可知，“两诉”之间既有联系又有区别，不能简单将二者等同并论，但鉴于本文篇幅有限，不再一一罗列。然而，在实践中，生态环境损害往往影响范围广、损害后果严重且诉讼周期长，两点一线式的“磋商——诉讼”纠纷解决方式在结构上过于单一，将不利于生态环境损害问题的及时有效解决，故笔者认为仍须进一步拓宽生态环境损害赔偿纠纷的解决路径，提高生态损害事件的追责效率，以确保公众的环境利益得到充分保障。

第4章域外生态环境损害赔偿请求权的制度及实践镜鉴

生态环境损害赔偿的探索始于国外，截至目前已有多个国家在本国法律中进行了专门的立法。虽然各国对“生态环境损害”的称谓不同，主要包括“自然资源损害”、“环境损害”和“纯粹环境损害”等，但它们的内涵是一致的。下文以X、日本和欧盟为典型代表进行考察，以期为我国生态环境损害赔偿请求权的完善提供重要的指导和借鉴。

4.1 X自然资源损害赔偿请求权制度

X国会通过六部联邦法律[]赋予XX受托人在自然资源受损的情况下提出索赔的权利，其中以《清洁水法》、《超级基金法》和《石油污染法》最具代表性，构成了X自然资源损害赔偿制度的基本框架。[]《清洁水法》定义了自然资源损害的成本、费用、重建等法律术语和范围。[]《超级基金法》规定了两类主体可以作为原告提起自然资源损害赔偿诉讼：一是参与自然资源损害救助并为此付出对价的主体，二是受到损害的自然资源本身；其次，设定了较为广泛的责任主体，包括那些可能增加土地污染风险者的“潜在责任人”，并采取严格责任与连带责任；[]再次，损害赔偿的范围不仅包括修复费用与损害评估的费用，还包括修复期间的过渡期损失。《石油污染法》在“自然资源损害”的定义和赔偿范围上与《超级基金法》的规定并无太大区别，即不仅包括对自然资源本身的损害，还包括其服务功能和用途的损失，[]该法的闪光点在于授权使用1986年成立的“溢油责任信托基金”。[]此外，X在自然资源损害索赔的司法实践方面也有较多可圈可点的地方。[]借鉴X的立法和实践经验，我国应适当拓宽生态环境损害赔偿责任主体范围，增加对不可抗力、受害人过错等责任人免责或减轻条款，这样不仅可以保证法律的公平正义，也最大限度地保护了生态环境。

4.2 日本生态环境损害赔偿请求权制度

日本高度重视生态损害的预防和救济，与生态环境保护相关的法律包括《环境基本法》和《生物多样性基本法》等，其中以《环境影响评价法》为生态损害赔偿领域的典型立法，该法严格要求企业“持证开发”，产业发展符合可持续发展的理念，从根源上防止了生态损害事件的发生；[]此外，《公害健康受害补偿法》通过对排污企业征税的方式来建立补偿基金，当赔偿义务人赔付能力不足时，可利用该基金予以社会化赔偿，在一定程度上缓解了日本行政补偿制度不足的问题。[]由此，我国可借鉴日本的立法和实践经验，对公路、铁路和电站等大型项目的建设和开发实行必要的许可和听证制度，并组织开展生态环境评估，听取利益相关者的意见，兼顾生态损害的预防和救济；其次，建立生态环境损害赔偿社会化责任分担机制，以弥补受损生态环境修复过程中资金不足的问题，破解“XX买单”的困境。

4.3 欧盟环境损害赔偿请求权制度

与X和日本一样，欧盟也建立了专门的法律体系来预防和治理生态环境损害问题。2000年2月，欧盟发布《环境民事责任白皮书》，提出“损害类型”应分为对环境本身的损害和传统损害两种。[]2004年3月，欧盟颁布《预防和补救环境损害的环境责任指令》[]，确立了欧盟环境损害赔偿制度的基本框架，并将造成环境损害的行为限定于“经营者的职业性活动”，在责任认定上采取“严格责任原则”；其次，环境损害赔偿的范围既包括预防和补救措施的费用，也包括评估损害和预期危险的费用；此外，指令赋予相关自然人和法人针对环境损害或潜在损害威胁向损害行为人提出索赔的权利；再次，该指令提出了环境损害评估的标准，即参考“基线条件”[]，但有关具体评估措施的规定并不明确；[]最后，指令要求成员国于2007年4月30日前将该指令转化为国内法。[]借鉴X、日本和欧盟的立法和实践经验，我国应加强法治建设，适时制定专门的《生态环境损害赔偿法》，以确保生态环境损害索赔工作依法有序开展。

　第5章生态环境损害赔偿请求权的问题辨识与优化路径

前文立足于我国国情，结合国外先进理论成果，对我国生态环境损害赔偿请求权的现状和实践瓶颈进行了分析和梳理。针对现行制度中的不足之处，笔者拟提出一些改进建议，以期能够从根本上改善我国生态环境，维护国家和社会公共利益。

5.1 制定专门的《生态环境损害赔偿法》

法律是规范、调整社会生活和社会关系的规则，必须对社会需求以适当的方式进行及时回应。[]从X、日本和欧盟在生态环境损害赔偿领域的立法和实践经验可以看出，开展专门立法势在必行。近年来，为应对日益频发的生态环境损害问题，我国通过试点探索到全国试行的方式逐步建立生态环境损害赔偿制度，在一定程度上弥补了受损生态环境无法得到救济的立法缺失问题，并积累了一些实践经验。但是究其根本，《改革方案》和《若干规定》作为现阶段最明确最直接规定生态环境损害赔偿请求权的规定，前者在法律效力上只是国家级层面的一般政策性文件，后者属于司法解释，二者都既非法律亦非行政法规。在制度层面上，存在着位阶低、合法性不足、权力基础薄弱等困境。因此，为了更好地实现预防生态损害的发生、修复受损的生态环境，我国应适时制定专门的《生态环境损害赔偿法》，以确保生态环境损害索赔工作依法有序开展。

5.2 完善多元化的生态环境损害赔偿请求权主体机制

我国应通过正式立法赋予XX以诉讼赔偿权利人身份，明确XX指定的各部门作为权利人的职责范围，避免XX部门的错位和失职，完善XX作为权利人的绩效考核制度和责任追究制度，[]并充分发挥检察机关和公众在生态环境损害赔偿诉讼中的监督和督促作用，完善多元化索赔主体的索赔流程，形成以“地方XX机关索赔为主、环保社团组织索赔为辅、检察机关润滑其中”的生态环境损害索赔主体机制；[]其次，借鉴X《超级基金法》中关于“潜在责任人”的立法经验，将直接损害行为人背后的“潜在责任人”纳入到追责范围：一是增加污染物的运输者、处置者为责任人；二是对于历史遗留问题所造成的生态环境损害事件，往前追溯相关的责任人；三是其他责任主体，如环境影响评价、监测等环境中介机构在其过错范围内承担生态环境损害赔偿责任。[]

5.3 进一步明确生态环境损害赔偿请求权的索赔范围

生态损害赔偿的目的是恢复受损的生态环境，索赔范围不仅要充分保障生态系统功能的可持续供给，而且也须使得生态损害赔偿金额合乎情理。首先，我国应将环境美感和文化价值下降、动植物物种减少的损失纳入赔偿范围，对于永久性的生态环境损害，还应综合考虑当地特点和周围环境的影响等；其次，各地区应在统一赔偿标准的基础上，因地制宜地细化落实赔偿方案，并接受社会公众和有关部门的监督；最后，定期记录生态环境状况，当生态损害事件发生时，及时对比损害前后的情况，以确定损害程度，并根据实际制定具体的修复或赔偿方案；[]此外，生态环境损害赔偿的内容要尽可能仔细、全面地规定赔偿义务人的责任，这是必要而有限的，[]在司法实践中，还应考虑赔偿主体的赔偿能力，并根据不同领域、不同类型的生态环境损害行为设定最高限额，以达到经济发展与环境保护的平衡。

5.4 构建生态环境损害赔偿的非诉纠纷解决机制

生态环境损害往往影响范围广、损害后果严重且诉讼周期长，其特点决定了仅仅通过诉讼程序不可能完全承担起解决环境纠纷的使命，而必须充分发挥各种非诉讼纠纷处理机制的优势，[]如和解、调解、仲裁等。其中，和解是在双方自愿的基础上通过相互协商解决争议，但由于和解具有较强的自愿性和任意性，其过程难以规范，在很多情况下难以适用。与和解方式相比，调解的优势在于有第三方的参与，调解过程也相对容易规范。同时，为确保调解的专业性和公正性，中立第三方须是与环境保护相关的社会团体或组织，且不得从中进行牟利。[]与和解、调解的方式相比，仲裁具有终局性的特点，当一方不履行仲裁裁决时，另一方当事人可以直接向法院申请强制执行，以确保受损的生态环境能够及时得到修复。此外，对仲裁员的选任，应由具备一定环境和法律专业知识的人员来担任，以确保仲裁的专业性。

5.5 建立生态环境损害赔偿社会化责任分担机制

在生态环境损害发生后，赔偿义务人面临着高额的赔偿金、修复费用，但真正能够负担得起赔偿责任的行为人却寥寥无几，最终巨额的修复费用只能落在XX身上，这不仅加重了XX的财政支出，也不利于受损生态环境的及时修复。因此，在完善生态环境损害赔偿立法的基础上，探索建立相关的社会责任分担机制并付诸实践具有重要意义。借鉴日本的立法和实践经验，我国应建立符合当前国情的生态环境损害赔偿责任保险制度与生态环境损害赔偿基金制度，并将二者有机结合，以弥补受损生态环境修复过程中资金不足的问题。其中，生态损害赔偿责任保险制度是以被保险人因实施损害生态行为而依法应承担的赔偿责任为保险标的的保险，当约定的保险事故发生时，则由保险公司进行赔偿。对此，基于风险系数高低的考虑，可以规定从事高风险污染行业的企业必须进行投保，由于生产成本的增加，部分企业可能会放弃高危污染行业的经营，从而在一定程度上遏制了生态损害发生的可能性；对于污染风险较低的企业，由于此时损害发生的可能性相对较低，而且即使发生，影响也较小，属于可控的范围，因此该类企业可根据自身情况自由决定是否投保。[]生态损害赔偿基金制度是另一种比较重要的社会化责任分担机制，其主要由对高能耗、高污染企业征收的环境保护税和国家财政拨款组成，当赔偿义务人赔付能力不足、无法确定赔偿义务人或者法律规定的免责事件发生时，由基金拨款先行赔付；在第二种情况下，一旦确认了具体赔偿义务人，可以向其追偿。[]

第6章结语

当我们赖以生存的生态环境遭到损害时，我们需要建立一套与之相适应的赔偿制度，这是我们创造美好生活环境的重要制度保障。生态环境损害赔偿的根本目的在于修复受损的生态环境本身，使其恢复到原本的状态，而金钱赔偿只是一种在充分考虑受损生态环境特殊性前提下，对环境价值的货币量化标准。生态环境损害赔偿请求权是环境救济请求权在司法实践中的具体细化，其本质上是一种兼具私法与公法性质的救济请求权。从根本上改善我国的生态环境，是环境法学理论界与实务界的共同愿景，也是现阶段的首要任务。但在尽可能仔细、全面地规定赔偿义务人责任的同时，还应兼顾预防并考虑赔偿主体的赔偿能力，以达到经济发展与环境保护的平衡。本文立足于我国具体国情，对生态环境损害赔偿制度框架下的环境请求权的基础理论、实践现状以及行使途径等内容展开论述，找出了现行制度的不足之处，并借鉴X、日本和欧盟在生态环境损害赔偿的相关立法规定，提出完善我国生态环境损害赔偿请求权制度的具体路径：首先，我国应适时制定专门的《生态环境损害赔偿法》；其次，完善多元化的生态环境损害赔偿请求权主体机制；此外，还应进一步细化生态环境损害的赔偿范围；再次，构建生态环境损害赔偿的非诉纠纷解决机制；最后，建立生态环境损害赔偿的社会分担机制。

参考文献

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【2】[美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析（上）[M].蒋兆康译.北京：中国大百科全书出版社，1997.292.[

【3】美]E.博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，1999.486.

【4】张宝.环境规制的法律构造[M].北京：北京大学出版社，2018.10.

致谢

快乐的时光，匆匆而过。比起时间的转眼即逝，我更担忧的是没有能力与才华。倘若你问我，“大学的这些年来，你收获了什么？”我会冷冷地对你笑一笑。千万别误认为，我是在轻蔑你，而是因百感交杂，不知该从何道起。有过欢笑，有过失落；有过喜悦，有过遗憾；有过坚定，有过仿徨。如今，再次走在人生的十字路口，而前方是“未知”。我会依旧毅然决然地，不忘初心，步履坚定，砥砺前行。

在这大学生活即将画上圆满句号之际，我想借此机会，谨以此文，感谢过去在我的求学生涯路上所遇到的每一位“人生导师”。感谢你们一路以来不辞辛苦的付出，感谢你们对我的关心和鼓励，是你们教会了我成长，教会了我如何在社会上立足的本领。在此，特别感谢马亮老师在毕业论文的研究和撰写过程中对我的悉心指导，同时也特别感谢广州大学松田学院法政系的每一位授业恩师，在学习上、生活上对我的谆谆教诲。祝你们工作顺利、身体健康。