生态环境保护预防性司法请求权

摘要：预防性司法请求权是指权利主体在发现潜在风险时有提出预防性司法救济权的权利。进而生态环境保护预防性司法请求权是指在发现可能损害环境的潜在风险时，权利主体有权提出司法救济请求权，以保护环境不受损害的一种应有权利。但理论界与现实中却轻视环境司法救济权的预防性功能，如近年来的“绿孔雀案”“五小叶槭案”等。这些行使预防性权力的热门案件引发了社会的高度关注，也引出了现实中的困境。带着这些案件所引出来的问题展开研究。力求进一步丰富和完善我国生态环境保护预防性制度，为促进环境预防性司法保护提出有益建议。本文研究将从生态环境保护预防性司法请求权合理性与正当性出发，研究对环境风险预防多要素的分配。分别从增多诉讼请求权主体，扩大适用范围，加强司法行政合作和完善顶层设计等方面入手，着重突出“预防性”，具体表现形式主要以停止侵害、排除妨碍、消除危险为主。力求将生态环境损失降到最低，着重于坚持理论联系实际，探索富有建设性的理论研究方向，逐步建立健全我国的预防性保护环境法律制度。重点发挥司法活动中各环节在生态环境预防性保护的重要作用，回应XXX生态环境司法功能日益增多的需要。

关键词：生态环境保护，风险预防，预防性司法，预防性请求权，实现进路

第 1 章绪论

1.1 研究的背景和意义

1.1.1 研究的背景

2020年3月3日，中办和国办共同印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》文件，进一步提出对环境治理现代化的新目标和新要求。预防性司法作为环境治理现代化和生态文明建设的重要环节，亟需在理论和实践中得以发展。除2014年新修改的《环境保护法》规定“环境公益诉讼制度”以外，加之《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等有关法律法规陆续修改以来，至今这几年，环境公益诉讼制度在我国司法现实中取得了日新月异的发展。环境公益诉讼是贯彻落实xxxxxxxx对于生态文明建设的重要讲话在司法领域的重要保障，同时也是公民为争取环境权利最为重要的司法手段。社会各界高度关注环境公益诉讼类型案件，特别是生态环境保护方面，环境公益诉讼中起诉主体资格能否增多、适用范围能否扩大、环境风险由谁认定、如何加强检察机关在环境公益诉讼中的作用和完善环境保护制度等问题，一直是各界关注的焦点。但是，社会各界却轻视环境诉讼司法救济权的预防性功能。如近年来的“绿孔雀案”“五小叶槭案”等，这些行使预防性权力的热门案件引发了社会的高度关注，也突出了现实的困境，本文将带着这些案件所引出来的问题展开研究。

1.1.2 研究的意义

我国领土辽阔，域内环境差异不一，跨度大，治理难。环境问题日益严重，矛盾已经开始影响经济的发展。如果我们单纯靠事后的补救手段，长期以往我国的生态环境将会不可逆地损伤，因此本文研究的是生态环境保护预防性司法请求权合理性与正当性，研究对环境风险预防多要素的分配分别从增多诉讼请求权主体，扩大适用范围，加强司法行政合作和完善顶层设计等方面入手，着重突出“预防性”，具体表现形式主要以停止侵害、排除妨碍、消除风险为主，力求将生态环境损失降到最低。本文写作坚持理论支撑实际，立足中国实际国情，研究不同环境情况、解决不同的问题。致力于探索富有建设性的预防性司法请求权理论研究方向，推动预防性司法请求权的理论构建。逐步完善我国的相关预防性保护环境法律制度，营造新局面。让环境保护主体做到有法可依。使有关部门行动更加高效，给社会和公民一个警示，规范经济主体的生产和工作，形成全民参与积极投身保护环境的氛围。重点发挥司法活动各环节在生态环境预防性保护中的重要性，创新完善生态环境审判工作机制，拓展环境公益诉讼案件范围，加强各职能机关公益诉讼工作部署。

1.2 文献综述

1.2.1 国内研究综述

生态环境保护预防性司法请求权牵涉面广且深，国内对预防性的探索较晚。现状是法律体系的缺失，执法环节薄弱，司法救济手段不足等。因此，众多专家学者从不同的角度对我国的生态环境保护预防性司法请求权进行了分析阐述，如2007年华北电力大学人文学院的陈维春（2007）的《国际法上的风险预防原则》–现代法学中谈到环境风险预防要求在进行全部的经济行动之前必须进行风险预测调查,做出结论并采取对应的措施，从而才能更好地保护自然环境和生态系统。西南政法大学行政法学院张震（2010）在《作为基本权利的环境权研究》一书从宪法学的角度，以综合的研究方法，系统地研究了环境权的理论与实践问题。合理地综合运用多种分析方法，进行宪法上环境权的系统研究。此书在论文写作过程中，不管是内容上还是思路上都对笔者较大启发。中国政法大学民商经济法学院的代杰、郝荣（2012）的《论以请求权为基础的环境权构建》中认为应当建立环境权，环境权以环境利益和自然人为基础。试图将环境权作为保护环境的一把利剑。在上海社科院法学研究所彭峰（2012）《环境法中“风险预防”原则之再探讨》一文中强调：应当通过严谨的做好事先计划和阻挡潜在的风险行为来寻找避免破坏环境之路。这是典型的未雨绸缪，防范于未然之举措。在论证《侵权责任法》方面有胡中华,陈妍（2016）在中国地质大学学报（社会科学版）发表的《论环境公益损害民事救济的请求权基础》，其中提到《侵权责任法》的相关规定与《环境保护法》第64条本身不能成为环境公益损害民事救济的请求权基础。他们认为《环境保护法》第5条和第6条第3款才是环境公益损害民事救济的请求权基础。笔者赞同其观点，不过笔者更趋向于将此请求权以单独的法律条文明确的点明其依据，让环境预防性保护有法可依，有法可言。南京林业大学梅寒、杨萍（2018）认为通过分析结果、行为、因果关系要件内容，并在此基础上探索预防性责任在环境公益诉讼中的适用与完善。通过要件整合贯通分析缺失条件。在立法上则有清华大学法学院吕忠梅（2018）她认为我国应该修改《宪法》相关内容，把党章中关于生态文明建设的阐述和要求，转化到宪法之中，把公民环境权作为基本权利确定下来。吕忠梅设想完善顶层设计，将可以最大化行使权力，与前面张震所倡导的一致。又如刘明全（2019）的《环境司法中预防性责任方式的分层建构》中谈到构建三位一体分层的预防性责任方式，在环境司法中对表现形式、内在法理与实体制度三大板块进行分层。并创新的提出司法边界即：适当限定预防性责任模型，然后根据反馈对其进行正当且合理的制定规则、裁判比对和法理配置。刘明全的观点突出综合性，对完善预防性保护救济权作了较为深入的探讨。西南政法大学经济法学院的杜健勋（2019）则认为要创新环境治理方法即：基于合作行政法治理念，强调多主体合作来提供公共服务，在治理环境任务不断变化下，携手开展新环境风险治理模式与决策框架。杜健勋从环境治理需要公众与国家的合作方面入手，这点笔者深表赞同，这与中国领导人xxxx所倡导的“人类共同体”思想精髓阐述是一致的。对于行政公益诉讼方面的文献则有浙江财经大学法学院张旭勇（2020），他在《行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定》中认为行政公益诉讼在保护环境措施中举足轻重，但是不能因此就轻易否定行政机关工作。“不依法履行职责”的认定，既要遵守行政诉讼法明文的规定与其基础的理论，不能将检察行政公益诉讼监督和行政非诉执行的检察监督混为一谈。这与2020年最高检全面深化改革任务中的拓展公益诉讼受案范围，加强对公益诉讼工作部署相一致。

1.2.2 国外研究综述

有世界上环境法治最为发达的国家之一的日本, 其环境法理论研究处于世界各国前沿地位。富井利安（1995）等三位教授出版的新作品—《环境法的新展开》中谈到，可以从民法的角度研究环境法,这为研究环境法提供一个新的方向。X资深思想史学者罗德里克·纳什（1999）写的《大自然的权利》一书中区分了环境保护中生态保护的两种观念：环境中心主义的生态观和人类中心主义的生态观。他首次区分了这两种有相似之处实际上却有不同意义的环境保护观点。对于研究环境问题有极大借鉴的作用。日本学者大须贺明（2014）指出“国民有权向国家提出保护其良好环境的权利的请求”，X著名环境领域作者萨克斯（2011）在《保卫环境——公民诉讼战略》阐述通过公民诉讼争取应有的环境利益。

1.3 课题研究方法和内容

1.3.1 研究方法

本文是通过研究不同派系领域、深度国际视野通说和不同专家学说之间的观点为本文提供理论依据，因此在写作中主要采用以下三种方法：

对比分析法：通过阅读掌握大量论文及资料对比多种观点之间，对照国内外学说，找寻最支持本论文依据的观点。

文献检索法：查找国内外环境保护预防性司法的相关文献，同时借鉴现阶段的理论研究经验，为本文提供理论基础。

规范分析法：生态环境保护预防性司法请求权将是一项新兴权利，需要相关法律的支撑规范。通过对我国现行法律规范的整合，寻找我国现行法律法规中存在的不足。以及研究分析国外生态环境保护预防性司法的相关法律规定，归纳完善我国生态环境保护预防性司法请求权的方法。

本文的研究思路：生态环境具有脆弱性以及难修复性，而现行法律体系对于源头性风险遏制力度不大，保护性不强，依旧是适用《侵权责任法》等相关法律进行保护，具有明显的滞后性。笔者在确定选题后，阅读大量相关的论文及期刊书籍和资料，通过对生态环境保护有关法律案例的分析，对照现行法律体系相关内容，发掘不足之处，提出建立新型权利并从中构思自己的想法，谋求建立健全生态环境保护预防性司法请求权制度，探索有效保护环境的方案。

1.3.2 研究内容

本论文分七部分内容，具体内容如下：

第 1 章：本章介绍了选题的研究背景，探讨生态环境保护预防性司法请求权的意义，通过国内外文献综述，适用一定的研究方法，引出了本文的主题。

第 2 章：本章对生态环境保护预防性司法请求权的概念进行了阐述，并解释其法律性质、功能和相应的司法基础。

第 3 章：本章内容通过对我国生态环境保护预防性司法请求权的现状及行使途径进行分析，了解我国目前的现状、权利行使的主体、作用范围，实现途径等。

第 4 章：本章通过对域外生态环境保护预防性司法请求权的相关实践进行分析，借鉴先进治理经验以求完善国内相关规定。

第 5 章：本章通过多个方面来尝试阐述完善生态环境保护预防性司法请求权制度，使生态环境保护预防性司法请求权更具合理性，正当性。

第 2 章生态环境保护预防性司法请求权概述

生态环境预防性保护是指人类在经济社会进程中，要优先考虑运用预防性保护法律手段，有效化解生态环境风险，以最低成本保护生态环境的一种保护手段，生态环境保护预防具有时代性、世代性、必要性。

2.1 基本概念辨析

概念是解决法律问题必不可少的工具，若没有专门限定严格的概念，我们就不能清楚理性地思考法律问题，无法将对法律的思考转变为自己的语言，也无法将这些思考传达给他人。科学的法律概念是整个法律体系构造的基础，也是推动研究共识和通说的关键。

环境保护简称环保。环境保护综合性强，范围广，它涉及社会和自然科学的许多领域，还有其独特的研究对象。而生态环境保护的范围更为宽泛，生态环境又称自然环境。是指环绕着人群的空间中可以影响到人类生活、生产的一切自然形成的物质、能量的总体。预防性司法请求权是指权利主体在发现潜在的风险时有提出预防性司法救济权的权利。进而生态环境保护预防性司法请求权是指在自然环境中发现可能损害环境的潜在风险时，任何权利主体有权提出司法救济干预权，以保护自然环境不受损害的一种权利。

2.2 法律性质和功能

生态环境保护预防性司法请求权在法律归属权利上应属什么权呢？有认为归属于物权的，因为物权保护力度大。但根据物权法定原则，物权不能随意变动，显然这有点难度。也有认为是债权的，支持此项权利是权利主体与侵害人之间是债权关系，笔者不敢苟同。通过综合严谨分析后，笔者认为此权利属于新型权利，原因在于生态环境保护预防性司法请求权在目前来说是较新的理论。不管是法律还是社会道德层面，人们对他的了解少之又少。如果简单的归于债权不利于此权利运用，归属于物权则违反物权法定，而归属于新型权利，能更好的起到对社会的警示教育作用，更有效的保护生态环境。所以笔者认为此权利属于新型权利。

在面对错综复杂的生态环境问题情形中，仅单靠事后的救济，对脆弱的生态环境将是最大的伤害。而生态环境的自我修复，则需要漫长的时间，所以有效的运用预防性司法请求权司法手段将是维护生态环境、保护生物多样性的强心剂。要着重突出“预防性”的作用，权利主体发现潜在风险因素以后，可上报至有关单位组织，或者权利主体可直接提起诉讼，就如同“绿孔雀案”的自然之友协会。如此方能达到保护环境的成效，将风险因素扼杀在摇篮里。同时这一新型权利的适用，也必将引起侵害环境的单位、组织、个人的重视，进而使公民群体不敢肆意妄为，枉顾生态环境。

2.3. 预防性环境保护的规范基础

“风险预防原则”最早可追溯德国环境法中的“vorsorgeprinzip”这一词汇概念，同时也是国际环境法基本原则之一，风险预防原则已经直接的规定或间接的反映在许多环境条约或协定中。例如在2015年开始施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对环境公益诉讼的规定中有所体现，在受案范围进行了扩展，改变了许久不动的局面。作为规范基础的预防为主原则在新修订的《环境保护法》中也所提及，为预防性措施的实施提供了基石。在《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》文件中表达了最高人民法院肯定和支持在环境风险救济中实施预防措施手段，并表述出其重要性和可行性。《民诉解释》则降低了对环境公益诉讼关于受损害证据的提供力度。2020年3月3日，中办和国办共同印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》文件，更进一步提出对环境治理现代化的新目标和新要求。

生态环境保护预防性司法请求权则是从以上法律、解释或意见等中推出，具有其合理性与正当性。因有关预防性保护规则条文分散，上述规定及尚未列出的规定没有形成严密法律体系，核心依旧没有突出，导致预防性环境保护力度弱。

笔者在阅读众多文献与资料后，认为生态环境保护预防性司法请求权在法律性质上应当归于新型权力一说，现预防性司法请求权零星散布于几部法律之中，缺乏综合性和完整性，因此对生态环境的保护力度较弱，从而造成了一系列的困扰。

第 3 章我国生态环境保护预防性司法请求权的现状与困境剖析

目前来说生态环境保护预防性司法请求权散落在几部法律之中，互相印合力度不大，且存一系列的困扰，不足之处颇多，接下来笔者分析，找准困境突破发力点。

3.1 环境保护制度不健全

环境是所有社会成员的承载者，近些年来各国加大对环境监管的情况虽有好转，但是环境治理暴露的问题也越来越大。最高人民法院在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题》的解释可以说是预防性环境司法保护的开端，提出可对“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”，为预防性环境保护的司法实践提供了法律依据。但法院在面对受理立案、认定风险、识别证据、进行审判时陷入了窘境。根本原因是司法系统具有滞后性、现存法律规定不足以及司法程序不完善，导致环境保护预防性制度得不到落实，法律规定也没运用到实处。

目前适用生态环境预防性司法请求权的案例还比较少，近些年来比较有名的是“绿孔雀案”“五小叶槭案”等。通过对“绿孔雀案”分析后笔者发现在“绿孔雀案”中原告自然之友认为，被告工程淹没涉及区域是濒危野生动物绿孔雀在中国最重要栖息地，而被告建设电站的工程对绿孔雀关键性重要栖息地具有极大环境损害风险，恐怕会导致绿孔雀种群区域性灭绝的严重后果。对此原告提供一系列证据给法院，证明工程淹没区河滩上是绿孔雀种群重要的栖息地。法院认为，工程区域是否为绿孔雀的栖息地是本案判决的核心问题。争议则主要集中如何认定“具有重大风险”上，在论文写作过程中，即2020年3月20日，昆明市中级人民法院对此案作出一审判决，判定原告方自然之友获胜，被告停止一切施工。虽然这是具有代表性意义的宣判，但仅是一例判决，更重要的是要探讨如何解决后续同类案件的问题。

本案中认定“具有损害社会公共利益的重大风险”是主要的争议，纵观全国有关实务案例，我国司法实践中也恰恰集中于此，不仅在“风险认定”上缺失认定规则，还突出许多不足之处。如风险认定标准，风险认定组成成员，风险认定后的采纳等等这些都极大的制约了我国环境保护预防性司法请求权的发展。

目前来看我国法律对于生态环境保护的范围有限，存在法律空白部分。为了遏制环境问题进一步发展，应探索扩大其适用范围，将更多类型生态环境保护纳入法律制度。

3.2 责任法预防功能不足

《侵权责任法》是为民事主体的私益救济而创造，它的救济模式往往是事后的救济，而《环境保护法》的目的是为公共利益而创造，侵权责任法的绝大数案件中涉及的都是私益纠纷，造成的损害影响一般也是轻微的，因此对个人的权益保护而提前进行预防的可能性也较小。而预防性环境保护司法请求权的主要保护对象则立足于公共利益，一般是范围广，难度大，有影响力，有关注度的案件。

在《侵权责任法》的模式下，预防性环境保护具有明显的滞后性和真空性。其根本原因是：一是我国目前的预防性环境保护主要还是受侵权责任法事后救济模式的影响。二是随着经济的不断发展，思维的转变，频发的环境污染事件让公众更多是关注如何进行补偿方面。就《侵权责任法》来说，在责任承担方面就算加大赔偿力度彰显其保护力度，但其他潜在的污染环境、破坏生态的主体是否能停止其潜在侵害行为仍有待考证，这仅具有间接威慑作用的效果，无法起到事前预防的功能。在“消除风险”这种责任承担方式上，虽然可以看见“预防”的身影，但是现实审判过程中法院也仍然会将损害结果考虑进去，遵循的仍然是“无损害则无救济 ”的原则。

3.3 请求权行使门槛高

现阶段对于环境保护的途径主要由适格主体发现环境问题后依据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中有关环境类法条和最高人民法院出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题》的解释等法律规定下依法行使环境救济权。但预防性司法请求权行使的不足之处在于“高门槛”设置，一是起诉条件上规定特定主体才有资格条件向人民法院提起环境类诉讼，排除限制了其他主体为他人或公共利益提起诉讼。二是举证责任倒置不明确，在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般是天然的强势方，而原告居于弱势地位，难以获取相关的侵害行为事实证据。第三是《诉讼费交纳办法》中对公益性诉讼案件诉讼费缴纳情形是空白规定，本来环境类诉讼数额往往牵涉巨大，这无疑是对起诉可行性是增加了难度，也打消了专家学者为之努力的热情。第四是行政公益诉讼中人民检察院的前置程序，即对行政机关下发“检察建议”，而法院未经该程序便不予受理。这就会导致损害环境的风险一直存在无法消除，问题在于前置程序规则能不能用好，能不能用对时间，这值得探讨。

3.4 请求权实现途径狭隘

根据相关法律法规和司法解释，现今环境预防性请求权实现途径一是通过行政处罚，对轻微案件进行裁定，制止破坏行为。二是通过诉讼解决，由适格权利主体向法院提起诉讼。三是检察机关根据相关法律规定通过法定前置程序，即检察建议方式督促行政机关纠正违法行政行为或者履行法定职责，只有在行政机关收到检察建议书后拒不履行且公益仍处于侵害状态的，才可向法院提起行政公益诉讼。也就是说，行政诉讼可通过前置程序解决或进一步通过诉讼解决。但通过检察建议监督模式下，行政机关又会产生抵触情绪，往往不利于生态环境保护，行XXX与司法权的衔接有待加强。

笔者认为急需解决上文所述问题，打破生态环境保护预防性司法困境，为探索有效建立健全制度还应积极学习适合本国的先进国家或地区的做法，以求进一步完善我国的生态环境保护预防性司法制度。

第 4 章域外生态环境保护预防性司法请求权法律制度之镜鉴

环境问题日益严峻，国内环境预防性保护法律的缺失严重阻碍了保护环境的进程。尺有所短,寸有所长，借鉴外国优秀经验十分必要，这有助于推动我国相关法律的修改，完善我国的生态环境保护预防性法律。

4.1 以公众参与为代表的X

最早将公众参与原则引入环境治理的国家是X，X早期环境问题频繁出现，公众环境不安感急剧上升。大量的X公众为了自己生存的发展与环境权，走上街头游行抗议。因此产生了强大社会压力，XXX不得不重视环境问题，并把环境问题纳入重要发展议程。同时建立公众参与的原则，以开放的渠道加大公众参与制度的力度。XX逐渐意识到了公众的力量，为了保障公众沟通渠道，XX设立相关的XX机构避免冲突的发生。设立环境管理国家级别的专门机构，对环境问题进行直接治理；并制定出相关环境法律，直接面对公众开通参与途径通道，保障公众参与环境治理的权利。

自成立以来的X环保局一直重视制定和实施公众参与政策。1979年制定的行政法规就有公众参与环境保护的内容。1981年，环保局公布了第一个有关公众参与方面的政策–《X环保局公众参与政策（1981年）》。在政策中所指的“公众参与”原则是表达公众对环保局一切行动和全过程有权参与，环保局决定公众参与政策时要对公众关切、偏爱和价值观进行考虑。在机构决策中存在利益关系的任何人，包括个人和组织，都是“公众参与”中的所指代的。即指X的普通群体，指代最普遍群体。经过几十年多年发展，X形成了相对健全的公众参与机制，并积累了丰富的经验。

X将预防性等措施落实到有可能致环境受损的方面，制定了严密的生态环境保护预防性措施，特别是以公众为代表的法律制度。使得公众参与预防环境破坏活动，大大提高环境保护的效率，以极小的支出，换回巨大的环境回报。

4.2 以完善顶层设计为核心的日本

日本曾是环境污染十分严重的国家，在发展的过程中遇到过许多社会环境和公害问题。在结束第二次世界大战后，日本汇集力量发展重化工业，一时间大量工厂拔地而起、浓烟弊日。由于缺乏相关有效环境治理政策，随着经济飞速发展，日本的环境不堪入目。东京湾被认为是“世界上最脏的海湾”，濑户内海曾是著名的死海，日本也被称为“世界最脏”的国家。

日本XX大力推进环境立法工作，强调有法可用于环境治理之处。可以说日本环境治理的成功很大程度上依赖于详细严谨的法律法规，可见其重视程度。日本自上到下各级XX都制定出关于环境保护一系列较完善的法律法规，其法律条文高标准，重细节，形成了完整的环境保护法律体系。

日本的环境改善得益于健全的环境保护法律法规体系，这一体系为治理污染和改善环境质量奠定了基础。《环境保护基本法》、《环境保护专业法律》、《环境保护综合法》和环境保护有密切关联的等几部法典对日本的环境保护起着至关重要的作用。

得益于良好的环境治理，日本还是地球上人均寿命最高的国家，日本的HDI位居世界第八位，在亚洲众多国家中排名第一。扭转乾坤的日本在于重视预防环境损害，众人皆知，环境受损需要漫长的时间来恢复，大量的时间和金钱耗费于此，日本从失败中走出，明白只有提前预防环境破坏才能真正保护环境，带动经济发展，提高国民生活质量。

4.3 以环境保护团体诉讼为突破的德国

近些年来，德国在落实欧盟环境保护法案的过程中，扩大团体诉讼的范围，从原来自然保护法扩大到环境保护法。2011年欧洲法院裁判案例和德国法院裁判案例中肯定了环境保护团体，这两个案例使德国境内能顺利的开展环境保护团体诉讼活动，同时为团体诉讼法律规范提供实践性意义。

根据德国环境法律的规定，环境保护团体有权对《环境法律救济法》《环境损害法》《自然保护法》三种规定的行政行为提起诉讼。德国环境司法救济有几大亮点：第一，XX对经营者违法的不作为行政行为是《环境损害法》主要救济对象。行政机关的任何违反《自然保护法》的行政行为是预防性司法救济的对象。《环境法律救济法》对救济对象范围进行了扩大，不仅限于违反《环境损害法》和《自然保护法》的范围。第二，预防性司法救济的主要方式是申请诉前保全和颁布临时禁令，并规定临时禁令，只针对可能具有重大违法行为。第三，环境法律以预防性救济适用法律为主要准则。由此得知，德国实施的环境公益诉讼制度具有鲜明的预防性救济特点。

目前在我国法律体系中并无关于环境保护团体诉讼的明文规定。根据《民事诉讼法》与《行政诉讼法》规定的起诉主体条件，原告必须是特定主体。而环境保护团体提起诉讼的原意不是因为自身权益受到侵害，而是为了保护受害方集体利益或者公共利益，所以在我国提起环境保护团体诉讼可能会面临法院的不予受理。对比起来德国环境保护，把预防性手段放在首位，创新的提出环境保护团体，增多请求主体，为预防环境损害作了大量的立法。因为目前来说生态环境损害发生后大多是人发现，所以德国考虑到这一点，发挥团体的力量，把预防生态环境损坏的请求主体提前增多，形成团体力量这一举措，使得德国在欧盟众多国家中生态环境保持良好，在X耶鲁大学2018年全球环境绩效指数EPI排名靠前。

4.4 以多元整合体系为主导的X

隔海遥望的X地区曾是环境问题的重灾区，X地区开始工业化进程后，以重复牺牲环境为代价的发展方式，导致重大污染案例时有发生，如高雄化工厂二氧化硫外泄事件。污染事件一开始出现时，XX社会公众均以为是偶发事件，所以并未引起重视。只是简单的交由相关部门进行处理，直至X环境公害问题大量发生后，社会各界及公众对环境治理呼声愈发强烈，X地区“行政院环境保护署”成立于X地区社会制度发生变革后。自此，社会、XX、公众多元整合环境治理格局逐步形成。

X地区是以多元整合为主导的模式：一是建立公众参与审查程序制度，保证环评制度实施的真实性；二是完善环境信息公开制度，让公众参与并了解环境治理进程；三是让环境教育法制化，以法的形式从源头上普及；四是发展第三方环境监管体系，让独立的旁观者监督环境治理；五是邀请环境顾问公司参与政策草拟，提供专业高效的知识；六是设置独立行政监督系统，保障环保行政力量行使权力；七是设置环保警察，保障环境执法力量。在多元整合模式下X环境日趋好转，环境指数大幅提升。

两岸经济历史发展过程相似，但X还是有许多有益做法值得大陆学习，在环境治理方面X有些方面甚至优于大陆。X地区所倡导的多元整合模式，其中也蕴含了预防性治理的理念，面对环境风险时，拥有多层机制反馈直至受理办结归档，这对预防环境损害有重要作用。所以大陆的决策者还需要学习借鉴X地区环境治理机制。

域外有关国家或地区的环境治理体系值得借鉴，X环境治理突出公众参与，日本以完善顶层设计为核心，德国以环境保护团体为突破口，我国X省倡导多元整合。接下来可根据域外经验探索适合中国国情的方案，下一章是笔者根据案例和大量材料及实习所接触检察体系内有关信息探究如何完善预防性环境治理方案的构思。

第 5 章完善生态环境保护预防性司法请求权的实现进路构思

为了回应XXX法律规定和完善立法体系，以及发挥司法功能的作用，在环境问题尤其突出的情况下，制定适用于XXX具有前瞻性的生态环境预防性政策亟不可待，结合国内外的经验，不断创新预防措施，下面是笔者结合众多文献及参考大量资料得出的几点措施，以求完善我国生态环境保护预防性司法请求权制度。

5.1 扩展请求权的主体范围

上文提到过现行法律体系下，法律规定了只能由特定主体向法院提起诉讼，排除其他主体向法院提起诉讼的可能性。这除了限制非特定主体参与环境诉讼，也打击第一手发现潜在损害环境因素的主体寻找公权力救济的信心。我们不妨向德国学习，引进环境保护团体诉讼，开展试点支持并保护这一团体，让专业的人做专业的事，探索突破起诉主体的限制，完善协调沟通机制。此外，XX司法系统还可通过购买社会服务来完善生态环境监察，让专业的社会组织或个人对生态环境保护预防工作做好做强做精，同时提请人大政协设立监督机构及鼓励相关社区的居民作为监督者，将生态环境保护预防落实到方方面面。此外可以形成XX为主导，社会多方协同工作的机制，如X社会整体共同治理环境体系，在生态环境保护预防性治理方面出重力、下重拳。凭借行政、司法等中国制度优势，多方参与、齐抓预防工作，将有可能损坏生态环境的苗头消灭，防止重特大的生态环境事件发生。

5.2 扩大预防权的适用范围

笔者认为可以不断扩大适用范围，第一要准确适用绿色原则。在面对法律没有规定，却又是具有损害环境紧迫性的情形时，行政司法机关应当受理，不得因为没有具体的法律规定而拒绝受理。第二不以损害作为结果要件，只要存在环境污染的风险即可。面对具有潜在危害环境的因素时，司法行政机关不得因为没有现实的损害而不受理。相反在面对潜在风险环境因素时，行政司法机关更应有所作为，利用好手中的权利（力），把潜在风险因素弄清楚，降低损害环境的可能性。第三依据大数据采取精准适用原则，在收到个案后相关职能机构应及时受理并采取相应措施。立法、司法、执法三个阶段应强化配置，对相关人员人员提出较高标准，要求法律理论知识要深厚，同时具备一定的生态环境知识，这需要全社会共同努力，培养出更多专业的有志之士。

5.3 加强司法与行政机关的协作

检察机关与自然资源局、生态环境局等行政机关应通力合作，共同维护社会公共生态环境利益和国家生态环境利益，明确建立沟通联合小组、实时信息共享。行政机关和检察机关日常履职监督中在发现可能存在的生态环境问题后，应督促相关职能单位履职，预防生态环境受损，利用最小的代价将风险扼杀在摇篮当中。在受理生态环境诉讼案件后，可提前与XX法制机构相配合。当发现生态环境行政规范文件违法、生态环境诉讼存在普遍性问题后,以及其他由XX法制机构处理更为恰当的问题，应及时移送XX法制机构审查，制定更适宜的政策法规，预防同类型事件的发生。行政机关对检察机关依法履行检察监督职能过程中可能产生的办案抵触情绪，检察机关应及时化解矛盾，向其说明环境保护工作的重要性。如若行政机关在行政活动中存在有不作为、乱作为等违法违纪问题的,检察机关应当及时向行政机关发出预警通知，指出存在的违法风险，告知其行为后果。综上所述，预防同类生态环境问题的发生，行政和司法部门要通力合作，多措并举，注重完善预防机制，明确司法行政机关联合小组在生态环境保护中的重要性。

5.4 完善环境预防法律制度体系

一是认定风险需具完整程序，把认定风险程序作为原则。第一，突出责任性，在进行认定风险时应注重责任，做到谁制定谁担责；第二，讲究开放性，在进行认定风险时应接纳利害关系人参与其中，保证利害关系人的利益；第三，倡导公开性，认定环境风险时应注重认定风险过程的信息透明性和信息公开性,确保利害关系人知情权；第四，扩大公众参与度，认定风险应接纳（扩大）社会公众或社会团体组织参与，并提高其参与度，增加风险治理的正当性与合理性。第五，追求效率性，认定风险时注重时效，避免生态环境风险转变为现实损害。落实这五点程序，对生态环境预防制度更加科学化和民主化，保证生态环境预防制度的质量与正当性具有重大意义。在风险认定之后，对于所获取证据有关机关应互相认同，采取必要的措施，共同推进生态环境保护。

二是审判机关审判流程简化，执行环节优化，逐步扭转《侵权责任法》滞后性弊端。待新型权力落地生效后，摒弃单一事后救济模式，突出为公众利益预防性保护的重要性。对于诉讼费收取采取判后收费，避免因贫弃讼。可参照《诉讼法》使用简易程序，设置适合环境公益诉讼的速裁程序。制定修改有关法律，保障环境一线执法工作人员执法权力，未来可根据需要制定如同《检察官法》的《环境官法》，配置相对应的执法力量，保障用于预防性措施所需经费。

三是设相应风险预防禁止令，在有关环境诉讼的诉前、诉中设置生态环境预防性保护司法请求权禁止令。可设三种预防形态，即完全禁止，部分禁止和替代禁止。采取三种永久性、附条件以及替代性禁令。不同的禁令分事所需，按由而判。请求主体在诉前诉中就可以对严重危及生态环境的行为向法院申请禁止令，该规定能有效规避环境汚染和生态破坏带来的“直接损失和间接损失”,用较小的预防成本达到保护环境的目的。

四是可提出法案征求意见稿，对上述措施和散布于其他部门法中规定或相关司法解释形成完整书面材料，将生态环境预防性司法请求权制定为新型权力后，面向社会，听取专家学者公众意见，进一步完善制度，建立健全生态环境保护预防性司法请求权。

整合多方面因素，为共同完善生态环境预防性保护司法请求权制度，对全流程采取有错立纠制。探索多元化协作下的顶层设置，勇于借鉴国外优秀成果，在合适的地方开放试点，检验制度的合理性与正当性，为探索适合国内的生态环境预防性司法请求权而努力。

结语

行文至此，基于以上分析可知预防环境破坏的治理成本要小于事后救济型治理成本，所以预防性原则被视为环境保护的黄金规则。由此我们在制定环境保护政策时，要考虑其功能不应限于事后麻木的补救，还应提前考虑到事前积极的预防。近年来环境突出的问题愈发突出明显，在保护环境可选择的手段中，预防措施是至关重要。现行环境法律体系所反映出的弊端，不仅条文含糊不清，且缺陷之多。这对保护环境十分不利，需将法律缺失的部分，通过向专家获取理论，让群众提供建议，从外国借鉴优点，使决策者加快推进，透过预先判断和严谨治法等方式，完善好制度的规划。在立法、司法、执法方面发挥应有的作用。特别是在诉讼的环节，增宽预防性环境保护诉讼主体范围，加强检察院行使公益诉讼的力量，让这把利剑所向披靡。设置好风险禁止令，不管是对经济的发展还是对环境保护有着举足轻重的作用。确立正当合理的生态环境风险预防性法律体系，事先将具有风险特质的环境问题遏制在萌芽期。在符合XXX生态文明建设的高要求的背景之下，为构建人类命运共同体提供中国方案。

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致谢

初入松田尚未成熟，身处松田略有稚气，离别松田依依不舍，他归松田求多指教。承蒙法政系众多老师三年的关照，不管是学习上，生活上都留下了较多的感触，在此向法政系的全体老师道声感谢，望老师们一切顺利，幸福美满！

本论文的顺利完成，离不开老师的细心指导。依稀记得大一宪法课初次与老师相遇，自此每每与老师的交流都成为提升我法学学习进步的砖石。跟老师认识四年多来，老师在学习之路上一直指点我、帮助我，我一直铭记于心大学期间老师讲述个人核心价值竞争力在社会中的必要性。当这篇文章我遇到瓶颈时，马老师耐心的给我讲解，同时还给我推介优秀的期刊论文，在写作之中，还交代我小细节，老师精益求精的学术精神值得我学习，在此我祝老师博士学位顺利通过！同时祝马亮老师早生贵子！

最后跟答辩小组的老师与工作人员说声辛苦了，一场突如而来的疫情打乱了全部人的计划，也导致老师们为毕业生毕业工作的剧增，是您们不辞辛苦为我们法政系辛苦耕耘，在此向您们表达敬意。