我国环境行政处罚自由裁量权的研究

摘要：随着社会和经济的发展，我国在环境上问题越来越严重。行政处罚对我国的环境治理起着重要意义。自行政处罚法正式出台实行至今，在行政处罚权力、行政工作的效率和行政执法等方面都有明显的进步。但行政自由裁量权在行使过程中，对于滥用现象并不少见，甚至会直接导致国家机关在人民群众印象的威信和信誉也会大打折扣。笔者首先对环境行政处罚自由裁量权进行概述介绍，在该部分主要从环境行政处罚自由裁量权的含义和存在的必要性切入谈论，对所认识的环境行政处罚自由裁量权的认识进行阐述。第二部分则是针对环境行政处罚自由裁量权存在的问题进行收集整理分析，譬如环境行政处罚的执法部门监督不到位和执法人员素质水平欠缺等。对此从法律法规、行政处罚监督管理制度和行政处罚执法人员的自身素质上提出相应的解决对策的建议，对我国环境行政处罚自由裁量权进行探讨和研究。

关键词：行政法，自由裁量权，行政处罚，权力滥用

　第1章绪论

1.1研究背景和意义

1.1.1研究背景

新中国成立的数十年载，我国留下了不少环境问题急需解决。《中华人民共和国环境保护法》早在1989年就已出台实行，各地环境部门积极实施开展环境执法活动，在预防、减少各地环境污染、保护公民人身财产和公共利益方面作出了巨大贡献。行政处罚自由裁量权的设立是时代发展前进的必然要求之一，有利于实现法律的准确运用与效率效益，实现法律的公平公正。但与此同时，也爆发出了一系列新的问题，且在各国政治生活中也十分普遍。因自由裁量权的处罚幅度放松，环保部门进行环境执法时容易出现程度不一的滥用行为，给各行各业造成额外的负担。这些问题的解决对于环境行政处罚的有效实现十分关键，且与之合理运行息息相关，包括环境法治的进程。值得我们深入了解研究。

1.1.2研究意义

依法行使环境行政处罚自由裁量权是环境处罚的最基础要求，环境保护行政主管部门或其他依法行使环境监督管理权的部门应该遵守。而在现实社会，因多变复杂的环境管理活动，有限的环境保护法规种类数量，待需完善的内容，让它以“明人不说暗话”的方式授予相关行使权力的部门机关广泛的自由裁量权。对于自由裁量权的赋予，相关的环境保护行政主管部门也依法拥有。行使行政自由裁量权，对于保护行政处罚相对人的合法权益，保证环境保护行政主管等部门机关根据具体情况等因素，活用环境行政处罚权，以修改环境保护法规内容的缺点，使之更加完善，是非常有意义的。

1.2 文献综述

1.2.1国内研究

《行政法概要》是我国最早涉及自由裁量权的书籍，其中提出:“凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的,是自由裁量的行政措施。”行政机关对行政行为的选择王名扬教授也进行了详细的阐述：“自由裁量是行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方式中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动,或不采取某种行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”

《论行政自由裁量权及其控制》一文中提出学者姜明安先生的观点：“行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中根据立法目的和公正合理原则，自行判断行为条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。”

1.2.2国外研究

德国学者一向以严谨著称，他们的定义十分详尽，早在2006年出版的《行政法总论》中，毛雷尔在：“行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式构成裁量。法律没有为同一事实要件只设定一种法律后果，而是授权行政机关自。行确定法律后果，例如设定两个或两个以上的选择，或者赋予其特定的处理幅度。”

英国著名法官霍尔斯伯勋爵指出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使”。

1.3课题研究方法和内容

1.3.1研究方法

本论文在撰写过程中主要运用了以下三种研究方法：

1、文献研究法。结合本课题的研究目的，以调查文献来获得资料，全面地、正确掌握这个研究课题。有利于了解环境行政处罚自由裁量权的相关内容和现状，帮助确定研究课题，从而进一步对该研究课题进行探析。

2、比较分析法。通过查阅国外相关国家对环境行政处罚自由裁量权的具体实施措施，并结合我国国情，分析其制度构建的哪些方面在国内实施具有可行性，并借鉴其立法规定，为我国所用。

3、描述性研究法。本文将现有现象、规律等通过笔者的理解，给予叙述和解释出来。对我国环境行政处罚自由裁量权现存法律问题。

1.3.2研究内容

本论文分为五个部分，具体安排如下：

第1章：绪论。包括我国环境行政处罚自由裁量权的研究背景，文献综述和研究意义。介绍国内外的研究的现状，引出论文的主题。

第2章：阐述我国环境行政处罚自由裁量权。结合我国环境行政处罚自由裁量权的含义进行概述，并证明环境行政处罚自由裁量权存在的必要性，为后文探索我国行政处罚制度奠定了坚实的理论基石。

第3章：分析概述我国环境行政处罚自由裁量权的现状。主要表现为环境行政处罚自由裁量权力属性使滥用现象严重、环境行政处罚执法者对利益追求难以把握、环境行政处罚的执法部门不到位等突出问题。

第4章：针对我国环境行政处罚自由裁量权存在的问题，提出完善建议。从完善法律制度、完善监管及健全环境行政处罚自由裁量权的相关机制等几方面来解决。制度方面，健全相关法律法规。权力滥用方面，完善行政处罚监督管理制度。监管人员方面，加强对行政处罚人员的招录和知识培训，巩固基层执行力。

第5章：结语。

　第2章我国环境行政处罚自由裁量权概述

2.1环境行政处罚自由裁量权的含义

行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利,它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。该权力不是可随意行使的，而是在界限和原则上有一定的约束，它的行使必须依据在法律、法规、规章制度的认可范围内，必须符合《行政法》及其他法律的基本原则上。行政执法机关部门在实施行政处罚时，可以在法定处罚的幅度范围内，据违法事实行为灵活采取处罚幅度。

2009年我国中央人民XX颁布了一个关于《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的公告，其中对于我国环境行政处罚的自由裁量权进行了详细阐述。环境自由裁量权是指环保部门在查处环境违法行为时，依据法律、法规和规章的规定，酌情决定对违法行为人是否处罚、处罚种类和处罚幅度的权限。可见自由裁量权发挥的作用是非常重要的，但对裁量权的裁量幅度的定夺上也是需要严抓行使的。

自由裁量权的灵活性决定了它更容易被执法者所滥用，由于其权力的违法滥用是隐蔽的，并不容易被他人发现。在现实中法律法规给予行政自由裁量权的自由性，给自由裁量权的滥用埋下不可忽视的导火索。

　2.2环境行政处罚自由裁量权存在的必要性

环境行政处罚自由裁量权在现代法律已被多国学者逐步完善更新，给环境行政自由裁量权的深层研究提供了基础的认识和深入研究的准备。所以对于环境行政处罚自由裁量权的创设不仅是合理的更是必要的。

2.2.1有利于克服法律的局限性

结合各国学者对自由裁量权的存在的探讨，整理出以下三点自由裁量权存在的基础：（1）法律具有稳定性，不可能及时更新追进，而社会在不断地发生变化，法律的更新远远追不上日新月异的社会发展，因此，法律具有一定的滞后性。（2）法律具有僵化性。我国法律具有的普遍性难以适应具有常态和变态之分的案件，法律的僵化性则体现在此。(3)法律具有局限性。在法治体制不够健全的背景下，行政处罚往往缺乏依据，或者无法根据法律范畴来准确作出判断，这就体现出了法律的局限性。为了保证处罚结果的公平公正，根据实际情况，结合相关法规和道德，尽最大可能降低处罚决定的出错率，减少冤假错案出现的概率，真正使法律治理于人而不是人受制于法。

2.2.2有利于行政机关对环境的规范管理

环境的未来存在着不可预知性，在多变的社会环境下，法律对环境问题出现的应对措施也是有限的，法律不可能穷尽社会生活中的一切现象。立法者也明白其预见性的有限，所以在规定法律是往往会留白，赋予行政处罚执法机关或部门一定的自由裁量空间。就如环境处罚案件中，环境污染事件各有其特点，执法者在面对具体案件时需要因地制宜，不同地区发生同样的污染事故，所造成的后果是不一样的。受当地的人口密度的多还是少，经济发展状况发达或贫穷的影响，需要赋予相关执法机关或部门自由裁量的权力，针对情况作出处罚。

环境行政处罚自由裁量权解决环境行政处罚多样化复杂化的有效方式。技术的创新和科技的进步，给社会生产生活化带来了与以前完全不同的变化，也对行政处罚事务带来了更多的新事物。而所行驶的行政处罚权不断扩张，领域也不断的伸展。这些未知的、复杂的事务使行政处罚的管理和行使的难度日渐拔升，这些行政事务越来越向专业化、技术化靠近，行政机关必须随时随地根据实际情况来灵活的处理裁量程度，维护纠纷中各方群体的合法利益不被侵害，是通过行政处罚自由裁量权才能实现的处理方式和解决途径。

我国环境行政处罚自由裁量权存在的问题据多年的法律实践和成效来看，对于实行行政处罚自由裁量权的措施是非常有必要的。但只是单纯的依靠这样的方式却不能展现出更好的成效。从社会和法律反馈回来的信息，我们可以很明显的看到其局限所在。单单从立法和司法的角度去为行政处罚自由裁量权建立制约，具有一定的局限性，不利于行政效率的提高。

3.1环境处罚自由裁量权的权力属性使其滥用现象严重

我国常用立法权来对行XXX力进行掌控，依据法律法规来规定行政处罚自由裁量权的立法幅度等加以限制和执行。从执行的现状看来，在法律法规的相关层面上去监督，从实现行政处罚自由裁量权的出发点看有了成效的发展，但在实践方面上还是有一些缺陷存在。

3.1.1 自由裁量权的立法幅度模糊不清

立法机关部门不能精确细致地去规范环境行政处罚自由裁量权。利用立法手段去对这一行XXX力进行限制本就有明显问题，立法机关部门大多只能通过预先设定原则性的法律条文对环境行政处罚自由裁量权的种类和幅度加以规制，而在具体行政案件中对执法人员是否合理合法运用环境行政处罚自由裁量权难以做到精确的界定。享有立法权的机关部门不是站在行政实践的方面去进行立法，他们制定的法律条文基本是依据以往经验的积累和理性的判断，难以将变化多样的行政案件内容囊括在内并加以限制。在部分民众的想法里，法律法规规定的越细致，执法部门等在进行执法时出现的错误就越少，这是很片面且不对的。在现实生活出现的行政案件类型实在复杂且多变，让行政机关根据这些情况去进行细点规定是非常不现实的。

因此，立法机关更多的是对原则性的问题来进行规定，那些细节性的问题则交由相应的执法部门在法律规定的范围内不断完善。

3.1.2疆域、经济水平不同等环境问题复杂

我国的疆域辽阔，经济发展区域性的不平衡等因素导致环境问题较为复杂。立法部门为了让行政处罚执法部门和人员能变通处理违反环境处罚案件，在立法时往往会将处罚的基准确定一个较大的幅度范围内，行政处罚执法部门可以在指定范围内决定处罚。虽然立法机关部门的出发点是为了适应变幻莫测的环境问题带来的环境行政案件，但过大的裁量幅度导致法律的不确定性，增加了处罚机关和部门权力滥用的可能性。如在行政处罚中对于污水排放的处罚金额在十万到五十万之间，且处罚标准无详细规定，给执法者在滥用自由裁量权创造一个漏网。

因法律放宽对环境执法部门的约束力度，对应当严厉处罚的违法环境行政处罚行为，部分执法部门仅在最低限度内进行处罚，难以发挥法律的威慑作用。法律规定的模糊性名词，如“情节严重”等字眼，何为“情节严重”，法律并没有进行解释，也是放宽了对环境执法部门的执法力度，多了让他们决策的空间，这也理所当然的带来权力滥用的隐患。

3.1.3行XXX力者对个人利益的诱惑难以把握

行XXX力在现代社会的管理过程中发挥着越来越重要的力量，且随着管理的社会上的事务的增加，行XXX力相应随着在国家社会生活中逐渐扩张。这意味着权力的行使者很有可能将这种权力的使用发挥到极致甚至是危险的程度，这样就会很容易导致权力滥用的产生。行政处罚自由裁量权作为行XXX力的一种，也具备着这种扩张性，恰好行政处罚自由裁量权更容易被滥用的原因在于它本身的“自由”性，立法机关在为行政处罚执法机关设立自由裁量权就是为了让执法机关能够灵活的处理多样的环境案件，提高行政效率。但权力是把双刃剑，立法机关在为行政处罚机关和执法部门设立处罚的空间的同时也为他们埋下权力严重滥用的祸根。在现有自由经济体之下，不同社会主体都在追逐利益，并尽可能地将利益最大化，但社会的资源是有限的，而国家机关在社会资源的垄断地位上则是能继续追逐扫更多的利益。行使行XXX力的尽头是公务员个人，公务员也是普通人也有追求自身利益的很大可能性，在国家机关部门内的本就比他人“近水楼台”，在这样的情况下很难能不受诱惑。“执法者是人不是神，往往在执政的时候引起偏向，如果认识天使，就不需要任何XX了；如果天使统治人类，就不需要XX有任何的内在或外在的控制。”

　3.2环境行政处罚的执法部门监督不到位

权力的滥用有部分原因是因为缺失了对权力的监督。自然人包括权力机关的公务员在对追求自身利益上都是不顾一切的寻求更多，监督程序则是为此而存在。主要可分为内外部监督机制两个角度来看。

3.2.1外部监督

外部监督主要在司法方面。随着法律知识的普及提高，人们在自身的合法权益受到侵害时运用司法救济这一途径已经非常普遍。但司法监督对于行政处罚裁量权的控制范围很小且滞后，存在一定的消极性。享有司法权的国家机关不会主动检查执法部门的运行情况和是否存在权力滥用的问题。当行政相对方提起诉讼时，方能使之进入司法管控的视野。而在现实中只有很少的一部分案件进入诉讼阶段。司法手段虽说主要是解决双方纠纷的重要手段，也可说是最后的手段，采取这样的手段需要承担更多的风险。行政诉讼对行政相对者需要漫长的时间、精力和金钱，所以人们常称司法途径是个费钱又费时的游戏。只要还有一丝可以补救的机会，人们都不会选择向法院起诉。

在选择利用司法手段给行政相对方带来繁琐的同时，也给司法行政机关带来一些不好的影响。譬如在审理行政诉讼时，相关行政机关需要将手上的工作重心转移到诉讼案件上，也会带来大量人力、物力的工作资源的浪费，增加了行政机关的日常工作，影响到行政机关对处理相应领域的日常工作效率，使涉诉的行政机关产生消极的态度。

3.2.2内部监督

从内部监督来说，前文所说的对于大量利用裁量权的案件造成的不公正，需要有一种监督机制来进行监督，以促进环境执法部门对每一宗案件作出公正的处罚决定。但在现实中，作为内部监督的行政复议机制却不能够对此做出很好的行政监督。复议机关作为做出处罚决定的上一级机关，甚至可以说处罚决定都是经过上级的批准做出的，按这样说就是让复议机关推翻自己的决定，这从常理来看是不可能的。虽说行政相对人可以选择复议机关作为被告，但从前文可知，这一成本和所花费的时间是巨大且漫长的，也导致现在该权力滥用的案例十分常见。

照我国现行法律来看，行政机关和检察机关虽说都有法定监督的义务，其实二者都可归属于同一领导，就是分工上的不同。但他们都难以独立行使监督权，这导致在监督权上行使效果不佳。

3.3执法人员素质水平欠缺

具体的行政处罚主要由公务执法者来执行，具体办案的执法人员的专业素质在此处就比较关键。我国的环境污染标准主要由环保部门来设立，下级XX则可对国家未制定的项目制定地方性环保标准。其中涉及的许多对法律深刻问题的认识，需要执法者拥有较高的专业素养和专业知识。这也需要国家投入大量的资金对专业素质不达标的执法人员进行组织培训，尽可能减少执法人员对执法标准出现偏差。这其中需要大量的人力和财力，在现在还难以达到大的规模。且在素质上，由于监督人员缺少对专业环保知识的普及，相关环保业务知识欠缺，在面向广大群众的环保知识的普及宣传教育上难以跟进，人民群众难免出现环境违法行为不能得到有效监管，违法行为不能得到及时处理。仅靠内外监督机制来实现对环境监督的有效进行，是难以达成理想的目的的。

　第4章关于我国环境行政处罚自由裁量权的完善建议

　　4.1健全法律法规

我国法律体系对于法律的制定偏向于原则性的抽象指导，使用大量的有弹性的、模糊的文字来指导法律条文赋予了行政机关很大的空间进行灵活管理。而随着近几年社会经济的发展，各行各业逐渐健全其行业内的规章细则，行政管理的管理方式逐渐精细化，抽象的法律条文此时就不够适用。依照我国现有的行政管理经验和国情，可以从以下两方面进行考虑。

4.1.1加强立法解释工作，准确划分行政自由裁量权的范围

立法者给行政机关灵活的环境行政处罚空间的同时也让这自由的空间给执行者们有了滋生腐败的想法。因此笔者认为法律法规也该往更细致的方向制定，或者可以在法律的行使过程中，充分利用立法机关的法律解释权，细致谨慎的规定环境行政处罚自由裁量权的职权范围。将其环境案件中抽象的概念具体化；对一些法规内的处罚宽度较大的，再进行细分，给出进一步的明确标准。

4.1.2健全地方性法律法规

我国是个疆域辽阔、多民族聚居的国家，不一致的民族风俗、经济发展水平和法治情况，同一套法律标准来处理当地的行政事务并不能有效率的开展。各地方性的XX和人大，应以本区的具体情况，在符合法律法规的基础上和在法律精神与立法目的的指导下，制定当地民众民情相结合的行政规章。当地的行政法规也能结合具体的实际情况，更加妥善、公平公正的处理环境行政处罚案件，以填补立法上的一些空缺，在一定程度上防止权力的滥用。

　4.2完善行政处罚监督管理制度

行政处罚监督管理制度包括以下几个方面的监督。

1、建立行政执法监督。主要包括两个方面的内容：一方面是上级行政监督机关对下级行政监督机关的监督，另一方面是本级行政监督机关内设机构之间的同级监督。上级对下级机关进行审查，主要是以事实清楚、证据确凿、定性无误、法律适用无误和文书规范等因素来进行审查。而同级机关内的机构之间的监督，主要是法制部门对执法部门的执法活动进行监督，执法部门在上报案件信息案卷时，法制部门应对其执法行为的合理合法性进行监督，如发现违法行为及时纠正，以起到实时监督作用。

2、增设社会公众监督的途径。通过公开行政处罚和管理程序和处罚结果、网上邮箱举报小程序与招募公务监督员等方式，建设完善群众性监督网络平台，提高群众监督的公开性与效率。充分发挥新闻舆论在网络平台的正确监督能力，曝光执法不公、滥用自由裁量权的案件，营造良好的公众监督氛围。

4.3提高行政处罚人员的知识培训和执行力

1、公开招考，择优录取。我国行政管理干部人员思维方式陈旧，越来越难适应高速发展的经济社会的需求。行政机关应当加强对行政处罚执法人员的素质和知识的培训，优胜劣汰的竞争机制，通过公开招考，让高素质知识水平的优秀人才进入到行政管理机关的团队。改变传统的干部任职方式，向更规范的选拔人才机制发展。

2、管理交叉、人员换岗。针对当前权力过于集中、管理方式单一的行政管理体制来出谋策，以此来尽可能减少普遍存在的人情大于政策的腐败社会现象。

3、加强对基层执法人员的知识培训。上级环保部门和基层环保部门可针对部门内的执法人员的组织开展有利于丰富提高他们的专业素质等培训课程，在学习各项环境环保法及相关行政法的法律法规的同时也要熟悉掌握相关法律法规上的程序制度，从而来提高基层执法人员的执法能力。及时制止和处理一般环境违法行为。

　第5章结语

在我国当今的法治社会，行政处罚自由裁量权的存在是行政法体系发展过程中必不可少的产物。它具有的较大的灵活性和可调节性，能对法律法规的稳定性、僵化性和局限性逐一破解，发挥重要的作用。

环境行政处罚作为具体行政行为，是对治理国家日益严重的环境问题的重要手段。为我国环境在可持续发展上减少障碍，建设生态文明社会。但是在实际的行政处罚执法中，权力滥用等问题现象层出不穷，因此，对环境行政处罚的自由裁量权进行限制是历史发展的必然之势。健全规范环境行政处罚等相关法律法规、完善执法部门的监管体制和执法人员的素质和环保知识的提高有助于缓解自由裁量权在环境行政处罚上的弊端，从而达到控制环境行政处罚自由裁量权的作用。

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　致谢：

在论文即将完成之际，我要感谢我的指导老师，感谢我的学校，给予我学习进步的机会。在本次论文的选题及论文的撰写过程中，老师从选题、论文的基础性框架、论文的格式等方面都进行严谨细致地指导，给我许多宝贵的建议，她在本次选题领域的见识、视野及逻辑思维给我许多启发，这次能够顺利完成毕业论文，得益于老师的精心指导。在此，我衷心红老师致以真诚的谢意！

大学四年的生涯，作为松田法政系的学生，感谢所有传道授业解惑的大学老师们，您们是我法律职业生涯的引路人，是你们让我踏入法律知识的殿堂，通过四年的学习，既让我增强了专业知识与技能，也教会我做人的道理。您们在学术的严谨认真的精神令我一生受用。

感谢我遇到的同学，生活中我们互帮互助，一起成长，与你们的相遇，是我一生的幸运。感谢我们彼此的相遇，未来，让我们扬风起航，披荆斩棘，所向披靡！