当前我国城市社区管理中存在的问题与对策——以杭州市拱墅区为例

　　1.组织体系

　　杭州市拱墅区城市社区拥有较为完善的组织体系，该地区对街道采取网格化管理方式，社区包括三大组织：社区居民代表大会、社区党组织以及社区委员会，各个组织分工不同、职责明确，在社区管理中呈现出地位、作用的明显区别。

　　1.社区居民代表大会负责各项社区工作的决策。社区居民代表大会构成人员包括居民代表、社区内企业代表等，共计1500人左右，每年按规定召开会议1到2次。社区居民推选产生居民代表，一个居民小组由30到50户构成，每个居民小组分配一名居民代表名额；企业代表依然采取推选的方式，每个企业分配1到2名企业代表名额，居民代表以及企业代表同样依据每界任期3年的制度。

　　2.社区党组织担任社区中的领导职务。社区党组织负责对社区发展方向的总体规划、指导组织开展社区建设工作，在街道党工委的领导下主抓社区全面工作。社区党组织人员人数超过100人，市委审批社区党委会的建立，党委会人员数量限定在5到7人之间；党员人数未达到100人，并且超过50人的，街道党工委审批同意其建立社区党总支委员会，党总支委员会人员数量为3到5人之间；党员人数未超过50人的，街道党工委负责审批建立社区党支部委员会，社区党支部委员会委员人数在3到5人。

　　3.社区居委会具体负责执行社区管理的具体工作。社区居委会班子成员由民主选举方式产生，人员数量限定在5到9人，社区居委会实行每界任期3年的制度，社区居委会是社区居民代表大会下设的办事机构，分别设置组织、计生、宣传、经济、民政、劳保、综治、城管以及工青团妇等职能部门。

　　2.基本功能

　　日常管理功能：通过开展基层党组织活动以及各种自治活动，充分发挥出各类组织在管理、协调社区事务中的作用，全面贯彻落实XXX路线、方针、政策，在各种组织活动中渗透思想政治工作，做社情民意的传播者。

　　服务功能：以社会特殊群体作为社会福利服务对象；以全体社区居民作为便民服务对象；为辖区内企业提供社会化服务网络。

　　治安管理功能：在社区内开展法制宣传工作、社会治安综合治理工作、针对于社区内群众之间的纠纷积极调解、对失足青少年给予相应的教育、管理流动人口、防火防盗工作等。

　　医疗卫生功能：充分考虑到社区居民的健康需求，为其带来医疗、康复、保健、计划生育等专项服务。

　　环境设施维护功能：社区环境保护、绿化、公共卫生、基础设施建设、设施维护等工作。

　　教育文化功能：为社区居民提供娱乐、体育、科普、教育等活动，为促进社会主义精神文明创建开展各项活动。

　　社会保障服务功能：以退休人员、失业人员、低收入家庭作为服务对象，向其提供社会保障服务以及就业服务。

　　3.经费组成

　　社区建设的经费来源于XX财政拨款。按照《关于明确杭州市城乡社区专职工作者职数、社区工作运行经费和社区专职工作者工资及福利待遇的意见》（杭州市社领办〔2013〕6号）文件要求，社区内常住人口达到400户可以配备专职工作者1名，月工资标准呈现三档：社区正职享受1700元/月的标准，社区副职享受1600元/月的标准，一般工作人员享受1500元/月的标准，同时按照相应规定享受社区专职工作者社会保险、住房公积金、工龄津贴、职业职称津贴、学历津贴等其他各项待遇。职业职称津贴的领取范围还包括获得温州市社会工作师、助理社会工作师、社会工作员等职称的社区工作人员。社区经费拨款采取职数经费结合运行经费的方式，每个职数依据3.3万元标准下拨，杭州市拱墅区城市社区工作运行经费依据常住户数量，每户每年的运行经费为30元，区外常住户以及户籍空挂户依据每户每年15元运行经费的标准，社区党建经费按照每年每个社区5万元标准。

　　4.人员配备

　　社区居委会成员的数量按照相关规定应实行单数成员数量，管辖人口户数决定了社区居委会成员数量，通常分成以下四种：第一种，管辖人口户数低于1000户，社区居委会成员设定为5人，分别包括主任1人、副主任1人以及委员3人；第二种，管辖人口户数在1000户以上，低于2000户，成员数量设定5到7人，包括主任1人、副主任1到2人、委员3到4人；第三种，管辖人口户数达到2000到3000户范围内，社区居委会成员设定为7到9人，其中包括1名主任、2名副主任，4到6名委员；第四种，管辖人口户数超过3000户，社区居委会成员设定为9到13人，其中1人为主任、2人为副主任，委员6到10人。

　　尽管这些年各地城市在改革以XX为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓，缺乏公众参与机制，城市社区管理行政化现象颇为严重，城市社区管理方面存在职责不清的现象，社区服务资源也严重匮乏。良好的社区要发挥合力功能,必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式,又要规范对越轨者宽容的限度。因为没有合理的规范，导致管理团队的整体素养不高，居民参与社区管理的积极性不强，因此本文将从这些问题的角度具体阐述现阶段杭州市拱墅区城市社区管理中存在的一些问题。

　　对比大多数城市，杭州市拱墅区社区建设中居委会并未实现自治性管理。具体体现在：一是居民委员会完全按照街道办事处的指示，落实街道办事处分配的工作，居民委员会负责完成XX的一些工作任务以及工作指标，这完全不符合居委会的职能。二是街道委员会的专职干部以往采取居民民主选举的方式，如今街道委员会的专职干部都是通过公务员考试选拔上来的，依据公务员的任职安排，同时包括众多的事业编制工作人员，然而，这些人仅仅在社区中工作，具体住址并不在本社区内，具体的工作内容是社区日常管理工作，这种方式明显背离了建立社区居民委员会的最初目的。行政化的发展模式对社区自治组织的发展产生了一定限制。

　　此外，杭州市拱墅区区XX过多参与社区事务的管理，这种情况下增加了XX管理成本，降低了资源运用效率。街道机关管理结构的扩张导致管理成本、资源占用逐步提升，社区的可用资源对比以往仍无任何变化，资源整合利用率并未得到显著提高。为了满足居民生活需求，XX资源有必要进一步增加，但是居民却不能通过社区获得XX资源的增加，无法利用社区环节资源不足的问题。XX对社区管理的干预影响到了社区的发展，导致居民对XX的依赖进一步提升，并且增加了XX的运行成本，同时还为XX带来社会管理的道德风险。居民希望XX这个外部力量参与到社区管理中，这在一定程度上淡化了个人的社区管理义务和责任。所以，针对于社区发展有必要强化社区的自治性，减少XX的参与。

　　综上所述，依托杭州市拱墅区XX管理的社区很难形成自治性，社区的独立执行能力逐步降低，无法独立行使其管理职能，不利于社区的发展和自我完善；XX干预社区日常事务，例如岗位人员设定等，会增加杭州市拱墅区XX的工作量和占用资源。

　　现阶段，杭州市拱墅区城市社区服务以为社区居民提供家政服务、便民服务为主。社区服务处于低端水平，社区服务种类较少，有待于不断完善，具体表现为：杭州市拱墅区大多数的社区服务都呈现出暂时性特点，尚未建立长效机制，不能长期贯彻落实，没有针对于某项社区服务建立永久性基础设施；社区居民对于当前这种社区服务并不满意；社区服务质量不高。

　　举例来说，社区为居民提供的医疗卫生服务目前存在下列问题：第一，社区居民看病难、看病贵的问题仍然没有得到有效改善。尽管杭州市拱墅区社区中具备充足的医疗资源，但这些设备都以常见病的治疗和康复服务为主，在社区中很难针对疑难病症开展治疗。尽管杭州市拱墅区XX积极出台相关措施着力解决此类问题，然而最终尚未找到有效的解决方式。医疗保险发展进度受限，加之宏观体制导致的各种不利因素，低收入群体、未参保居民看病难问题依然得不到解决。此外，杭州市拱墅区超过60岁的老年人占比16.6%，老年人口数量多直接导致该城市慢性病患者数量高于其他地区，杭州市拱墅区社区医疗支出高于其他区。社区医疗水平十分有限，因此能够实现社区诊治的疾病种类、患者数量极为有限，目前并未建立社区和大医院的双向转诊制度，社区卫生服务发展基本处于停滞状况。杭州市拱墅区的社区卫生服务机构大多数是民营机构，伴随XX降低了个体医疗机构的准入门槛，以及放开慢性病管理的限制，以往促进民营机构发展的优惠政策逐渐退出，这将对民营机构的生存带来不利影响。

　　1.缺乏多元化的经费来源途径

　　通过表1可知，杭州市拱墅区XX投入是社区经费的关键性来源，占绝大部分比例，然后是各种社会捐助，由此看出，社区经费缺乏多元化的来源，街道掌控社区经济，不过最近几年，经济发展并不乐观，杭州市拱墅区各种规模的企业纷纷倒闭，集中建设众多的农房，区以及街道在财政方面出现短缺，因此，没有太多的资金用于社区居委会工作。

　　2.社区建设耗资较大

　　任何一个社区想要进步，都应当鼓励创新，强化建设，提高服务水平，但做这些工作就离不开足够的资金支持。从社区服务的角度来讲，其服务水平可以反应社区管理能力的高低，最近几年，杭州市拱墅区XX重点提升社区服务水平，开发相关服务功能，已经形成了“六有”服务体系，但想要顺利的进行该体系，还缺少大量的资金，所以，杭州市拱墅区XX在这方面加大资金投入，由此带来了财政上的负担。

　　杭州市拱墅区拥有大量的社区工作者，他们的水平存在差距，这给社区的建设以及服务程度带来影响。在很长的一段时间内，该地区的居委会管理人员的任命权归属于XX，上述人员一般以中老年为主，虽然热爱本职工作，却缺乏应有的文化水平。社区近些年的发展当中，中国很多地区已经对社区人员选任制度进行改革，社区管理人员的组成主要包括原单位的某些干部，上级街道与区指派的人选，其他补充人员则是高校毕业生、退伍军人、社区居民以及下岗职工，因此，社区管理人员无论是在年龄方面，还是在文化水平方面，都具有了一定的优势。为了打造强有力的社区工作者队伍，杭州市拱墅区积极探索，拓展用人渠道，吸引优秀人才，并实施了大学生“居官”。在实践当中，杭州市拱墅区部分社区的管理人员很多没有经受过专业培训，并且采用以往陈旧的行政管理手段开展工作，这不利于社区的进一步发展。

　　分块切割的居住形式使居民生活趋于疏离、隔绝、冷漠，人们在社区内不再“守望相助”，而是走向了“个体化”。不少社区居民，特别是部分新建小区居民，对社区事务不够关心，参与热情不高。由于工作任务重，不少中青年很少参与、过问社区事务。即使居委会选举的投票率也不高。在一些地方，召开社区全体居民大会讨论公共事务已成为一件不可能的事情。

　　值得一提的是，在城市社区居住的党员领导干部、人大代表、政协委员也很少发挥示范作用，参与社区治理。有的精英人物，经常参与社会公益事业，但很少在本社区带头参加活动，不愿意成为“社区领袖”。如果居民缺乏参与热情，实现社区治理现代化的难度就可想而知。

　　上述问题产生的原因总的来说是由于全社会对社区建设的认识还不深刻，对城市社区建设中异质性强的特点缺乏重视，还没有真正地理解“社区”在社会发展中的重要作用，社区居民还没有实现从对单位的依赖向社区回归的转变，社区居民、社会各单位乃至XX各部门广泛的自愿参与和介入社区工作的意识还没有形成，使社区缺乏建设的动力与支持。同时，由于社区除了依靠XX的投入外，缺乏经费来源的其他有效渠道，社区发展的后劲不足。而社区的体制不健全，职责界定模糊，制度实施不到位，承接XX职能的民间组织发育迟缓，必然导致社区的职能作用发挥滞后。因此我们将从以下几个角度对存在问题的具体原因进行恰当分析。

　　就全国目前的情况来看，大部分社区组织将自己当成是管理者而非服务者，主要表现在社区缺乏自治权力和社区居民参与社区管理的积极性不高这两方面上。

　　一方面XX直接管理着各种派出机关和社区自治组织，掌控着社区发展和建设的经济命脉，使得社区管理多以XX为领导，社区本身却没有足够的话语权，居委会作为社区居民自我管理、自我服务、自我发展的群众组织，却仅仅只能够成为XX代言人的角色，本应由社区居民依法选举产生的社区管理工作者，却是由XX直接聘用或任命产生，他们大多带着浓厚的行政色彩，为XX服务而非为居民服务，不能完全代表社区居民的根本利益。这些问题说明我国的基层自治体系还不够完善，需要我们对其进行改革。

　　对比大多数城市，杭州市拱墅区社区建设中居委会并未实现自治性管理。具体体现在：一是居民委员会完全按照街道办事处的指示，落实街道办事处分配的工作，居民委员会负责完成XX的一些工作任务以及工作指标，这完全不符合居委会的职能。二是街道委员会的专职干部以往采取居民民主选举的方式，如今街道委员会的专职干部都是通过公务员考试选拔上来的，依据公务员的任职安排，同时包括众多的事业编制工作人员，然而，这些人仅仅在社区中工作，具体住址并不在本社区内，具体的工作内容是社区日常管理工作，这种方式明显背离了建立社区居民委员会的最初目的。行政化的发展模式对社区自治组织的发展产生了一定限制。

　　此外，全国XX过多参与社区事务的管理，这种情况下增加了XX管理成本，降低了资源运用效率。街道机关管理结构的扩张导致管理成本、资源占用逐步提升，社区的可用资源对比以往仍无任何变化，资源整合利用率并未得到显著提高。为了满足居民生活需求，XX资源有必要进一步增加，但是居民却不能通过社区获得XX资源的增加，无法利用社区环节资源不足的问题。XX对社区管理的干预影响到了社区的发展，导致居民对XX的依赖进一步提升，并且增加了XX的运行成本，同时还为XX带来社会管理的道德风险。居民希望XX这个外部力量参与到社区管理中，这在一定程度上淡化了个人的社区管理义务和责任。所以，针对于社区发展有必要强化社区的自治性，减少XX的参与。

　　财政资金的投入不足限制了社区内各种公共服务设施和服务制度的发展。在我国，社区发展的人力、物力和财力的来源主要是XX，几乎没有其他获得运转资金的方法和渠道，然而在城市社区管理中，财政资金的投入并不多，这就导致了诸多问题的发生。社区工作经费紧张使得各种社区活动的开展以及社区日常事务的运转和维系都受到了较大的限制，社区管理者只能够通过挪用其他专项资金、出租或者出售部分固定资产来维持社区的基本运行，因而服务资源长期处于缺乏的状态，不利于社区的发展和建设。

　　首先，我们可以看到，XX对于社区管理团队的选拔不严格并且缺乏一套完整的职业培训体系和考核制度，除此之外从事社区管理工作的人员的地位和工资也并不尽人意，处于一个高不成低不就的状态。这不但导致了学习社区管理相关专业的人才投入到其他工作岗位之中，也导致了社区管理工作者普遍是由因找不到工作等缘由无可奈何之下才参与到社区管理中去的人员所组成的。而社区管理工作者要提高工资就必须要获得上级领导的肯定，导致他们往往会忽略社区居民的一些意见和建议，报喜不报忧，单纯机械地执行XX的摊派任务，而选择性地放弃社区居民的整体利益，因而团队建设力度的不足成为管理团队专业程度提升困难的主要原因。

　　社区居民的参与意愿社区自治的关键，但通过在全国多个社区的调研，我们发现居民对社区事务与活动热衷程度较低，有意愿经常参与社区事务及活动的居民仅为22%，而63%的居民只愿意偶尔参与社区事务及活动，仍有15%的居民表示不愿参与。从调研的数据可以看出，居民在社区事务方面参与程度不高，有一定数量的居民从未参与过任何的社区活动。社区居民参与意识薄弱，大部分居民对社区自治没有概念。

　　很多居民工作压力很大，整日忙于生计，没有时间参与社区工作。但究其根本是居民没有共同的社区利益。共同社区利益是社区居民参与的深层次的要求，但由于XX主导的社区行政化管理的影响以及经费的制约，社区居委会无法满足一些居民的迫切需要，社区共同利益难以形成，因而便产生了部分社区居民“搭便车”的现象，大多数居民并未普遍形成对社区的依赖感和认同感，“搭便车”的居民很少关心社区事务，他们让别的居民来行使社区居民的职责，自己无偿享受社区公共服务。

　　通过以上我们对我国社区管理中存在的问题的阐述，以及对现阶段我国社区管理中所存在问题的分析，在此基础上加以总结，对如何完善我国社区管理工作提出良好的建议，因此从以下几个方面分开论述，旨在为完善我国社区管理工作作出相应贡献。

　　杭州市拱墅区号召社区公众也参与到社会管理当中，这是对社区组织体系的一种完善，使其可以正常的运行。社区发展的主要内容是居委会建设，社区发展的最终目的也是保障居民享有民主权利，使社区群众参与各类民主活动，从而自觉的参与社会公共服务管理。首先，民主选举的途径更加广阔。社区民主选举需要遵循统一的流程，在各类选举模式当中，社区居委会直接选举占最大比例。杭州市拱墅区不少社区都明确规定，流动人口有权利在所在地居委会进行选举。还有部分社区先后制定了换届选举观察员机制，全面监督社区居委会选举的整个流程，确保所有的步骤都是公正、公平以及公开的。其次，民主管理的途径更加广阔。某些社区结合自己的具体状况，采取自治的模式，包括民情恳谈、社区论坛以及门栋自治等，逐步拓展自治范畴，自治渠道也随之改变。杭州市拱墅区所辖的爱民社区，实行院落自治，构建并且完善居民自治体系，把自治组织工作与社区党组织结合起来，推动自治活动的展开。最后，构建完善的民主监督体制。大部分地区都意识到民主监督机制的关键性作用，由此不断的强化建设，组建了社区民主监督组织，而且设置了居务监督委员会，通过这种方式，规范民主监督活动。有些地方实行的是社区纪检组织模式，也就是居民按照固定期限，评价社区派出所、居委会以及街道办事处的工作情况。除此之外，杭州市拱墅区社区还应当公开财务情况，使社区群众充分了解并接受社区群众监督。

　　杭州市拱墅区社区管理的行政性明显，这不利于社区之间进行交流，也很难共享资源，杭州市拱墅区部分社区党支部积极探索，新型的社区组织模式推动社区之间的配合。部分社区以科学发展观以及创先争优活动为契机，进一步提高城镇化水平，根据“手拉手”结对共建的相关要求，从实践角度解决各种难题。

　　为了推动社区的进步，必须认识到社区自治功能的重要性。“要进行居民民主选举，通过正规化的程序选举自己所认可的议员，居民的真实想法可以传达给社区，所有的居民都是小区的主体。”不断提高社区居民参与管理的理念，杭州市拱墅区部分居民自发的关注社区工作，邻居之间和睦相处，营造了和谐的社区氛围。举例来说，向阳社区设立健身俱乐部、开展象棋大赛、召开年会、提供按摩服务以及创办社区小报等。

　　最近几年，中国一直在深化经济体制改革，结合国内的实际情况，完善街道职能，从而使街道经济长期稳定的发展。改革开放至今已有几十年，给我们最大的启发是必须发展经济，提高居民生活水平，减少社会矛盾，只有这样中国才能强大，才能在世界上站稳脚跟。但实际上，中国缺乏丰富的社会资源，为了提高社区管理效率，使社区管理的硬件更加的健全，需要从两个角度努力，首先是更好的运用社区资源，其次是推动社区经济的长期稳定发展。

　　为了充分运用社区资源，杭州市拱墅区需要从以下几个方面着手，首先是科学规划、准确定位以及合理运用，也就是准确定位社区的职能，合理规划社区规模，最大程度运用社区资源，从而提高效益，实现预期的帕累托。其次，“三务”必须要公开，杭州市拱墅区社区居民可以成为监督主体，防止出现腐败，在一种公开公平的状态下，对社区资源进行分配。

　　为了推动杭州市拱墅区社区经济的发展，需要做好以下几点：首先是对管理机制进行变革。改变以往陈旧的管理体制以及落后的经济运行体制，重点突出市场本身所具有的资源调配作用，同时要划分政企职责，确保社区经济向着正确的方向发展，其次是改变以往的经济增长模式。重视科技的投入，倡导企业应用新技术，开发新产品。对资源进行整合，倡导符合要求的小企业，采取兼并或者联合的方式，提升竞争实力。优化产业结构，改变以往的经济增长方式，摒弃资产浪费型的模式，找到新的增长点。完善监督考核制度，确保监督产品的品质。

　　1.打造强有力的社区工作者队伍

　　目前，要推动杭州市拱墅区社区居委会干部机制的完善，提高社区居委会人员的专业水平，吸收更多的年轻力量。在选任社区居委会干部时，可采取多种方式，比如竞争上岗，社会招聘以及民主选举等，特别是下岗职工、高校毕业生以及退伍军人当中的某些综合素养较高的人才，应当成为重点选拔对象，这类人才热爱人民，具有较强的工作能力，可以全面提高社区服务队伍的水平。从2013年开始的连续两年，杭州市拱墅区创办了“全市社区党建骨干人员培训班”，共有二百四十名以上的社区XX被指派到外地参加学习。这有利于提升社区干部的工作能力。

　　2.大力发展志愿者队伍

　　社区工作不但要突出职业化特点，同时也离不开志愿者所发挥的作用，应当扩大志愿者队伍规模，倡导某些具有管理意愿，并且拥有相关特长的居民，参与到志愿者队伍当中，向社区群众提供有利的服务，帮助群众解决生活难题。杭州市拱墅区于2018年调查研究了社区志愿者参加社区管理以及服务的情况，同时还创建了长效机制，通过调查结果可知：在社区志愿者当中，超过五分之四的人员年龄在五十岁以上，男性志愿者为三十人，女性志愿者为五十五人，xxxx员为三十人，志愿者的工作是配合社区工作人员举办各类健身活动以及文化娱乐活动，提供便民社区服务，转发社区文件，收取物业管理费，以及对社区的楼道进行清理等。

　　居民的参与意识只有在居民行使社区主体权利的过程中得以塑造，即要让社区居民明确自身社区主体的地位，以及相应的权利和责任。而从目前的情况来看，社区居民的参与意愿不强、参与能力不足和参与经验缺乏的状况较为普遍，XX主导、居民参与的社区治理模式在现阶段还是必要的。可以以XX引导的方式，帮助居民就与其利益相关的事务进行引导并开展自治参与，经过一定时期的居民习惯、能力和经验的积累，进一步下放社区管理权限，使更多的居民能够更深入地在社区内参与自治，从而使居民参与社区决策、社区居委会选举、社区自治等活动成为居民的广泛共识和社区管理常态。而这一系列过程当中，主体意识在社区居民中将稳步建立，通过社区事务的处理、归属感的增强、凝聚力的提升，居民的自治参与意识必将不断成熟。以往的社区建设中出现过一些形式主义、走过场等情况，忽视了居民的意愿与需求，从而导致居民对社区失去了信心。故增强社区影响力的首要原则就是将居民的需求放在首位，切实作到社区权力为民所用，能够真正为居民办实事办好事。其次就要加大社区的资金投入，以充足的经费作为社区行动力的保障。此外，加大社区志愿者队伍的建设，居民的志愿性参与在一定程度上胜于XX的行政推动，发动一切力量解决居民问题，重塑社区在居民心中的地位与形象。

　　在目前的背景之下，城市社区建设已经成为关键性的工作，其也纳入到中国现代化建设的组成当中。城市社区建设关系到社会稳定以及群众的物质生活，同时也会影响到社会主义现代化建设的进程。本文进一步探索全国城市社区管理这个课题，有利于促进城市社区管理的发展，推动城市社区管理的完善，最终确保中国各个领域的良性发展。

　　通过本文的研究，在一定程度上拓宽了已有对城市社区管理问题的探索，所提出的一些对策相信能够对完善我国城市社区管理起到一定的作用。当然，由于受到时间、参考资料、实际案例等的限制，本论文还存在着很多不完善的地方，在以后我会通过走访调查、看新闻等方式进一步对其进行完善。

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