广州市养老服务政策发展研究

【摘要】老龄化问题好比一把双刃剑。处理好可以促进养老行业甚至整体经济的发展，处理不好则会激发社会的矛盾。广州作为一线城市，其老龄化问题能否妥善处理成为广州能否持续健康发展的关键之一。随着国家出台养老指导文件的增加，广州市也跟随中央的脚步，根据自身老龄化情况和发展特色来建设广州市的特色养老服务体系。本文对广州市近年来颁布的政策进行研究，使得更多人可以了解到广州市养老政策的发展，汇聚更多的社会力量参于到养老服务体系建设中来，同时针对现存的问题提出自己的建议。

【关键词】人口老龄化；养老政策；居家养老；机构养老

1 前言

我国自20世纪初就正式成为老龄化社会。截至到2018年末，我国拥有高达2.49亿60岁以上的老年人口数量，几乎占到整体人口数量的五分之一。随着人口老龄化加速，老年人对养老需求越来越大，因此中央也相应出台一系列养老政策，主要针对我国目前养老服务中政策落地执行力低、各XX部门之间办事协调能力低、渠道筹资力度弱、机构管理不统一和养老人员服务水平低等问题进行改善。

广州市作为广东省的省会，其老龄化趋势排名在我国名列前茅。随着广州人口老龄化进程的加快，XX也随即加强了对养老问题的重视程度。为此，近年来广州市在根据中央出台的养老政策的基础上结合地方养老的发展情况，出台了一系列适合广州市当地发展的养老政策，以此来更好地解决现今存在的养老问题。本文主要对近年来广州市发布的政策进行研究分析，对政策的出台和落地执行情况、政策的不足之处展开叙述，并提出自己的一些建议。

从本课题目前搜集到的资料来看，虽然众多学者对我国的养老政策进行了研究，但在这些研究中仍存在着一些不足的地方。现有文献大部分都是针对国外或国内的养老政策进行研究，比较缺少两者都有涵盖到的文章，缺少国内外养老模式和政策的对比，不能较直观地看出其差别，因此本文特意引入外国的养老模式和政策与我国养老体系发展模式进行对比。同时，在研究广州市养老服务政策的同时还兼顾到与国内其他一线城市的对比，反思自身存在的不足之处并加以改正。通过这篇文章，可以在深入了解到广州市养老服务政策发展的同时，了解中国甚至国外养老服务政策发展情况。

2 国内外养老服务模式和养老政策的分析

2.1 欧X家现行养老模式和养老政策

2.1.1X养老模式和养老政策

大部分欧X家都已经成为老龄化国家，其中具有代表性的主要为X和英国两个国家。X进入老龄化的时间较早，且发展速度较为缓慢，为其逐步完善国家养老服务提供了充足的条件。2018年有5.17千万的65岁以上的人在X生活，占全国的16%左右。X的养老服务体系由XX、企业和个人三个主体构成，其中XX主导强制实行社会养老保险制度，而企业和个人则负责对社会养老保险进行补充，为老年人构建多层次和多样化的老年健康保障体系。

XXX主导社会养老保险制度，其账户的金额只可以用于购买国债，不得用于其他用途。而随着X老年人数的增加，X的养老支出也随之增加，导致其财政压力不断增大，因此近年来XXX的养老费用也在逐步缩减；X的企业养老金计划由公司和员工个人共同建立养老金账户并缴纳费用，员工可以自由选择是否参与股票投资，大部分员工都热衷于利用高风险的投资来获取更多的养老费用；而个人养老金计划则通过居民自愿建立个人储蓄账户来完成，以此来兼顾到没有被企业养老金计划覆盖的居民。

自从在2006年颁布养老年金保护法后，X的养老金体系参与度迅速提高，X的退休资产从2005年的14.6万亿美元增加到2017年的28.2万亿美元。[3]可见X的养老年金制度在保障退休老年人利益的同时还促进了社会整体经济的发展，为其他国家提供了重要的借鉴意义。

除了上述提到的年金计划以外，X的养老保险产品发展也十分完善，具有浓厚的资本主义特色。X发行了大量商业养老保险，购买养老保险的居民可以获得长期的专业医疗服务以及意外赔偿。同时为了保障养老保险市场的发展，XXX还出台了法规来明确规定三方的权利和义务，促使X形成了一个规范的养老保险市场。同时，X还拥有一个完善的“以房养老”模式，可以利用房产价值来申请养老贷款，降低借贷的难度，提高老年人借贷的便捷性。

2.1.2英国的养老模式和养老政策

英国是最早进入老龄化的国家之一，2018年有1.22千万的65岁以上的人在英国生活，约占全国人口数量的四分之一。与X相似，英国的养老服务体系同样由XX、企业和个人三方组成，但不同之处在于英国在养老服务中发挥主导作用的为企业，但由于低保家庭的增加，英国XX也在承受着巨大的财政压力。英国以社区养老作为主要的养老模式，同时延长国民的退休年龄来保证劳动力的供给。近年来，英国XX出台了《照护法案》来明确地方XX的养老责任，明确老年人依法享受养老服务的权利，明确了资格审查制度等，极大程度地完善了地方养老服务政策，促进全国政策体系的构建。

英国的国家养老金计划由国家财政和纳税人提供资金进行缴纳，英国XX强制执行，即收即付，统一经由国家账户缴费，账户的金额不可用于投资；企业养老金计划主要有三种类型，通过企业和员工共同缴纳费用，共同决定缴费金额的大小，员工可以利用账户的资金进行股票投资以获取更多的收益；个人养老金计划面向市面上的所有社会成员，可具有高度的可选择性，参与养老金计划后还可自由选择交由银行、保险公司等金融机构进行账户托管，具有较高的安全性。但由于托管需要缴纳高额的费用，市面上参与的人数并不多，其计划体系还有待完善。

英国市面上现存的养老产品主要分为居家养老服务产品和资产计划产品。居家养老产品由XX和志愿组织来提供，每周为具有特殊情况的老年人提供固定次数的服务，具有极高的公益性质；英国还拥有一个完善的资产释放计划，同样也可以利用房产等资产来获得贷款服务，该计划常常会受到经济发展状况影响，但经过多次的调整后降低投资风险后，居民参与积极性得到了明显的提高。

2.1.3欧美两国养老模式和养老政策对比

总的来说，两个国家均面临着巨大的养老压力，但经过长期发展已建成一个完善的养老体系，对其他国家养老体系建设具有一定的参考价值。从英、美两个国家的养老体系来看，其相同点在于养老年金计划执行对象都是XX、企业和个人，且企业和员工都可以利用企业建立的养老年金账户用于投资获取收益，个人也可根据自身的经济状况选择是否参与个人年金计划，使得自由职业者也能参保，增大了养老年金覆盖面。较大的不同点在于，一是，英国主导养老年金计划的为企业，而X则为XX主导，XXX的养老财政压力会稍大于英国，但由于X由XX主导，其体系的执行力也会略优于英国。二是，同样由XX执行的养老金计划，X的养老金账户只可用于购买国家债券，而英国的只可用于储蓄或购买国家债券，剩下的部分不得另做投资用途，可见两国的投资要求都有十分严格的规定。

2.2 亚洲国家现行养老模式和养老政策

研究亚洲国家的养老现状，可以先具体划分国家经济的发展程度，通过区分是否为发达国家可以更好地研究其养老服务政策的优缺点。具有代表性的老龄化国家有日本和新加坡，而和我国一样作为发展中国家的印度，其老龄化现状与政策措施也同样值得研究和借鉴。

2.2.1日本的养老模式和养老政策

日本作为亚洲的发达国家，其老龄化问题一直影响着社会的整体发展。截止至2018年，有3.49千万65岁以上的人在日本生活，约占日本总人口数量的四分之一，但经过长期发展已形成一套较为完善的养老服务体系和法律法规体系。日本的养老体系构建参考了欧美发达国家的做法。日本养老主要依靠年金制度和医疗保险制度作为保障，通过颁布《国民年金法》划分成三种形式的养老保险，积极动员XX、企业和个人三方共同构建养老服务体系。日本养老体系以立法和社会保险为主要构成部分。其中社会保险的费用大部分由XX财政部门支出，其国民年金制度覆盖了特定年龄段里的所有国民；企业年金制度同样由雇主和员工共同缴纳；个人年金制度由个人决定是否购买。同时，还通过延长工作制、提高养老保险费、调整养老金发放方法等措施来对养老服务制度进行改革。

在养老商业产品方面，日本也同样推行了长期的养老护理产品，但与X不同的是，X的养老产品属于商业产品，由市场定价，而日本的产品由XX要求强制购买，用于保障40岁以上公民的养老权益。而日本参考X的做法同样采取了抵押房产申请贷款的办法，使得更多居民能通过房产抵押获取资金保证自身的养老生活。

2.2.2新加坡的养老模式和养老政策

新加坡是老龄化速度最快的国家之一，目前有约70万的老年人在新加坡生活，占全国总人口数量的11%。新加坡鼓励老人在家庭养老，是第一个把家庭养老纳入法律体系的国家。新加坡关于养老的法律体系较为健全，在1996年即颁布了法律，通过立法的形式强制规定子女要对父母履行养老义务。推出4个《敬老金计划》为困难家庭提供用于治疗疾病的津贴，为主动承担老人养老责任的家庭提供现金补助。除此之外，新加坡专门设置了老龄化产业委员会，用于监督社区养老服务情况，不断促使社区养老服务往规范化发展。

新加坡XX从经济和文化两个方面进行养老体系建设，创造了一种尊老敬老的社会养老氛围。新加坡注重发展社区养老，在建设社区时要求每个社区都要配备老年人活动场所，甚至在社区内设置老年人护理中心，使老年人能够就近享受到贴心的养老服务。社区除了提供基础的物质服务，还通过日常举办各类活动来增进老年人之间的距离，使得老人不再孤单，通过多种形式来满足其交往的需求。

2.2.3印度的养老模式和养老政策

印度与我国一样同为发展中大国，当前处于人口老龄化的初期阶段。2018 年约有8.36千万65岁以上的人在印度生活，占到总人口的6%。虽然老年人口占比不大，但其老年人口数量一直保持着较快的增长速度。印度的老龄化问题主要表现为老年赡养比例不断增长和老年人文盲比例高等，由于印度二元结构的限制，在针对养老问题的改革上存在一定的难度。近十几年来印度主要出台了《国家老年人政策》、《维护父母和老人福利法》和《国家老年人保健计划》等法律文件来帮助完善当地的养老金制度，更好地解决印度的养老问题。[4]

除了上述提到的法律以外，印度还注重发展养老保险制度，并不断出台各项法案来规范发展当地的养老保险体系。经过了将近半个世纪的发展，印度的养老保险制度已覆盖所有体制内工作人员，而为了更好地服务于农民，印度XX将农民的收入等级进行划分，居民可以根据自己的收入等级来缴纳相应的养老保险费用。针对具有特殊情况的贫困居民，印度XX提高了补助力度，在为其缴纳费用的同时还适当提供一些基本的生活物资。

印度仍是一个农业奴隶性社会，其养老体系覆盖面还不够广泛，很多民众都难以获得养老保险的保障。因此印度XX仍需继续加快社会二元化改革，可以通过采取废除农民奴隶制、建立最低工资保障制度、完善农村基础设施以加快发展速度等方式来提高农民收入，同时还可以减轻XX用于资助农民养老费用的压力。

2.2.4亚洲国家养老模式和养老政策的对比

从以上三个国家的政策来看，可以看出日本参考欧X家的做法，依靠养老保险制度和延长退休年龄处理当地的养老问题，但是这种形式离不开国家雄厚的财政资金支持。新加坡则注重利用社会人文文化来发展家庭养老模式，降低了XX用于养老的财政压力，重视发展社区养老，使得老年人可以获得便捷的养老服务。印度仍为农业社会，其养老体系发展仍不完善，养老保险覆盖面低，很大部分的居民无法参与养老保险，因此要加快二元化社会改革，缩小城乡差距，提高农民收入，使其有足够的资金参与养老保险。

2.3 中国现行养老模式和养老政策

2.3.1中国现行的养老模式

截止到2018年底，我国拥有2.49亿名老年人，其中65岁以上的有1.67亿，占全国的11.9%左右，短短八年间增长速度高达1.3个百分点。随着中国经济发展的同时，老龄化问题也变得更加严峻，使得中国传统的家庭养老方式逐渐向社会养老方式转变。[5]

我国在2006年开始正式提出要建立和完善以居家养老服务为基础的养老服务体系。2013年xxx印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》指出到2020年要全面建成以居家、社区和机构三种形式结合的养老服务体系。根据提供养老服务的对象进行划分，我国正逐步推进家庭养老、社区养老和机构养老三种养老模式的建设。如今我国养老服务发展面临着传统养老模式面临挑战、养老服务提供人员缺口过大、XX用于养老服务业的资金不足、服务机构发展落后等问题[6]，出台的政策也开始相应地往这几个方面进行倾斜以缓解养老问题的矛盾。

2.3.2中国的养老政策介绍

自2013年起，我国开始出台大量的养老政策文件来指导养老服务体系的构建，截止到xxxx为止，国家层面出台的养老政策文件已经超过数百份，主要可以分为财政和税收政策、养老保险政策、鼓励民间资本政策以及综合性政策几大类，以下主要介绍对地级市具有较强指导主要的几个综合性政策文件：

中央在2013年出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出到2020年要全面建成三种模式的养老服务体系，要在完善现有体系的同时促进养老产业的发展，丰富市面上的养老服务产品。

三年后又出台了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出要放宽市场政策，鼓励民间资本和外商资本参与养老化建设，优化养老市场的环境。同时重视居家养老的发展，在发展城市养老服务体系的同时也要关注农村养老发展。推进“互联网+养老”和医养结合两种新兴养老服务的建设，为养老服务建立更多的绿色通道。[7]

2019年xxx出台了《关于推进养老服务发展的意见》，该意见主要涵盖服务改革，拓宽投资渠道，加快养老人员就业创业，促进养老服务消费和服务质量提升，加快基础设施建设六个方面。同时该意见还重点提到了要在养老机构中引入医疗设施，为老年人提供便利的医疗服务，从多个方面发展养老服务业。

中国的四个一线城市中，上海市是中国第一个老龄化城市。上海市的养老服务体系建设工作开展得早，其养老体系已相对完善。上海市在探索养老工作的进程中，在依照国家下发政策文件实施的同时还借鉴了外国的经验，通过坚持高起点和国际接轨在最大程度上明确了其工作进程，使得养老体系建设工作能够顺利展开。[8]2019年上海根据国家意见的要求出台了《实施意见》，该意见明确了要增加养老机构床位数的目标，增加老年助餐服务场所的数量，提高专业养老服务人才的培养力度，在完善现有养老体系的同时提升市场活力，在提高制度保障的同时对市场监管机制进行强化。

同样的，近年来北京市响应国家号召大力推行医养结合养老服务模式的建设，开发居家养老助医服务信息平台对老年人身体健康数据进行收集并实时反馈，大大地提高了北京市的智能养老服务水平。2017年北京市XX更是联合14个部门制定了《北京市养老服务机构监管办法》，建立完善的养老服务监督体系，通过对监督工作的重点落实，提升了全市养老机构的服务水平和养老行业的质量。

深圳在10年的时间里就从成年型社会转化为老年型社会，而目前深圳市已成为加速阶段的老龄化城市，预计在三年后正式成为老龄化社会，因此深圳市养老体系建设迫在眉睫。深圳市结合当地的实际情况铺排了《深圳市养老服务业发展“十三五”规划》，确立到2020年建成具有深圳特色的现代养老新格局的目标[9]，指出要通过放宽财政政策和税收政策、规范用地政策、更新补助计划等方式来完善深圳市的养老服务体系，同时还要提高基础设施的建设水平和服务供给水平，满足老年人的多样化需求。

从以上三个一线城市的政策颁布可以看出中央出台的政策对地级市具有重要的指导作用。各地区按照当地老龄化情况及发展特色来出台相应的养老政策并落实，能更有效地帮助建立完善的养老服务体系。以上三个一线城市的政策出台同样对广州市具有重要的指导作用，但从现有的反馈来说，大部分城市都存在着指导文件出台了却缺乏相关部门执行的问题，导致政策发挥不出其应有的作用。

2.4对中国建设养老体系的启示

虽然我国仍为发展中国家，但可以参考发达国家的做法来完善我国的养老服务体系。和大部分国家一样，我国养老保险主体也由XX、企业和个人三方组成。由于大部分发达国家养老保险计划都有强大的资金作为支持，因此对于仍处于发展中国家的中国参考意义并不大。其中，我国可以适当参考X的企业养老金计划，将由企业和员工共同建立的账户投资权利返还给企业和员工，按照其意愿将账户的资金用于其他类型产品的投资。但是目前我国经济发展程度仍不及发达国家，因此还要限制投资的产品类型，规避风险，合理利用账户的资金进行投资。

目前我国的养老法律文件仍有较大的缺口，急需一个完善的法律体系来对养老金融产业进行严格规范。X和英国针对养老问题出台了大量的法律文件，对其他国家有着重大的参考意义。我国可以出台一系列的法律文件对养老服务业的建设进行规范，确保每个环节都有法可依，严格规定养老建设中的各个环节。除了法律体系建设以外，我国还可以加大商业养老产品的开发力度，研发各类安全的养老金融产品。通过规范的宣传来培养老年人的理财意识，使得更多老年人了解并愿意购买养老金融产品，利用较低风险的投资来充实自己的养老账户。

与新加坡相比，我国的社区文化还不够成熟，社区文化发展有待提升，邻里之间缺少了必要的互动和交流，居民主动参与活动的积极性也比较低。因此可以参照新加坡社区养老发展，投入一定的人力和成本用于社区基础设施建设，建设多种福利措施，开展多样化社区活动，促使社区居民走出家门，享受互动性的社区生活。同时，还要对社区服务提供者做好培训和规范，提高其服务水平，满足社区老年人的养老需求，使我国社区服务能朝着规范化方向发展。

我国与印度一样同为发展中国家，受二元结构的影响，城乡经济发展速度愈发不平衡，其养老发展速度不均衡的难题也急需解决。目前我国的农村的养老服务发展速度仍落后于城镇，因此我国XX还要更加重视农村老年人的养老保障，要确保农村老年人养老金按时足额发放，以及农村养老服务平台工作的正常开展。

综上所述，我国在建设养老服务体系的时候既要遵从自身的发展特色，又要借鉴别国的发展经验，取其精华，去其糟粕，在完善现有体系结构的同时开创更多途径和办法来促进养老体系建设。

3 广州市不同养老模式的养老政策分析

广州市XX对养老服务体系进行规划和构建，既可以提高老年人养老服务质量，又可以加快社会养老产业的发展速度，从而逐步提高社会生产力，一步步地提高社会经济的发展速度，达到双赢的结果。[2]

广州市现行的养老模式同样分为家庭、社区和机构养老三种养老模式，其中参与家庭养老的人数仍占绝大部分，而居家养老作为家庭和社区养老相结合的产物，其参与人数处于次要地位。根据目前的老龄化进程和特点来看，家庭养老的功能正在逐渐减弱，居家养老很有可能在未来成为人们养老的主要形式，同时机构养老正凭借着能提供多样性服务这一特点来不断扩张养老服务市场份额。

3.1 广州市居家养老模式政策分析

3.1.1 居家养老模式介绍

受中国原生家庭观念的影响，人们养儿防老的观念根深蒂固，导致家庭成员成为提供养老服务的主体。而随着我国市场经济的逐步发展，传统的居家养老模式已无法跟上社会发展的脚步，因此居家社区养老方式应运而生。

居家养老模式是目前最符合中国国情的养老发展模式。居家养老是指由XX联合社会力量，依靠社区平台为街道老年人提供日常养老服务的一种形式。简单来说，就是以街道办的居委会为依托，打造一个老年人保健和休闲娱乐的场所，为老年人的日常生活提供保障，为多数家庭缓解其家庭养老问题。建设居家养老服务平台的成本相对较低，具有良好的社会影响力和社会效益。居家养老服务支付主要分为XX支付和个人支付两种方式。居家养老服务作为广州乃至整个中国的主要养老模式，在整个养老服务体系的构建中发挥着重要作用。

3.1.2 广州市居家养老政策介绍

居家养老政策是指XX专门针对居家养老所出台的，用于指导居家养老服务建设和发展的文件。第一次提出居家养老这一概念的是在20世纪初出台的《关于加快实现社会福利社会化的意见》中，五年后广州市紧跟中央的脚步出台了《关于推进我市社区居家养老服务工作的意见》，在市里5个重点区域的17条街道中开展社区居家养老服务试点工作，并计划在一年后将试点范围拓展至7个区。XX作为执行的主体，负责做好养老平台的前期创办工作，而街道办则主要负责规范和完善后期的服务内容，还需进行统计工作以及选择性地提供送餐、日托和娱乐文化等服务。

2008年中央颁布了我国第一条以居家养老服务为主题的政策——《关于全面推进社区居家养老服务工作的意见》，强调要加快社区居家养老平台的建设。随着该项中央政策的出台，广州XX也开始出台相关的政策进行响应，并于2012年9月出台了《关于印发广州市社区居家养老服务实施办法的通知》。该政策对XX购买服务对象的范围进行了明确并适当进行了扩大，细化居家养老平台的管理统一，对居家养老平台的评估也由市民政局评估转为由市老年服务中心评估，在简政放权的同时能通过更专业的部门对养老工作进行评估。对比2005年出台的政策，2005年的政策更多地倾向于理论上的指导，而2012年的政策则更多地倾向于实际的落地操作，严格规定各项的居家养老服务工作的落实。可以看出随着时间的推移，广州市政策由理论指导向实际操作指导的过渡，XX更加重视监督管理工作的落实。

广州市民政局于2012年11月印发了《广州市居家养老服务机构评估和资助试行办法的通知》，该通知针对居家养老服务示范中心和居家养老服务部设立了评估标准和执行方法，制定统一的评估流程，对不同评级的对象发放不同等级的运营资助。该通知的出台与落地，使得符合规定的居家养老平台均能获得运营资金补助，在一定程度上减轻其运营压力，加强养老基础设施和设备的资金投入。

经过长期的发展，广州市XX在2016年时又出台了《关于印发广州市社区居家养老服务管理办法的通知》对现有的运营模式和监管体系进行了新一轮改革。在本次改革中主要继续扩大了XX购买服务对象的范围、创新性提供私人定制化的养老服务、对养老服务资源进行整合建立全覆盖网点、召集社会力量无偿为其提供服务设施等。[10]在该通知出台的两年后，广州市民政局又出台《关于印发广州市社区居家养老服务评估指引（试行）的通知》，养老平台要自觉接受XX部门委托的第三方评估机构的科学评估，以此来督促社区居家养老服务平台不断提高自身的服务质量，建成一个良好的居家养老服务环境。

随着中央在2019年出台《关于推进养老服务发展的意见》，广州市于同年5月出台了《关于印发广州市支持社会力量参与社区居家养老服务试行办法的通知》。该通知给予符合创办条件的居家养老机构最高20万元的运营补贴和最高20万元的医养结合补贴；统一规定机构申请补贴所需满足的条件及材料、机构申请补贴的流程等。该政策的出台进一步深化了广州市居家养老服务体系改革，同时更加重视医养结合养老模式的发展，利用市场机制来更好地发挥社会力量的作用，促进大型化养老企业的培养。

3.1.3 广州市居家养老政策执行效果分析

（一）居家养老服务平台全覆盖基本实现

随着近年来居家养老政策的不断补充和行动的不断推进，截止到2018年年底，广州市共建成居家养老综合服务平台255个，几乎涵盖了广州市所有的街道，主要提供日间照料、临时托养、医疗保健等助餐配餐常见的养老服务，同时大部分平台还提供医养结合、助餐配餐等新型服务，满足老年人的多样性需求。

（二）助餐配餐服务实现全方位覆盖

目前广州市大力发展助餐配餐社区居家养老服务，为老年人提供便利的日常生活型养老服务。截止至2019年5月，广州市内长者饭堂增至1036个，7个区的约20个高校企事业单位饭堂完成对社会老年人开放的工作，全市最迟25分钟内实现快速配餐的服务网络已基本形成。长者饭堂的建设在满足老年人日常生活需求的同时还扩展了老年人的社交圈子，为其提供日常交际的场所，使老年人的精神需求得到满足。

（三）医养结合模式快速发展

在养老平台方面，截止至2018年，超过80%居家养老服务机构与医疗机构签订了服务协议，逐步完善机构的医养结合服务功能，相较于同期增长了三成左右；全市约有120个街镇与医疗服务机构签订了服务协议，在日常生活中为街道中的老人提供医疗服务；超300家社区居家养老服务机构具备基本的医疗卫生服务条件。

在医疗机构方面，广州市内共有40余家综合性医院开设老年疾病门诊专科，为老年人提供快速便利的诊疗服务；专门针对老年人开设快速治疗通道的医疗机构占到全市90%以上，为老年人登记和看病节约了时间。

在政策的执行过程中，XX部门落实自身的本职工作，对政策中提到的审核、监督和管理工作进行落实，同时发放的补贴支持激发了居家养老平台运营的积极性。建成的居家养老综合服务平台有效地满足了街道老人的日常服务需求，使得大部分的老人都能享受到来自社区的养老服务资源，实现了社区间高效的卫生资源配置，居家养老服务体系的建设取得很大的成效。

3.2 广州市机构养老模式政策分析

3.2.1 机构养老模式介绍

机构养老是指综合性服务机构为老年人提供生活照料、健康管理和文体娱乐等服务。广州现存的三种机构养老模式中，公办养老机构按照公示的统一价格收费，采用轮候的方式优先为特殊情况的老人提供无偿或低收费养老服务；非营利性民办养老机构按照公示的指导价格收费；营利性民办养老机构则按照市场价收费。据数据显示，公办养老机构和民办养老机构的入住率存在很大的差距，主要原因是因为公办机构能在同一价格水平上提供更优质专业的服务。除入住率不均衡以外，各类养老机构之间还存在着养老基础设施不够完善、护理队伍素质有待提升、优惠政策落地不到位、运营水平不足等问题。多年来这些问题一直阻碍着养老机构发展水平的提升，针对以上所出现的一些问题，XX也一直在出台政策来进行完善。

3.2.2 广州市机构养老政策介绍

机构养老政策的颁布有利于指导养老机构开展工作。广州市的机构养老发展处于全国的领先水平，自1992年广州开始步入老龄化行列后，广州市XX逐渐提高对养老机构发展的重视程度，在十几年间出台了20多个机构养老政策文件，为养老机构的发展提供了保障和指导意见，积极推动着社会上各类养老机构的发展。截止至2016年为止，已形成包含7项办法、5项意见、4项规划和1项指南在内的21项政策文件，由广州市XX主导、联合各个XX部门协助政策的出台和执行。[11]

2009年广东省颁布的《广东省民办社会福利机构管理规定》，提出要对机构的监督管理和权益维护进行严格规定，保障社会福利事业更加顺利地开展。广州市紧跟着节奏，根据广东省出台的规定及结合本地的实际情况，于2009年8月出台了《广州市民办社会福利机构资助试行办法》。一是，针对福利机构发放运营资助；二是，出台统一的监督管理规定，规范地使用资助资金，公开地接受XX部门的监管。在试行办法出台的3年后，XX对其进行了完善，印发了《广州市民办社会福利机构资助办法的通知》。该通知主要有以下几点更新：一是将福利机构划分成营利机构和非营利机构，在整体提高资助金额的同时按照机构的不同性质进行发放；二是民政部门审查资料期限延长；三是建设新的养老床位补助提高了2000元/张。由于XX的资助力度加强，机构运营的资金压力相对降低，将该部分资助用于基础建设使得机构的养老服务得到一定的提升，越来越多的老人愿意参与机构养老，因此需求的提升在一定程度上也刺激了机构养老市场的运行。由于社会资金的加入，养老服务市场的积极性得到了提升，市场也因此增加了机构养老平台的供应数量，为建成养老服务体系提供了更多的力量。

除上述提到机构申请资助的政策以外，XX于2011年对民办养老机构的申办流程进行了统一要求，涉及到福利机构申办的条件、建设要求、申请流程和审批流程、服务费用收取等内容。如对机构建设面积范围、服务人员要求、机构位置选址、申报设立机构的条件等都做了详细的规定，有利于对福利机构进行统一的审核和管理，建造一批优质完善的养老机构，不断促进机构提升自己的服务质量以提高竞争力，吸引更多老年人的需求。

广州市民政局在对机构的管理和申办进行统一规范后，越来越多的社会力量开始进入养老服务市场。为了公办养老机构能公平公开地向老年人提供服务，同时又能协同民办养老机构共同发展，对现有的养老资源实现最大地利用，民政局于2014年出台了《关于印发广州市公办养老机构入住评估轮候试行办法》。该通知对轮候通道进入标准、入住评估条件以及监督管理条例进行规范。一是，公办养老机构需针对不同情况的老年人开放三条轮候难度和时间不等的通道，同时规定为特殊保障对象免除入住费用；二是，明确入住所需的资料以及评估标准；三是明确公职人员的责任，要定期接受公众的监督和审核。该办法出台后，市民可以通过指定的XX网站查询到当前的轮候信息。根据2014年的数据显示，公办养老机构的床位均已全部入住，其中轮候人数最少的公办养老机构也已经超过60人，其他的养老机构均有100-350人在等待入住。[12]该办法出台后，得到了社会大众的广泛支持和认可，越来越多的老年人能通过公平的轮候方式入住公办养老机构。

经过了3年的发展，民政局于2017年对公办养老机构的轮候办法进行完善。该通知提出了新建公办养老机构须拥有五分之四以上的养老床位，同时在保证本区供给的前提下可以跨区给予养老服务支持，以此来要求采用科学的办法对公共养老资源利用效率进行提高，避免资源的铺张浪费。又于2020年调整了轮候办法的部分表述，同时简化了老年人申请轮候所需的资料文件，即从需村（居）委会提供证明文件简化为本人出具书面承诺，为老年人申请轮候节约了时间，同时也节省了XX服务资源。

在公办养老机构轮候管理办法出台后，为促进养老机构的共同发展，民政部紧接着又于2017年针对民办养老机构出台了资助办法。该通知对民办养老机构的全新增设床位补贴、医疗和养老补贴、等级评定补贴等设立统一的标准，并规定除护理补贴费用由对应的市、区财政体制提供外，其他补贴费用均由市福利彩票公益金全额支付；要求机构应按照约定把补助金用于相应的用途并依法接受XX部门监督。此项通知出台后，大部分民办养老机构申请后都能领取到上一年的护理补贴，通过利用补助的资金对机构的养老设施、服务质量等进行提升。截止到2018年8月，广州市内已建成民办养老机构120多家，拥有床位已近5.4万张。从数据可以看出，政策的出台和落实使得民办养老机构和床位数量日益增加，但同时也增大了养老机构的管理难度，导致各个机构之间的服务水平变得参差不齐，以上这些问题仍需依靠出台更加完善的政策来进行解决。

3.2.3 广州市机构养老政策执行效果分析

据XX的公示数据显示，广州市现有217家养老机构，其中民办养老机构占到67%左右，而公办养老机构仅占8%左右，民办养老机构已逐步成为机构养老发展的主体力量。可以看出，近年来随着政策的不断出台，公办机构数量不断下滑，而民办机构增长的态势愈发明显，近六年来，公办养老机构数量下跌了20%，而民办养老机构数量则增加了60%。

随着公办养老机构轮候政策执行后，现有的公办养老机构数量和床位数能够满足市面上大多数特殊情况老年人的需求，因此为节省XX的成本开支将部分公办养老机构关闭。同时，随着各项激励补贴政策的出台，越来越多的民办养老机构享受到了资金补贴和土地政策补贴，伴随着公办养老机构服务供给的减少，社会资本也加大了对养老机构的投资，提高市面上现有养老服务数量的供给和机构的养老服务质量，民办养老机构的竞争力也在不断提高。

2012年广州市拥有约3.4万张护理床位；2013年全市拥有3.8万张护理床位，较去年提升14.4%，平均1000名老年人之间可以拥有29张护理床位；2014年全市拥有4.3万张护理床位，较去年提升11%，平均1000名老年人之间可以拥有31张护理床位；2015年全市拥有5.3万张护理床位，较去年提升24%，平均1000名老年人之间可以拥有38张护理床位；而到了2016年基本实现平均1000名老年人之间可以拥有40张护理床位的目标。在“第十二个五年计划”到“第十三个五年计划”期间，广州市乃至全国的养老床位数量都呈现迅速增长的趋势。截止到2019年全市共计床位6.8万张左右，其中XX提供的养老护理床位数占到17%左右，民间资本提供的养老护理床位数占到74%左右，完成了民办养老护理床位数占到全市养老护理床位数70%以上的目标。

相较于全国，截止至2019年，广州市每千人均养老床位数已超40张，而全国每千人均养老床位数仅为31.6张。广州市养老服务床位数在不断提高的同时，全国的养老服务床位数却呈现一个下跌的趋势。据民政季报统计显示，2019年第一季度，全国养老服务总床位数减少约14万张。在XX扶持力度持续加大的同时，总体的养老服务床位却呈现一个下降的趋势，这是由于此前的养老床位空置太多，且一部分的养老机构退出了市场，目前全国的床位还存在虚高的状况。因此在未来的一段时间内，预计广州市的养老服务床位数量也会随着整体趋势下降。但总的来说，随着政策扶持力度的加大，在一部分旧养老机构退出的同时会有更多新的养老机构加入养老市场。

可以看出XX降低养老市场准入门槛后，社会资本参与养老市场的积极性有很大的提高，同时由于XX对新增养老床位补贴的不断提高，机构拥有了更多资金用于建设养老床位，使得更多的老人可以入住养老机构享受到专业的养老服务。至此，广州市的养老服务已基本建成了全方位覆盖、多主体供给、多样化服务供应的格局。

表1 广州市养老机构数量和床位数量对比

3.3 广州市养老政策综合性分析

3.3.1广州市综合性养老政策介绍

除上述提到的专项养老政策外，广州市民政局还针对养老机构建设用地、养老服务人才队伍建设以及综合性角度出台了一系列的政策文件，以此来完善广州市养老服务政策体系，共同促进养老服务业的规范化发展。

广州市XX于2015年出台了《关于加快养老服务业综合改革的实施意见》，在发挥XX与市场力量、城乡协调发展等基本原则的指导下，推动养老服务业的创新发展。该意见从XX补贴、土地、金融政策支持、人才队伍建设等方面来展开。一是，XX要完善财政支持政策，确定XX购买服务的范围及支持力度；二是，保证养老机构的土地供应，提高用于养老建设土地的利用效率；三是，鼓励发行养老服务行业的金融产品以降低企业筹资的难度等；四是，加强养老课程的培养，提高养老行业人员的地位和薪水，开展免费的养老课程培训等；[13]五是，推行“互联网+养老”模式，建立信息共享平台，利用大数据化对老年人信息进行实时监控并反馈。该意见出台后，市面上的养老用地供应逐步提升，越来越多的企业可以用合理的价格拍得土地来进行养老机构建设，在一定程度上提升了养老机构的数量，全市的养老机构从2015年的177个增加到目前的217个，涨幅超过22%。

2017年广州市民政局和财政局针对特殊困难老年人储蓄少以及入住养老机构难的问题，为满足其养老需求出台了《关于印发广州市特殊困难老年人入住养老机构资助办法的通知》，并于2020年4月由广州市XX正式同意实行。该通知提出民政局要为“三无”、低保以及符合进入公办养老机构优先轮候通道的三类老年人确定定点养老机构并为其办理入住服务，对三类老年人的收费和补贴金额进行统一。该通知的出台维护了特殊老年人的养老权益，同时还可以提高社会对特殊社会群体的关注度，促使更多人通过实际行动来帮助社会上的特殊老年人群。

2018年广州市民政局为提高养老服务就业人才的待遇出台了《关于广州市养老机构服务人员就业补贴及岗位补贴试行办法》。该办法规定与养老机构签订三年以上合同且从事养老服务业满三年的、学历在中级及以上的服务人员给予一次性就业补贴；为工作满规定年限的一线工作人员给予岗位补贴。该办法的出台从根本上提高了养老服务就业人员的待遇水平，可以鼓励更多高学历人员从事养老服务业，提高现有养老服务人才队伍的水平，为养老行业输送一大批专业人才。

为了落实广东省民政厅《关于印发广东省养老机构责任保险统保示范项目实施方案的通知》，广州市民政局于2019年2月出台《关于全面推行养老机构责任保险的通知》。该通知指出，凡是为老年人提供集中居住服务的养老机构都要购买责任保险，并制定了六项保障范围按照合同约定进行赔偿。该通知还规定公办养老机构投保经费由福利彩票公益金资助，民办养老机构则优先使用XX部门提供的补贴资金进行投保。该通知通过投保来规避机构经营风险，有效地保障入住老年人的合法权益。

为了更好地激活市场活力，引入更多的社会资本加入到养老行业的建设中去，广州市XX于2019年出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的通知》。该通知主要指出以下几点：一是，境外投资者和非本地投资者在开办民办养老机构时能享有相同的优惠政策或政策待遇；二是，为养老机构里开设的且只提供诊疗服务的医疗机构简化设立手续；三是，优化纳税服务。[14]该通知的出台提高了养老机构开设的公平性，可以吸引更多的境外资本参与养老服务体系建设，开办更多具有优质服务的养老机构，满足市面上日益增加的养老需求。

为了使养老机构的管理和监督工作有效开展，为其提供系统全面的指导，广州市民政局于2019年7月和12月分别出台了《关于印发养老机构管理规范的通知》和《关于进一步做好养老机构登记备案和监管工作的通知》。两个通知都对养老机构的命名进行了规范，要求养老机构在民政局做好备案工作，同时XX部门也要依法做好对养老机构的监督工作，落实各项设备的检查，依法监督其进行整改。

以上提到的几项政策，对在不同程度上对养老服务人才管理、机构登记管理、特殊老年人入住管理以及社会资本准入门槛进行了规范。更加全面地针对广州市养老服务体系现存的问题提出执行建议并对各项工作进行落实，层层把关，争取将养老政策落实到各个环节，规范养老行业的发展。

3.3.2广州市养老政策的理论分析

养老政策制定的目的就是利用有限的养老资源来最大程度地满足社会上老年人的养老需求，从而建成一个完善的社会养老服务体系。而对养老服务政策进行分析，主要从需求的界定、资源的供给以及政策类型的采用三个方面入手。[11]

一是需求的界定，从根本上来说，既要关注老年人的物质需求又要关注老年人的精神需求。2005年出台的居家养老政策就已经开始提出可以选择性地为老年人提供文化娱乐服务。随着近十几年来政策的不断完善，XX对养老机构的补贴力度不断加强，越来越多的养老机构可以优先利用补贴金完善其基础设备以及对养老服务进行提升。截止到目前为止，大多数的养老机构都可以在提供配餐助餐服务的同时提供文化娱乐服务以及生活照料服务，部分机构还能提供医疗保健和康复护理工作。在出台政策前充分对社会上老年人的实际需求进行了解，对老年人物质和文化需求进行界定，可以更好地细化政策的各项条例。

二是资源的供给，这里资源的供给是指养老服务资源的供给。如今对资源供给的研究，还要涉及传统家庭结构和生活形式的转变。自改革开放以来，中国传统的家庭观念受到外来文化的强烈冲击，同时随着经济收入的提高，老年人不愿再局促于家庭养老，在物质生活得到保障的前提下开始追求多样化服务。在这种情况下，人们不断增长的需求对资源整合提出了更高的要求。养老服务资源包括居家养老资源、机构养老资源以及养老服务人才资源等，XX通过不断完善各项养老政策对有限的资源进行整合。如充分整合社区的力量打造可以提供多种养老服务的居家养老平台，通过降低市场准入门槛整合社会资本进行养老建设投资，通过授权第三方对养老平台进行监督以节省XX公共服务资源，通过颁发养老人才补贴政策来整合现有的人才资源吸引其加入养老服务中去。XX利用积极的政策来提高社会的积极性，聚集更多的社会资源来扩充现有的养老服务资源，不断完善现有的社会养老服务体系。

三是政策类型的采用，是指从不同的角度来分析政策的作用。对于养老机构来说，XX出台政策可以从规范、补助和监管三个方面来进行分析。从规范方面来说，如通过对养老机构的注册流程、养老服务日常工作开展、养老机构运营指导、养老机构经营风险控制等进行统一的规范指导。从补助方面来说，如XX对民办养老机构给予一定的政策倾斜，为其提供一定的财政补助以减轻机构的运营压力。从监管方面来说，规定养老机构要主动接受XX及社会各界的监督，主动公开机构的各项运营细则，违反规定时主动接受XX部门的处罚等。

对于提供养老服务的人员来说，XX出台的政策可以从薪水补贴和服务队伍建设管理两个方面进行分析。从补贴来说，XX对于满足条件的养老服务人员给予一次性的就业或岗位补贴。从人才队伍建设和管理来说，积极发展高等院校的养老职业教育，向养老机构定向输出一大批养老人才资源，同时对现有人才资源进行整合，加强人才队伍建设。

对于享受养老服务的老年人来说，XX出台的政策可以从入住和补助两个方面进行分析。从入住来说，XX近年来出台了公办养老机构轮候办法，通过采取“特殊老人优先轮候、普通老人排队轮候”的方法，把不同情况的老年人分配至不同的通道以减少轮候时间，在最大程度地利用现有的养老资源满足老年人的需求的同时，提高老年人入住的满意度。从补助来说，XX也对特殊情况的老年人给予了一定的政策倾斜，如扩大了XX购买服务对象的范围，对情况特殊且经济困难的老年人减免或降低入住费用等。

3.3.3 广州市养老政策的执行分析

随着越来越多养老政策的出台，部分养老政策所存在的问题也日渐凸显，与中央出台的政策相比，广州市的政策覆盖还不够全面。上述提到的养老政策中，执行的主体为落实各项政策的XX机构。市民政局主要落实对养老机构的监督管理工作，而其他部门则发挥自身的XX职能，相互协调各部门之间的工作，对养老机构的登记、设立和运营等提供服务工作支持。政策执行主体通过多种方式对政策进行宣传、落地以及收集反馈，对养老政策是否能够顺利执行具有关键作用。

执行的客体为养老机构和具有养老需求的老年人。养老政策出台后，养老机构需要按照政策的规定进行运作。当XX出台有利的政策时会使得客体的积极性会提高，从而对政策的执行产生良好的效果。相反，如果出台的政策背离了社会总体发展趋势，会造成客体的不满，造成消极的后果。因此政策出台前要充分分析好XX执行后可能产生的影响，提前做好风险规避。

政策主要通过法律的方式、行政的方式、经济的方式和宣传教育的方式执行。[17]广州市出台的政策主要通过行政和经济的形式来执行。行政手段一般通过指令表现出来，如统一规定养老机构的登记设立程序、规定养老机构必须购买责任保险等，具有明显的强制性。而经济手段则主要表现为减免税费、发放财政补贴等，如对评级合格的机构发放经营补贴、减免养老机构地价租金，为养老服务人才提供就业补贴等。目前广州市实行的多为积极型经济手段，为养老体系的构建提供了极大的便利。

3.4 广州市养老政策发展与其他一线城市的对比

从整体来看，广州、北京和上海等城市居家养老的起步和试点工作均早于中央居家养老服务政策的发展时间。[15]对比北京和上海来说，广州的开放程度不及前者。北京和上海作为我国最为出名的两个开放化国际城市，每年所接纳的外国人口数量在不断增长，如何解决好外来老年人口的养老问题也被XX列入了养老问题解决名单。两市都相应出台了有关外来老龄人口养老的政策，且鼓励本市的养老机构与国际接轨，提高整体的经营服务水平，为外国人在国内养老提供了一定的便利，一定程度上缓解社会的矛盾。而广州近年来的开放力度也逐渐加大，但缺乏相应的政策来解决外来老年人口的养老难题，成为了广州市养老政策体系中的一个缺口。

广州和深圳作为广东省乃至全国的主要发展城市，其经济、政治和文化发展背景相似。深圳相较于广州，其外来人口数量比广州略高，但由于其老龄化程度比较低，因此出台的养老政策不多，目前还处于初步发展阶段，具体的政策内容也有待完善。如今深圳市大力发展“医养集合”的养老模式，将在未来建立“1+8”长效医疗监管机构，机构将通过区域卫生信息平台来登记，降低机构监管的难度。[16]而广州目前医养结合发展速度稍落后于深圳，养老信息平台也有待完善，还要继续加强自身的信息平台建设力度。但总的来说，由于广州市早在90年代已成为老龄化城市，经过多年的不断完善和发展，广州市政策的执行力度和速度已处于全国的领先水平，广州市养老服务政策体系的构建领先于深圳市，广州出台的养老政策对未来深圳养老政策体系构建具有重要的借鉴意义。

3.5广州市养老政策执行存在的问题

（一）养老政策覆盖内容和人群不够全面

政策落实主要包括登记注册、经营、管理和监督四个方面。目前广州市出台的政策主要是对登记注册、监督两个方面进行规范，而对养老机构的经营和管理方面的落实工作不够细致，整体的规范化程度不高，政策覆盖内容还有待提高。

大多数政策针对的老年人都是“三无”和特殊情况老年人，而普通老年人能享受到的优惠补贴几乎没有。如公办养老机构轮候通道的设置，XX购买服务对象名单的设置，这类政策人群覆盖面范围太小，执行过程中可能会引起大多数老年人的不满，甚至还有可能影响社会的稳定。

（二）XX部门协作办事效率低

政策的执行离不开各个部门的协作，而仅仅一条小规定就可能需要几个XX部门的动员。广州市XX部门均为独立运作，各部门之间信息互通程度低，导致部门之间各自需要承担的职责不清晰，分工不够明确，执行工作常常出现越位或缺位的现象。

（三）市场资源未能得到充分整合

根据资料显示，以居家养老服务为例，虽然广州市居家养老服务体系已构建，但大多数街道和社区的医疗卫生资源还没进行整合。[1]虽然政策对机构的登记注册和监督等事项做了统一的规定，但没有提供一个经营管理标准，导致养老服务的提供过程杂乱无章，养老和医疗资源不能得到有效的整合，无法最大程度地利用医疗卫生资源。

（四）社会参与养老服务业的积极性低，民间资本筹集难度高

政策从出台到落实到最后的执行要经过多个部门的协调工作，往往政策规划出来之后，XX投入工作不到位而导致政策无法实现预计取得的效果。虽然市场准入门槛降低了，目前市场筹资渠道还没得到有效的扩展，市场的调节作用没有充分的发挥出来，从而导致社会参与投资的积极性不高，社会资本参与民办养老机构开办的积极性有待提高，市面上养老机构的建设力度有待加强。

（五）养老服务人才的开发还有待完善

目前针对养老人才的政策多数只局限于联合高校开发以及现有人才补贴等，没有充分地利用到现有社会团体的养老人力资源。广州市拥有众多老年人志愿服务组织，这些组织具有人员多、服务水平高且自愿为老年人服务的特点。目前还缺少一个机制来集中利用这部分的人才资源，使得社会团体养老人才资源空置，无法缓解整个市面上养老服务人员短缺的难题。

（六）养老行业总体经营水平不佳

随着经济发展进程加快，老年人拥有的储蓄增加，对养老服务的要求也随之进一步提高。但目前大多数政策都仅仅对养老机构提供的基本养老服务进行规定，没有提到要如何促进养老机构服务向更高水平发展。总的来说，目前的养老政策还欠缺激励机制和借鉴机制，没有充分利用补贴发放来激发各个养老机构的潜力，没有鼓励机构引进先进的技术，导致机构发展速度减缓，无法从根本上提升整个社会的养老服务水平。

（七）“互联网+养老”服务发展力度不足

随着信息化发展的加快，一大批传统产业也开始拓宽线上发展模式。目前移动服务APP仍在构建中，广州“平安通”智能养老信息平台还在持续优化中。由于缺少政策的支持，平台搭建进程缓慢，目前仍无法完整地获取并监测老年人的健康数据，无法通过现代化信息技术来实现养老平台之间信息的互通，其现代化和信息化的发展速度有待提高。

4 广州市养老服务政策发展建议

4.1广州市养老服务政策未来发展方向

随着广州市经济实力的不断增强，预计居民养老消费金额增长速度将大于市里老年人口的增长速度，老年人口用于养老的消费额将会占据全市消费总额的一大部分。XX建设养老服务业的路径也逐步明确，预测未来的养老产业会朝着疫情防控方向、疾病预防和创新型养老产品开发等方向发展。

4.1.1疫情防控方向

本次新冠肺炎易感人群主要集中在慢性疾病者和老年人两个群体，本次疫情的爆发在一定程度上暴露了我国健康管理体系的缺口，公共卫生应急体系也尚未完整。除此之外，我国各大城市的养老政策和制度体系仍不够完善，现存的养老政策中缺乏疾病预防管理的内容，因此之后出台的相关政策要适当往这个方面进行倾斜。

加强社区卫生应急情况的处理，健全社区公共卫生管理体系。社区可以通过预防疾病、检测疾病再到控制疾病三个方面入手，如要求每个大型社区都需建立一套可落地的应急处理方案，在紧急情况发生的第一时间进行有效的控制。XX可以主导健康防御等相关信息的宣传，社区可以根据具体情况加强居民健康防控教育的学习，使得老年人能通过系统的学习认识到自己是身体的第一负责人，积极增强自身的防护，降低感染的几率。

除社区公共卫生管理体系的建设以外，还要重点兼顾养老机构的预防控制体系建设。目前市面上还有大部分的老人入住在养老机构中，老人作为易感人群，其照护需做到十分细致来确保防护工作的落实。疫情发生以来，民政部接连出台了一系列政策用于指导养老机构防治新冠肺炎，指出养老机构要制定防控应急预案，加强老年人重大疾病的预防和护理，完善老年人医疗保险救助机制等，为养老机构疫情期间的管理提供了强有力的指导。

4.1.2疾病预防方向

随着医养结合模式的不断发展，越来越多的人开始关注自身的健康状况，提前预防各项疾病，做好自身的健康管理工作。目前我国养老机构提供的医疗服务大多数是针对疾病治疗的，治未病专科的普及程度还有待提高。XX可以颁发政策积极引导养老机构开展疾病预防检测，定时利用医疗设备对老年人身体进行健康检测，特别要留意老年人多发的慢性疾病，提前做好预防，通过强化身体锻炼和利用保健品进行预防，降低疾病发生的几率。

除了定时的健康检测外，养老机构还可以在日常中设立健康课堂，老年人可以根据自身的需求来选择是否参加。可以邀请专业医生作为讲师，针对老年群体多发的疾病进行普及，以及如何在日常生活中做好有效的预防，提升老年人对疾病的认知，提高自身的抵抗力。健康课堂的开展为老年人建立了社会关系网络，拓宽老年人的社交圈子，还可以激发老年人的后劲用于社会建设，为其提供心灵慰藉，提高老年人的身心健康水平。同时，可以通过课堂教育鼓励有能力的老年人回归参与社会建设，降低其焦虑感，在力所能及的工作中继续实现自己的社会价值。[19]

4.1.3智能养老产品开发方向

随着社会发展程度的提升，老年人的需求不再满足于简单的物质服务。而随着互联网的快速发展，养老产业可以联合互联网产业发展“互联网+养老”产品。XX可以积极鼓励科技创新，发展科技助老，继续推进“互联网+养老”行动，整合现有的网络资源构建完善的养老信息互通平台。以XX为主导，联合养老机构开发信息收集APP，利用网上信息平台足不出户即可收集到老年人的健康数据，同时通过智能监测设备实时监控老年人的身体数据，完成老年人体征监测，利用大数据化完成老年人身体各项指标的分析。数据分析完成后可以实时反馈到监护人的手机，建立起一个社会、养老机构和家庭相互交汇的信息平台，三方行动起来共同保障老年人的健康。通过企业科技产品推陈出新，采用新技术和新材料研发针对老年人需求的生活用品，促进市场产品品质的提升，提升老年人的满意度。

同时，政策要适当往品牌树立的方向倾斜，打造一个知名连锁养老服务品牌。在结合自身发展特色的同时还可以引进知名外资养老品牌，借鉴其经验联合开发高质量的养老服务平台。品牌可以往多种方向来为老年人提供多样式服务，如建立连锁老年大学、开发完善的养老产品、发展居家养老服务、提供老年家居设计服务等外延性业务。通过连锁性运营管理来继续扩大其连锁业务，形成全方位的养老服务辐射，逐步在社会上提高品牌知名度，增强品牌的形象力和竞争力。

XX还可以鼓励社会资本发展老年产业，建立老年产业示范区，找出符合广州养老特点的发展路径，通过实验区的构建积累经验。一是，以满足老年人的物质需求为导向，联合医院、居家服务、老年教育等相关该产业，推进老年人生活服务、医疗服务等产业的健康发展；二是，以提升老年人生活需求为目标，如可以联合地产公司与养老机构开发具有居家养老功能的住宅产品，联合旅游公司开发具有养老休闲娱乐的旅游产品，丰富养老服务行业的发展模式，在丰富老年人活动的同时促进服务行业的发展，带动整体社会经济的发展。如远洋集团旗下的楦萱茂老年公寓和恒大集团旗下的恒大养生谷等，都是具有专业护理和康复服务的社区，在保证老年人居住需求的同时带动养老服务业规范化发展，为全国养老服务行业的发展提供了很强的示范性作用。

除了养老服务产品外，XX部门可以联合银行和证券公司，设立专门面向民营养老机构的基金会，继续开发更多养老类型的投融资产品，为养老企业提供信贷支持等，加快养老机构的资金流转速度，吸引更多的社会资本加入到养老行业，为机构提供资金支持，不断完善和开发更多的养老服务和产品，促进养老行业整体市场水平的提升。

4.2 对完善养老服务政策的建议

（一）提高XX财政资金比例，扩大XX购买服务的范围

对XX用于各项事业的资金进行统一的规定，提高XX参与养老服务建设的资金比例，通过提供更多类型和更高层次的补助来提高养老机构的积极性。XX可以针对目前广州市机构养老中存在的显著缺点，如针对养老机构运营和管理的缺失，利用这部分新增的资金重点投入到对机构的运营和管理中去，机构可以运用这笔补贴来按照XX规定的运营和管理要求将各项工作落实到位，如将补贴用于养老基础设施建设和开展就业人员课程培训等。同时，XX还可以为中、高龄老年人提供日常照料时适当减免其费用，继续优化公办养老机构轮候对象的条件等，完善XX购买服务机制。

（二）丰富养老机构的发展模式

目前广州市的公办养老机构主要发挥示范作用，用较低的价格为社会上的老年人提供同等质量的养老服务，同时也为符合条件的老年人提供免费或低价养老服务，而民办养老机构主要立足于老年人的养老需求，让老年人按照自身的需求和经济状况来选择不同类型的服务。除这三种养老模式以外，还可以开办“公办民营”和“公办联营”养老机构。XX投得相应的地块后，按照统一公示的标准建设养老机构，可以通过竞标的方式来选择养老服务供应商，通过联手经营的方式、或指定供应商单独经营的方式来运营养老机构。在保证机构规范建设的同时，减少XX运营养老机构的压力，又能充分整合各类分散的养老资源，发挥市场的自我调节作用。

（三）继续落实土地政策，提供更多的养老建设用地。

目前广州市地价普遍过高，民政局可以联合土地管理部门增加市面上针对养老机构建设的土地供应数量，可以通过划拨的方式给予养老机构用地，或给予养老机构一定的土地优惠政策，适当减免土地税收以降低土地的购买价格刺激市场需求。加强土地资源的管理，规定土地使用用途，不得将既定的土地用于用途以外的建设。同时，还可以继续开发和利用现有的厂房资源用于养老机构出租，减少养老机构的土地建设成本，将更多的资金用于机构基础养老设施和服务水平的提升。

（四）发挥市场自我调节作用，引入更多的社会资本

市场在分配资源中具有决定性作用，养老机构可以通过外包和委托经营等方式吸引具有提供养老服务能力的企业和社会团体来参与机构的运营，进一步提升机构的服务水平和抵御风险的能力。[18]还可以使养老机构在日常运营中借鉴到更多的经验，不断完善自身的建设管理，提高竞争力。

（五）加大医养结合建设力度

目前广州市的医养结合主要为在养老机构中设立小型的医疗诊所等，且大部分都仅提供诊疗服务。XX可以出台政策联合养老机构周边的医院和卫生所等，通过给予经济补贴、减免税收等方式，鼓励其为养老机构提供最基本的日常医疗服务等。除了在机构里设立医疗部门以外，养老机构周边的医院还可以设立一个专门针对老年人疾病的医疗部门，对症下药，快速处理各种常见的老年人疾病，节约老年人的看病时间，减少医疗资源的浪费。此外，要对与养老机构合作的医院加强监管，把管理工作落实到位，保证医院的工作规范开展，为机构里的老年人提供切实的医疗服务。

另外，养老机构还可以联合医疗机构开课，为低龄老年群体提供日常保健教学，使得更多老年人可以了解到相关的养老保健知识，节省了部分养老资源，使得社会上更多老年人能享受到养老服务。

（六）加强养老服务人才队伍建设

一是，针对现有的养老人才队伍，适当增加XX财政支出预算，扩大养老服务人才补贴的范围，完善现有的薪酬体系。通过提供养老技能培训课程和举办职称考试，激励养老服务人员主动参与教育，提高其养老服务水平。二是，继续联合高校开发养老服务教育资源，完善大学和专科学校相关学科培训，通过系统的教育培养一批高端的养老服务人才，为其统一安排就业，完善养老人才队伍建设。三是，加快制定人才认证标准，完善现有的人才考核制度，逐步完善养老人才持证上岗制度，保证养老服务的供给质量。[20]

4.3对执行养老服务政策的建议

（一）简政放权，加强XX部门间的配合。

政策的执行要结合具体的实际情况，执行政策之前要明确各项优惠政策的内容和工作执行的部门，理顺各部门在政策执行中的关系。完善XX内部和社会外部的监督管理体系，共同发挥监察作用，保证各项优惠政策的落实。同时要做好政策执行后后续工作的跟进，及时反映政策的成果以及存在的不足之处，对政策的缺口进行逐步的完善。

（二）整合养老志愿服务团体资源

利用XX的公信力整合社会上现有的养老志愿服务团体资源。XX可以针对社会上不便于入住养老机构的老年人，呼吁志愿者定时组织志愿活动，到老年人的家中为其提供多种形式的养老服务。同时，XX可以利用自身的信息平台对志愿活动进行宣传，获取社会上更多的关注，积极鼓励其他的志愿团体加入到广州市的养老建设中去。如今外国志愿服务开始往有偿服务的方向转变，导致志愿服务的优势或者乐趣逐步消失，受此影响外国的志愿者数量逐步减少。[21]因此广州市XX可以引以为戒，可以适当对志愿者给予精神奖励，既维护了志愿者的个人信仰，又能保证志愿活动的长期开展。

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广州市养老服务政策发展研究

价格 ¥5.50 发布时间 2023年2月16日

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