行政诉讼与行政复议的关系

摘要

行政诉讼与行政复议有着密切相连的关系，对于行政相对人来说，行政诉讼与行政复议是解决行政行为的争议的两种手段，也是对其被侵犯的权益的两种救济方式。我们学习研究行政诉讼时，离不开将行政复议作为参考对象，另外学习研究行政复议也一样。同时二者的关系是本文研究的对象，也是学习的难点。什么情形适用行政诉讼救济手段，什么情形适用行政诉讼救济手段，都是需要当事人学习这二者，并且牵扯到每一个人的私权利不受侵犯。行政救济如何保护的切当事人身权利，行政机制和行政程序应如何更加完善，对于行政复议与行政诉讼两种制度如何应对新型事物的出现，社会和人民新的变化都需要做出完善和改变。完善的同时对长时间积累下来的好的经验又必须坚持下来，所以我们必须去其糟粕，推陈出新，才能更好完善行政救济制度，保护合法权益。是本文的出发点和目的。

关键词：行政诉讼行政复议机关问题合法权益

一、引言

行政法，可以分为行政行为、行政组织、行政争议、救济方法四个方面，每个方面都在很好的介绍行政法，帮助人们了解行政法是一部帮助公民的好法律，其重点内容是行政诉讼与行政复议两个重要的救济手段，来保护人民的合法权益。控制，保护和监督行XXX的运转需要行政诉讼与行政复议两种救济手段来支持，这两个的主要功能就是保护公民合法权益，防止行XXX的腐败，这是保障公民的合法权益免受到侵犯和可以得到救济的两种法律制度。

笔者认为XX的公权力是由人民的私权利产生。行XXX本身就是公权力，也是由私权利产生而来，需要对其保护、服务和负责。行XXX是可以命令公民、组织等当事人作为或者不作为一定的行为，公民、组织必须服从的一个公权力。

当行政机关行使行XXX侵犯到私权利时，当事人必须懂得如何提出行政救济来进行维权。行政诉讼与行政复议是属于行政法中行政救济非常重要的一部分，我们应该靠近它，学习它，信仰它和守护它。

二、行政诉讼与行政复议的比较

（一）行政诉讼与行政的复议的概念、特征

行政诉讼是指公民、法人或者其他组织等行政相对人认为行政机关（行政主体）的具体行政行为侵犯行政相对人合法权益，依法定程序向人民法院提起行政起诉，人民法院在行政主体、行政相对人及其他诉讼参与人的参与下，对行政主体做出的具体行政行为的合法性进行审理并做出裁决的活动[1]。行政复议是指行政主体的具体行政行为侵害到行政相对人的合法权益时，行政相对人有权向上级机关（复议机关）提出申请，由复议机关对原行政行为及作为其依据的规范性文件已发进行审查和做出处理决定的活动。[2]从二者的概念可以得出，行政诉讼与行政复议都是针对当事人提出的行政争议，这二者的核心就是审查该行政行为的合法性，也是行XXX平稳运行的保障。

行政诉讼和行政复议的法律当事人包括行政机关、可以做为原告的公民、法人和诉讼参与人。互相公正平等的法律地位，也有着许多相同的解决争议所使用的原则，但都体现了行政法的公正性、司法性，即都需要通过法律法规来制定。

根据上述二者的概念，可以得出二者具有以下法律特征：1、除了特别情形之外，当事人可以任意选择其中一种作为救济手段，二者并与先后之分。2、二者都是针对行政机关行使行XXX时，遭到当事人争议、抗议，可以用来行政争议的两种手段。3、二者的受理机关和受案范围、审查范围存在许多相似地方，如对规范性文件是否审查。

（二）行政复议的地位是独立的

我国行政复议是为了行政诉讼的工作而创造实施的。行政复议是在行政诉讼法的配套法律中首先出现的，所以人们一开始觉得：行政复议制度并不是被独立制定出来的，有一定的附属性。并且根据这些事实证据说明行政复议制度是行政诉讼制度制定而产生的，是具有附属特征的。但其实在建国初期早以出现行政争议需要由上级机关进行审查的情形和规定，只是当事行政复议法还没有被制定出来，所以有的学者呼吁应该根据实际状况重新认识树立行政诉讼跟行政复议的看法，挣脱这种条条框框的束缚，使这两部法律制度不停的得到改善。

笔者认为，行政复议的地位是独立的。能够证明最为突出的一点是：行政复议制度是行政法体系内部的审理和监督，是其作为公权力进行行政机关自身检讨的重要途径和方式，这是属于自己管理自己的范畴；而行政诉讼制度是靠司法权进行审判管理，由人民法院对行政主体所做出全部的行政具体行为的监督，这里是国家通过人民法院所代表的的司法权对行政机关所代表的的行XXX的监督和干涉。从而可以得出二者的审查行政争议的主体不同体现出来的本质是不一样的，相对行政复议而言，行政诉讼制度得依靠司法权（人民法院）进行监督，是一种从外到内，从上到下的监督，是由行政诉讼的本质决定的，因为行XXX必须受司法权的监督，也要受到公民、社会各个机关组织的监督才可以得以延续。

（三）行政诉讼与行政复议的区别

学者在学习行政诉讼时，需要与行政复议进行比较掌握，而不是分散和孤立地研究这两者。理由在于，同为行政争议的解决方式，诉讼和复议的当事人、受案范围、程序、根据、裁判等方面即有所区别，又是有所联系的。

1.相同之处

（1）产生和申请相同

行政机关的所做出的每一个具体行政行为都可能造成行政争议，因此为了解决该争议而产生了行政诉讼和行政复议两种行政救济手段。行政诉讼制度能有效保护诉讼当事人的合法权益，行政复议制度也能有效保护行政相对人的私权利，二者都是行政救济手段。同时这两种救济制度实行“不告不理”的形式，需要当事人向行政机关和司法机关依法申请，依申请是两种行政救济程序的启动的必然条件，法律是不会保护睡着的人。

（2）功能相同

为了防止行政机关滥用行XXX，侵犯公民权利，行政诉讼和行政复议都对行政机关的具体行政行为进行监管监督监察行政机关可能存在违法和不合理之处。行政复议和行政诉讼都是行政救济的一种手段，都具有滞后性和补救性的特征。都是

（3）审理的依据相同

无论审理行政争议的是行政机关还是司法机关，无论原行政机关，还是复

议机关和人民法院其审理的依据都是行政法律法规。

2.不同之处

（1）行为性质不同

相对于行政复议，行政诉讼要由法院受理，通过司法程序解决由行政

机关的行政具体行为而产生行政争议，是属于司法监督行为；行政复议是行政机关之间的层级自我监督，上级机关管理下级机关的制度。虽然具有准司法性，但在本质上仍然属于内部的行政管理行为。

（2）审查的广度不同

行政诉讼与行政复议这二者的审查的广度不同，在对于行政具体行为的审

查范围上，在受案范围这一方面，行政复议的审查的广度是要广于行政诉讼的，如关于《外国人入境出境管理法》中公安机关对外国做出驱逐出境等处罚的情况是不适用行政诉讼的审查对象的，我国是采用复议终局裁决，即行政复议是唯一的救济手段。

（3）审查的深度不同

行政诉讼的行XXX是受司法权的监督审查的，这两者的权力是监督与被监督的关系，行政机关的行政具体行为是否合法才收到司法权的监督和人民法院的审查，。在行政自由裁量权的扩大或者确有必要的情形下，才能审查行政机关的行政具体行为的合理性。人民法院只能对一些明显存在不当，认定确实存在错误的，法院才会对行政机关所依据的法律法规等规范性文件进行审查并且向行政机关提出司法建议。行政复议是行政机关之间的层级内部监督，上下行政机关是领导与被领导的关系，所以行政复议机关都可以审查行政机关的具体行政行为也可以附带审查所依据的规范性文件。

三、行政诉讼与行政复议的关系存在问题

(一) 审理过程、诉讼主体衔接模式中的问题

目前，针对行政诉讼与行政复议的衔接关系而言，不同国家有不同的衔接机制。就世界主流的两种思想是：一是自由选择关系，即公民、法人或者其他组织可在行政诉讼和行政复议中选择一种救济方式。二是复议前置关系，是指当事人在面对某些行政争议时，是没有自由选择权的。行政复议必须是当事人选择的第一种行政救济手段和程序，至于是否选择其他的行政救济手段也就是行政诉讼，是由当事人自己决定。我国行政法学对上述世界的两种主流思想有不用的看法：

一种是行政法的主要特征就是使当事人的一切合法权益不受侵犯，其最核心的价值就是“保护公民权，控制行XXX”，所以有一些学者认为，应当遵循“穷尽一切救济原则[3]”，是指在当事人没有利用一切可能的行政救济方法之前，不应该通提起诉讼来审理对其不利的决定，在当事人寻求法律救济来解决行政争议时，审理应当利用行政机关之间层级监督存在的，最直接的，最简单的救济方法，随之才向人民法院申请诉讼。根据我国行政诉讼法的制度规定，法院不会对合理性行政案件一般不予审查的，这是二者的审查范围的区别。

另一种是在当前的中国法制社会、法治XX、法治国家的环境下，需要讲民权，民主，特别是人权主义。在考虑人权方面问题，就充分体现出人的自由选择权。如果一种行政救济手段能够解决行政争议和维护当事人的合法权益，干嘛要两种行政救济程序都启动，耗费行政机关和当事人的财力、物力及时间，这一方面无论从行政机关行使行XXX等方面出发都是不经济的，也不利于当事人行使救济权利和自身权益不受侵犯；由于上级机关和原机关不在同一个地区，这种地域缺陷，空间问题，复议前置问题往往会给当事人在等待救济时带来许许多多的不便之处。

1.复议前置面临的挑战

复议前置制度，行政复议必须是当事人解决行政争议的第一种行政救济手段，行政诉讼是在行政复议之后的第二种行政救济手段依照法律强制规定的情形，当事人不能直接跳过第一种行政救济手段，这是违反我国关于复议前置的规定的。但法律有明确规定的情形，当事人不可以自由选择行政救济手段，只能选择行政复议作为第一救济手段，该情形有税收征收。是否复议前置取决于其的公正性与公信力，而上述增加成本等因素，会让复议前置制度的公正性与公信力更被受质疑，在严重缺乏公正性和公信力的情况下，复议前置制度是可以适当放松的[4]。笔者通过以下案例分析我国的复议前置制度到底面临怎样的挑战:

利津县人民法院一审案例：原告李秋香的轿车丢失，不久后该汽车由东营市胜华二手车交易市场有限公司出售给他人，同时被告利津县国家税务局通过第三人二手车公司开出票号为000006794的税务发票，导致原告车辆被办理了过户手续，造成原告车辆损失141002元及其他经济损失50000元。原告认为被告在原告不知情的情况下开具了原告卖车发票，该具体行政行为对此承担相应责任。2015年2月15日，被告认为原告不是利津县国家税务局具体行政行为的相对人，不符合向被告提起行政复议资格。后李秋香依法向法院提起行政诉讼，法院称利津县国家税务局没有受理李秋香的行政复议，并未对出具发票的行为做出实体审查处理，并且驳回了李秋香的诉讼请求。

分析如下:

第一、适用的不合理之处。行政复议前置程序制度在设定的合法性存疑、理论上面临理解歧义以及设置的理由缺乏说服力等问题[5]。从复议前置程序来看，税收纠纷的行政案件是法律明确规定适用复议前置的法定情形，行政复议要作为当事人第一种行政救济手段。上述是笔者认为在实践中复议前置存在适用的不合理之处，面对类似情形，原告李秋霞虽不是利津县国家税务局所做出的具体行政行为的相对人,但是她是这个具体行政行为的实际受害者。当一个当事人的合法权益受到行政机关的某一个具体行政行为侵犯时，它本该通过行政诉讼与行政复议提起行政救济，但复议前置程序让李秋香必须先行政复议才能提起行政诉讼，但该情形又是不具备行政复议的前行，反而让原告李秋香无法提起行政救济。这对李秋香或者类似情形的人是不公平的，也是复议前置程序适用的不合理之处。

第二、剥夺了人们的选择权。复议前置程序最大的挑战是法律强制规定，但随着社会的发展，该规定不仅剥夺了人们选择行政救济方式的权利弊端，又增加当事人提起行政救济的难度，使当事人的合法权益受到侵犯时，无法得到保护。却显现了出来，提高了行政诉讼救济的门槛。目前来说，行政诉讼只是一个相对公正的救济方式，为什么这么说呢？在实践中，公民提起行政诉讼时，被告行政机关往往都不出庭，或者拒不出庭，这种情况在我国大多可见。行政机关的领导的不重视，甚至轻视，会造成当事人的合法权益受到侵犯，并且得不到保护，所以行XXX更应该由司法权来监督。在法院的司法权的直接介入都有个别官员藐视，像李秋香这种情形，复议机关可以设置一道复议前置的“关卡”，使当事人的寻求不到救助的状态一直持续，反而让某些违反分子有了可操作的空间。这事法律并不是公民保护自身的有力武器，反而成了违法者的道具。制定复议前置程序的想法是好的，理论和实践中操作并不一致，司法实践中，由于法律落实不到位，或者不从实践出发，使得当事人耗费精力、财力和时间，都严重影响当事人的合法权益。复议前置模式是公平的，但随着时间的变化，复议前置显露出一些需要进行改善的地方，这才往往受到公民的质疑，由于我国行XXX的不公正，不公开，不透明，使我国的行政机关和司法机关的公信力都不是很高，因为我国行XXX都牵涉到全国各个方面、各个层面，所以才需要司法权对行XXX进行监督，主要目的是防止行XXX的滥用侵犯到国家、社会和公民权利。

（二）关于诉讼标的确定的争议

关于诉讼标的确定的争议，突出表现在我国复议机关做出复议维持时，原行政机关和复议机关要作为共同被告展现出来的争议。首先共同被告制度不仅带来行政复议工作人员的时间成本和交通出行成本等行政成本的增加，关于行政成本的增加这是第一个让人们争议的地方。其次是人民法院做出的裁定很容易受到两个行政机关的影响，人民法院的公正性、公平性受到质疑，也加剧人们对我国行政复议的公信力争议[6]。

2019年司法部副部长赵大程在国新办新闻发布会上介绍，2018年各级行政机关公共办理一审行政应诉案件为23.5万件，败诉率约14.7%。也就是当事人的胜诉率也只有14.7%，胜诉率低一直是我国行政案件的问题所在。随着行政案件和行政复议案件每年的不断增长，反映出我国的飞速发展给法治国家，法治XX带来了很多挑战，其中如何发挥司法的能动性，以及如何两种行政救济制度，笔者相信已经成为重中之重。笔者也提出几点现在可能出现争议的地方：

1.共同被告制度的审查范围争议

有学者提出，如果在复议维持被诉的行政案件审理中，发现复议机关的审理程序存在不合法之处，可以不审理原行政行为的合法性，直接撤销复议机关并责令其重新做出复议决定。这样做，有利于减少当事人的行政成本和实现更加便捷的救济方式。相反，有学者认为双被告的行政案件依法都要对“双被告”的具体行政行为进行合法性审查，不仅让复议机关对自身的复议决定有举证责任，对原行政机关的具体行政行为是否合法也有举证义务，所以在“双被告”的行政案件中，不能避重就轻，只单单审查复议程序合法性是不行的，其他程序的合法也要着重审查。对于这种争议，笔者更认同后者。如果在复议程序违法的情况下，不审查和评价原行政行为的合法性，就直接撤销复议机关的决定未免太过草率。人民法院单单只审查复议机关的程序是否违法，不是为了减少成本，而是滥用了司法资源，并且不能好好利用司法资源。但当事人的诉讼行为确确实实是由原行政机关的行政行为引起的。不审查原行政行为这种做法是不科学的，不权威的，复议程序违法这一问题，相对来说并不影响原行政机关的行政行为是否认定合法或者违法，该原行政行为需要经过专门审查才是。两个行政机关的具体行政行为的审查都是必不可少的，双被告的行政行为必须都是审查的范围，并且要共同举证，其中复议机关要为自身和原行政机关的行政行为的合法性进行举证[7]。

2.是否给当事人造成更多负担的争议

第一，根据“双被告”制度，也就是复议维持的行政案件，原行政机关和复议机关都是行政案件中的被告，不能只选择一个作为被告，这是属于硬性要求。其实，行政诉讼也被叫做“民告官”，甚至可以用鸡蛋碰石头来形容，但无奈的是当事人寻找保护自身合法权利的最后的救济手段。有时甚至出现“告官不见官”的情况，在我国这种积弊已久的行政环境下，并且可以说“民告官”的胜率并不大，当事人为了自身合法权益往往应付一个行政机关已经感到无力，这时要同时对抗两个被告。一个原行政机关尚且难以对抗，更何况作为上级行政机关的复议机关，这时候当事人就会觉得被两个行政机关“群殴”的感觉，给当事人造成更多的负担。

第二，被告级别高的案件，如果复议维持的案件，原行政机关是乡XX，复议机关是县XX，这是管辖的法院是县法院，以此为例。县法院可能会受县级XX（同级XX）的影响，县法院某些方面受到县XX的管制，不能独立审判，行政诉讼的公正裁判受到一定的影响，可能会受到同级XX若干因素影响。所以，共同被告有可能造成被告级别太高，管辖的法院受制于他，会造成更多的地方XX的干预、阻碍，也难实现司法审判的独立公正。这已经慢慢成为我国行政审判的一种现状，如果不提高法院的审级或者改变相关管辖原则，复位维持共同被告制度将会大大增加当事人的负担。

四、行政诉讼与行政复议的关系的问题解决对策

（一）发挥两种救济制度的优势

同时发挥行政救济制度的优势是很有必要的。首先，行政复议有着全面的审查范围，其审查范围相对较广，监督行政主体是否滥用行XXX必不可少的一部分。我国法律规定，行政复议一般不会产生任何费用，这是对当事人属于最大的好处，而行政诉讼会增加当事人的救济成本。行政复议是在层级上的行政机关之间的一种自我审查监督的制度，也是一种自我检查机制。其次效率会更加便捷，主要是因为行政复议的程序设计上便捷高效。复议机关的做出决定一般是自受理申请之日的60日内，更为当事人节省了许多时间，使当事人的权利得到尽快的救济。毕竟，笔者觉得迟来的正义不是正义。诉讼是保护公民维护权利的最后一道保障，行政诉讼发挥的优势更应该建立健全完善，加强法院行使司法权对行政机关行使行XXX的监督，增加对公权力的监督，要解决“告官不见官”等行政问题，增加司法机关的公信力。特别是如今税务行政争议越来越多，越来越复杂，行政救济存在许多的争议，随之税务行政争议救济制度对纳税人的权利救济存在一些问题，并且成为行政争议的中心。只有发挥两张救济制度的优势，二者形成有机衔接机制，才是解决主要问题的关键[8]。

（二）完善行政复议与行政诉讼审理过程的衔接

行政诉讼与行政复议的衔接机制更加完善是必不可少的，只有完善二者在适用时的审理过程的连接也尤其重要。由于两种制度的修改，二者的关系也复杂化，关于二者关系的基点，是行政复议的定位，特别是作为监督制度还是争议解决制度。在把复议作为解决行政争议的情况下，需要解决二者有无先后之分[9]。因此笔者觉得行政诉讼和行政复议在解决行政争议的作用都是独立的，根据实际情况，法律指引当事人选择更好的行政救济手段，是行政机关行政行XXX的最好体现。而不是侵犯当事人合法权益和无法保障。所以只要在认清二者的关系、定位和功能的情况下，再去完善二者的衔接机制，才能解决我国行政救济制度目前面临的挑战。

（三）相对人诉讼标的的更多选择权

复议维持共同被告确确实实给当事人带来许多负担和剥夺当事人的选择权利。其实针对复议维持被诉的案件，很多种情况下，解决了当事人对原行政机关的行政争议是行政救济的关键一环，并且能够减少很多司法资源和成本。原行政行为才是真真正正的行政争议的起因，如果原行政行为确实违法违规并予以变更的情况下，当事人是不会再追究复议机关做出维持的行政行为的，道理显而易见。如果法律赋予相对人诉讼标的更多的选择权，相信实践中，相对人大多都只会对行政机关起诉，而不会顺便将复议机关一并起诉。因为相对人为了维护自身合法去对抗一个行政机关都非常困难，更何况两个行政机关。笔者承认上述情况只是大多数的情况，并不是绝对的，但也是现今我国行XXX的真实情况。

（四）确立司法最终裁判制度

行政复议制度是当事人遇到行政争议需求救济和加强对行政主体监督非常重要和有用的制度，但其应该是当事人维护权益最开始就得到救济，而不是需要滞后性、落后性的行政救济。只有公正行政复议制度，才能保障行政复议公正解决行政争议，保证公平，公正，公开[10]。随着我国法治国家、法治社会和法治国家理念的产生，把权利关键牢笼里，同时也需要借助司法权对行XXX进行监督。需要确立一种司法最终裁判制度，这种制度可以在不开庭的情况下，由人民法院专门组成合议庭对复议机关的决定进行收集，复议机关要主动配合来让人民法院进行审查监督，这是一种更好的司法监督制度，行政诉讼是这种制度最多的佐证！

五、总结

随着社会的发展，人们与XX、行政机关的矛盾也越来越多，产生的行政争议也越来越多，必须完善行政救济机制，就必须做到行政诉讼与行政复议的有机统一，需要更多的人们从这二者的关系来深刻认识。从建国初期到现如今，行政诉讼和行政复议的不断演练和变化，行政争议产生的越来越多，当事人的合法权益岌岌可危，这二者的关系有了一定的变化，需要更多的学者去研究、去探讨。笔者关于对二者关系的研究得到：第一要保证司法公正，保证法院公正，及时提高审判效率，毕竟迟来的公正不是公正。第二，二者都是解决行政争议，实现社会和谐稳定的法律保障，救济手段。第三、中国自古就流传“民不与官斗”的思想，到现在这种思想还存在大多数人的心底，使其对行政机关和司法机关的公信力得到一定的挑战，毕竟行政机关是属于强势的一方，公民当事人是弱势群体，所以更应该贯彻司法权对行XXX的“监督”和“制约”的制度。

参考文献

[1]张正钊、胡锦.行政法与行政诉讼法[N].第五版.北京：中国人民大学出版社,2017.

[2] 张正钊、胡锦.行政法与行政诉讼法[N].第五版.北京：中国人民大学出版社,2017.

[3]张鲁萍.复议前置之反思—基于法律文本和时间运行的分析[J].行政与法,2016,(7)：9.

[4] 杨柳.世界行政复议制度改革的趋势及经验[J].中国党政干部论坛，2019，（2）：93-96.

[5] 黄利红、黄庆、王成明.行政复议前置程序之质疑[J].三峡大学学报，2018，（6）：1.

[6]王青斌.反思行政复议机关作共同被告制度[J].政治与法律,2019,(7)：1-3.

[7]沙金. 新《行政诉讼法》实施背景下的“双被告”制度问题研究[J].河北法学，2017（8）：50-58.

[8]邵前. 完善我国税务行政争议救济制度的研究[D].云南财经大学，2019（2）：45-56.

[9]杨伟东. 行政诉讼与行政复议的协调发展[J].国家行政学院学报，2017（6）：2-6.

[10] 王万华. 重构公正行政复议程序制度保障行政复议公正解决行政争议[J].行政法学研究，2012（2）：2-6.

致谢

首先我要感谢我的论文指导老师，法学院的老师，老师对我论文的研究方向做出了指导性的意见和推荐，在论文撰写整个，老师指引我，教导我，让我克服了所有的困难和难题，对我提出了很多建议，投入了超多的心血和精力。陈老师对我的帮助表示诚挚的感谢，还要感谢其他战友们，大家互相学习写论文的技巧，互帮互助，共同度过了一段难忘的时光。最后，谢谢论文评阅老师们的辛苦工作。由衷感谢我的家人、朋友，真实在他们的鼓励和支持下我才得以顺利完成此论文。