对于陇南市开展地方立法工作的几点思考

　　2015年3月，十二届全国人大第三次会议表决通过了关于修改《立法法》的决定，明确全国284个设区的市都拥有地方立法权。2015年9月，甘肃省委办公厅向各市州和省直有关单位转发《甘肃省人大常委会党组关于赋予设区的市、自治州地方立法权工作的意见》，我市获得地方立法权。对于新形势下如何开展我市立法工作，更好的发挥立法对建设幸福美好新陇南的引领和推动作用，笔者结合本市有以下几点思考。

　　陇南市位于甘肃省东南部，嘉陵江中上游，地处秦巴山区、青藏高原、黄土高原三大地形交汇区域，承东启西、通南达北，是甘、陕、川毗邻地区的交通枢纽、旅游文化、商业集散中心，素有“陇上江南”的城市名片。我市生态环境良好、自然资源丰富、文化积淀厚重。但是，随着国际国内形势的悄然变化、经济下行压力的不断增加，制约我市发展的空间、资源等要素的瓶颈仍然很突出。对于如何依托现有资源优势，转化为区域发展优势，打破制约我市发展的瓶颈，立法工作尤为关键。把立法工作与城乡一体化、生态文明建设、扶贫开发等工作结合起来，不断推进立法工作在基础设施、改善民生、社会治理等方面的重大战略转型发展升级具有深远意义。

　　《立法法》第七十二条第2款规定，设区的市的立法权包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项。

　　从城乡建设与管理看，包括城乡规划、基础设施建设等；结合陇南市实际情况来看，就城乡规划而言，陇南市面积2.79万平方公里，户籍人口285.76万，下辖八县一区。近些年来，随着城市化建设的加快，周边乡镇及外来人口不断涌入市区，自2008年5.12地震重建以来，市区主要片区城市建房容积率节节攀升，不少市民也感慨，楼是修的越来越高了，但能看见天空、能晒着阳光的地方却是越来少了。此外，对于旧城区的改造也存在着不少问题，以梁园社区为例，其社区现为武都区外来及流动人口集聚区，伴随着外来及流动人口的涌入，出租房屋成为了社区居民的重要经济收入来源，由此，不少居民又重建、加盖了不少自建房屋。导致社区内房屋林立，交通拥堵，道路最宽处不及3米，远低于《消防法》对于小区消防车道的要求，存在着极大的隐患；就基础设施建设而言，伴随着陇南市城市化建设的推进，冬季集中供暖工程、天然气入户工程上马，对于如何收费、怎么收费、供暖、供气标准等一系列问题需要当地XX及时加以规范化运行，此外，东江镇新区伴着伴随着市XX的新迁、大量商品住宅房的开发及火车站的开通运行现有的交通、学校以难以支撑其发展。

　　从环境保护看，范围包括水资源、矿藏资源、野生生物资源等。陇南境内有官鹅沟、天池、鸡峰山国家级森林公园三处；梅园河、黄林沟国家湿地公园两处；白水江、裕河、尖山国家级、省级自然保护区三处，还有享有“华夏第一洞”盛誉，号称“地下文化长廊”、“地下艺术宫殿”的万象洞等众多自然遗迹。此外，陇南市获得国家地理标志保护产品达到18项，特别是核桃、花椒、中药材、油橄榄、苹果更是享誉省内外，截止2015年，陇南市农业特色产业中核桃产量51506吨，产值58970万元，花椒产量28569吨，产值141324万元，中药材产量121531吨，产值122829万元，油橄榄产量18708吨，产值23011万元，苹果产量104391吨，产值32048万元，伴随着陇南市电商扶贫，发展特色农业，对于其种植区域的水土保护尤为重要。

　　从历史文化保护看，范围包括文物古迹、非物质文化遗产等。就陇南市的实际情况来看，陇南境内有“先秦第一陵”的秦公西陲陵、汉隶书法“三颂”之一的西峡颂摩崖石刻为核心的历史文化以及以“长征加油站”哈达铺、两当兵变为核心的红色文化，文县傩舞—池哥昼、武都高山戏、西和乞巧节为核心的非物质文化，对于如何开展特色的历史文化、红色文化、非物质文化资源的挖掘，用地方立法加以规范，实现上述资源的保护与开发利用有机统一，具有深远意义。

　　“经济之于法规的内容，应具有因果关系，经济基础，既有变换性，则法制的内容之必受其影响”，法治的生成、存在和发展取决于经济的发展程度，纵观陇南社会而言是一个介于传统与现代、农业与工业、乡村与城市之间、正在变化中而尚未定型的社会。经济层面自给自足痕迹还很浓厚，价值层面零散细碎的经验在人们日常的行为中起着主导作用，地方立法过程中立法层面更多的着眼点在于制定关注合乎自己习惯和利益的法治而非社会的法治。社会层面更多的也只是把法律作为维权工具而非行为规则。因此，对于陇南立法工作的开展应当在坚持“不抵触，可操作，少而精，有特色”的前提下，慎重制定适合本地实际需要的地方性法规，做到“宜少不宜多、宜粗不宜细、宜改不宜立”。

　　宜少不宜多：陇南社会处于立法起步阶段，相对于经济发达地区，如深圳、重庆、民族自治地方等几十年立法经验的地方，人家的立法也不只是每年一两步，陇南起步晚，但立法也要注重质量，突出特色，切勿搞大跃进式立法。因此，陇南市应该以“宜少不宜多”的立法体制为目标，采用渐进式改良的方法，立法工作的完善还需要一定的时日，其中，立法的质量，离不开立法人才的培育和加强理论研究。[1]陇南地方立法工作的基本理论虽已成型，但这些成果大部分还是局限在学术理论研究方面，而陇南市在实用性理论方面仍然与大城市、一线城市差距较大。立法能力是立法质量的根本保证，因为地方立法工作还融合了社会学、市场经济学等学科的知识，对人才的要求较高，所以陇南市XX专业的地方立法工作人才还比较缺乏，为扩大地方立法工作在当地XX的应用面积，需要国家大力培养地方立法工作专业人才。[2]

　　“宜粗不宜细”的立法原则，应当以问题为导向，健全相应的当地XX地方立法管理机制，协调资源配置，重点是根据地方特点，在强化当地XX地方立法管理的同时统筹兼顾，保证地方立法管理力度。陇南地方立法鉴于实际情况，缺乏机构、人才储备、立法基础、制度、民众意识、立法者理念等，立法过程任然是一个需要不断学习、借鉴、完善的过程，立法条文需要有一定的灵活性，由于陇南市面积2.79万平方公里，户籍人口285.76万，下辖八县一区，难实现当地XX地方立法管理的“全覆盖”。因此，对于陇南市的立法来说，宜粗不宜细，过细的立法会抑制陇南地方经济、地方行政的日常工作。简而言之，立法的过多干预会使得地方XX立法质量过低，只顾着立法而忽略了立法的质量和执法的效率。在现阶段，陇南如果缺少了立法管理或者XX协调的任意一环，都很难实现地方立法管理的“全覆盖”。

　　“立修并重”的意义在于，在陇南立法的过程中，尤其是需要将一些不符合社会发展规律、有可能阻碍陇南地方经济、地方立法的制度剔除。地方性立法的改革，是地方人民法院工作和前进的动力，其主要的目的就是为了保障全民的根本利益，其目的是为了努力建设公平、公正的社会主义法治环境，保障了法治制度能够真正的实施和践行，确保地方法治机关能够“有法可依”、“有法可循”，切实地履行法治机关的职能，发挥法治制度的社会价值。[3]

　　因为对于我国现代社会的法治建设来说，法在民众生活中成长，与民众一起发展，与民众的本性和特点是有机联系在一起的，法的发展受民众一切活动的驱动。“法”是一个有着无比重要的启蒙价值和制度含义的词汇。“修”的目的在于，提高地方立法工作的透明度，接受舆论执行，合理、科学、适合民情的修改地方法律的问题。目前地方性法规立法工作出现的问题，并不能全怪罪于地方立法管理制度和体制。由于受到地方XX追求地方利益所带来的外部压力的压力，地方立法管理的透明度受到限制。地方立法管理透明度不足，也让地方立法管理制度监督作用的发挥受到了很大的限制，据对一些基层地方立法管理机关和地方立法管理人员的调查走访，通常地方立法管理结果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些无关痛痒的结果，真正触动到XX及部门利益的，一般不允许公布，能够促成相关部门立即内部解决就是很不错的了，往往只是不了了之。当地XX地方立法管理的透明度亟待进一步提高，真正做到公开透明。同时这样也有利于引入舆论的监督作用，降低执法难度。

　　[1]陈端洪.“一国两制”的智慧[J].中国法律评论.2015(03)

　　[2]封丽霞.法治与转变XXX执政方式——理解XXX法治的一条主线[J].法制与社会发展.2015(05)

　　[3]公丕祥.xxx法治思想述要[J].法律科学(西北政法大学学报).2015(05)

　　[4]朱景文.论法治评估的类型化[J].中国社会科学.2015(07)