复议机关作共同被告案件的举证责任研究

【摘要】

新修订的行政诉讼法创新规定经行政复议且作维持决定的情形，复议机关也要作被告。本文试图立足于现行法律规定，运用规范分析法、案例分析法、比较分析法等研究方法，探讨原行政行为举证责任、维持决定举证责任、两行为合法性证明的关系等问题，分析谁来实施举证行为、证明对象及其关系、原行政机关和复议机关的举证责任如何分配。尝试使现行的举证责任规定更为精细化，以尽量减少在案件审理和纠纷解决中适用难题的产生几率。同时结合《行政复议法》部分法律条文讨论新制度设计带来的冲突如何协调，以及现行举证责任设计对复议机构功能定位的影响。

【关键词】复议机关共同被告举证责任

引言

新修订的行政诉讼法创新规定经行政复议且作维持决定的情形，复议机关也要作被告。以外国立法例否定其合理性的做法不可取，且短期内一再修改不符合法的稳定性要求，在其基础上作补充规定的司法解释也从侧面肯定了可行性，因而现阶段应重点探讨举证责任的具体操作细则。立法者意图扩增参诉机会来纠正行政复议消极作为，将过多性质差异明显的复议决定类型纳入同一条文，与复杂案件的精细化要求相矛盾，因而要探索更为严谨的法条结构替代目前的笼统性设计。

本文试图立足于现行有效的规定，运用规范分析法、案例分析法、比较分析法等研究方法，探讨原行政行为举证责任、维持决定举证责任、两行为合法性证明的关系等问题，分析谁来实施举证行为、证明对象及其关系、原行政机关和复议机关的举证责任如何分配。尝试使现行的举证责任规定更为精细化，以尽量减少在案件审理和纠纷解决中适用难题的产生几率。同时结合《行政复议法》部分法律条文讨论新制度设计带来的冲突如何协调，以及现行举证责任设计对复议机构功能定位的影响。

一、我国复议机关作共同被告案件举证责任的现行规则解读

（一）对原行政行为合法性的举证责任规定及立法意图

经行政复议且作维持决定的案件，由单一被告应诉制度改为复议机关同样要作被告并承担证明使其作出维持决定的原行为确属合法的责任，但提供证据、质证等具体工作的实施主体可由行政机关自行协商确定。旨在传达两点信息：其一是以复议机关一同作被告来纠正其消极作为的意旨不变，其二是明文规定举证行为的实施者可自行灵活确定。

原机关要证实其行为没有法律上的问题，理当出具相关证据材料和法条依据。之所以规定两机关要共同举证，梁凤云审判长认为复议机关对原行政行为作审查且作出决定，不能置身对原行政行为合法性审查之外。首先，现有法律和司法解释的共同举证规定仅适用于复议机关审查后保持原处理结果不变的案件，即对当事人的复审请求或申请作出驳回处理意见，且不包括因请求或申请本身不符合基本的被受理条件而拒之门外的情形。即使驳回意见中的事实证据或规范性法律文件与原处理意见不同，只要对同一事件的处理结果没有变化，复议机关就要一同作被告承担败诉风险。综上，共同举证适用情形的相同特征是复议机关已经受理了当事人请求或申请并予以审查，但最后决定对原处理结果不予变更。任何寻求复议帮助的相对人都希望复议机关作出与原来不同且对己有利的处理决定，这是唯一能对其处境产生实质性影响的。而复议机关经过一系列审查后决定原处理结果不变，终结了复议救济途径且未改变当事人被动处境，显然不能因单纯维持原机关而置身事外，要求复议机关参诉具有一定的正当性。其次，直接立法意图是应对行政复议一味维持的消极作为现状，原法律规定复议作出维持决定的案件被告只能是原机关，立法者认为这是实践中出现普遍维持决定的重要原因，为倒逼复议机关有所作为以搞活复议途径，直接使其一同作被告承担举证责任，这是共同举证规定的现实性理由。此外，行政相对人提出复审请求后，被申请机关应当限期提交其作出行政行为时的事实依据和规范性法律文件依据，所以复议机关事实上掌握原处理决定依据的证据材料，因而其有作为被告实施举证行为并一同承担败诉风险的可行性。但这一创新规定的合理性有待考量，首先是缺乏明确的法理依据，后文将具体说明；其次是一同作被告的举证责任模式并不绝对必要，这一规定看似效果显著然其负面作用也很明显，纠正复议消极作为的方式很多，如强化问责与考核机制、要求复议机关工作人员出庭说明等，本文研究重点不在此因而不予详述。

在上述规定基础上，司法解释明文规定具体的提出证据工作可以由原行政机关或复议机关中的任一方来完成，主要传达了两条立法意图：第一，在两机关共同承担举证责任的前提下，没有明确规定具体的提供证据、质证等举证工作由谁来完成，而是由两机关自行协商决定，即理论上行为意义上证明责任的承担主体可以有三种组合。没有明确规定举证实施主体，主要是考虑到诉讼效率和司法成本的问题，使原行政机关与复议机关共同承担举证责任，对两机关的约束规制目的已达到，将行为意义上的证明责任分配交由行政机关自行决断，使提交给审判组织的证据材料是经过被告方协商整理的更简练全面的材料，免去部分剔除重复性证据、要求补充证据、汇总证据材料等工作，将大大减少司法环节的时间和成本耗费。有人提出此规定不够明确而具有随意性，可能使行政机关困于确定举证实施者反而影响诉讼效率。但新增规定并非意图明确化举证实施者，而是明文给予行政机关自主协商权利，避免明明可以由一个机关完成举证工作却由两机关重复举证的问题出现，而认为此规定随意的人恰恰是认为应当明确举证实施者，后文将分析是否要明确化举证主体。最高法也给出了此规定的参考性做法即不同情况下举证责任的主从关系不同，应遵循“证据距离远近”原则。若确属原行政行为作出时所依据的且在作出前就已经形成的证据，应主要由原机关积极配合材料提交及相关举证工作，以最大程度确保证据的真实准确性和举证的便利性，当然若复议机关提出证据更为便利的，也可以由复议机关完成举证工作；若维持决定对主要事实等有所改变，由复议机关具体实施举证行为。第二，提高工作效率也是行政机关的工作指标之一，行政机关必然想尽可能快捷地完成举证实施工作，新规定不强制性明确举证机关而是将决定权下放给行政机关自身，也能够改善行政机关因硬性规定受牵制而降低工作效率的情况，以简明的规定应对灵活的行政实践无疑是一项明智之举。同时，作此规定并不排斥两机关共同完成举证、质证等相关工作，在节约工作成本的同时也能够较严密地保证证据的充分收集和案件真相的查明。

（二）对复议决定合法性的举证责任规定及立法意图

新出台的司法解释使用“复议决定”替换了“复议程序”，应当视为对原规定的补足和完善。同时“复议决定”将综合之前的案件审查情况作出最终处理意见并说明理由，能够反映整个行政复议阶段的实体上和程序上的工作；而复议程序仅指纯粹程序上的事项如通知当事人、听取意见等，是与具体案件内容关联性不大而在多数案件中都普遍具有的时限、步骤、顺序、方式上的要求。此次修改使审查和举证立足于整个复议阶段，并与原行政行为阶段的工作有所区别。旧规定考虑到复议决定所依据的事实证据等实体内容本质上都主要来自原行为阶段，因而认为待审的复议决定实体部分等同于原决定本身，作区分审查会导致举证重复，仅看到两决定的联系却忽视复议决定作为单一机关处理意见的独立性。而新规中不仅保留两主体要共同负担责任的部分，还明确地单独规定要证明复议决定不违法，更能全面凸显复议机关的中立救济功能。此外，尽管两阶段的事实证据大部分一致，对复议决定的举证并不能等同于对原行政行为的举证，即二者联系性很有限，在对各自决定的证明层面具有较大独立性。

“复议决定的合法性”这一规定虽然看似更为概括和全面，但由于司法解释并未明确界定“复议决定”的内涵，无法明确修改前后用词所涵盖内容的具体区别，反而导致多种观点产生。有观点认为其实质内容仍是复议程序的合法性，复议决定实体上的合法性应当属于“原行政行为合法性”的组成部分。基于此观点，对复议决定实体部分的举证与对原行为的举证是相同的，则复议机关需要独自证明并承担责任的部分只剩复议程序。但司法解释明确以“决定的合法性”替代旧规“程序的合法性”，其概念内涵很可能随之改变，对举证要求的影响还有待讨论，关键是要明确对复议决定实体部分的举证与对原行政行为的举证究竟有何区别。

（三）复议机关在复议程序中补充证据的效力规定及立法意图

《适用解释》新增的复议机关在复议程序中补充证据的效力规定与《行政诉讼证据规定》第六十一条的规定相冲突，因而引发不少争议。最高法主张复议决定与原行政行为应被整体性看待，只要没有改变原处理结果，其他改变就应当被认为是 “整体行政程序”的环节之一。换言之，此时的原行政行为是能够被复议机关用新的决定修正、弥补的，并非特指原机关在先前某个时间节点已经作出的那个行政行为。即使维持处理意见中的主要证据或规范性法律文件与原处理意见不同，只要最终处理结果与原来一致，都统一认定为经过完善和补正的原行为。那么复议机关在所谓“原行为已经结束”之后的时间内再收集证据证明其合法性就具有逻辑上的合理性，并且不与“先取证、后裁决”的规定相冲突。但这种观点并未解释为何没有改变处理结果就应当将原行为阶段与复议阶段统一，从整体行政程序的角度看待。德国法学中存在统一性原则理论，其主张即使复议决定对原行政行为有所改变，行政诉讼仍以原行政行为为审查对象。这一理论与前述的整体思维观点基本一致，都将维持决定案件中对复议决定的审查统一到对原行政行为的审查中。但德国法上维持决定的被告模式与我国不同，其规定维持决定案件的被告只有原机关而没有复议机关，使法院能够审查复议机关的工作内容是统一性理论产生的原因。而我国法上维持决定案件中复议机关同样要作被告，因而建立在单一被告制度基础上的统一性原则并不能适用于我国的法律实践。且我国复议机关能够作被告应诉答辩，没有必要将对其决定的审查统一到对原行为的审查中。前述整体思维观点的合理性和必要性都被否定，所以“不违反先取证、后裁决规则”的论断还有待商榷。

虽然无法从理论上充分解释这一规定的合理性，但从司法实践中看，此规定主要是为了鼓励复议机关积极补正原行政行为，以使其及时实现对受损权利的救济。复议机关在维持决定案件中作被告的规定出台后，不可避免地会涉及到其在工作过程中单独收集的新证据的效力问题。允许复议机关收集的新证据用以证明原行为不违法，便于进一步证明其作出的维持决定不存在问题，这有利于调动复议机关积极取证的工作热情，在行政诉讼阶段及其他工作中也方便案件事实查证。同时，这一规定侧面推动对原行政行为瑕疵的修正与完善，增强复议程序实质性化解纠纷的能力，有利于更快实现对行政相对人的最终救济。

二、对原行政行为合法性的举证责任

（一）共同承担原行政行为合法性举证责任

1.此制度之合理性

前文谈及共同承担举证责任规定的立法意图，并说明了其正当性、现实原因及可行性。但这一规定缺乏明确的法理依据，因而合理性仍值得商榷。在《适用解释》的起草审议阶段，有观点认为原机关应独自证明其行为无违法问题，因为对相对人权利义务产生实质性影响的仅是原处理决定，维持决定只是支持和延续了原处理结果的效力，其并未给当事人的权利义务关系带来积极的新变化，因此要求复议机关连带作被告并一同证明原行为合法缺乏合理性。且复议机关并未因证明原行政行为合法而完成任务，司法解释还规定其要证明复议决定无违法问题，这对仅作维持决定而未给相对人带来新的实质影响的复议机关更加不公平。由于复议机关不是直接对当事人权利义务施加影响的一方，即使其事实上掌握原行为阶段大部分证据和材料，对于原机关作出行为时依据何种证据和规范性文件，复议机关并不一定都知悉，也不排除原机关有故意不提交或遗漏提交的情况，此时复议机关虽有共同承担举证责任的可行性条件，但其掌握的证据在某种程度上属于间接获取的第二手材料，举证的真实性和准确性显然比起原机关有所降低。

有观点认为统一性原则是支撑双举证责任主体规定的理论依据，因为统一性原则也强调原行政行为与复议决定的一体化，因而与我国“举证责任共同体”的处理思路一致。但前文已经说明统一性原则的制度基础是单一的被告和举证责任承担主体，与我国首创的维持决定案件的双被告制度明显不同，而统一性原则正是为解决单一被告制度对复议决定内容审查的难题而产生，其一体化证据规则属于一体化审查规则的自然衍生物。我国的证据规则建立在既成双被告模式的基础之上，没有实现德国法上真正的一体化审查规则，即被告仅是原行政机关，从而将对复议决定的审查统一到对原行为的审查之中。且我国对两个证明对象的举证责任仍分别规定，反映出我国也并未实现真正的一体化证据规则，因而将统一性原则作为我国立法例的理论依据仍旧缺乏合理性，反而是前文提及的单一证明责任主体的观点与统一性原则高度契合。

此外，这一规定的立法初衷是其饱受质疑的主要原因，以整治复议实践中消极作为“维持会”的问题为理由，大幅改动行政诉讼中重要的被告制度和举证责任规则，并不具有很强的说服力，因为其以相当正义的理由导致对复议机关事实上可能存在不正义。如果行政相对人单纯针对复议决定提起诉讼而要求审判机关依法处理，复议机关理当积极应诉并要承担证明自己决定合法的责任。如果相对人对被维持处理结果的原行为不服，复议机关不仅要证明原行为合法，更要证明自己的决定合法，极不公平地加重了其应诉负担。这一极不公平的规定可能起到了良好的效果，根据司法部在法制信息网上公布的历年行政复议审结情况数据，复议维持率有所下降，复议机关无论作出何种处理结果都不可能确定地终局性结束对此案件的参与，只能放弃消极作为的心态而尽责履职，说明这一规定的立法初衷得到初步实现。但是，是否仅有这一种方式能够纠正消极作为，除了让其一同作被告承担举证责任，还能够运用将维持率与奖惩评判指标挂钩、加强行政机关内部监督机制等途径达到这一目的。通过对消极作为深层原因的分析可能发现矛盾点不仅在于复议机关的惰性，还在于繁重的工作负担与缺乏专职复议工作人员之间的矛盾，从而相应调整治理措施。即使必须要以增加参诉机会的方式来整治惰性维持决定，双被告的制度设计已能够有效规制和约束消极作为的作风，复议机关将因其消极的维持决定面临被提起诉讼的风险，完全不必要在作被告的基础上又对其举证责任施加双重负担。

2.实施举证行为的主体是否有必要具体化

前文已经说明立法者意图将举证实施的自主决定权交由行政机关，并阐述了其理由和优点，但这一灵活性规定的弊端也很明显。最高法作此规定的初衷是应对复议消极作为，首先增加复议机关作被告的几率倒逼其履责，其后又进一步增加复议机关的责任负担，但将举证工作的自主权下放，即使这一连环性约束机制能够应对消极作为问题，但如果把握不好规则的灵活度和精细化要求会引发很多后续问题。首先，允许行政机关自行协商可能导致运作不灵甚至出现消极应诉的问题。立法者意图将诉讼环节的部分压力消化在诉讼开始前，即行政机关客观上能够对证据有一轮筛选和整理，但无法保证行政机关自主协商的结果不存在问题。比如在应当由双方共同实施举证行为的情形中，实际却仅有原行政机关一方实施举证行为，必然导致对复议阶段说明的不充分，影响证据的全面性。即使两机关就举证工作进行了充分的意见交换，使得其后无论谁来完成举证工作都不会有偏差，仍然可能存在两机关共同错误地遗漏某项证据材料等问题。原机关单独即可完成举证时，两机关却都分别实施举证行为，似乎并非消极应诉反而是积极配合举证工作，但实际上可能发生证据重复提交。有学者指出此时复议机关可能原封不动将原机关已经提交的证据再提出并稍陈述主观判断，甚至用一句“同意第一被告意见”来了却。

其次，导致举证行为规定的精细化遭受质疑的重要原因是《适用解释》扩大了复议维持决定涵盖的案件类型。除了基于完全肯定立场而对请求予以驳回的情形，还增加了复议机关在未改变最终处理结果前提下作其他调整的情形，前两种情形往往是由于当事人的复议申请不符合法定的程序性或实体性条件，而第三种情形则可能是原行政机关的行为存在瑕疵造成的，这三者具有截然不同的含义。在驳回申请和请求的情形中，复议机关所依据的事实证据基本都来自原行为阶段的收集整理，这部分证据或由原行政机关掌握，或已经提交给复议机关，那么当然可以由任何一个行政机关来具体完成提交证据等工作，或许无论谁来实施举证行为都不会对案件审理有明显确定的不利，但理论上应当以原行政机关为主。而对于第三种情形，即复议机关在不改变处理结果之下对事实依据作出改变，显然最好由两机关共同实施举证行为才能使案情较为全面、准确地呈现。原因是如果由原机关完成举证工作，对复议机关改变事实或法律依据的部分，其并不知情也没有掌握相关材料而不能很好地说明；如果由复议机关完成举证工作，对其改变的部分能够提供证据加以证明，但这种改变并不必然正确，此时复议机关大概不会为了维护原机关而提出对自己不利的证据，如果复议机关对改变前原机关的行为不能充分尽职说明，将会影响案情查明和后续的责任追究。因而此时最公平、最能查清案情的做法必须是原行政机关和复议机关共同实施举证行为，而不宜给予行政机关自行协商确定权利。对于维持处理意见改变证据和规范性法律文件正确的情形，人民法院将会处理原行政机关未尽职责的问题；但如果维持处理意见中存在错误而原行为完全正确，法院将会追责复议机关而恢复和维护原行政行为。

即使在现行规定的框架下再以司法解释对举证实施者作此细致规定略显冗杂，且使立法者原本的目的完全得不到实现，但仍有必有对这个问题进行充分讨论。首先能够对实务操作起到指导作用，任意性规定如果不能有效运作可能使问题变得复杂，而复杂精细的规定如果不够自由将可能无法适应现实的难题。立法完成了问题解决的其中一步，即给予行政机关自行协商的权利。而理论研究则是要实现第二步，即在自由的范围内提供精细化的选择以指导对自由和权利的有效运用。其次，通过上述分析可以发现后续问题的产生都源自最初纠正消极作为的双被告制度设计，从而能够对今后的立法选择产生一定影响。

3.原行政机关与复议机关在诉讼中能否提出不同意见

最高法正式出版的书籍中给出的观点是在两机关持不同意见的情况下，复议机关作为上级且是对行政相对人作出终局性处理意见的机构，其提供的理由和证据应当被重点审查。梁凤云法官则提出原则上应当以上级复议行政机关的意见为准，但是对于原行政行为机关针对原行政行为合法性提出的理由和主张，一般应以原行政机关的理由和主张为准。这都侧面说明了原行政机关和复议机关在诉讼中能够提出不同意见，既有利于充分保障其各自的诉讼权利，也有利于案件事实的查明。但是否在所有情况下两机关都能各执不同意见，立法者没有给出明确回应。从宏观上看，复议机关作出维持决定或是基于对原行为全然的肯定，或是在整体同意原处理结果的条件下纠正阶段性、局部性的错误。对于前者，原行政机关与复议机关的结论性意见大体会基本一致，而在后者中很可能存在不同的声音。原行政机关针对其行为提出证据、发表意见，复议机关则针对被其自行审查、纠正后的行为提出证据、发表意见，两机关改变前后部分的立场会略有不同，所掌握的证据材料、对案件事实认定的看法或对规范依据适用的看法都可能不同，应当允许其各自陈述意见，而由审判机关对不同的声音作出是否采信、如何取舍的判断，而不能强硬要求两个能够各自独立主张的机关发出同一种声音。从微观上来看，行政机关要完成所有证据材料的出示并要分别说明理由，同时要对原告的主张进行反驳和抗辩，还要应对原告的反驳，如果每一轮举证、质证环节的每一次争议焦点出现都允许两机关各执己见将严重影响庭审进度，为此应在庭审前的准备中尽量消解不存在立场分歧的不同意见，即对不涉及利益关系相矛盾的事项，如果行政机关在前期的自行协商中没有达成一致意见，审理组织可以居中主持以使其统一意见。

（二）复议机关可以补充证据证明原行政行为的合法性之讨论

1.允许复议机关补充证据与合法性证明的关系

如前所述，统一性原则即一体化思维并不能为此条新规定提供有力的理论依据。从司法实践来看，此规定主要是为了鼓励复议机关积极补正原行政行为，以实现复议程序的及时救济功能。然而却忽视了允许复议机关在复议程序中补正原行政行为的瑕疵与复议程序中收集的证据可以用以证明原行政行为的合法性是两个截然不同的问题，前者是基于对行政效率和权利救济需要的考虑，更多的是利于行政相对人。允许补正能够监督和纠正原行为不妥之处以及时维护行政机关的公信力，让更充分有效的证据出现在审判环节以使案件真相得到最大程度的还原，同时在复议阶段化解一部分行政纠纷以减少当事人后续维权的阻力。后者则涉及两个机关的责任承担问题，更多地是有利于原机关减负，原本应当由原机关自行承担的责任可能因复议机关的补充证据加以减轻。学界对经行政复议补充证据的效力讨论主要从对其性质的两种观点展开，基于准司法性的论断则复议机关只能发挥监督、督促改正的作用，基于行政性的论断则属于行政机关的内部事务当然可以由上级机关自行改变纠错，但这只关乎复议机关的补正、完善是否合理和正当，与对原机关责任负担的影响是两个完全不同的问题。二者的区别之所以被忽视，就是由于一体化思维的作用，因此不应该将复议机关的补正视为“修正后的原行政行为”归入原行为审查阶段，应该将其作为对复议阶段的审查单独举证、质证，这样的设计不仅不影响为了维护当事人权益而进行必要补正与完善，更能使两机关各自的责任负担清楚、公正。

其次，从复议程序的功能定位看，这一新规定的救济功能仅在于进入诉讼阶段以前，即是否能有效纠正原行为的瑕疵，是否能补正完善原行为的不足、不充分之处。如果复议阶段实现了行政相对人的救济目的从而解决纠纷，即使原行政机关因复议机关的补正而免受行为瑕疵的责难，并不会继续对当事人造成潜在不利影响，对失职行为的追究由复议机关或有关上级监管机关完成。但如果相对人未能通过复议得到有效救济而继续提起行政诉讼，这些补充证据在庭审中反而会成为加重当事人举证负担的武器，与复议的救济功能背道而驰，并成为对行为存在瑕疵的原机关有利的证据，复议机关可能成为帮助原机关逃脱法律责任的帮凶。即使补充证据确实能够为最终结果的合法性作正当辩护，原机关为何在自己的工作阶段没有发现这些证据或者补正其工作瑕疵。如果原机关确实存在失职的可能并要为此承担法律责任，却允许复议机关补正、治愈其行政行为的瑕疵，使原机关在与原告的对抗中处于更有利的地位，这似乎是矛盾的且不合法理和情理。因此，这一规定有损行政复议一贯中立不偏私、公正裁决的形象，同时使得原本就处于弱势地位的原告面临更大的败诉风险和举证难题，当事人可能不再愿意选择行政诉讼这条成本高又日渐艰难的救济之路，导致其他救济手段的工作负担被加重，对多渠道救济措施高效运行造成阻力。

2.是否违反“先取证、后裁决”规则

对允许补充证据用以证实原行为确无违法的主要质疑是违反“先取证、后裁决”原则，最高法的解释是与新司法解释相冲突的旧规应不再适用因而不存在违反就规定的问题。这一回应直接肯定存在冲突而强势否定对旧法的适用，似乎是默认新规定确实违反“先取证，后裁决”的原则。首先，我认为这一规定确实违反了“先取证、后裁决”原则。根据这一重要行政程序规则的精神，证明某一行为合法的有关证据必须是在行政决定作出前已被收集、记录、保存的，不能用决定作出后提交的证据证明先前行为无违法问题，其衍生规则是原机关不被允许在复议阶段擅自收集证据证明原行为合法。仅强调行政行为的步骤要符合法律规定的先后顺序，即使取证主体变为复议机关，补充证据同样不能用来证明原行为的合法性。虽然原行政机关没有事后收集证据的违法行为，但是补充证据客观上出现在原行为作出之后，确属违反法定次序和步骤。允许补正的规定实质性违反了“先取证、后裁决”规则，即使通过“新法优于旧法”的法律适用规则可以解决冲突问题，但最高法作出的价值选择是否正确有待商榷。真正的诉讼公正是要确保程序正义和实体正义都得到满足，但我国存在法传统缺陷，忽视程序规则的独特价值。程序性规则具有以技术理性保障实体正义在个案中得以实现的工具性价值，同时具有以价值理性规范权力运行和保障个体权利实现的独立价值。“先取证、后裁决”是行政诉讼法中重要的被告举证规则，与行政程序法上的案卷制度具有一致的立法目的，前者负责保障行政诉讼程序无违法问题，后者是规制行政行为程序的重要制度，二者都体现程序规则在行政法上的重要功能。实体正义与程序正义应被平等关切，不能任意为实体正义而牺牲程序正义，只有在为确保程序正义造成了法不能容忍的严重不公正的裁判结果时才能使程序正义让位。不允许补充证据的规则符合法程序正义的要求，且不会造成对原机关造成实体上显著的不公正，反而对因此被加重举证难度的原告造成了实体和程序上的不公正，因而最高法舍弃确保行政程序公正的重要原则，例外地规定了允许补充证据用以证明原行为合法，没有作出符合公平正义的价值选择。

还有观点认为不违反“先取证、后裁决”规则，其理论依据是前文所述的一体化理论。该观点将原行为与复议处理意见看作一个整体的行为阶段，认为原行政行为可以被修正、补足瑕疵，将原行政行为视为一个内涵可变的概念而非一个固定于最初被作出时点的不可变概念，那么便不违反“先取证，后裁决”的规定。这一观点意图以统一性原则为依托，却没有考虑其必要基础是单一被告制度，因而其后所有分析都因缺乏基础要件而不成立。且所谓在复议阶段可以被修正、补足瑕疵的理论实际上是两个不同主体各自独立的行为，并不能等同于真正意义上的由原机关在最初时点综合当时所有的事实证据得出的那个处理结果。针对复议决定来说，当然符合先取证、后裁决的行政程序原则；但是原行政行为在此之前早已作出并发生效力，相对于最初结果的出现时间来说，复议机关的补充证据确实形成于裁决之后，怎么能说与前述原则不冲突呢？

3.允许补正后的责任追究问题

前述讨论多站在否定角度分析此条新规定，但是新规定已经付诸实施，其带来的责任追究问题也值得关注。复议机关在原行为生效之后的阶段里新获得的证据被允许用来证明原行为没有违法或无效等法律问题，影响对被动获益原机关的责任追究。有学者认为这可能会使原违法行为因复议机关事后补救免受否定评价，有放纵违法之嫌。首先，要明确即使允许复议机关对原行为合法性的瑕疵予以补正，也不能影响对原机关责任的独立判断。如果能够证明补正后的原行为却无违法问题，只能影响最终对行政行为效力认定的裁判，审判组织仍可以在裁判文书中说明原机关的失职行为，同时可向原机关的上级机关、监察机关等对其负有监督职责的机关发送司法建议。同时，不能因复议机关治愈了原行为的瑕疵而对两机关统一作出处理决定，应使原行政机关得到与其本身的行政行为相匹配的合法性评价。其次，要考虑应当由审判机关还是行政机关内部来实现对原行政机关的责任追究，行政机关内部处分更具有专业性和针对性，不仅能够纠正此次失职行为还能预防今后出现相同的错误，同时能够减轻司法的工作负担，审判机关还可以通过司法建议积极干预内部责任追究的实现。但已有的内部监督机制并不排斥外部的追责措施，二者可以相互配合，由审判机关在案件终结后一并实现责任追究能够提高工作效率同时避免行政机关内部包庇纵容的情况，提高社会对公权力的认可和接受。同时，应当允许原告对因原行为瑕疵造成的重大损害提起行政赔偿诉讼，这也是在司法环节实现对原行为责任追究的手段之一。综上，行政内部监督机关与法院应两相配合、各自发挥作用，避免放纵违法行为。

三、对复议决定合法性的举证责任

（一）复议决定合法性审查要件

1.对复议决定内容合法性的证明

对复议决定内容合法性的证明即对复议决定实体方面的证明，旧规定只有对复议决定程序方面的证明，而认为复议决定内容与前一阶段的原行政行为重合，都统一归于对原行为阶段的证明。新规定的出台使复议决定的独立性得以凸显，强调对复议决定的全面审查，复议决定的举证责任也必然要予以扩充和完善。

复议决定实体上的合法性证明具体包括哪些内容，官方文件没有给出明确答案。有观点认为包括对实质上原行为的合法性证明和对复议机关补正瑕疵和完善部分的合法性证明。有观点认为包括复议机关改变原行为的事实证据和原行政机关在复议时提供并由复议机关审查或调查核实后采信的证据。法律规定复议决定内容要满足事实清楚、法律适用正确的要求。首先事实清楚即对行政决定作出产生直接影响的必要事实都已经查清属实并以案卷形式固定下来，这不是指复议机关证据收集充分，而主要指复议机关对原有证据进行审查核实并决定采信或排除，因为处理结果的证据大部分来自先前原机关的执法案卷材料，除非原机关遗漏部分证据而由复议加以改变、补正，因而复议机关的主要工作不是取证而是对现存原机关提交证据的证据能力、证明力以及其能否真实完整呈现执法过程作出独立认定意见。其次是证明法律适用正确，不仅要提供原行为作出依据的法律文件，还要证明其对原行为法律适用的正确性进行了审查和判断。所以证明复议决定内容合法并不等同对原行为本身的证明，而是指证明其对原行为是否合法所作的判断和观点态度的正确性，也即对原行政行为证据收集已达确凿程度并且无虚假事实的判断是正确的。因此，我基本同意前述的第二种观点，复议决定实体上的合法性证明包括被改变的事实证据和复议机关对原有证据的审查结果，不仅要说明哪些证据经其审查予以采信，还要说明其排除的在原行为阶段用以证明案件事实的证据，因为法院要对两机关的行为分别予以审查并分别出具裁判，如果复议机关错误地排除原机关合法收集的有效证据，将会影响法院对其行为效力的认定。当然，将对复议决定内容合法性证明与对原行政行为的合法性证明加以区分并非说明二者没有关联，后面将详述其联系性。

2.对复议决定程序合法性的证明

证明复议决定程序本身没有违法问题是更为独立的证明事项，且程序性问题是与具体案件内容关联性不大而在多数案件中都普遍具有的时限、步骤、顺序、方式上的要求，因而单就这一部分的证明与个案的关联性较弱甚至可能完全脱离个案而仅是证明符合法律规定的一般程序要求。因而相比于实体内容证明会与原行为联系性的较小，主要是复议机关在作决定时是否遵循有关的方式、环节、先后次序、限定日期等要求，是否违反法定的行政复议程序，只要将行为过程与法律规定的程序一一比对证明即可，以往学术讨论对此部分的证明也无争议。

（二）对复议决定合法性证明与对原行政行为合法性证明的关系

1.复议决定的独立性

作为复议机关对原行为是否存在法律上待纠正问题的独立判断，复议决定和原行政行为自然彼此独立，否则复议决定的公正性会遭受质疑。而如果将对复议决定的证明统一到对原行为的证明之中，不仅使前者丧失独立性，更将影响案件事实的清楚查明和两个机关各自行为的效力认定及法律责任分配等问题。有学者指出将这两个机关作为“天然同盟”或者“共同体”来看待，已经出现它们之间答辩、质证意见等不一致的情形。客观上说明复议决定具有现实的独立性，对复议决定进行独立审查、独立举证，便于复议机关积极参与庭审过程，否则复议机关可能会消极认可原机关来应付其举证工作。

复议决定具有相对于原处理意见一定程度的独立性。首先，证明对象不同。如果复议机关对原机关的行为持完全肯定态度而既没有变更新的处理结果也没有补充新的证据事实，此时需要证明其对原行政行为是否合法的判断本身无有法律问题，这明显区别并独立于对原机关对其行为无法律问题的证明甚至在概念层级上要高于后者。如果复议机关对原行为所涉事实和规范性法律文件作出调整，复议决定的独立性就更为明显，因为这至少表明复议机关并非持完全肯定态度并就其认为应修正、补充之处提出了独立的意见，此时复议决定的证明对象显然与原行为不一致，否则无法审查复议机关新增独立意见。对于补正和调整原行为的情况，复议机关必须证明其对原行为合法但存在瑕疵的判断是正确的，并且要证明复议机关的新改变和补正合法。其次，两者的证据范围和对证据的判断不尽相同。原行政程序中形成的法律文书、办案记录等证据材料尚需在复议阶段重新被核查能否作为证据使用，因而可能不会被完全采信。即使在被采信的证据范围内，对具体的证据规则事项两机关也有权在庭审中发表不同意见。因此，即使复议决定没有改变原处理结果，对相对人来说等于复议阶段救济无效，但在庭审中能够帮助法官了解两机关各自的具体工作情况是否存在问题。如果忽视复议决定独立性而将两机关在庭审中看作责任共同体，对行政当事人寻找真正的侵权责任人和法庭追究真正职务过失人会造成障碍，并且无法作出对当事人权利救济最有效的裁判，将影响诉讼结束后终局性救济的真正落实和有效执行。

2.复议维持决定与原行政行为的关联性

复议决定维持原处理结果不变是在对原行为阶段形成的相关事实和证据进行查证分析的基础上作出的，不可否认二者存在先后阶段的衔接性。复议决定的独立性主要体现在行为主体及其法律责任独立，证明对象与原行为不同，复议机关能够提出独立意见。而维持决定与原决定同样具有关联性，主要体现在证据范围大体相同，举证行为联系紧密。首先，复议决定与原处理决定的证据材料大部分重合。维持决定对原行为整体上持肯定态度并保持与原行为结论一致，除可能对主要事实和规范性文件有所增改、替换外，作出复议决定时所依据的事实证据基本都是原行为阶段已经出现并固定成案卷材料提交给复议机关的。其次，在现行规定之下，两机关在对原行为的证明责任上已然形成责任共同体，并可自行商议确定每个具体事项的举证工作分别由谁来完成，即复议机关可能在原行为证明阶段与维持决定证明阶段都负责举证工作，则其在前后阶段的证据出示、发表主张、举证抗辩等活动应保持一致而不能前后矛盾，对原行为举证的一体化使两机关决定的关联性更加明显。同时，对复议决定的证明需要建立在对原行政行为证明的基础上，即使前后举证工作分别由两机关实施，由于证据范围大体相同，同一份证据可能在庭审中被分别用以证实独立的两行为的合法性，法庭必然要联系两机关针对同一份证据发表的意见来判断案件事实。有时出于诉讼效率考虑，可能会先审查证据资格，随后让两机关就同一份证据各自发表意见证明其行为合法，合并审查两机关行为。综上，维持决定与原行为存在有限联系，但不能因此认为不存在对复议决定内容的独立证明。在我国双被告制度背景下，分别规定对原行为的证明责任与对维持决定的证明责任，应该限制一体化处理的适用范围，以肯定复议决定独立性为前提考虑二者的有限关联性。

四、复议机关作共同被告的举证责任承担与《行政复议法》规定的协调问题

（一）复议机关功能定位与复议机关举证责任承担的冲突

1.《行政复议法》对复议机关功能定位的规定

在专门法律制定之初对行政复议属性的认定是自我纠错和内部监督，学界长久以来也秉持对其功能定位要体现制度设计初衷和特色而无须与司法审判制度的优势和特点看齐的观点，要使每个程序设计都能发挥其独特优势。2007年国家首次旗帜鲜明地作出要使复议制度充分彰显争议解决作用的指示，使复议制度实质性解决争议的中立地位和准司法裁决的功能定位开始凸显。应松年教授认为行政复议是行政系统内的监督但不能单纯定位于上级对下级的监督。它具有居中裁决、解决申请人与被申请机关之间行政争议的作用。随着法治建设的深化，发挥行政复议的准司法裁决功能将被重点推进并力图实现制度化变革，这在复议委员会改革构想和学界的修法意见中都得以体现。

2.复议机关作共同被告制度对复议机关功能定位的影响

让复议机关在维持决定案件中也作被告并要对原行为承担证明责任，客观上形成复议机关与原机关的责任共同体，明显损害其中立地位。一方面这一举措着眼于实现复议的纠错监督功能，为整治复议机关长期养成的消极作为与惰性履职问题，使复议机关在作出维持决定后同样要作被告并承担举证不利的诉讼风险，有利于倒逼复议机关积极履职，但同时也削弱其在纠纷解决中的中立性，没能很好地平衡纠错监督与中立裁决两种功能定位。复议机关原本在复议程序中居于中立地位，负责审查原行为的合法性以公正解决原机关与相对人之间的纠纷。但在诉讼程序中确和与它中立裁决事项有利害关系的原机关一同作被告，并在实施举证行为和承担证明责任上保持密切联系，必将增大相对人的应诉难度，造成其对复议机关的不信任，进而使社会成员对复议救济的公正性有所怀疑。另一方面，目前对行政复议的属性定位正处于过渡转变阶段，国家考虑强化复议机关的中立裁决地位，同时仍重视发挥其内部监督功能，短期内将会进行机构设置改革并修订配套法律以增强复议机关在形式上的独立性。现下立法者正在探索两种对不同功能定位应如何取舍或平衡，而《适用解释》的出台直接损害行政复议中立性，可能干扰立法者对功能定位的独立判断进而对复议制度的改革造成消极影响。随着XX职能转变和法治建设的发展，行政复议在纠纷解决中的作用逐渐凸显，因其在处理技术性较强的行政纠纷中表现了较强专业素养，且在金钱成本和时间耗费上都比行政诉讼更有优势。行政复议改革正着手强化复议对行政纠纷解决的贡献力，将部分案件矛盾引流到复议程序中，以构建多元化的高效纠纷解决机制。但现在新规定引发了一系列加重相对人应诉负担和面临不利结果风险的问题，比如复议补正加重当事人应诉难度，可能使公众担心先申请行政复议反而出现“道阻且长”的局面，选择直接起诉而跳过复议阶段。

（二）《行政复议法》与《行政诉讼法》对复议决定规定的冲突解决

1.两法对复议维持决定和复议改变决定规定的差异

《行政复议法》将被修改，其与行政诉讼法对维持决定规定的差异将成为修法热点之一，为此有必要探讨冲突性规定如何调整。首先，冲突规定源于司法解释不合理改变维持决定的适用范畴，导致其与概念性法条的实质内容存在较大差异。《若干解释》（现已失效）中“改变原具体行政行为”的情形原本包含三种，而《适用解释》仅保留最后一种情形，将前两种都归入“维持原行政行为”。立法原因是意图以增加复议机关参诉几率倒逼其积极作为，但没有考虑被增加的两种决定类型是否符合维持决定的概念内涵和基本特征。现有规定对作出维持决定的要求是证据事实和规范性法律依据都无任何不合法问题，即原行为不能存在待补正的行为瑕疵，否则不适用维持决定。而《适用解释》对维持决定具体情形的变动是允许维持原处理结果的同时补正原行为在事实证据或法律依据上的瑕疵，明显与上述概念内涵不一致。而复议法对维持决定概念内涵的表述没有给复议机关留下太多补正空间，复议机关想要作出维持决定，原行为基本事实必须清楚，在维持决定中仅具有对不影响基本事实认定的轻微瑕疵予以纠正的可能，如需要补正基本事实部分则应当作出确认或撤销决定。

2.如何解决

对冲突规定的解决有两条思路，其一是调整行政复议法的规定使其与司法解释中维持决定的案件类型一致，其二是纠正司法解释错误扩大案件类型的规定。《行政复议法》在法律位阶上高于司法解释，因而不能用新旧法的法律适用原则解决差异性规定，必须对其中一部规定的冲突内容作调整。《行政复议法》属于上位法，因而当出现修法后的差异性规定时应优先考虑修改司法解释。且冲突的产生源于立法者为解决“维持会”的问题，将大量情形纳入“复议机关维持原行政行为”之下，因而解决方法应从修改冲突的司法解释入手。复议法对维持决定概念内涵的表述没有给复议机关留下太多补正空间，复议机关想要作出维持决定，仅具有对不影响基本事实认定的轻微瑕疵予以纠正的可能，如需要补正基本事实部分则应当作出确认或撤销决定。与此相一致，司法解释应对“视为维持原行政行为”的情形作更为严谨的修改。上述引发冲突的案件类型在法理上不应归入维持决定，却因特别的现实原因进入维持决定的口袋，未来的行政诉讼法及司法解释应当将引发冲突的两种案件类型排除在维持决定之外。但如果原行政行为确实存在事实证据和法律适用上的轻微瑕疵，不影响案件基本事实认定也不存在明显违法的法律适用错误，不属于对当事人权利造成实质性损害的瑕疵，应当允许其在复议阶段被治愈，从而也兼顾行政复议的纠错监督功能。

总　　结

首先，在对原行政行为是否存在违法问题的审查中，复议机关与原行为机关都作被告并一同承担举证责任规定的合理性有待商榷，有必要对实施举证行为的主体针对不同事项作相对具体化规定，相应地也应针对一部分事项允许原行政机关与复议机关在诉讼中提出不同意见。理论上允许复议机关补充证据、对原行为加以修正和完善，但要区分于证明原行为无法律问题，实务中要注意允许补正后的责任追究问题，特别是使原行政机关得到与其本身行政行为相当的合法性评价，要实现司法监督和行政内部监督的有效配合。其次，对于复议决定合法性证明，应重视其独立性，并认识到对复议决定内容的合法性证明绝不简单等同于对原行政行为的合法性证明。此外，《适用解释》对举证责任的规定确实影响行政复议的功能定位并可能对其进行更专业化、更独立的制度改革造成阻碍。对于现行有效规定之间存在的维持决定概念外延的差异还有待进一步修改，可以考虑将维持决定的范畴限定在复议机关可作事实证据和法律依据的轻微瑕疵补正，而将基本事实不清楚等明显与“维持”含义不符却被错误纳入的案件类型排除在维持决定之外。

参考文献

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[1]梁凤云：《行政诉讼法司法解释讲义》[M],人民法院出版社2018年版。

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[3] 最高人民法院行政审判庭：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用[下]》[M],人民法院出版社2018年版。

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（3）学位论文类

[1] 姜旻慧：《复议机关作共同被告案件的审判问题研究》[D]，浙江大学2018年硕士学位论文。

[2] 王亚南：《行政复议机关作共同被告的问题研究》[D]，郑州大学2018年硕士学位论文。

（4）网址及其他

[1]杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明——1998年10月27日在第九届XXXX常务委员会第五次会议上》

致谢

能够顺利完成毕业论文的写作，要感谢我的导师老师，从论文选题到开题再到正式写作阶段，老师都给予了我有益的指导和帮助。在老师的讲解与指导下，我明白了如何选定一个适合本科生毕业论文的题目。老师对论文提纲重要性的强调使我养成了有计划、严谨写作的好习惯，并在老师不厌其烦的修改中了解了论文提纲的写作要求。在正式撰写阶段，无论是对论文整体思路、中心思想的把握，还是具体内容的论证说明，乃至论文格式等细节问题，老师都提出了具体详细的修改意见。在老师一次又一次不辞劳苦的修改中，我也习得了很多论文写作的方法与要求，对我今后的学习大有裨益。