农村义务教育投入体制问题研究

　　随着农村社会的进步，农村经济的发展，农村发展的最艰巨的任务是农村义务教育。农村义务教育对农村和农村经济发展起着决定性作用。这是因为农村只能依靠农民自己去建设。虽然国家应该给予强有力的支持，离开农民，农村就不能发展。农村义务教育在农村社会、经济、文化等方面的建设中的支撑点，新农村建设的基石是建设社会主义新农村与人民群众和谐，人与自然和谐相处。因此，在当前新农村建设的背景下，对农村义务教育新时期投资体制存在的问题要反思和总结。作为农村发展的一项重要工作的农村义务教育投入。有着现实意义是开创了农村义务教育的新局面，改变了全国农村义务教育的现状。

　　新中国成立以来，“义务教育”这个概念还没有出现，一般统一称为基础教育，这一时期整个农村基础教育的投入管理体制主要是国家统一财政和分级管理。中国九年义务教育开始实施于1986年，到现在2018年九年义务教育的覆盖面的范围很广，在中国教育历史上属于里程碑的地位。在九年义务教育发展的过程中，农村义务教育投入体制是一步步发现解决问题和完善体制的，有着自己的历史故事。所以，农村义务教育是义务教育工作里的重中之重。

　　1985年，中央提出基础教育实行由“地方负责，分级管理”的财政体制。（1）1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》则以法律的形式将这一制度确定下来。该法规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由xxxx和地方各级人民XX负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。（1）农村义务教育开始形成了新的一种管理模式，就是地方XX要负责农村义务教育的开展，上级按级别来管理义务教育的投入等方面，以乡为农村义务教育的基础，要体现出农民的教育农民自己来办，体现人民当家做主的权利，那么关于农村义务教育的责任问题要由乡XX和农民共同承担。从当时的情况看，这种投入体制在鼓励地方XX在改革开放初期加大教育投入，促进义务教育发展方面发挥了一定作用，因为其比重相对较低的中央XX收入和相对丰富的地方财政。

　　1994年，尽管XX财政结构发生了变化，但教育投入体系并未作相应调整，导致财政和行xxx力失灵，也导致农村义务教育“以乡为主”的投入机制出现了问题，义务教育的模式面临着考验。在这种情况下，由于财政体制改革的影响，“教育法”和“义务教育法”相继被xxxx取消，农村教育成本增加和农村教育筹资两个方面的政策，导致农村义务教育经费的两大来源教育费和杂费的收入成为教育投资的单一渠道。农村义务教育经费更加紧张，农业，农村和农民问题加剧。因此，对农村义务教育投资体制进一步调整和完善势在必行。

　　由于税费改革后，农村义务教育投入所遇到的困难迫切需要解决，国家出台了很多政策，从2001年5月29日开始，xxxx提出了“地方XX负责，分级管理，县级为主”的新的农村义务教育管理制度；到了2002年4月，xxxx办公厅进一步明确各级XX的责任，建立“以县为主”的投入管理制度；在2003年，xxxx再次强调实施“以县为主”的农村义务教育管理体制。（2）县XX对地方教育发展计划的整体得到管理，实现了资金使用和人员负责的安排。但是，建立这样一个投资体系是一个非常困难的过程。在“县”投资的转型过程中，不仅要面对过去在教师工资，学校债务等方面的拖欠问题，而且还需要基于“县”的农村义务教育投入仍然只是一个引人注目的。地方XX内部关系的调整不涉及中央与地方XX关系的调整。虽然这部分解决了县级行政区域义务教育投入的稳定和稳定，但没有改变投入总量。这个问题给县级财政带来了沉重的负担，特别是在欠发达地区。

　　2005年12月26日，xxxx召开全国义务教育经费保障制度改革会议，制定了“确定各级责任，分担中央和地方XX负担，增加财政收入的基本原则”投入，提高担保水平，并逐步实施“。（2）这样就可以把农村义务教育的权益纳入公共财政保障范围，更好的建立中央和地方工作的分配机制，也就是说分担了农村义务教育的经费投入。九年义务教育的普及和覆盖得到飞速发展，可是在中国的中西部地区，教育资源的匮乏，让中央XX一直把重点放在那里，同时也考虑到其他地区所面临的问题，给予支持和帮助，比如，免除困难学生的学杂费，生活费，课本费等等；通过出台政策提高农村义务教育的经费，维修和保护农村中小学的校舍;农村中小学教师的工资发放得到保障。

　　从农村义务教育投入体制制度的演进来看，困难和问题始终与改革发展相适应。其中有长期未能有效解决的老问题，还有新问题。在建设社会主义新农村的新形势下，要巩固已取得的改革成果，完善“以县为主”的投入体制，促进农村义务教育的发展。要理顺农村义务教育投资体制存在的问题。检查和反思这是问题的关键。

　　长期以来，投资不足一直是制约中国教育发展的“瓶颈”。对于农村义务教育来说，这个问题从根本上难以解决。在这种情况下，农村义务教育的现状令人担忧。据统计，截至2012年底，中国农村中小学仍有4000万平方米的D级危房。2013年，中央财政安排XX债券基金20亿元，各级地方XX配套资金约31亿元，改造980万平方米危房。仍有3000多万平方米的危房尚未改造。（3）此外，农村中小学师生工资问题还远未解决。据初步统计，截至2013年10月，全国教职工标准工资总额达154.15亿元。到2018年，各级中央和地方XX将积极增加农村义务。教育经费约为2180亿元。（3）这无疑是农村义务教育投资的主要措施。但由于长期投资总额与实际需求之间存在差距，实施农村义务教育中存在诸多问题，如九年义务教育欠缴，房屋拆迁改造，教师工资处于拖欠等。因此，要真正想让农村义务教育成为免费的教育还有很长的路要走。

　　农村义务教育短缺的重要制度性原因是各级XX责任的失衡。在税制改革后，财政收入的重点发生了很大变化。财力分配的基本格局是，中央财政收入占国家财政收入的比重明显增加，约占全省财政收入的50％。人口比例超过60％，而乡镇财政收入的比例一般在20％左右。在这种情况下，中国县级财政赤字曾一度高达40％，2002年和2003年分别仍高达35.2％和36.1％。各省的赤字高达60％甚至更多。（4）中央与地方XX责任的失衡，让很多贫困县负担着财政困难的担子。特别是由于中国区域经济发展不平衡，相当多的县级XX财力不足，尤其是中西部地区，以及一些贫困县和县级财政资源如此薄弱，根本无力负担义务教育和投资的任务。新修订的“义务教育法”于2006年9月1日实施，其中一个亮点是在“县”管理体系的基础上，进一步加强省XX的总体规划和责任。国家均衡发展，加大对农村教育经费的支持力度，加大对贫困地区的扶持力度等都是主要措施。但是，我们也应该看到，中央XX，省，市，县对义务教育承诺比例的科学确定需要一个认真检查，论证和博弈的过程。省XX正在加大对义务教育的投入力度。在这个问题上还有很多问题需要解决，各级XX的投资责任不平衡问题仍然是一个现实问题。

　　在确定投资额时，资金的分配和流动应遵循教育发展的一般规则，同时必须考虑到社会公正。“但实际上，教育资源投入分配出现不平衡。一是体现在义务教育与非义务教育。长期以来，义务教育国家预算内教育预算的比例并未反映其应有的倾斜。二是城乡之间义务教育资源配置的不平衡。长期以来，中国二元经济结构的发展模式导致城乡各个方面发展不均衡，城市义务教育，农村义务教育不安全，农村义务教育处于边缘地位。或者，城市义务教育是国家保障的，农村义务教育基本上为农民提供“保障”。三是农村义务教育资源配置不平衡。据国家统计局统计，2010年全国共有2109个县级县，其中93户93万元，普通县480户，财政补贴县数高达1036户（含定县县74个县）。”（4）由于县级财力之间的差距大，各县对教育的投入和支持力度不同。此外，中央对于教育方面转移资金的数额根据所支付的地方税额确定。这种支付模式中富裕县多，特困县少，进一步加剧了农村和农村教育资源的失衡。

　　2000年，xxx，xxxx下发了农村税费改革试点工作通知，为缓解农民负担和更好地发展农村义务教育提供了保障。2001年6月决定将县级管理模式改为县级管理模式，使教育投资主体升格为县级管理模式。2002年，xxxx办公厅发布了“关干完善农村义务教育管理体制的保障”，并建立了“县级”投资管理模式，逐步确立农村义务教育投入的发展要以农民和XX为基础的社会力量来补充。目前，最重要的是各级XX要进一步加大投入。中央，省，地（市）级XX必须加大转移支付力度，增加财政困难县提供义务教育财政支持能力。”主，省XX和中央XX以及社会力量支持的投资模式。但实际上，我们发现政策执行仍存在一定问题。

　　过去，以农村为基础的投资模式已经将大部分变相的乡村教育资金转移到了分配给这种“乡镇（城镇）统筹和农村留用费”的农村预算中。在教育附加和教育筹资相辅相成的投资体制下，农村财政收支的局限性得不到教育资源和教育经费。农村义务教育阶段学生的学费和杂费相对较高。基本上，农民基本上经营自己的学校。然而，在目前的教育投入管理模式中，该地区发展农村义务教育所需的资金没法承担。把投资重点从“乡镇”简单地转移到“县”，从农村义务教育公共性的角度来看，其范围已经扩大和扩大，但还没有完全覆盖。低投入导致了教育宣传的丧失。中央和省级XX对农村义务教育事业的发展没法利用整个社会资源和渠道来协助。不得不承认，这种情况也是现实问题。。其次，由于教育是一种特殊的社会服务，在经济活动中，任何人都不能将资金和资源的投入当作收益，农村义务教育投资也不会出现规模化这种发展模式。当然，现在出于自身的社会责任考虑来投资农村义务教育基金的人很少，因为这类投资没有连续性和稳定性，只能缓解少数地区教育经费短缺的问题。

　　现在，中国农村义务教育发展的总体需求一直没有得到满足，教育资源总量一直处于匮乏的状态。据统计，“目前中国的教育支出占国民生产总值的3％左右，低于世界平均水平的5％。根据1998年“世界教育报告”统计，中国教育占全球学生的18.45％，占世界教育预算的1.18％，而基础教育的投入甚至更小。80：16：1，教育投资比例相反，约为1：3：52。据估计，中国中小学的学生人数占世界总人数的四分之一，他们的教育经费只占世界相应资金的1/145。在少量的基础教育总资金中，财政资金的比例（约75％）再次明显低于国际平均水平（超过85％）。”（5）在现行投资管理体制下，县级财政适应本地区义务教育发展，基础教育经费投入不足已阻碍我国义务教育的发展。

　　义务教育是国家教育，学龄儿童和青少年必须接受。大众对小学教育的需求一直没有改变，因为义务教育的发展促进国家整体素质水平和综合国力的提升，对国民经济和社会发展起推动作用。因此，作为XX，因为自身的责任和义务，要一直发展义务教育，必须提供充足的教育资源和经费。但是，阻碍了其发展的原因是由于义务教育投入主体责任和义务的不对称。首先，体现在了各级XX的责任和义务的不对称。但是，在税收制度中，中央XX对地方XX的税收能力一直处于下降模式。由于越多的基层XX存在，我国的财政水平就越低。据xxxx发展研究中心进行的一项调查显示，“全国义务教育投入中乡镇占78％左右，县财政负担9％左右，省级土地负担11％中央XX仅占2％左右。”（6）“该国农业县很大一部分缺乏足够的财政收入来源，财政不能自给自足。”（7）在这种情况下，实际投资者很难为农村义务教育的发展提供资金。因此，乡XX和县XX都存在故意和无效的情况。另一方面，中央XX和省XX的财政和税收能力相对较小，但投资相对较少。中央和省级XX对转移支付方式和专项投资企业支持有限。这很难实现。

　　对于农村义务教育的权利不对称，农民有义务自己来承担。一方面，农民子女享有免费义务教育的权利，但是另一方面的学费和学费较高，需要农民自己来承担。受税费改革的影响，取消了各种教育附加费，这样大大减少了农村义务教育经费，这样一来，“学费”成为农村义务教育发展的经费。让低收入的农民承担了责任。农民的子女有义务接受国家的教育，但这种教育是国家提供的，非义务教育是农民教育发展的职责。因此，这与农民对义务教育的承诺存在矛盾，投入主体责任与义务不对称使我国农村义务教育的发展受到阻碍。

　　首先，中央XX和省XX对高等教育和基础教育的投资有两种截然不同的观点。高等教育投入大量资金用于培养高素质人才;但与基础教育相比，则依托地方XX的力量和中央XX的平衡。投资的强度和频率远远低于高等教育。“根据教育部财政部发布的中国教育经费统计年鉴“的数据，在中国义务教育经费总额中，XX预算拨款占比保持在50％至60％之间，剩余的40％至50％，这些资金由农民，企业和教育工作者通过募捐，筹款，分摊，教育附加费和学杂费收取;而非义务教育高等教育则由XX负责比基金高出70％;中国大学生人均分配资金近9000元，而小学生人均分配仅为530元左右。”（8）农村义务教育是中国教育的薄弱环节，但影响到8亿多农民的切身利益和国家整体发展水平。

　　其次，农村义务教育和城市义务教育的待遇不同。中国二元经济结构的发展模式导致了城乡各方不协调的发展。因此，义务教育投入与城乡形成鲜明对比。目前，农村教育主要以基础教育为主，它获得的教育资金总额不到城市的一半。这种差距不仅体现在预算内的公共资金上，也体现在农村基础设施资金远低于城市。据统计，“1998年农村小学生平均资助金为305.62元，比全国小学生低65元，降幅为65元。初中生平均年资金478.25元，比全国初中生平均资助低13.24元。”（9）农村义务教育发展受到结构性约束，城乡教育投入差距进一步拉大。

　　再次，农村义务教育的差异。随着中国处于发展阶段，各地区经济发展水平差异较大，尤其是财政收支差距较为明显。据国家统计局统计，“1999年全国共有2109个县级县，其中县级和县级县级县593个，财政补贴县（含国家574个）共1036个贫困县）。”（9）县县财政差距导致各县教育投入与支持存在差异。特别是中央转移支付中反映的是，转移支付资金主要按地方税收水平划分给县乡财政。结果，富人越多，穷人越少。在富裕县，基层XX不仅每年有足够的资金来确保地方经济发展，而且还积极支持教育和增加投资。

　　“义务教育应该是XX的义务，而不是人民的义务。这是由义务教育公共产品的属性决定的。第一个也是XX的责任。”（10）为完善农村义务教育投入体制，最重要的是义务教育回归XX义务。通过增加财政支出，XX将“支付账单”实现义务教育。鉴于农村义务教育投入不足，xxxxxxxx于2005年12月23日主持召开xxxx常务会议，并发布了《xxxx关于农村义务教育保障机制改革的通知》。“根据xxxx的要求，从2006年起，农村义务教育五年内全面覆盖公共财政保障范围。在五年内，薪水将不会由教员支付。国家财政将增加农村义务教育经费2182亿元。其中实现投资1254亿元，地方投资928亿元。根据xxxx的要求，农村义务教育经费保障机制改革的主要精神是：从2006年起，西部地区所有农村义务教育阶段的学生免交杂费，2007年他们扩大到中部和东部地区;他们为贫困家庭提供免费服务。寄宿学生的教科书和补贴。”（10）这是义务教育“XX义务”迈出的重要一步，是巩固普及九年义务教育的结果。农村义务教育，建设社会主义新农村。所有这些都意义重大：为此，各级XX要认真研究新颁布的《xxxx关于深化农村义务教育经费保障制度改革的通知》及有关规定，切实贯彻落实。

　　解决农村义务教育发展问题，最主要的是明确各级XX的责任。虽然“县级”农村教育投资体制明确界定了多层次XX对农村义务教育的责任，但尚不清楚多少负担是共享和共享的。这种情况的存在不可避免地带来了农村义务教育的随意性，XX财力与义务教育的不对称。2005年2月26日，xxxx召开了全国农村义务教育经费保障机制改革研讨会，制定了“各级明确责任，全员培训，加大财政投入，提高保护水平，逐步组织实施”，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障，建立中央和地方分项目，分配农村义务教育经费投入机制的比例。具体来说，一是农村义务教育阶段所有学生的杂费免除，贫困家庭的学生免费提供教科书，资助生活费用。二是确保农村义务教育阶段有充足的资金保障，取消学费和杂费，同时落实教育经费的拨付标准。三是要根据入学人数、使用年限、学校和宿舍的规模，来维护和改造农村义务教育中小学的学校和宿舍。四是保障农村义务教育中小学教师的工资能够按时发放。

　　我国处于社会主义的初级阶段，反映在教育的发展要求上。首先，要让义务教育在全国全面普及。只有保证义务教育的发展，才能有高等教育发展的基础。发展中国家的义务教育和高等教育相比较下，义务教育的回报率高些。同时，由于中国是农业大国，农村人口占绝大多数，农村义务教育是中国义务教育的主体。因此，为了保证农村义务教育公平、健康、可持续发展，应该在教育经费的分配和流动上有倾斜。首先，要合理划分义务教育和非义务教育投入比例，增加义务教育投资比重。二是调整城乡、农村经济发达地区、农村经济欠发达地区和贫困地区的义务教育投入比例，增加农村义务教育和贫困地区的比重。这是中国义务教育健康发展的有力保障，也是落实中国人民科学发展观的必然要求。2016年5月16日,教育部发布了《进一步推进义务教育均衡发展的意见》要求思想认识要统一,缩小影响办学条件的收入差距,合理分配教师资源,对薄弱学校要加强师资建设，对各学校教育质量要提高，弱势群体接受义务教育的权利能够得到保证。在这方面，各级XX要加强对农村学校的引导和对农村弱势学校建设项目的监督。增加投资,改革办学体制,改善办学条件,充实教师队伍,缩小城乡之间的差距,加强农村教育,促进农村义务教育的公平发展。

　　建立一个标准化的地方财政转移支付制度可以通过加强中央XX宏观调控措施,调整金融资源的分布在不同的地区,减少教育资源的质量的差异和教育财政,和在不同地区的条件,并减少孩子在不同的地区，不同的教育条件。然而，目前我国大部分的教育转移支付都是学校建筑和教学设备的专项转移支付，不能满足日本缩小教育发展差距的标准。因此，我们必须努力探索区域教育之间资金缺口的差距。在转移支付制度下，新的教育转移支付制度应以公平为基础。它应该基于对所有区域的财政能力和财政需求的科学计量。资金不足的地区要转移到经济落后地区，特别是农村和西部地区，特别是要加强教育。将资金划拨给普通基金，以缩小地区间义务教育发展的差距。“从标准化和发展的角度来看，必须建立必要的义务教育支出，并计算出中央和省级基础教育专项转移资金的使用方向。”(10)2015年5月,财政部、教育部共同签发的临时措施的管理支付中央专项资金的资助和支持农村义务教育的机制,改革农村义务教育经费保障机制,免费教科书基金由中央XX,杂项费用补贴,XX资助基金,学校建筑和维护。基金和其他中央和特殊基金用于支付集中的国库支付管理。这是规范和完善农村义务教育转移支付制度的重要举措。

　　完善农村义务教育投资制度，必须体现在法律的制定上。农村义务教育经费严重短缺，义务教育经费分配不均是我国义务教育发展的重大挑战。这是对义务教育投资不足、资金分配不均衡问题的修正，保证了义务教育经费的充分发放和公平分配。义务教育法最重要的原因也是新义务教育法中亟待解决的重要问题之一。解决这一问题的关键是建立一套新的义务教育投资体系。新《义务教育法》试图建立由xxxx和各级人民XX共同主办的新型义务教育投资制度(第44条第1款)，这是一个重大突破。这个新系统有三个主要特点。一是教育经费要得到保障和全面覆盖。第二，义务教育经费要由各级人民XX承担，义务教育基金的总体计划要由省人民XX制定实施。三是对农村义务教育经费要由专门的制度来保护。由此可见，农村义务教育的法律创新体现在了义务教育投入的制度上。

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