前言
湖南省衡阳市人大代表受贿案和辽宁省人大代表贿选案，引起了大众对人大代表履职的普遍关注。人民代表大会制度是我们国家最为根本的一项政治制度，也是完成人民当家作主这一目标的有效途径，人大代表的履职情况在一定程度上决定了人民代表大会制度的落实情况以及人民民主的实现情况。人大代表的履职状况如何，不仅有赖于相关法律制度规定，也有赖于人大代表自身的角色认知与角色行为。就像中央政策研究室秘书长林尚立所言：“现实中的任何制度，都首先在文本之中，其次在实践之中，从而形成文本制度与实践制度差异。这种差异的根由在于制度背后的行动者。行动者的观念、价值取向，利益结构以及权力关系，都将直接影响制度的实际运行效度。”从某种层面上来讲，人大代表的角色认知是其履职的前提和基础；相关法律制度规定是人大代表履职的客观依据和行为规范。
从以往的研究成果来看，关于人大代表角色认知方面的研究主要有：程志坚，林龙的《如何避免人大代表角色困境》（人大研究，2007）；张宇，任敏的《人大代表角色认同的变化——以核心期刊为样本》（武汉大学学报，2008）；黄信良的《浅析人大代表角色扮演的主观条件》（当代社科视野，2009）；陈华乾，陈招远的《人大代表的角色错位》（浙江人大，2012）；王元成《政治角色视角下的全国人大代表政治行为研究》（华中师范大学博士论文，2013）；黄曦鹏的《代理人与建议者：中国地方人大代表角色的新分类——以四川省乐山市为例》（乐山师范学院学报，2014）；王刚锋，王睿莹的《关于地方人大代表角色认知偏差的解析与对策》（改革与开放，2017年）等。还有一些国外学者对人大代表角色问题进行了研究。比如欧博文在对人大代表的身份与作用进行分析的基础上，确定了“角色冲突”这一理论。基于人大代表的履职情况，将其细分成了三类：懈怠型、代理人型以及忠告者型。并且指出，仅有第三类会遇到角色矛盾。
关于人大代表履职制度方面的研究主要有：蔡定剑的《中国人民代表大会制度》（法律出版社，2003）；邹平学的《论健全人大代表执行代表职务的保障制度》（求是学刊，2005）；王东华，孙浩的《人大代表履职的保障与监督问题研究》（中国海洋大学硕士论文，2007）；周莹的《人民代表大会质询制度研究》（中共中央党校学报，2014）；张莹的《全国人大代表履职问题研究》（东北大学硕士论文，2015）；李晓波的《刍论我国人大代表履职制度的完善——以人大代表“个体履职制度”为视角》（理论导刊，2017）；何秋燕的《地方人大代表议案建议履职研究》（华南理工大学硕士论文，2018）等。
在这些研究的基础上，本书将以健全国内人大制度，推行社会主义民主政治为中心，从人大代表角色认识和相关法律制度之间的关联性着手，对人大代表职责履行情况展开探讨。本书的基本思路是：从两起人大代表贿选案的现实问题出发，在对代表履职理论和实践进行梳理的基础上，通过对河北省第十一届和第十二届省级人大代表履职实况的调查了解，深层次分析其履行职责过程中暴露出的不足，在角色认知与角色规范的关系架构中，提出了可行性提升路径。
第一章两起人大代表贿选案引发的思考
一、案情回顾
案件一：湖南衡阳人大代表贿选案。2012年12月28日到2013年1月3日，湖南省衡阳市举行了第十四届人大第一次会议，总计有527名市人大代表参会。在对省级人大代表实施差额选举的时候，出现了极其恶劣的通过行贿扰乱选举公正的不法行为。经过调查，有56名获选人员曾通过钱财交易拉取选票，涉及到的资金总额超过1.1亿元，有518名衡阳市级人大代表以及68名会议执行者参与受贿。这是一起涉案人员多、涉案金额大、性质严重、影响恶劣的破坏人大选举的违纪违法案件。
案件审理结果：根据我国《中华人民共和国XXXX和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）和《中华人民共和国XXXX和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）的有关规定，对以贿赂手段当选的56名省级人大代表依法确认当选无效并予以公告；对5名未送钱拉票但工作严重失职的省级人大代表，依法终止其代表资格并予以公告；接受512名收受贿赂的衡阳市人大代表以及3名未参与受贿，可但存在重大工作失误的市人大代表的请辞申请；另外还有6名受贿的市人大代表已经因调离本行政区域而终止了代表资格。对涉案的党员和国家工作人员，进行了党纪政纪的立案调查处理，湖南省纪委分两个批次对466人做出了党纪政纪处分，这些人当中职位在处级以上有将近200人，对涉嫌犯罪的，移送司法机关审查处理。2014年8月18日，衡阳破坏选举案的69名被告人分别被判处有期徒刑、拘役或剥夺政治权利等。对该案承担首要责任的湖南省政协原副xx童名谦被以玩忽职守罪判处有期徒刑五年。衡阳市人大常委会原主任胡国初被以玩忽职守罪、受贿罪判处有期徒刑五年零六个月。
案件二：辽宁人大代表贿选案。2013年1月，辽宁省第十二届人大第一次会议对第十二届全国人大代表实施选举时，总计有45名获选人员曾通过行贿拉取选票，涉案的辽宁省级人大代表多达523人。这是建国至今查办的首起省级重大违法违纪、严重破坏人大选举制度的重大案件。
案件审理结果：根据《选举法》和《代表法》的有关规定，以贿赂手段当选的45名全国人大代表依法被依法确认当选无效。454名辽宁省级人大代表的代表资格被终止，其中108名辽宁省人大常务委员会组成人员和人大专门委员会组成人员的职务被终止。在这起案件中共依法处理955人，其中有中管干部34人。
二、案例分析
湖南衡阳人大代表贿选案和辽宁人大代表贿选案发生后，引起了社会广泛关注和学界热议。学者们主要从贿选产生的原因和完善对策两个方面进行了探讨。对贿选原因的分析主要集中在以下几个方面。
一是侯选人提名制度不合理。王连花指出，在实施选举时，特别是间接推选中，看重的是推荐候选人，虽然也规定了一定数量的选民和社会团体等有提名候选人的权利，但这样被提名的候选人往往不被重视，这就使上级领导的意见在人大代表候选人的确定上起着关键性作用。一切听从领导的推荐模式，很容易致使某些想要获选的人通过贿赂领导以实现被推举的目的。
二是被提名候选人构成不合理。候选人提名制度的不合理，直接导致了被提名候选人构成的不合理。在各级人大代表中，官员和企业主的比例过高已是不争的事实，而这两类群体最具行贿的资本。衡阳人大代表贿选案在行贿拉票的56名省人大代表中，以实际职业划分，其中私营企业主32人，党政官员、国有企事业负责人23人（村支书3人），基层社区党员1人。辽宁人大代表贿选案在行贿拉票的45名全国人大代表名单中，国有企事业单位负责人或私营企业主高达42人。
三是间接选举存在的弊端。沈寿文认为，在“选举”环节，从县乡两级代表直接选举的情况来看，由于选区内选民数量庞大，代表候选人试图以金钱或其他财物贿赂选民来保障自己当选的成本太高；而与之相反，从县级以上各级人大代表的选举情况来看，由于选举产生上一级代表的下一级人大代表是相对固定的，而且组织化比较高，代表候选人以金钱或其他财物贿赂人大代表来确保自身获选所需付出的代价并不高。这便是为何人大代表贿选案容易发生在间接选举层面的原因。
四是监督机制不完善。这两起案件都不是相关监督部门发现的，而且在被相关人员检举后，一些领导采取了听之任之的不作为态度。在衡阳人大代表贿选案中，三名花了钱却落选的企业主，曾向当时的衡阳市委XX童名谦反映情况并讨要说法，童名谦做出批示，要求将钱款予以退还，却未深究。作为衡阳市主要领导，童名谦为了不得罪人，而对这起人大代表贿选案采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，显然存在严重失职行为。在衡阳人大代表贿选案中因违法党纪被处以党内严重警告处分的衡阳市人大常委会某位副秘书长表示，若党委、纪委在第一时间加以干预，也许不会造成如此恶劣的后果，也能在一定程度上防止部分干部人员误入歧途。可以说，相关监督机制缺失和一些主管领导不愿监督的不作为，是导致贿选案频发的直接原因。
五是处罚机制不健全。首先，对贿选的界定不明确。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）对于贿赂选举的判定、刑事处罚准则、情节认证、惩处力度的划分等均缺少具体的司法解释和专门的规定。其次，对贿选行为的惩处力度较轻。《选举法》规定，以金钱或其他财物贿赂选民或人大代表，妨害选民和人大代表自由行使选举权和被选举权的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此可见，当前我国相关法律对受贿者的责任追究的规定明显缺失。相关处罚的法律和制度不健全，是导致行贿者胆大妄为和受贿者存在侥幸心理的主要原因。正如李月军所指出的，约束贿选的制度之所以没能得到有效的实施，是因为没有利益相关者为之提供主体支撑，之所以缺乏主体支撑，则是因为遵从这些制度不能给他们带来可预见的直接利益，无论是物质上的还是社会地位上的，而违反这些制度则能给他们带来可观的物质利益，而且被发现和处罚的概率很低。
针对上述原因，学者们也提出了相应的对策建议。一是完善人大代表选举提名制度。杨杰等指出，在国内当前的政治体系下，执政党提名是不容取代的，而别的提名形式同样需要予以重视。鉴于人民团体和选民、代表联名推荐的候选人比例很低，建议提高其他提名方式的候选人比例，并以法律形式确定下来。二是优化人大代表候选人结构。在直接选举中，要在拓宽人大代表候选人提名渠道的基础上，加强候选人与选民的联系，营造竞选氛围。在法律规定范围内，组织候选人与选民见面，回答选民提出的问题，在了解选民诉求的同时，展现候选人的代议素质，以便选民在信息较为充分的情况下进行选择。在间接选举中，大会xx团要对代表候选人的情况进行较为详尽的介绍。此外，还应逐步扩大直接选举的范围，以保证具备参选资格的人有更强的代表性。三是健全针对人大代表履行职责的监管制度。约翰·穆勒曾经这样说过：“人民应该是主人，但他们必须聘用比他们更能干的仆人，由于人民并不亲自主事，所以间接民主要求有一整套的监督机构来对人民的代表及由此产生的XX进行监督和防范，以免仆人滥用权力变成主人。”王连花指出，若要更加有效的对人大代表实施监管，首先应建立专门的选举监督机构，解决由于选举主体与监督主体一定程度的重叠而导致的职能混乱，清晰划分各部门的权责，切实体现出其监管功能。其二，应当激励民主自行投入到监督活动中。选举时，民众可依托书信、互联网等，向有关部门揭发违法法纪的行为。其三，增强对违法法纪人员的惩处。健全人大代表贿选相关立法，加大对违法违纪代表的惩罚力度，以增加贿选的风险。如果贿选案的参与者能够预期到自己的行为会被追责，影响自己的仕途和前途，甚至要受到党纪国法的严肃处理，那么很多人就不会选择参与贿选了。
三、案件反思
人大代表贿选案并非近些年才出现的，在山西的太原、运城，安徽的巢湖，湖南的邵阳，浙江的松阳、乐清，广东的清远、韶关等地都被披露过代表贿选的问题。衡阳人大代表贿选案和辽宁人大代表贿选案之所以能够引起如此轰动，在于其牵涉者甚众、层次高，涉及资金数额巨大。在该市获选的76名省人大代表当中，有56人通过钱财交易拉取选票，所占比例为74%上下，涉及资金总额达到1.1多亿元，人均数额在200万元上下；在参会的527名衡阳市人大代表中有518名收受钱物，占比约98%。在辽宁省当选的102名全国人大代表中，通过贿选产生的有45名，占比约44%，在选举产生全国人大代表的辽宁省人大代表为619人，涉案代表523名，占比约84%。辽宁省人大常委会共有常委62名，其中38名涉案，占比约61%，以致查处后因其常委会组成人员不足半数，无法召开常委会会议，类似情形从建国至今从来没有出现过，鉴于此，依据宪法及有关条例条款做出了创制性处理。
这两起人大贿选案发生后，相关学者主要从人大代表制度，尤其是选举制度的层面进行了探讨和分析。本书认为，任何一种行为的背后都有两种驱动力量，即主观驱动力和客观驱动力。在人大代表贿选案中，涉案代表的行为也主要受到两种力量的驱使，一是客观方面，我国人大制度尤其是人大代表履职制度中存在的漏洞和问题，使一些人大代表的贿选行为成为可能；二是主观方面，一些人大代表对代表角色的认知有偏差，代表意识差，对代表职责缺乏应有的神圣感和敬畏感，从而导致贿选行为的发生。
在这两起案件中，涉案的各级人大代表共计一千多人，却没有一人大胆揭露。在如此严重的集体腐败面前，这些人大代表心照不宣的“集体失声”了。这些人大代表选择静默的原因有所不同，有些人大代表是“躲”字当头，奉行“多一事不如少一事”的老好人原则，对贿选事件视而不见，听而不闻。当案件办理者质问该市人大常委会原副主任左慧玲为何不出面阻止？她回答道，所有在任的副主任当中，自己的资格和阅历都是最低的，不便于参与这些事情。有群众向耒阳市人大机关的一位工作人员反映情况，这位工作人员却说:“大领导不管，我们这些人怎么管得了？”。在这两起人大代表受贿案中，有些人大代表甚至人大领导是“利”字当头，把个人私利放在国家和人民利益之上，为了个人一己之私，不惜牺牲广大人民的利益。该市人大常委会原主任胡国初，在明确知道暗送钱财拉取选票属重大违纪违法的情况下，仍然不阻止、不上报，并且还参与受贿。某些人将人大会议当作“谋取钱财的绝佳机会”，在行贿与受贿之间“牵线搭桥”，从中捞取好处；乃至有意向那些处于徘徊中的候选人泄露贿选情况，煽风点火，情形极其恶劣。
在各类腐败活动中，人大贿选所导致后果的严重性以及造成的社会危害性是举世罕有的，它破坏了社会主义民主的规则，践踏了人民群众的民主权利，严重危害了党和国家的政治安全。因此，有必要加强对包括选举在内的人大代表履职问题的研究，从人大代表履职制度和代表角色认知两个层面来进一步规范人大代表的角色行为，以防止类似事件的再次发生。
第二章人大代表与人大代表履职制度
一、人大代表的概念界定
（一）代表与人大代表
政治学层面的“代表”，通常是针对代议制XX来讲的。国外相关文章和著作中关于该词的描述有两个比较常见的用词：“representative”与“deputy”，第一个词指的是，由部分人推选出来代表或是保障他们权益的人；第二个词指的是，获得所有选民授并且代表其权益而参与立法或决策的人。二者的不同之处在于，前者偏重于从选举的角度来定义代表的内涵；后者偏重于从授权的角度来定义。从该书探究的内容来讲，“representative”一词更能体现本书关于“代表”涵义的界定。在语义分析的基础上，X学者汉娜·费尼切尔·皮特金将代表细分成两大维度及五个类别。1、形式维度。包含：（1）授权型代表，也就是获得别人授意而行事的人，授意者需对其行为后果承担责任；（2）责任型代表，也就是需向被代表者承担责任，他更大程度上表示的是职责与义务，而不是权力或权益；（3）描述型代表，也就是仅仅是被动地揭发问题，而非主动的执行者；（4）象征型代表，也就是双方都不仅限于是人，也能是物，例如对某个国家来讲，总统是其象征性代表，而国旗同样是其象征性代表，此类代表具体是以调动大众情感的方式，使其对代表心生认可。2、实质维度，通常也称作行动维度，也即代表一切行事均是出于对对方利益的考虑，它能表现出二者间的动态变化情况。唯有从这一维度出发，才能够判定代表的行为及优劣。皮特金针对代表的内在含义以及归类问题展开了探究，形成了对该词汇的规范化解释。本文对其内在含义的定义，便参考了两大维度的角度，在第一个维度当中，更为注重对责任型代表内在含义的阐述。
关于“人大代表”的内在含义，业界尚未达成一致的观点，可是已经形成了两个基本的定义思路：其一，参考国外政治学的话语体系和国内人大代表职能的真正脉象展开事实分析及逻辑定位；其二，基于国内法律系统给予各级代表的权力，剖析并把握“人大代表”的真正含义。本文对其内在含义的定义，是以第二种思路为基础的。人大代表是国家权力机关的重要主体，代表的是民众的意愿和利益，在宪法和法律要求的范围内，行使国家权力。我们国家的人大代表总共有五级：全国人大代表，省、自治区、直辖市的人大代表，设区的市或自治州的人大代表，县、自治县、不设区的市的人大代表，乡、民族乡、镇的人大代表。每一级的任用期限均为5年。从其权力来源来看，群众以各式各样的途径选举产生的各级人大代表，其权力来源于人民；从人大代表的权力行使看，我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国XXXX组织法》（以下简称《全国人大组织法》）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民XX组织法》（以下简称《地方组织法》）和《代表法》等规定了各级人大代表的权利和义务。作为民意代表的角色集，人大代表有法定权力和一定的自由裁量权，但同时也规定了其权力的边界；从对人大代表权力的监督看，选民对自己选举产生的代表有监督甚至罢免的权利。
（二）人大代表的基本特性
人民性。这是最为基础的一项特性。它取决于民众在政治生活中所扮演的角色以及人大代表的属性，是通过宪法与法律确定并保证的。这种人民性主要体现在以下三个方面：一是人大代表是选民或者选举单位推选出来的，代表的是广大民众的意愿和利益，在宪法及法律要求的范围内，治理国家以及处理公共事务，人民将权力委托给人大代表，由人大代表来决定国家重大事务，再由人大代表委托“一府一委两院”来执行决议。二是选民或选举单位与人大代表之间的关系是选举与被选举、监督与被监督的关系，如果人大代表没能很好的代表人民的利益和意志，选民或选举单位有罢免人大代表的权力。三是人大代表是人民代表大会制度的主体，国家和地方的重大事务都需要通过人大代表集体讨论决定，他们以国家权力机关基本主体的身份，代表民众处理国家的大事小情。2、责任性。人民是国家权力的所有者，既是人民主权论的核心要义，也是代议制的基本前提。代表者作为被授权者，必然有相应的权利、义务和责任。它属于法律范畴，我们国家宪法明文要求，各级代表都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这种责任具体表现在宪法和法律所规定的人大代表的权利和义务，当然，如果他们无法遵守法律要求尽自己应尽的职责，也需要担负一定的法律责任。除此以外，其责任心还反映在政治义务方面，他们是政治活动的参与者，其履职行为也在一定程度上体现着其政治责任意识的高低，其不当的履职行为也应承担一定的政治责任。
3、集体性。人大代表的职责大多是通过集体形式来履行的，集体讨论、集体表决、集体投票，这既反映出我们国家的民主集中制的根本宗旨，同时表现了代表的基本特征和属性。人大代表虽然是人大制度的主要组成部分，然而他无法取代人民代表大会，也无法代其行使公权力，更无权直接参与人大职权范畴内的事务。人大可基于有关的条文条例，提出个人意见和建议，当这些意见和建议被多数代表接受或同意后，在法定多数通过的情况下，才能将其意志上升为国家意志并得以执行。如果某个人大代表个人的意志凌驾于集体意志之上，就违背了人大制度的人民性，也违背了人大代表的集体性。
4、兼职性。不同于许多资本主义国家的议员专职制度，我们国家的人大代表采用的为兼任机制，也就是说他们仍参与获选前的生产或工作岗位，且全部或主要报酬从原单位获得，不领取额外的代表职务工资，对于没有固定工资收入的代表给予适当的补贴。人大代表一方面要做好自己的本职工作，在本行业起模范带头作用，另一方面要认真履行代表职责，当二者发生冲突时，要首先履行代表职责。
二、人大代表履职制度的理论渊源
人大代表履职制度指的是，由民众推选出来的代表在宪法及法律要求的职权范围内，充分履行其权责，达成人民民主目标的全部行为标准。该制度是我国人大制度的重要组成部分，其理论来源具体包含：
（一）人民主权理论
让·博丹是首个对“主权”的含义做出阐述的学者。他指出，主权代表的是XX的最大权力，是国家最为根本的特点，国家和主权是一体的，是不容分割的。让·博丹关于主权问题的阐释，奠定了主权理论的基石，但其理论缺陷也很明显，那就是他把“主权”赋予了国王。
1、卢梭的人民主权学说。卢梭认为，人民主权的根本特征有两点，其一，具有不可转让性。主权是民众共同意愿的表现，属于集体意愿的范畴，是不能也不允许转让的；其二，具有不可分割性。若主权四分五裂，便破坏了民众意志的完整性；其三，主权不可代表。公意不能被代表，主权也不能被代表，议员是人民的办事员而不是代表。要保障主权的权威与人民的自由，就必须将一切交由公民自己完成。其四，主权至高无上。主权代表公意，具有绝对权威。XX作为公意的执行者，只能居于主权之下。
2、马克思的人民主权思想。（1）人民当家作主的理念。马克思指出，国家公权只有一个由来之处，那便是人民。人民的概念并不是始终如一的，在历史演进的过程中，其含义也在不断改变，但它总意味着社会上的大多数人。只有实现了人民当家作主，才是真正的人民主权。（2）实现无产阶级专政。马克思还指出，人民当家作主的目标需要依托无产阶级专政来达成。如果离开了无产阶级专政，人民主权便成为了空谈。无产阶级专政XX唯一的政体形式便是民主共和。它有别于资本主义社会的民主共和制，在民主共和政体下，国家XXX将切实把握在工农劳动者手中。（3）实行民主选举与民主监督。马克思非常重视人民的普选权，认为普选权是“人民主权意志的内容”。
马克思的人民主权思想，确立起了社会主义人民主权原则，成为各个社会主义国家民主政治建设的理论依据。
（二）代议制理论
1、近代西方的代议制理论。代议是人们商讨及解决集体性问题的一种办法，它从很早之前便开始在实践中普遍运用。从政治制度的角度来讲，它是最近在百余年间伴随民主政治的发展而逐渐确立起来的。
詹姆斯·哈灵顿的代议制共和国构想。 17世纪的英国思想家哈灵顿第一次较为完整地提出了代议制理论。他认为，合格的代议制共和国应当具备三大机构：其一、元老院。经过全面的商讨确定相应的提案；其二，人民代表大会。对元老院呈交的提案做出决议，决定是否予以通过；其三，国家元首或行政机构，将上一环节的结果付诸实施。为了能使代议制共和国永葆生机，他认为应当实施秘密投票制和轮流执政制，每位议员和官员均有相应期限的任职权，通过不断轮换来保持其活力。（2）托马斯·杰斐逊的代议共和制度设计。X独立后不久，杰斐逊推出了代议共和制度，并将其付诸实施。他指出，此项制度应当按照如下几项原则来实施：一是民众能够掌控XX；二是XX必须体现和执行人民意志；三是XX要保障人民的自由权利；四是实行少数服从多数原则。杰斐逊还提出了一些具体措施，以保证这些原则的落实。比如完善普选制度，他主张按选民的人数比例来确定代表的名额，代表名额必须与选民人数成正比；实行分权制度，不但应实施立法、行政及司法的分权制衡，还应实施中央与地方的层层分权。
（3）约翰·密尔的代议制XX理论。密尔是该理论最大的贡献者和突出代表。他指出，代议制XX是理想的XX形式。代议制政体指的是，由全部民众或是部分民众在固定期限内推选出代表代其行使XX最终的管理权，也就是实行代表责任制，议会的主要职能是掌握并行使这一控制权。议会不会直接干预政务，但是有权力对政务进行公示，从而使其迫于压力对质疑进行说明，并对其做出严格批评和抨击。若国家机关工作人员存在用权无度的情况，可以将他们撤职。
2、马克思主义的代议制思想。马克思主义的代议制思想是社会主义国家政体建设的直接思想来源，是能够真正实现人民当家做主的制度设计思想。
（1）马克思恩格斯的代议制设想。马恩在对资本主义代议制进行批判的基础上，开创了无产阶级专政的代议制理念，它具体包含两个方面：其一，对资本主义议会制度及选举制度的抨击；其二，对无产阶级代议制民主的构想。以上两个方面是联系紧密的统一体。他们便是在看透资本主义国家议会的本质之后，才致力于探寻全新的民主模式，以使“民主治理”切实成为现实。
针对第一个方面。二人基于对部分资产阶级议会制的深度调查和了解，揭示了隐藏在其背后的欺骗性和虚伪性。在对资本主义选举制度的批判方面指出，这些国家表面上高喊着民主选举的口号，事实上却对选民资格设立了资产、种族等限制。资本主义所标榜的民主，本质上是资本家的民主，而非广大劳苦大众的民主。
针对第二个方面。基于对资本主义国家两大制度的抨击和驳斥，二人对无产阶级代议制做出了基本构想。他们的观点是，无产阶级应当创建 “一个统一的，不可分割的共和国”，此类XXX应当遵守如下几项原则：一是普选制；二是“议行合一”原则；三是公职人员的可撤换。可见，马恩认为，不仅要给人民选举权，还要给人民随时撤换被选举人的权力，这样才能防止国家和国家机关由社会公仆变为主人。依据这一思想，社会主义国家的代议制度建立了对选举产生的领导人员的罢免制度。
总体来看，马恩对代议制民主作为民主的实现形式是赞成的，他们所批判的是资本主义两大制度的欺骗性及虚伪性，而唯有无产阶级代议制民主才能实现真正的人民民主。
（2）列宁的代议制理论。列宁是第一个社会主义国家的创立者，他在社会主义实际建设过程中深化和拓展了马恩的代议制。首先，是对资本主义代议制的认可和抨击。列宁一方面肯定了资本主义代议制的历史作用；另一方面他也深刻揭露了其虚伪性。其二，对无产阶级代议制思想的综合论述和解释。他指出，该制度是为了创建其实代表民众意志的机构，以保证人民主权的国家性质。为此，他做出了如下的设想：一是该机构通过广泛、公正、直接以及匿名投票的推选形式来确定；二是该机构必须掌控所有权力，代议机关要有完整的、统一的和不可分割的权力；三是代表机关的代表要接受人民监督，人民可以罢免他们。
（3）中国共产XXX人民代表大会思想。我国先行者基于马克思主义思想，并且联系我们国家的具体实际，开创性地推出了人大制度，其主要思想包括：一是人民代表大会是国家权力机关。XXX指出，“只有基于真正广大群众的意见建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议……这样的人民代表会议一经建立，就应成为当地人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的XX委员会。”新中国成立后xxx人将这一思想上升到宪法层面。二是人大代表的推选形式为普遍选拔。其推选形式在很大程度上反映出了代议制XXX的民主水平。三是人大遵循的基本准则是民主集中制。这也是其最为明显的特征，民主集中制既能够发挥民主“集思广益”的优势，又能保证人民意志的有效落实，是对社会主义代议制民主理论的发展与创新。
人大制度是马克思思想同我国具体实情相融合的结果，是与国内实情相符的伟大成就。在此项制度下，人民当家作主切实得到了体现，社会主义建设呈现勃勃生机，经济社会迅猛发展。伴随社会生产力的持续进步，人大制度也会随之得到持续的改进。
（三）代表制理论
在代议制国家中，代表和选举者之间的关系是最基本的议题，基于这种关系而建立的代表制理论，是履职制度不可或缺的理论根据。该理论以代表应当代表本人意愿或是选举者的意愿或是民众的意愿这一论题为中心，产生了三个主要学说：
1、强制委托论。该学说的观点是，代表应当是所在区域选举者意愿的载体。二者间属于委托代理的关系，身为代理方，应当充分遵照对方的意愿办事，我们国家的宪法及相关法律要求，代表由具有参选资格的公民推选出来，并接受其监督，选举者和举办方均有权力免除获选者的资格。如此便能保证人大代表切切实实代表民众的意愿。
2、代表责任论。该学说的观点是，代表在接受委任之后，应当基于自身的意愿去独立履行其责任。该理论是从代表责任制中衍生出来的，其观点是，选举者推选出智力和学识均在自己之上的人，便应当期盼有些时候，代表的观点会和大部分选举者存在差别，而且其观点通常是正确的，所以，选举者若将百分百遵循其意愿作为保留代表资格的基本前提，那就是不明智的。这一主张获得了诸多国家的认可，并发展成他们确立议员属性的宪法准则。法国宪法要求，议会成员的一切强制性委托均不具备效用，其投票资格只适用于本人。伯恩宪法指出，议会成员是民众的代表者，不会受到委托及指示的制约，仅遵从各自的良知。意大利宪法指出，议会所有成员均代表着XX，在他们履行职责和行使权力时均不会受到委任令约束。比利时宪法规定，每个议员都代表国家，而不仅仅代表他们所当选的省或者省内选区。这些规定是为了保证议员能够独立自主的按自己的智识来发言和投票。从实际情况来看，议员因受到几年一次由选民决定当选与否的命运，所以在实际行动中，议员总会考虑到选区选民的利益和要求，以保证其能够继续当选。
3、集中代表论。该学说的观点是，代表应当是民众意愿的代理人。选举属于授权活动的范畴，而且并非选举者个人而是所有民众的整体授权。因此，代表应是全体人民的利益和意志的集中体现者。
三、人大代表履职制度的实践发展
（一）发展历程
1、人大代表履职制度的确立与初步探索时期（1954—1957年）。1954年9月15日第一届XXXX首次举行，预示着我们国家的人大制度真正确定下来。此次会议确定了1954年《宪法》《全国人大组织法》《xxx组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《地方组织法》等重要法律，依据这些法律，构建了全国人大常委会以及国家“一府两院”。此项制度的创建在国内拉开帷幕。
（1）在组织机构建设方面。XXXX的常设机关是全国人大常委会。这一时期，设立了全国人大常委会办公厅及四大委员会，分别为法案委员会、民族委员会、代表资格审查委员会以及预算委员会，前两者属于常设委员会，负责在全国人大会议结束后辅助全国人大委员会处理事务。各委员会主任及成员由全国人大xx团在代表中提名，全国人大会议通过；副主任委员由委员互推。从全国人大常委会工作机关的创建进展看，1954年全国人大常委会办公厅设立了研究室、法律室、顾问室、编译室、民族室、人民代表接待室、秘书处以及总务处等，总计有120名工作人员。1956年撤除了顾问室，另设国际议会活动办公室，干部总人数增加到365人。
（2）在重要职权的行使方面。一是全国人大及其常委会都能依法按期召开会议。到1957年底，XXXX每年开会一次，全国人大常委会会议共召开89次，平均2.3次/月，初期的会议开会一天就算一次会议。这几年间，全国人大每个年度接收的议案数量依次为39件，214件，176件以及243件。从第一届全国人大会议开始，全国人大对XX工作报告、国民经济计划和国家财政预决算报告、最高人民法院和最高人民检察院的工作进行审议。地方各级人大也从第一届开始对本级“一府两院”的工作进行审议。这一时期，不管是以上哪一种一会，人大代表均能够自由发表各自的见解，勇于指出发现的问题，XX也能够指派有关人员前往倾听群众的声音。
二是从立法权的行使来看。全国人大制定和批准法律、法令40多个，比如前面提到的宪法和有关国家机构建设方面的法律，还制定了《治安管理处罚条例》《城市居民委员会组织条例》《农业生产合作社示范章程》《兵役法》等，以及一些民族自治地方的组织条例。这一时期还开始着手起草《刑法》《刑事诉讼法》《民法》等重要法律。此外，xxx颁布或批准颁布的法规400多件。
三是从重大事项决定权的行使来看。刘少奇在关于宪法草案的报告中曾指出，全国性的重大问题，经全国人大会议商讨做出决议，在闭会时期，权力转移至全国人大常务委员会；地方的重大问题，经地方本级人大会议讨论和决定。这一时期，全国人大审议决定了发展国民经济的第一个五年计划，通过了全国农业发展纲要，批准了关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划决议等国家重大事项。
四是从选举权和监督权的行使来看。首届全国人大一次会议推选出了国家国xx、副xx，全国人大常委会委员长，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长。到1957年底，全国人大常委会任免了26人次的“一府两院”的正部级领导人。在全国人大常委会会议上，“一府两院”的干部领导时常与会汇报工作，主动公开政务情况。该时间段内，周恩来XX先后17次向人大常委会汇报工作，或是对所提交的提案进行解释。
五是在人大代表视察工作制度方面。这一时期，不仅创立了人大代表视察制度，还开展了大规模的代表巡视考察工作。1955年8月，全国人大常委会会议确定了《关于XXXX和省自治区直辖市人民代表大会视察工作的决定》，按照该决议，全国及省级人大的代表都是在各年完成春耕和秋收之后巡视考察两轮。1955年10月，基于毛xx提出的建议，全国人大代表、政协全国委员会委员，省、市人大代表，政协委员，共同进行了一次时间为一个月的巡视考察。根据相关资料，参与此轮巡视考察活动的全国人大代表有351人，在全部人大代表中的占比为28.7%；政协全国委员会成员139人，在全部委员中的占比为26.2%。呈递考察报告149份，收集意见、建议1000余条。时任全国人大常委会委员长的刘少奇同志曾经致信所有的全国人大代表，希望其前往原选举机关或是户籍所在地展开适度巡访，将在各环节工作中掌握的情况，和从民众中了解到的信息，人大代表的提案等，及时上报给人大常委会。
（3）在人大代表履职保障方面。为了方便全国人大代表开展工作，全国人大在直辖市、省会城市以及代表较为集中的地区设置了相应的办事处。除此之外，还给予所有的代表适当的物质保障，每人每月可领取50元工作费。
总体来看，这期间，我们国家的人大制度基本上建成并且得到充分的落实，各级代表的表现都非常主动，并投入极大的热情参与相关的活动，认真履行代表职责和权利。人大制度创建对于建国初期各项章程的确立以及产业改造目标的达成有着十分重大的意义。
2、人大代表履职制度受到挫折时期（1957—1966年）。因为对世界时局的误判，从1957年第二个极度起，爆发了我党内部的反右派斗争，并逐渐扩大化。初露生机的人大制度也遭到了严重挫折，其作用被逐步削弱。
（1）在组织机构建设方面。1956年刘少奇委员长曾提出要研究在全国人大增设与xxx各部委对口的专业委员会的问题，以便加强对xxx的监督，但因1957年下半年突变的政治形势被中止了。1959年我国各地开始实施机构简化，全国人大及其常委会的成员也被精简了，人大常委会办公厅只剩下100多人，无法正常开展工作。受国家XXX机构变化的影响，地方各级人大的作用也呈削弱态势。
（2）在重要职权的行使方面。一是全国人大会议及其人大常委会会议都无法按期召开。第二届全国人大二次会议和四次会议均没能如期举行，第二届全国人大三次会议在推迟3次之后终于得以举行。即便启动了会议，很多重要的问题也被排除在讨论范围之外，比如第二届全国人大三次会议和第三届全国人大一次会议，就连国民经济计划和财政预决算报告都没有提交大会审议。1957年初举行的第一届全国人大四次会议上，代表提出的议案总计有240余件；而在1960年第二届全国人大二次会议上，提出的议案仅仅有40余件。议案总数的剧减也从另一侧面表明，代表履行职权的热情降低了，许多人大代表不愿或不敢提提案了。
二是立法工作基本停滞。根据相关资料，1955-1959年，全国人大及其常委会、xxx拟定和通过的法律、法规，大概为平均160件/年。而1960-1965年，仅仅只有30多件。在人大制度创建的初期便着手拟定的《刑法》《刑事诉讼法》《民法》等，有些已然经过了20多次的修订，可是到了1957年，这些工作均被叫停，处于原地踏步状态，到了1962年便彻底终止了。与人大立法有着密切联系的国家法制机构，例如司法部、监察部和法制局也相继被撤销了。
三是未按照相关法律行使重要事务决议权。这期间，人大对XX重要事务的决议权并没有得到实质性的落实。1958年陆续席卷我国各个地区的“大跃进”以及人民公社运动等均未按照相关法律规定，提请全国人大审查和表决。关于发展国民经济的第二个五年计划同样没有呈交给全国人大批示决定。下级XX也是如此，有的地方将重大事项提交本级人大走走过场；有的地方连过场都不走，绕开本级人大，直接由本级党委或人民委员会决定了。
四是从选举权和监督权的来看。五四宪法明文指出，全国人大代表任职期限为四年，在距离任职结束还有两个月时，全国人大常委会需提前确定下一任当选者。而全国人大代表首届任职时间为四年零七个月，超出了七个月；第二届任职时间为五年零八个月，超出了一年零八个月；第三届任职时间为十年，超期六年。在这种背景下，全国人大常委会委员以及依法推选出的“一府两院”干部成员的任职时间均存在超期现象，没有能够及时改选与更新。地方各级人大的情况基本也是如此。人大监督权也退化了。这几年间，全国人大并未按照相关法律，如期组织“一府两院”工作汇报，如此便无法在法律规定的范围内对其行使人大监督权。各级人大尤其是县级、乡级人大更无法按时召开，有的地方常年不召开人大会议。
（3）在人大代表履职保障方面。取消了人大代表工作费；人大代表没有应有的人身特别保护权，因言获罪或遭到打击报复的情况时有发生，民主生活窒息。
人大代表履职制度遭到严重破坏时期（1966—1976年）。1966年5月席卷全国的文化大革命爆发，此后的十年，全国人大和地方各级人大受到了前所未有的严重破坏。（1）在组织机构建设方面。1966年7月全国人大常委会三十三次会议做出决议，延迟举行第三届全国人大二次会议，当时并未指明具体的延迟期限，事实上，过了八年半之后，也就是直至1975年才举行了第四届全国人大一次会议。在这段时间内，尽管并未宣布撤销全国人大及其常委会，可是也未举行过一次会议，事实上是完全处于停滞的，失去了最高权力机关的功能。在“一府两院”当中，只有xxx得以幸存，除此之外，就连最高人民法院和最高人民检察院都遭到撤销。地方机关方面，各级人大及行政机关、人民法院、人民检察院都被取消了，被集合了党、政、军、审判以及监察等功能为一体的革委会所替代。
（2）在重要职权的行使方面。作为人大制度建立并发挥作用的基础性法律依据的宪法遭到严重践踏。全国人大会议及其常委会会议曾一度暂停，暂停时间更是长达八年半，在这段时间内，国民经济计划和国家财政预决算报告均未提交全国人大审核与决议，而是交由XX机关进行决策。国内各个XX机关也脱离了全国人大及其常委会的监管。xxx国家领导人员的任免也不再经过全国人大及其常委会的通过。总之，整个国家的各级人大机构和制度都遭到了严重破坏，处于瘫痪状态。
（3）在人大代表履职保障方面。人大代表各方面的权益完全得不到任何保护和保证。全国人大常委会有很长一段时间被实施军事管制，大多数干部均被安排到“五七”干校接受改造。更有甚者，1968年8月在《关于三届全国人大常委会委员政治情况的报告》当中，115名全国人大常委会成员中的61人造陷害，被冠以“汉奸”“反革命”等污名，所占比例达到52%，这当中还包含朱德委员长以及彭真、张治中、李井泉等七名副委员长。
1975年1月第四届全国人大一次会议在北京召开，这是全国人大会议中断八年多之后的首次会议。可是此次会议的与会者均是各个省的革委会经商议派遣去的，并且很多需要获得全国人大批准的XX重要事务并没有依法呈交审查决议，比如1976年免去xx同志副XX的职务。此届全国人大仅仅举行了一次集中会议和四次常委会，其立法权及监管权也几乎成了摆设。所以，第四届全国人大一次会议的举行不表示人大制度的重新启动，而直到1978年我国的人大制度才得以真正的恢复与发展。
4、人大代表履职制度迅速发展时期（1978年—至今）。1976年10月粉碎了“四人帮”，标志着十年文化大革命的结束。经过两年多的暂停，1978年我们国家的人大制度才得以重启，特别是1982年新宪法的出台，使得该制度步入了全新的发展阶段。
在组织机构建设方面。第六届全国人大设置了民族、法律、财经、科教文卫、华侨及外事六个委员会，七届、八届、九届以及十三届全国人大在此基础上又设置了内务司法、环境与资源保护、农业及农村、社会建设专门委员会。现阶段全国人大专门委员会包括民族、宪法和法律、监察和司法、财政经济、科教文卫、外事、华侨、环境与资源、农业与农村以及社会建设委员会。以上均属于常设性机构，处于全国人大及其常委会的监管范围内。1982年宪法规定，全国人大常委会成员不允许在国家行政机关、审判机关以及检察机关任职。积极推进全国人大常委会组成人员专职化。1979年第五届全国人大二次会议做出了在县级以上各级人大设置常委会的决议，并赋予了监督权、重大事项决定权和人事任免权。总而言之，从改革至今，人大组织构架逐渐得到优化，为人大代表履行职权创造了良好的条件。（2）在人大代表选举方面。《中华人民共和国XXXX及地方各级人民代表大会选举法》是1953年拟定的，1979年展开第一次修正，之后依次在1982年、1986年、1995年、2004年、2010年以及2015年实施了六轮修正。通过数次修正和调整，我们国家的人大选举机制逐渐趋于完善，主要体现在：一是直接推选的范畴得到拓展。1979年相关法律将直接推选的范畴拓展到了县一级。二是实现了城乡的同票同权。1953年的选举法指出，全国人大代表当中，城乡各位代表所代表的人口数比重为8:1；1995年选举法修改时，将这一比例修改为4:1；2010年选举法修正案规定，城乡按相同人口比例选举人大代表，实现了同票同权。三是促进了差额选举的实行。广泛实施了对各级人大代表及地方国家单位某些干部展开差额选举的重要变革。四是加大了对贿选等不法选举行为的查处。此外，还有优化了登记手续，一律采用无记名投票方式等。
（3）在重要职权的行使方面。改革开放以来，我国人大制度的不断健全与完善，为人大代表履职提供了更大的制度空间。从全国人大常委会的职权来看，1954年宪法规定其职权有19项；1975年宪法规定有7项；1979年宪法规定有13项；1982年宪法规定有21项。人大及其常委会职权的增强主要体现在：一是全国人大会议及其常委会会议都能依法按期举行。自第五届全国人大一次会议开始，全国人大每年召开一次人民代表大会，至此没有间断过。文革期间被废弃的会议制度、选举制度和监督制度等都逐渐恢复并发展起来。1987年公布的《中国人民共和国《全国人大常委会议事规则》》（以下简称《《全国人大常委会议事规则》》）和1989年公布的《中华人民共和国XXXX议事规则》（以下简称《《全国人大议事规则》》），明确了全国人大及其常委会的议事程序，使其更加规范化、科学化。据此，地方各级人大也出台了相关规定。从人大代表提出的议案和建议数量来看，仅第十二届全国人大四次会议召开期间就收到代表议案462件，代表建议8609件，议案和代表建议的质量不断提高。
二是人大立法权增强。1979年后我国人大始终将立法工作放在首位，制定了包括宪法性法律、行政法、刑事法、经济法、民商法等大量法律，逐步建立起了以全国人大及其常委会为核心和主导，xxx、省级人大、少数民族自治区、省会城市以及获批的较大型城市的人大会议有权拟定行政法规、地方性法规以及自治法规的立法体系。2000年第九届全国人大三次会议确定了《中华人民共和国立法法》，使立法的执行过程更趋标准化。2010年建成了具有我国特色的社会主义法律系统。XXX十八大以来，我们党将全面依法治国纳入到“四个全面”的国家战略布局。随着我国立法工作全面而深入的开展，人大及其常委会的立法数量和质量不断提升。仅第十二届全国人大四次会议至五次会议期间，全国人大常委会拟定法律8部，修正法律27部，通过相关法律问题的决定决议7个，检查了6部法律的实施情况。以全国人大及其常委会为核心和主导的我国立法体系所制定或修改的一系列法律法规，为XXX建设提供了良好的法制环境。
二是监督权逐步加强。实施改革之后，监督权获得了更广泛的关注，对“一府两院”的监管逐渐增强。2006年第十届全国人大常委会第二十三次会议确定了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），对各级人大常委会监督权的运用范畴、具体事项以及执行形式等给出了详细的要求，更加有效地实施监管提供了比较全面的法律根据。人大常委会的监督权主要体现在三个方面：其一，通过审议人民XX工作汇报、国民经济及社会发展计划报告、预算的落实状况报告以及审计、人民法院、人民检察院等的工作报告，对“一府两院”的运行实施监管。人大常委会各个年度均会有规划地选取一些重要问题，让“一府两院”对此进行汇报说明。汇报主题的确立有六种方式：本级人大常委会在巡查过程中识别出的重点问题；本级人大代表针对同级“一府两院”政务提交的议案中的共性问题；本级人大常委会成员提到的较为普遍的问题；本级人大专门委员会、常务委员会机关在实际调查研究中观察到的重点问题；民众通过写信、上访等提到较多的问题；广受民众热议的其余问题。其二，通过对法律落实状况展开核查、审验标准性文件等，对国内宪法及法律的执行状况展开监督。其三，经过询查、盘问，对特定问题和人员进行监督。
此外，1992年的《代表法》、2005年《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称中央9号文件）等促进代表履行职权的法律的发布，使其职权履行更加规范化、法制化，增强了人大代表履职实效。
（4）在人大代表履职保障方面。伴随国内人大制度的重启和升级，代表履行职责的履职保障也不断增强。目前我国有关法律对人大代表的履职保障具体包含：言论免责权，人身特别保护权，履职的期限、物质及组织保障，知情知XXX，参加履职学习等，这些为各级人大代表依法顺利有效履职提供了必要的法律保障。
在对人大代表履职增强保障的同时，还强化了代表履职监督。《代表法》对人大代表的监督问题进行了专章论述。不仅保证了其职权的履行，还对其行为形成了一定的约束。
（二）实践要求
1、民众权利观念的加强对人大代表职权履行也有了新的要求。我们国家的宪法及相关法律对此方面权利的保护持续健全。1982年宪法把公民的基础权益写进了具体的章程中；2004年宪法修正案将人权保障写入宪法。《行政诉讼法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等相关法律法规，从限制公权力和保护私权利的角度加强了对公民权利的合法保证。这使得民众对权利的认识逐渐加强，具体体现在：第一，民众维护自身权益的观念有所加强。董燔舆便针对我国人民的法律观念展开过一次专门的调研，在被问及“社会生活中以下哪件事情（孝敬父母、报恩、尊重权利和自由、广交朋友和其他）最重要”的时候，有58.27%的人选的是尊重权利与自由，持这一观点的人在所有被调查者中的占比极高。实际生活当中的很多实例也验证了，民众对权利的认识和重视度均有明显的加强，如“民告官”案件、行政抗诉案件、消费者维权案件等，甚至还有“贞操权”索赔案件和“亲吻权”侵害赔偿案件。随着我国经济社会的不断发展，人们的维权意识还会不断增强。
其二，民众参与政治的意愿加强。伴随民主政治在我们国家的广泛推行，民众的政治思想逐渐加强。比如，孙志刚案引发的俞江、腾彪、许志永三位法学博士以中国公民的名义向全国人大常委会提交了书面意见，最后终于使收容遣送制度得以撤除；2003年在深圳、北京、湖北等地方的区县人大代表选举中，涌现出多位自主竞选的参选者；厦门、宁波、南京、大连等地针对PX项目的公民参与事件等。对于公民的政治参与，我们党及XX充分关注，对民众关注的重点问题做出了相应的处理，并且逐渐拓展了民众参与的正当途径。
总之，我国公民的权利意识和政治参与意识都增强了，而且随着信息化的不断发展，人们的参与意识和维权意识越来越强，参与和维权的渠道、方式越来越多样化。这为人大代表履职提供了比较丰厚的民意基础与民主环境，但同时也给代表履职提出了更高要求，要求代表可以提交最新的需求，并且找到合适的解决途径，把这部分需求引向有益于社会安定和政治发展的道路。
2、有关法律法规的日益完善对人大代表履职提出了更高要求。目前我国已经形成了有中国特色的社会主义法律体系，这为人大代表履职提供了法律依据和保障。我国《宪法》不仅明确了全国人大在权力系统当中的最高地位，还从最高法的层面对各级人大及其常委会的职责及权力进行了说明。《选举法》《代表法》《监督法》和中央9号文件等专门的法律法规，对代表的产生、履职的内容、程序，以及履职保障和监督等方面都作了进一步规范。基于这部分法律法规，各个地方也进一步明确了本级人大代表履行职责的细则。不断健全和完善的法律法规，在为人大代表履职提供更多法律保障的同时，也对人大代表履职提出了更高要求。
3、代表履职制度环境的不断优化对人大代表履职提出了更高要求。我国人大制度经过60多年的风雨历程，各项人大制度不断健全和完善，从人大代表履职的有关制度来看，人大选举制度的公平性和平等性日益凸显，主要体现在直接选举的范围扩大、城乡同票同权、差额选举的实行、代表比例结构的优化等；人大监督制度的刚性不断增强，建立了比较完整的人大监督体系，人大监督的方式方法不断创新，人大代表逐渐从讳言监督到正视监督、主动监督；人大代表履职制度日趋健全，代表视察制度、代表联系选民制度、代表履职保障制度、代表履职监督制度等，使各级人大代表履职工作呈现出勃勃生机。代表履职制度环境的优化，给人大代表履职提供了有力的制度支撑，同时也要求代表履职行为进一步规范化。
XXX十九届四中全会将“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”，作为了XXX制度建设的一项重要内容。XXX我们必须毫不动摇的坚持和完善人民代表大会制度，不断推进XXX民主政治建设。
第三章人大代表的角色认知及其影响因素
一、角色与政治角色
“角色”原本是指舞台表演中演员按照剧本规定所扮演的某一特定人物。后来人们发现现实社会与戏剧舞台有内在关联性，即舞台上的表演是现实社会的缩影，正如莎士比亚在戏剧《皆大欢喜》中所写：全世界是一个舞台，所有的男男女女不过是一些演员；他们都有下场的时候，也都有上场的时候，一个人一生中扮演着好几个角色。
X社会学家米德首先将这一概念引入社会学和社会心理学领域，上个世纪20年代开始，芝加哥学派综合应用了此概念，并且逐渐构建出角色理论。米德认为，角色是处于一定地位并按照相应行为规范和行为模式行动的人，发展到后来，“社会角色是指简单社会关系两端位置上的由社会需要所规定的个人行为模式”。莱威认为，社会角色是由特定社会结构来分化的社会地位；纽科姆认为，社会角色是个人作为一定地位占有者所做的行为；林顿将角色理解为行为期望或规范，认为当个体依据自己在社会中所处地位而实现自己权利和义务的时候，他就扮演着相应的社会角色。森冈清美将角色分为“群体性角色”和“关系性角色”两种，以家庭为例，“群体性角色”是指家庭内各个位置与家庭群体的整体关系，比如户主、户成员等；“关系性角色”是指从家庭关系角色来观察各个位置，比如妻子对于丈夫、儿子对于父亲等。安德列耶娃认为，社会角色有以下三大要素：一是社会中存在的对个体行为的期待系统，即这个个体在与其他个体的相互作用中占有一定的社会地位；二是占有一定社会地位的个体对自身的特殊期待系统；三是占有一定社会地位的个体的外显行为。从这些定义可以看出，有些学者将社会角色等同于社会地位；有些学者将社会角色理解为行为期望、行为规范或个体行为。无论是对社会角色的静态规定还是动态考察，都从一种视角强调了角色现象的一个侧面。我国学者普遍的观点是，社会角色是个体在社会关系体制中占据一定社会地位，并且达到社会要求的一系列个体行为方式，它包含五大要素：角色扮演者、社会关系体系、社会地位、社会期望和行为模式。
X政治学家海因兹·尤老较早地把社会角色引入政治学的研究领域。他认为，“政治行为……永远是政治角色所表现的行为”“角色理论于政治分析而言起码有如下两层意义：首先，它将政治行动放在社会事务的范畴中来展开探究提供了初步的思路。它将政治当中的个体看作是处于特定行为标准中并且依赖别人以及对别人的行动做出反应的人。如此便为从个人与他人、与社会标准之间的关系着手去探究政治活动创造了条件。举例来讲，总统的行为往往和大众对他的标准要求以及别人对他的期盼相关联。其次，该理论具备从角色行为方面上描述政治机关的功能，比如立法机构就是由许多相互联系的立法者角色形成的。”我国学者贾伯中认为，角色理论更加细致的揭示了政治过程中的政治行为主体的特征及其相互关系。政治角色和民众的在政治生活当中的地位以及职务有着紧密的联系。可是这几者之间并不能划上等号。“原因在于，政治角色是基本上所有参与政治活动的人均能够获得的，对处于各种地位的人来讲通常表现出混合性和同质性，而政治地位表示的是个体所在的高度以及享受到的差异性待遇。政治职务更加无法涵盖政治角色。可是有一条是无可置疑的，那便是唯有处于特定地位或是环节中的人才可以具备相应的政治角色，失去政治地位、处于政治活动以外的人是无法拥有政治角色的。事实上，这也反映了角色和地位是一体的，此外也是在明确政治角色涉及的范畴。”他还将政治角色分为了三类：第一类是政治领导者，即少数处于政治决策中心的领导人物，属于决策性角色；第二类是政治的其他直接参与者，即包括一般公务员、人民代表等，属于执行性和代表性角色；第三类为普通民众，通常指的是广大选举者，是基本角色中的一种。以上三种角色的区分并不是绝对的，通常还存在一定的交叉。例如，一位领导者在同一时间也扮演着选举者的角色。这几种角色在自身内部也可进一步细分，以第一种为例，它可细分成xx、XX、部长等，第二种则包含XX秘书、人大代表等，而最后一种事实上涵盖了监管者、推选者、批判者、倡议者等。通常来讲，民众均是先有第三角色，随后才可以参与前两种角色。
二、角色认知及其影响因素
角色认知是角色扮演的先决条件。政治角色的扮演首先要对所扮演的角色有所认知，角色认知就是对角色所承担的职责的了解。角色认知状况与角色期望和角色冲突密切相关。
角色期望是人们对于一定的角色形象及其行为模式的设想。它可分成社会期望及自我期望两个类别。前者具体指的是，社会和外人对某一角色应当做何事和不应当做何事所持的观点以及提出的要求，它通常体现在各种条文条例、民俗民风及大众舆论当中，并且扎根在特定的公共文化中。自我期望属于角色扮演者对自身应当做何事以及如何做的安排和计划，它与当事人的观念、态度和性格有关，使角色具有一定的个性色彩，但这种自我期望受到社会期望的影响和制约。总之，角色期望主要受两大因素的影响：一是社会规范，包括宪法、法律、制度、规定、习俗等。二是社会文化，尤其是主流社会文化。对此类角色的期待亦是这样，一方面它会受到社会规范的约束，使其在一定的法律法规范围内行为，以保证角色的正确扮演；另一方面要营造相应的政治文化氛围，使人们对政治角色的期望符合主流政治文化。政治文化的思想最早来源于柏拉图和亚里士多德。“政治文化”作为一个概念，是18世纪末德国的文艺理论家约·赫尔德提出的，而作为现代政治学意义上的范畴，是X政治学家阿尔蒙德在20世纪50年代出版的《比较政治体系》一文中首先提出的。政治文化的概念内涵有广义和狭义两种，广义的文化可以被理解为“人文化”或文明，它包括人类实践中所形成的一切物质的和非物质的“产品”。狭义的文化可以理解为精神现象和精神产品。本书中的政治文化是指狭义的政治文化，主要包括认知性成分、情感性成分和评价性成分。认知性成分是指人民对于政治组织、政治过程、政治角色、政治产品等的认识，它构成了人们对政治体系进行判断，并据此来选择行为目标和行为方式的基础。情感性成分指的是，民众在政治生活当中对所在的体制以及所参与的政治活动的一种直观感情和评价。政治文化的塑造与形成，既与社会制度、社会规范有关，也与教育、宣传等政治社会化的力度及其实现程度密切相关。政治社会化是政治文化得以传播和延续的途径。任何国家的执政者都力图通过教育、宣传、参与等手段，将其主张的政治文化塑造为主流政治文化，以引导其他政治文化，从而形成更广泛的政治共识和政治合法性基础。
人大代表的角色期望，既有代表自身对这一角色的期望，也有社会大众对这一角色的期望。这两方面的期望，主要受到相关法律规定对人大代表角色定位和相应政治文化的影响。从法律规定来看，对各级人大代表的角色定位是明确的，即代表民众的权益和意识，基于宪法及法律给予本级人大的职务权限，参与行使国家公权。从政治文化层面来看，人们对人大代表的角色认知，存在理论和制度层面的高认知和实践层面的低认同。人们普遍知道：全国人大是最高国家权力机关，人大代表是代表人民行使国家权力的。但现实中也流行着人大代表就是“举举手、按按钮”，人民代表大会是“橡皮图章”的说法。当前无论是人大代表自身的角色期望，还是社会大众对人大代表的角色期望，都存在一定程度的落差。或者说，现实中人大代表角色的履行，与宪法和法律对人大代表角色的规定不相一致，存在一定差距。由此，便会产生角色冲突。
角色冲突是指个体的角色行为与角色期望产生不协调状态时的内心体验和行为冲突现象。它可以分为两类：角色内冲突与角色外冲突。角色内冲突主要有两种表现形式：一是个体对理想角色的认识与实际角色之间的矛盾；二是个体变换角色时产生的新旧角色冲突。角色外冲突也有两种表现形式：一是各类角色地位的拥有者对某些角色未达成共识时出现的矛盾；二是个人在同一时间身兼数种角色时出现的矛盾。从人大代表角色来看，不仅存在着角色内冲突，即角色期望与实际角色之间的矛盾，以及在履行人大代表角色时的角色转换问题；也存在着角色外冲突，即人们对人大代表的一些履职行为缺乏一致性认同标准，同时一些人大代表也时常混淆人大代表角色与其它社会角色之间的关系。那么，如何解决角色外冲突问题呢？N·格罗斯认为，由于社会或他人对个人的角色期望是符合角色规范的，而且如果不遵守这些期望将会受到社会舆论的谴责和压力，因此，个人应在与社会或他人相互冲突的期望之间进行选择、回避或妥协。这就要求人大代表首先要清楚作为人大代表的职责所在，也就是宪法和法律赋予其的权力和义务，这是其履行职责的正当性的体现，同时是XX与民众对该角色的期望的体现。人大代表在履行人大代表角色的同时，还会履行其他社会角色，当其他角色与人大代表的角色发生冲突时，人大代表必须明白人大代表角色是第一位的。作为代表人民行使国家权力的公众人物，人大代表承载着人们的期望，要接受人们的监督，因此，既要尽最大努力满足人们对这一角色的期望，向这一角色的法律规定无限靠拢，也要平衡好角色内与角色外的冲突。
三、人大代表角色认知状况分析
如果人们对自身政治角色认知不明，就会出现越位或缺位的履职偏差，使角色产生一定程度的内在无效性。就人大代表而言，人大代表首先要对代表角色有明确的认知，这是其履职的前提和基础。人大代表在国家XXX中特殊的地位和作用，使人大代表角色认知程度不仅关系到人大的决策水平和工作效率，而且影响国家权力机关的形象和权威。虽然一些学者关注到了角色理论对人大代表研究的重要意义，也进行了一定的理论探讨，但能够依据角色理论对人大代表进行实证分析的并不多，比较权威的是欧博文的研究。欧博文提出，人大代表面临着两种不同的角色期望：其一，人大代表有义务向民众解释国家的法律政策、运作模式等，以抑制民众由于不清楚或不理解而对国家和XX进行的批评，通过纠正人们的误解或不当想法来缓解社会压力，以维护国家的合法性基础；其二，人大代表承担着将选民和人民群众的意见反馈给政策制定者的任务。但同时作为国家和民众纽带和桥梁的人大代表也会面临角色冲突问题。当党和国家政策或地方出台的法规政策与民众意愿相一致时，人大代表所扮演的这两种角色就不存在冲突问题；而当出现不一致的情况时，人大代表所扮演的这两种角色就会出现冲突问题，要解决这一角色冲突，代表必须清楚不同角色的认知边界，适应不同角色之间的转换，以驾驭两种不同的角色期望。
欧博文依据人大代表的履职状况将其分为三种类型：第一类是懈怠型，这类代表不热忠于代表工作，参加代表活动也不积极；二是代理人型，这类代表将代表角色定义为党和XX的“代言人”，代表活动局限于宣传党和XX的政策；三是忠告者型，此类人企图代表选举者对国家机关做出一定的劝告。基于此，他推出了“角色冲突”理论。他认为，并非每一位代表均会遇到角色上的矛盾，这是此类代表所特有的一种感受。从人大代表的履职实践来看，懈怠型代表缺乏正确的角色认知，仅把代表作为一种荣誉，没有按照代表法规定的权利和义务认真履行代表职责，使代表变成了表面上的装点物，此类代表常常被戏谑地称作“举手，拍手，握手”的“三手代表”。代理人型代表对于代表角色的界定是，XX的辅助者，并指出其履行职权便是“传递和转达领导的指示、要求和决定”，并且代其向人民表达关怀。忠告型代表将代表角色定位为人民的代言人，他们更愿意深入基层调研或接待群众来信来访，搜集民众的意见，并将人们普遍关注的问题归纳提升为建议或议案而提出。
欧博文运用角色理论对人大代表进行了较为系统的实证研究，对相关研究具有重要的借鉴意义。但由于研究成果比较早，一些情况已经发生了很大变化，比如代理人型代表角色的变化，人大代表作用的提升等等。在其研究基础上，国内一些学者对当前人大代表的角色扮演进行了新的审视。
黄曦鹏在对四川省乐山市人大代表进行实证调研的基础上，将人大代表角色分为下级XX代理人、不活跃代表和建议者三种类型。第一种类型是下级XX代理人。他对乐山市第五届人大的八次会议的代表建议进行分析整理后发现，没有一篇是为党和国家政策或地方XX的政策向民众进行解释说明的，因此，他认为，人大代表作为的国家代理人的角色消失了，但作为XX助手的功能没有消失。第二种类型是不活跃代表。在调研中他发现，有近一半的人大代表五年内没有提交一份代表建议，这部分不活跃代表是一个庞大的群体。第三种类型是公益型建议者和行业型建议者。他认为，在这种类型的代表中有一部分与欧博文所说的持异见者相对应，但这部分代表转换了不同的表达方式，他们不再批评XX，而是站在XX的角度来探讨怎样解决面临的问题，从而建议或要求XX采取行动。对于人大代表的角色冲突问题，与欧博文得出的结论一样，他认为人大代表的角色冲突并不明显。
从以上研究我们可以看出，不活跃代表是一种共有现象，而且在被调研的代表中占有相当比例。这说明这些代表对人大代表的职责缺乏基本认知，或是不知道有哪些职责，或是不知道如何履行职责，或是不原意履行应尽之责。人民政坛曾对400多位地方人大代表和选民进行了问卷调查，结果显示：在代表当中，有24.8%的人觉得人大代表属于社会职务或是荣誉称号，而非政治职务；32.2%的人觉得人大代表并且掌握实权，乃至是没有一点作用；9l%的人觉得自身履行职权的状况仍需改善。从选举者方面来看，其中有34%对人大代表的职务权限一知半解或是完全不知晓，32%有向代表反映情况的想法但是并未落实。而衡阳人大代表贿选案和辽宁省人大代表贿选案，以及孙德江事件、李俊文事件等少数代表违反法律、违背党纪的行为，更加显现出他们当中部分人对角色的认识有明显的偏差和错误。
本书认为，虽然人大代表的角色冲突在现实中表现的并不明显，但无论是其角色内冲突还是角色外冲突都存在，且冲突的张力不小，而其表现的之所以不明显，往往是以未能更有效地履行人大代表职责为代价的。从其角色内冲突来看，虽然人大代表在成为人大代表后，会进行履职培训，但短时间的培训并不能使其充分了解其职责，再加上世纪角色与规范角色之间存在的差距，这使一些人大代表将其履职仅限于开开会、举举手、投投票，而没有真正起到民意代表和国家与民众桥梁的作用。在角色外冲突方面，不仅在政界和学界普遍存在着地方人大代表应该更多的代表国家公意还是更多的代表地方或选区公意的争论，而且人大代表在同时履行社会职责和代表职责时，难免出现彼此冲突和顾此失彼的状况，而此时人大代表往往是以牺牲人大代表职责来协调这种多重角色冲突的。这种选择、回避或妥协，不能说明人大代表角色冲突不存在或不严重，也不是人大代表角色冲突的化解。
有些学者在对人大代表进行角色划分时，则将消极者这一角色删除了。赵英男认为，20世纪90年代以来，人大代表变得更为活跃积极。由于法律、政治条件与公众期望发生了改变，人大代表的角色也发生了很大变化。一是1992年制定了《代表法》。《代表法》的出台为人大代表履职提供了必要的时间、物质条件保障和人身自由特别保障，这样有利于人大代表更加有效的执行代表职务。二是xx加强了人大的监督功能，为人大代表依法履行监督职能提供了有力的政治保障。三是公众对人大代表的期望变高了。他在对地方人大代表进行考察的基础上，将人大代表分为监督者、意见反映者、政策提供者和宣传模范者。其一，公共监督者。人大代表的监督功能和监督效果明显增强，随着党和国家对人大监督工作的重视，人大监督在逐渐的由软变硬，有些长期被闲置的监督权限被逐渐运用，比如质询权的使用频率逐渐提高等。除此之外，作为代表监督“一府一委两院”重要形式之一的代表建议，也越来越受到一些XX部门的重视，代表建议的落实率不断提高。这些使人大代表作为公共监督者的角色日益凸显。其二，意见反映者。作为民意代表，与人民群众保持密切联系，把公众诉求反映给国家机关，然后再督促这些国家机关加以落实，这是人大代表的重要职责。党和XX越来越重视人大代表作为民意代表的作用，设立了人大代表直通车，使人大代表能够更有效的发挥民意反映者的角色。其三，政策提供者。人大代表在一些重要事情上向XX提供政策建议，虽然有些政策建议没有直接效果，但间接的效果在日后会不断凸现。其四，宣传模范者。20世纪80年代，人大代表往往扮演着国家代理人的角色，代表国家向公众宣传党和国家的方针政策。到20世纪90年代，人大代表则更多的宣传人大制度本身。
本文将从角色规范、角色认知、角色期望、角色冲突等视角，对河北省级人大代表履职进行较为深入的考察，并在此基础上提出消解角色矛盾，使他们的认识及行为更为契合角色规范及期望的建设思路。
第四章人大代表的角色定位与角色规范
一、人大代表的角色定位
人大代表是XX权力部门的成员，他们的角色设定便是代表民众的权益与意识，在法律要求的范围内行使国家公权。
（一）代表和反映民意。人大代表由人民通过直接或间接的方式选举产生，代表和反映民意是代表角色的本质要求。我国相关法律明文指出，人大代表必须和原区域选举者或者原推选单位多交流多沟通，并且倾听其心声，传递其意见，在民众和XX间发挥桥梁和纽带的作用。反映民意是代表的本质内涵，人大代表通过调研、走访等方式收集民意，然后进行分类汇总，将人民群众反映比较集中的问题，以建议或议案的形式向上进行反映。同时，人大代表也向群众宣传党和国家的方针政策、法律法规等，使这些政策和法律能够得到很好的贯彻执行。
（二）依法参加行使国家权力。人大代表的职权既包括权利，也包括义务。人大代表的职权不是可履行可不履行的，而是必须履行的。《代表法》明确规定了人大代表的七项权利和七项义务。人大代表的职权也可以分为人大会议期间的职权和人大闭会期间的职权。人大会议期间的职权主要包括：参加人大会议的权利、审议权、表决权、选举权、决定任命权、询问权、质询权、罢免权、提出和撤回议案的权利、提出代表建议的权利等。人大闭会期间的职权主要包括：代表视察权、专题调研权、提出代表建议的权利、列席有关会议的权利、参加特定问题调查委员会和执法检查的权利等。此外，为了确保人大代表更好的履行自身的职权，在法律要求的范围内行使国家公权，《代表法》还规定了人大代表履职保障和对人大代表履职的监督。人大代表履职的保障主要包括：言论免责权，人身自由特别保护权，时间、物质和组织保障，知情权等。对人大代表的履职监督主要包括：暂停执行代表职务、对代表的罢免、代表资格终止等。
武汉大学的温潇俊在其硕士论文中对《代表法》文本的词频进行了分析，如图所示：
表1：《代表法》文本的词频分析表
| 序号 | 关键词 | 词频 | 权重 | 序号 | 关键词 | 词频 | 权重 |
| 1 | 人民代表大会 | 97 | 3.1781 | 20 | 程序 | 10 | 1.6621 |
| 2 | 会议 | 33 | 2.4443 | 21 | 四十 | 10 | 1.6621 |
| 3 | 人民代表大会常务委员会 | 30 | 2.3803 | 22 | 视察 | 9 | 1.596 |
| 4 | 职务 | 26 | 2.2845 | 23 | 选民 | 9 | 1.596 |
| 5 | 县级 | 22 | 2.1734 | 24 | 出席 | 8 | 1.523 |
| 6 | xx团 | 21 | 2.1425 | 25 | 保障 | 8 | 1.523 |
| 7 | 有权 | 20 | 2.1103 | 26 | 履职 | 8 | 1.523 |
| 8 | 民族乡 | 18 | 2.0409 | 27 | XX | 8 | 1.523 |
| 9 | 组织 | 16 | 1.9638 | 28 | 质询案 | 7 | 1.4414 |
| 10 | 批评 | 14 | 1.8771 | 29 | 第五 | 7 | 1.4414 |
| 11 | 报告 | 13 | 1.8293 | 30 | 资格 | 7 | 1.4414 |
| 12 | 闭会 | 12 | 1.7779 | 31 | 选区 | 6 | 1.3488 |
| 13 | XXXX | 12 | 1.7779 | 32 | 表决 | 6 | 1.3488 |
| 14 | 议案 | 12 | 1.7779 | 33 | 宪法 | 6 | 1.3488 |
| 15 | 选举 | 12 | 1.7779 | 34 | 审议 | 6 | 1.3488 |
| 16 | 人选 | 12 | 1.7779 | 35 | 副xx | 6 | 1.3488 |
| 17 | 机关 | 12 | 1.7779 | 36 | 听取 | 6 | 1.3488 |
| 18 | 委员会 | 11 | 1.7224 | 37 | 列入 | 6 | 1.3488 |
| 19 | 人民 | 11 | 1.7224 | 38 | xx | 6 | 1.3488 |
他通过对《代表法》中一些重要词汇的分析提出，“职务”一词的词频为26，是高频词，位列第四，仅仅落后于 “人民代表大会”“会议”“人民代表大会常务委员会”这三个词，法律文件当中常见的语句为“执行（代表）职务”。对于“职务”一词，《辞海》的解释是：职务是份内应做的事，可见，代表的职务涉及到了权利与责任这两个方面，其角色也是其应履行责任的象征，它既是权利也是义务；既是职权也是责任。
二、人大代表的角色规范
角色规范是指社会所决定的角色的行为要求或行为模式，是个体在社会角色扮演中应该遵守的行为准则。在日常生活中，每个人都自觉或不自觉地遵守着各种角色规范，只要个体生活在现实社会中，就永远无法摆脱角色规范的约束与调节。角色规范有两种表现形式：一种是法律或文件所规定的行为准则，这种行为准则具有较强的约束力，是角色规范的高级形式。一种是不成文的、约定俗成的行为准则，这种行为准则基于人们的普遍认同，但强制力和约束力较弱，是角色规范的低级形式。只要人们在现实社会中扮演角色，就应遵循相应的角色规范要求。人们对社会角色的评价，也是以角色规范为标准的。
我国人大代表包括五个层级，虽然层级不同，但其角色规范要求大致相同。但与其它社会角色不同，人大代表作为人民行使国家权力的代表，其角色内容与一般性角色规范有所不同，遵循特殊性角色规范要求，这也决定了人大代表这一角色不仅是一种权利义务要求，更是一种职务。职务有两个层面的含义：一是职权，代表履行职权不但反映了他们的权利，也是其义务及职责的表现。人大代表的法定权利和义务是人大代表角色规范的基本内容，此外，为了保障人大代表能够更好的履行职责，法律还规定了人大代表的履职保障和履职监督。
人大代表的角色规范既包括我国相关法律文件规定的人大代表的行为准则，也包括不成文的、约定俗成的行为准则，本文主要探讨法律文件规定的人大代表的行为准则。目前有关人大代表角色规范的法律具体包含：《宪法》、《代表法》《选举法》《全国人大组织法》《地方组织法》《中华人民共和国立法法》《监督法》《《全国人大议事规则》》等，其中《宪法》规定了人大代表的政治地位，《选举法》规定了人大代表的产生和罢免方式，《代表法》规定了人大代表的履职方式。对代表履职的角色规范通常包含人大会议举行期间的角色规范以及闭会期间的角色规范。
（一）人民代表大会开会期间的角色规范
参加会议。（1）会前准备工作。按照相关法律规定，人大常委会应在人民代表大会召开的一个月以前，将具体的召开日期和议程告知各位参会的代表。人大代表应提前做好参加会议的准备工作。一是应当围绕本区域经济和社会发展的重大问题和社会普遍关注的热点问题，走访原选区选民或原选举单位和人民群众，听取群众的意见和建议。同时，应认真阅读发放的会议文件，就会议讨论的议题准备相关材料。二是根据平时人民群众反映的问题或通过调研、视察、执法检查等了解到的情况，准备会议期间的议案和建议。三是根据会议召开时间，代表要提前安排好本职工作，并征得所在单位领导的支持。四是按照会议通知要求，及时向本级人大常委会或原选举单位的代表工作机构反馈意见。如代表因故不能参加会议，要按照规定请假。（2）会议请假。人大代表在接到会议通知后，因身体或其他原因不能参加会议的，要尽快向本级人大常委会或原选举单位的代表团负责人提出书面请假报告，被批准后可以不出席会议。会议期间，代表如有特殊情况需要请假的，要写书面请假报告，经代表团负责人签署意见，报经会议秘书处批准后，方可离开会议。
审议议案和报告。审议是人大代表对纳入本级人大会议讨论范围的各种提案、汇报以及相关主题展开阅览、探讨、探究及审核，并且决定是否通过或是给出调整建议。它是人大代表的一项重要权利，是代表参与管理国家事务的重要形式。（1）审议内容。代表审议的议案主要一般法律案或法规案，重大问题的决议、决定案，选举任免案，罢免案等。代表审核讨论的汇报具体包含“一府一委两院”的工作汇报、国民经济和社会发展规划报告、人大常委会工作报告等。
（2）审议形式。人大代表可以通过参加本级人大会议或者代表团集中商讨、小组会议的方式，对纳入大会讨论范围的提案及汇报展开审核决议。以大会全体会议的形式进行审议，可以使代表之间有更加直接的交流，便于更加深入的讨论。但由于全体会议的代表人数比较多，人大代表发言的时间和人数受到限制。因此，实践中各级人大往往采取代表团全体会议和小组会议的形式。为了避免不同代表团或不同小组代表之间的意见得不到充分交流，大会通常采取编写简报或电子简报发送给各位代表的形式，来全面反映会议的审议情况。此外，人大代表也可以被推选或受邀列席本级人大xx团会议和专门委员会会议，代表列席会议时，有发言权，没有表决权。
审议环节。一是审听。在人大上，代表要认真听取本级人大常委会、人民XX、国家监察委员会、人民法院及人民检察院的工作报告；认真听取其他列入会议议程的议案和报告等。二是审阅。在人大的会前和会中人大代表要认真阅读列入会议议题的议案和报告，以及与之相关的资料，为审议做好准备。三是审议。在人大期间的各类会议上，人大代表要结合议案和报告表明立场、发表意见和建议。四是审查。具体指的是，人大对国民经济和社会发展规划及其落实状况、财政预算及其落实状况等进行检查、对比和核实。五是审问。人大代表通过一定的形式和程序，向议案和报告的报告机关和相关人员了解情况和提出询问。六是审定。代表的审查评议权是其执行其余权利的基本前提，更是其对“一府一委两院”实施监督的关键性途径。为了保障审议这一权利的顺利行使，我国法律明确规定，人大代表在人大会议期间的发言表决不受法律追究。此外，有关部门还应该提前将有关材料送交人大代表，给人大代表一定的准备时间，以保证人大代表能够更好的进行审议。3、提出询问和质询。《代表法》规定，代表在审议议案和报告时，可向本级有关国家机关提出询问，有关国家机关应派负责人或负责人员来回答询问。在人大会议期间，代表的询问是指代表在审议议案和报告时，就其中不清楚、不明白的地方，或针对“一府一委两院”的工作，要求有关机关作出说明、解释或提供更多情况的活动。人大代表的询问权与其审议权和表决权是密切相关的。人大代表的询问实质上是对审议内容的补充，有利于代表了解更多的情况，从而更好地进行审议。人大代表提出询问后，有关国家机关应派负责人或负责人员回答询问。“负责人或者负责人员”是指提出议案或报告的国家机关及其他相关机关的分管领导或直接负责办理询问所涉事项的工作人员。对于答复询问的形式和场合，比如当场答复还是事后答复，书面答复还是口头答复等，人大xx团可根据询问的内容和会议日程等情况作出决定。
质询是指人大代表向“一府一委两院”提出质问，由有关国家机关的负责人依法定程序作出公开答复、答辩或说明，是人大对“一府一委两院”实行监督的一种重要形式。（1）在提出质询的主体和质询对象方面。《代表法》规定，全国人大会议期间，一个代表团或三十名以上的人大代表联名，有权书面提出对xxx及其各部、各委员会，最高人民法院和最高人民检察院的质询案。县级以上地方各级人大代表有权按照法定程序提出对本级人民XX及其所属各部门，本级人民法院和本级人民检察院的质询案。乡、民族乡、镇的人大代表有权按照法定程序提出对本级人民XX的质询案。（2）在质询案的内容和形式方面。我国法律没有对质询案的范围作出明确规定。原则上，质询案的内容应与本级人大的法定职责相一致。人大代表在行使质询权时，应避免对“一府一委两院”职权范围内工作的不恰当干涉，也不应纠缠于细枝末节的问题。质询案应写明质询对象、问题和内容，并以书面形式提出。（3）在对质询的答复方面。答复质询采用的具体形式，由本级人大xx团根据质询的内容和会议情况作出决定。如果是以口头的形式回复和解答，受质询单位的领导者应当前往人大给予答复；若是书面上的回复和解答，需要受质询单位的领导者签字，然后由人大xx团印发给会议或印发给提出质询案的人大代表。如果提出质询案的人大代表半数以上对受质询机关的答复不满意，可要求受质询机关再次作出答复。
4、提出和撤回议案。议案是指有法定提案权的人向本级人大或人大常委会提出的可作为会议议题的议事原案。
议案范围。全国人大代表提出议案的范围主要包括：一是提出修改宪法的议案；二是制定、修改和解释国家层面法律的议案；三是应由全国人大及其常委会决定或批准的其他事项。依法属于国家“一府一委两院”职权范围内事项和政党、社会团体、企事业组织、公民个人的事务，以及其他不属于全国人大及其常委会职权范围的事项，都不应该作为议案向全国人大及其常委会提出。议案的提出。一是议案提出的时间。代表在本级人大会议上提交的提案，应当在会议xx团确定的代表提出议案的截止日期之前提交。2005年的中央九号文件规定，满足提案要求、准备充分的提案，在闭会期间同样可以提交。实践中，绝大多数的代表议案是在人大期间提出的。二是议案的形式。代表提出的议案应当有案由、案据和方案。案由是指提出议案的理由；案据是指提出议案的依据；方案是指解决问题的办法，是要交付表决的内容，也是议案的核心部分。如果是法律案或法规案，还应附有法律、法规草案文本及说明。议案的处理。大会xx团对代表议案有三种处理办法：一是决定纳入大会讨论范围；二是确定不纳入大会讨论范围；三是交由相关委员会审核决议，由专业委员会提出是否列入会议议程的建议，根据专业委员会建议，xx团再决定是否列入会议议程。在没有设立专业委员会的县乡人大，只有前两种处理办法。（4）议案的撤回。《代表法》规定，列入会议议程的议案，在交付人大会议表决前，提出议案的人大代表要求撤回的，经xx团同意，会议对该项议案的审议即行终止。由此可见，代表撤回自己提出的议案需要符合两个条件：一是必须在交付人大会议表决之前撤回，一旦交付大会表决，会议对议案作出了决定，就具有了法律效力，提案人也就无权再撤回。二是必须经人大xx团同意，会议才能对该议案的审议终止。
5、提出建议、批评和意见。人大代表的建议、批评和意见，是指代表向本级人民代表大会或其常委会提交的对各环节工作的观点、见解、批判及建议等的总和，一般简化为“代表建议”。1978年第五届全国人大会议举行之前，在会议期间提交的议案、建议、批评及意见统一称作“提案”。1982年第六届XXXX一次会议之后，将“提案”区分为“议案”和“建议、批评和意见”。与议案相比，建议、批评和意见不列入人民代表大会会议议题；其范围和内容比较宽泛；提出的程序比较简单，且没有提出的时间限定。建议、批评和意见可以由一个代表提出，也可由多个代表联名提出。
（1）建议、批评和意见的范围。我国法律没有明确规定建议、批评和建议的范围，从实践情况来看，主要包括以下几个方面：一是属于人大职务权限内的问题；二是人大会议举行过程中暴露出的问题，例如在审核讨论提案和汇报时识别出的问题；三是关于人民代表大会制度发展的重大问题；四是关于国家方针政策的问题；五是关于XX工作的问题和国家机关工作人员的行为问题；六是人民群众普遍关心的热点问题；七是在调研、视察中发现的问题等。总体来看，人大代表应围绕经济社会发展的重大问题和人们普遍关注的问题，对本级人大及其常委会、本级“一府一委两院”和其他机关、组织的工作提出建议等。
（2）对建议、批评和意见的答复。《代表法》规定，有关机关、组织应认真研究办理代表建议，并自交办之日起三个月内给予答复。对于涉及面比较广、处理难度比较大的代表建议，应自交办之日起六个月内给予答复。有关机关、组织在研究办理代表建议的过程中，应与人大代表及时联系沟通，积极倾听其看法和建议。建议的处理进展，应当向本级人大常委会汇报，并印发下一次人大会议。人大代表如果对答复不满意，可将具体意见告知人大常委会办事机构，由其交有关机关、组织再作研究，承办单位应在三个月内再次答复。
6、行使选举权。《代表法》规定，人大代表有权参加本级人大的各项选举。代表的选举权主要体现在以下三个方面：一是选举国家机关领导人员；二是间接选举人大代表；三是对大会xx团人选提出意见。
在选举国家机关领导人员方面。全国人大代表有权参加人大xx团提名的全国人大常委会组成人员，xx、副xx，中央军委xx，国家监察委员会主任，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的选举；县级以上地方各级人大代表有权参加本级人大常委会组成人员，本级XX正、副职领导人，本级监察委员会主任，本级人民法院院长，本级人民检察院检察长；乡（镇）人大代表有权参加正、副乡（镇）长的选举。
选举国家机关领导人员的程序：（1）提名推荐候选人。根据宪法和相关法律规定，全国人大进行选举时，由人大xx团提名推荐候选人，人大代表不进行联名推荐候选人。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民XX组织法》（以下简称《《地方组织法》》）规定，地方人大进行选举时，候选人的提名有两种方式：一是大会xx团提名；二是代表联合提名，即省级人大代表三十名以上、设区的市和自治州人大代表二十名以上，县乡两级人大代表十名以上联名，可以提出候选人。联合提名前，可适当听取被提名者的看法，当然这并非必须的流程。若联合提名候选人后，发现提名人选不合适，或被提名人不接受提名，可以要求撤回提名。（2）酝酿、讨论候选人。为了使人大代表对候选人有比较充分的了解，正确行使选举权，初步候选人名单必须交全体代表进行讨论、酝酿，通常采取代表小组会议或代表团全体会议的形式进行，县级以上地方各级人大至少应有两天时间讨论、酝酿候选人。（3）确定正式候选人名单。地方人大组织推选的时候，确立正式候选人名单方式有二：一是若xx团与代表联合提名荐举的候选者总数达到法定差额数的要求，则由xx团将全部候选者纳入到名单中。二是若二者联合提名荐举的候选者总数高于法定差额数，由人大xx团提交人大代表酝酿和讨论后，进行预先选拔，根据该环节票数排名，基于选举办法当中要求的差额数确立最终名单。（4）投票选举。名单确立之后，由xx团分发给每位代表进行推选。通过举行全体会议来组织投票推选，并且实行全程匿名。所有人参与者均可投赞成票、反对票，或是弃权，当然还可选择其他人，候选人能够获得全体人大代表的半数以上选票始得当选。选举的结果由本级人大xx团以代表大会公告的形式向全社会公布。
在间接选举人大代表方面。《选举法》规定，全国人大的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表，由下一级人大会议选举。这种通过间接选举方式产生的人大代表，代表候选人的产生方式有三种：一是由选拔单位以提名的方式确定候选者；二是各政党、各民众组织个联合或是单独举荐候选者；三是至少十名代表联合举荐候选者。间接选举产生的人大代表候选人人数应当多于应选人大代表人数的1/5至1/2，如果符合这一差额比例，进行投票选举；如果超过了这一差额比重，需要先展开一轮预先选拔，基于该环节票数排名，确立最终的入选者，然后再以投票的方式推选。人大代表候选人得票数超过全部参与者总数的一半，便为获选。选举的结果由本级人大xx团来确定是否有效，并予以公布。
在对大会xx团人选提出意见方面。各级人大会在举行会议时，都要设立人大xx团。xx团是人大会议的主持人，是会议期间的领导和组织机构，对大会的顺利进行起着重要保证作用。人大xx团由人大会议前召开的预备会议推选确定，县级以上人大的xx团成员组成由本级人大常委会初步确定。xx团名单草案提交各人大代表团进行讨论，如果较多代表团对名单预案存在分歧，人大常委会可拟定相应的修改方案，随后通过预备会议选举通过。选举人大xx团一般采用等额选举办法，对名单草案进行表决。
7、行使罢免权。各级人大代表拥有提交罢免案，对由本级人大推选或者委任的XX机关干部，依照法定程序罢免其职务的权利。罢免案指的是，由代表在法律要求的范围内提出免除相关XX机关干部职务的议事原案。
（1）从提出罢免案的主体来看。根据《全国人大议事规则》和《地方组织法》的有关规定，全国人大xx团、三个以上代表团或十分之一以上代表联名，县级以上人大xx团、常务委员会或十分之一以上代表联名，乡（镇）人大xx团或五分之一以上代表联名，可以提出罢免案。
（2）从罢免案的对象来看。由罢免的概念界定可以看出，罢免案的对象是由本级人大选举或决定任命的国家机关工作人员，比如全国人大代表罢免权覆盖的对象有：全国人大常委会组成人员，中华人民共和国xx、副xx，xxx的组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长。
（3）从提出罢免案的理由来看。《代表法》规定，罢免案应当写明罢免理由。《全国人大议事规则》规定，全国人大代表提出的罢免案，除了应当写明罢免外，还要提供有关材料。我国法律没有明确规定罢免理由的具体内容，也就是说，只要有一定数量的人大代表认为本级相关领导人员不适合继续担任其职务，都可以依照法定程序提出罢免案。从现实情况来看，被罢免的领导人员绝大多数是因为违法，因工作不称职被罢免的很少。
（4）从对罢免案的处理来看。《全国人大议事规则》规定，向全国人大提出的罢免案由xx团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或由人大xx团提议，经过人大会议全体决定，组织调查委员会。根据调查委员会的报告，由全国人大的下一次会议来审议决定。《地方组织法》规定，向县级以上各级人大提出的罢免案，由人大xx团交人大会议审查决议，并且交由全部参会者进行表决；或者由人大xx团提出，经过大会全部参与者决议，组建调查委员会，基于其呈交的汇报结果，在本级人大的下一轮会议中进行审查决议。向乡（镇）人大提出的罢免案由xx团提请大会审查决议。被提议罢免的对象可以在本级人大xx团会议及人大会议上进行申诉和辩解，或是以文字的形式提交申诉文件，并且由人大xx团印发会议。对罢免案的表决采取无记名投票的方式，全体代表半数以上通过方可，罢免的结果由人大xx团以大会公告的形式予以公布。提出罢免是人大代表对通过选举和任命产生的国家机关工作人员最严厉的一种监督手段。
8、行使表决权。人大代表的表决指其在通过提案和对相关事务进行决议时，代表提出赞成、反对或者弃权，并且以特定基准来判定结果的行为。由于人民代表大会是集体行使职权，原则上由人大行使职权的事项，都需要经过表决作出决定。人大代表的表决权对国家权力机关能否形成决定或决议具有关键性作用，经过人大代表表决的决定或决议具有法律效力。
（1）表决的内容。一是表决立法案。全国人大代表有权参加宪法修正案和法律案、法律修正案的表决；地方各级人大代表有权参与拟订和修订地方性法案的表决。二是表决人事任免案。全国人大代表有权确定xxxXX、副XX、国务委员、各部部长、各委员会主任等任选者；地方各级人大代表有权参与表决选举和罢免本级XX部门干部。三是表决本级国家机关的报告。全国和地方各级人大代表有权参加表决本级人大常委会、XX以及相关部门的报告以及监察委员会、人民法院、人民检察院的工作报告。四是表决重要事务的决议案。各级人大代表都有权利表决确定本辖区内的重大问题。
（2）表决的方式。常用的表决方式有：举手表决、按电子表决器表决和无记名投票表决等，具体采用哪种表决方式由各级代表大会xx团决定。表决一般依据全体代表的过半数通过原则，在全国人大，只有两种情况例外：一是宪法的修正，由XXXX以全部代表的2/3以上的多数通过”；二是全国人大任期届满时，若存在无法实施选举的特殊状况，由全国人大常委会成员2/3以上的多数通过，可适当延迟推选，并相应增加当届全国人大的任职时间。”《地方组织法》规定，地方各级人大进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。为了保证人大代表能按自己的意愿自主进行投票，我国有关法律规定，人大代表在人大会议期间的表决不受法律追究。
（二）人民代表大会闭会期间的角色规范
1、开展代表小组活动。《代表法》明确规定，人大闭会期间，人大代表的活动以集体活动为主，以人大代表小组活动为基本形式。目前全国各级人大代表都组织了代表小组，成为闭会期间人大代表履职的重要平台。
（1）代表小组的组成。《代表法》规定，县级以上各级人大代表，在本级或下级人大常委会协助下，可组成代表小组。县级以上的各级人大代表，可参加下级人大代表的代表小组活动。乡、民族乡、镇的人大代表在本级人大闭会期间，组成代表小组，根据统一安排，开展调研等活动。组建代表小组时，要本着方便安排和实施活动的准则，不仅要顾及到代表所处领域的特征，还应顾及其居所的位置等。
（2）代表小组的活动内容。该小组可以基于实际诉求自主确定活动具体事项。基于各地区组织小组活动的状况，其内容和事项可归纳为以下几各方面：一是学习、宣传我国宪法和法律；二是组织调研；三是组织巡视考察；四是掌握法律执行落实状况；五是倾听民众的心声，向同级或者当地人大常委会传达人民群众呼声；六是开展代表履职经验交流。代表小组开展活动的主要形式有：一是小组学习。学习宪法和法律法规，党和国家的各项方针政策，代表履职工作常识等。二是调研或视察。通过调研或视察，代表能够深入基层、深入群众，掌握第一手资料，只有这样才能提出有价值的议案和建议。三是接待群众来访。通过集体接待群众来访或代表小组座谈会，听取和反映人民群众的意见、建议和要求。
（3）代表小组的有关制度。一是活动制度。为了更为有效地组织相关活动，小组应当创建定时或者不定时的活动机制，很多地方的代表小组都建立了活动制度。二是建立联系选民或原选举单位的制度。人大代表可以通过接待选民、走访选民、召开座谈会等形式听取群众意见和要求，回答选民或原选举单位对人大代表履职工作的询问，接受他们的监督。三是创建小组与同级人大常委会的交流沟通机制。各级人大常委会均十分关注小组的具体情况，设置了专门的联系代表的办事机构，建立了走访和接待代表的制度。在代表小组与本级人大常委会的联系中，代表小组在开展活动前，应向本级人大常委会介绍活动时间、内容等；活动结束后，应及时反映活动情况，提出有关建议，以便人大常委会能够及时研究处理。人大常委会对代表小组活动的开展起着指导、协调和服务的作用，从实践情况来看，代表小组开展活动的效果，很大程度上取决于本级人大常委会作用的发挥。
2、参加视察活动。视察是代表在人民代表大会闭会期间履职的重要方式之一。人大代表视察工作由来已久，1955年第一届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于XXXX代表和省自治区直辖市人民代表大会代表视察工作的决定》,对人大代表每年视察的次数、形式、视察工作保障等方面做了规定。1992年颁布的《代表法》，将代表视察工作的成熟经验上升到了法律层面。
视察的范围与内容。《代表法》规定，县级以上各级人大代表根据本级人大常委会的统一安排，对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察。人大代表可持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人大常务委员会根据代表的要求，联系安排本级或上级代表持代表证就地进行视察。因此不难看出，代表不仅可在原区域或是原举荐单位所处的辖区内展开巡视和考察，也可持代表证进行就地视察。从实践情况来看，人大代表一般在原选区或原选举单位所在行政区域范围内进行视察。从代表视察的内容来看，代表视察的内容应着重于本行政区域内的相关条文条例、本级人大及其常委会做出的决策、决策落实状况，本级人大确定的国民经济和社会发展规划、财政预算等的落实状况，以及人们普遍关注或反映强烈的问题。此外，人大代表还可以根据工作需要，就一些特定问题进行视察活动。（2）视察的形式。其一是统一组织的巡视和考察，也就是通常所说的集中巡视考察。这种方式是本级人大常委会统筹开展的巡视考察工作。中央9号文件明文指出，基于全国人大常委会的集中部署，代表各个年度末均需展开一轮集中巡视考察，期限大概为一个星期。据此，地方各级人大常委会每年也至少统一安排一次集中巡视考察。展开统一巡视考察的代表可提交面见本级或者下一级XX单位相关干部的申请。被约定会见的干部或者得到其授意代为面见的人员应当听从代表的指导、建议。对于怎样面见XX单位相关干部，并非给出法定的流程和要求。从实际操作过程看，代表如要约见，可在本级人大常委会代表联络机构的辅助下与之对接，或者直接和相关国家机关负责人预约时间，作出安排。另一种形式为持证巡视考察，通常也称作分散巡视考察。这种方式指，代表基于民众提交的问题，在本级人大常委会的联络和组织下，凭证展开巡视考察，巡视考察的日期、单位及事项均有代表本人确立。
视察中不直接处理问题。我们国家人大制度的属性确定了其集中履职的准则，换言之，即人大代表个人不能行使国家权力，只能依法行使代表的各项权利。正如第六届全国人大常委会原委员长彭真同志所说，“全国人大和全国人大常委会怎么工作？怎样行使权力？实行民主集中制，就是在民主的基础上集中，作出决定，而不是个人行使权力。”在巡视考察过程中，尽管代表无法立刻解决相关的问题，可是却可对此发表看法，做出指导，由被考察对象予以回复和解答。巡视考察工作所生成的报告，由本级人大常委会办事部门递交给相关单位、团体，并向代表说明最终的处理结果。开展专题调研。“调查”是了解民情、发现问题，反映群众意愿和诉求的过程；“研究”是对调查材料进行去伪存真、去粗取精、由表及里的思维过程，以获得对事物的本质和发展规律的客观性认识。“没有调查就没有发言权”，开展专题调研活动，是人大代表履行职责的必然要求和规定动作。（1）调研准备工作。一是确定调研题目和时间。中央9号文件规定，根据全国人大常委会的统一安排，人大代表在每年年中进行一次专题调研，时间约为一周。地方各级人大常委会也据此每年至少统一安排一次代表专题调研活动。对于调研题目的确定，中央9号文件规定，专题调查研究的主题由全国人大常委会负责订立，也可以交由代表人员基于时局情况来订立。根据这一精神，地方各级人大的专题调研题目，由本级人大常委会确定或由人大代表自行确定。二是收集相关资料。通过查阅文件、书籍、网络等途径，收集和占有专题调研所需的各种资料，并对这些资料进行归纳整理。三是预先思考相关问题。通过对资料的搜集和整理，理出相关问题，并提出解决问题的初步思路和需要调研了解的情况。三是明确调研方案。参与调研的人大代表可与本级人大常委会共同商定专题调研的方案，包括调研的方法、步骤、路线，访谈的对象、内容，调研工作分工等。（4）做好与相关部门的沟通。根据调研方案，与相关部门进行联系，沟通协调调研有关事项，以便顺利开展专题调研活动。
（2）调研方法。调研的方法有很多，比如召开座谈会、听取汇报、实地察看、抽样调查、问卷调查等，人大代表可根据调研专题选择比较合适的调研方法，可以采用一种调研方法，也可以多种调研方法并用。
（3）调研报告。专题调研结束后，应以专题调研组或代表个人的名义形成并提交专题调研报告，调研报告直接反映着专题调研工作的质量和水平。调研报告一般分四大块内容：一是调研专题的基本情况；二是存在的主要问题；三是问题形成的原因；四是解决问题的建议和意见。根据调研专题的不同，调研报告的内容结构也有所不同。对于调研报告的处理，《代表法》规定，由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织，对报告的研究处理情况应向人大代表反馈。在实际操作过程中，某些人大常委会办事机构除转交调研报告外，还将专题调研报告汇编成册，发送给有关领导、部门和本级代表参阅；有些办事机构定期或不定期举办专题调研经验交流会，通过交流沟通，提高代表开展专题调研的能力和水平；有些办事机构还会协助代表将一些好的调研报告整理成议案或建议、批评和意见。
4、参加特定问题的调查委员会和执法检查。（1）参与特定问题调查委员会。《代表法》规定，县级以上的各级人大代表根据本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会的决定，参加关于特定问题的调查委员会。根据相关法律规定，县级以上各级人大及其常委会可组织特定问题的调查委员会。《《全国人大议事规则》》对调查委员会进行了专章规定。对于针对哪些问题可以组织特定问题的调查委员会，相关法律没有具体规定，从实践情况和一些地方性法规的规定来看，这些问题主要包括：一是“一府一委两院”严重违反宪法、法律和上级或本级人大及其常委会决议、决定的问题；二是本行政区域内发生的违宪、违法和违反国家方针政策的重大问题；三是由本级人大选举或常委会任命的国家机关工作人员有严重违法失职行为的；四是本行政区域内有重大影响的冤假错案和重大申诉、控告案件的；六是制定、批准重要的地方性法规中遇到的问题；七是国家机关、企事业单位和社会团体之间在执行宪法、法律和法规过程中发生重大分歧的；八是人大常委会认为有必要调查的其他重大问题等。
参加执法检查。执法检查是为了保障我国宪法和法律的正确实施，是县级以上各级人大常委会实现监督权的关键途径。此项工作的实施人员为各级人大常委会，人大代表参与该活动的基本条件是得到本级人大常委会授意。当前执法检查已经成为各级人大常委会例行性的工作任务，且被列入了每年的工作要点。参加执法检查的人大代表可提出问题，但不能直接处理问题，在执法检查中发现问题时，应及时向本级人大常委会报告。5、列席有关会议。《代表法》规定，县级以上的各级人大代表可应邀列席本级人大常务委员会会议。全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可应邀列席本级人大各专门委员会会议。全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可列席原选举单位的人大会议，并可应邀列席原选举单位的人大常委会会议。
列席本级人大常委会会议。代表接受邀请出席本级人大常委会会议，既有助于委员会对相关提案和汇报文件展开深层次的审核和评议。委员会通常会选择那些对所需审查和评议的议案或报告有专业特长，或对议案或报告内容比较熟悉的代表，受邀代表的参与有助于人大常委会更好的进行审查评议。另外也能更加充分的体现代表的作用。参与人大委员会会议，能够使人大代表更深入的了解其职责，从而更加积极的落实其做出的决策。列席原选举单位人大会议和人大常委会会议。这是代表同原举荐单位沟通交流的关键途径。参与原举荐单位人大及其常委会会议具有如下几点好处：一是使代表同原举荐单位的关系更为紧密，掌握原举荐单位各环节工作的真实状况，以便向本级人大及其常委会反映原选举单位的意见和要求；二是人大代表可向原选举单位宣传本级人大及其常委会所作的决议、决定，以及有关法律法规；三是人大代表可向原选举单位报告其工作状况；四是方便原举荐单位掌握其履行职权的具体状况，并对其展开一定的监督。列席本级人大各专门委员会会议。我国有关法律规定，全国人大及设区的市级以上地方各级人大根据需要可设立若干专门委员会，在本级人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案。代表列席本级人大各专门委员会会议，是为了更好的发挥代表的作用。邀请有相关专业背景或对所审议的议案和报告内容比较熟悉的代表列席会议，能使专门委员会更好的对议案和报告进行审议。人大代表参与以上会议，有些能够直接出席，例如原举荐单位的人大会议；有些在接受到邀请之后才有资格出席，例如本级人大常委会和专门委员会会议、原举荐单位常委会会议等。代表与会期间发表的言论、做出的表决，均不会被依法追责。
联系群众。XXX总XX在庆祝全国人大成立六十周年会议上的发言中明确指出，人大制度具备明显优势和巨大活力的原因在于它深植于人民之中。人大代表是人民利益和意志的代言人，密切联系人民群众是人大代表的应尽职责。（1）代表联系群众的工作内容。2016年全国人大常委会印刷并发布的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》明文指出，此方面工作具体涉及到如下几个部分：其一，向民众介绍我XXX路线、方针及政策；其二，向民众推广宪法及法律法规，使其知晓本级人大及其常委会的各项决策，掌握一线的实施进度；其三，倾听民众的心声，了解他们对XX单位及干部的意见和看法，为在本级人大会议期间参加审议列入议题的议案和报告等做准备；其四，以本级人大及其常委会的立法、监管等方面的计划为中心，征询代表所处单位、领域及相关民众的意见和看法，为受邀出席本级人大常委会会议、参与执法检查等作准备；五是向选举者或者原举荐单位汇报职权的履行状况。
（2）代表联系群众的方式方法。一是向人大代表原选举区域选举者或者原举荐单位的代表公开当选者资料。二是安排人大代表固定联系选民或者原选举单位的人大代表。三是组织人大代表进行统一巡视考察和专题调查研究。四是各级代表以加入代表小组的方式，深入到群众当中，与之进行联络。五是指导代表以座谈会、实地寻访等方式，密切与人民群众的联系；通过人大代表联系群众的工作平台和网络平台，向民众推广宪法及法律、法规，使其知晓其在一线的落实状况，倾听民众的心声，掌握其看法及诉求。六是基于上一级和本级人大及其常委会的任务部署，县级人大常委会及乡级人大xx团安排本辖区内的代表以口头或是文字的形式向原区域选举者汇报履行职权的实际状况。
人大代表联系群众，既要深入了解民众的所想、所盼、所想、所忧，反映他们的利益诉求，帮他们排忧解难，也要向民众宣传XXX方针政策、国家法律法规等，搭建起XX与民众沟通的桥梁，协助本级XX更好的开展工作。
三、人大代表践行角色规范的保障
通过相关角色规范可知，代表的工作十分复杂，背负的职责重大，为确保他们能在法律要求的范围内行使职权，我们国家的有关条文条例做出了许多保障性要求。《代表法》对人大代表执行职务时的保障问题进行了专门论述，使代表履职有了较为系统的法律保障。随着相关法律和制度的不断完善，代表履职保障也会越来越健全和完善。
（一）人大代表的言论免责权
言论免责权指的是，代表拥有在各级人大会议上发表言论和做决定而不会被依法追责的权利。新中国成立之后，我们国家实现民主法治过程中的各种经验教训说明，巩固和发展社会主义民主制度，必须实现和维护人民代表大会作为国家权力机关的地位和权威，必须真正体现出人大代表在国家政治活动当中的关键性角色。若要充分体现出代表的角色，首先要增强对其行使职权的保证，为了实现这一目标，我们国家1982年出台的宪法首次提出了言论免责权。《宪法》规定，全国人大代表在XXXX各种会议上的发言和表决，不受法律追究。《地方组织法》规定，地方各级人大代表、常委委员会组成人员，在人大和人大常委会会议上的发言和表决，不受法律追究。《代表法》进行了概括规定，代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。
1、言论免责权的适用范围。从国外议员言论免责权的适用范围来看，主要包含两类：一类是议员在组织内部的发言免于承担责任。英、美、日等均有类似的条文条款，X宪法规定，两院议员不能因其在各自议院发表的演说或者辩论而在任何地方受到讯问。英国有关法律规定，在议会辩论中议员享有不受外界干涉的言论自由。一种是议员在履职中的言论免责。德国、法国、意大利、比利时等国家有此类规定。议员不管是在组织内部还是在外部任何地方，如果是为了行使其职权，一切发言均免于承担法律责任。在我国，人大代表言论免责权的适用范围是人大的各类会议上，包含代表大会全体会议、代表团会议、代表团小组会议、专门委员会会议、xx团会议、人大常委会全体会议等，代表在闭会期间出席的本级人大常委会会议和原选举单位的各种会议，其发言和表决也应在言论免责权的适用范围内。
2、言论免责权的类型。根据议会成员在发言时是不是能使用带有羞辱性或是诋毁性的语言，又进一步分成了“绝对免责”与“相对免责”两类。前者指的是，若议会成员存在侵犯他人权益的用语，如使用侮辱性或诽谤性语言损害他人名誉或名声的，若这些内容满足免责权的要求，均不会依法对其追责；后者指的是议员在言论免责权适用范围内使用的侮辱性或诽谤性发言不会受到法律的保障。相对免责最初见于1949年发布的《德意志联邦德共和国基本法》，此后，相对免责问题逐渐引起了人们的关注。在德国，无论何时均不得对议会成员由于其在联邦或某些会议中参与投票或发表某些言论，而对其实施加害，更不得在离开联邦议院后对其追责。不过诋毁性的羞辱并不在适用条件内。实行相对免责的国家均对此有相似的要求，议员在会上发表的任何言论均不允许带有羞辱性或诋毁性的语言，对于违反规定的议员，议长可以采取禁言、将其逐出场外等惩治性举措，并且此类发言都不会受到法律的保障。从我们国家的相关条文条款看，国内代表享受的均为绝对免责权。
3、言论免责权的免责程度。对于言论免责权的作用程度，西方国家基本上有三方面的做法：其一，免于依法追责，包含刑责、民责；其二，不但免于依法追责，在行政、党纪、道德层面均不予追责；其三，对外免于追责，也就是说，议员在组织内部的发言，对外不予追责，不过需担负相应的内部责任，比如议员言论扰乱了议会会场秩序要对议会负责。我国人大代表言论免责权的免责程度是不受法律追究，即不受任何法律的处分，包括全国人大及其常委会制定的法律，xxx制定的法规、各省级人大制定的法规，以及其他法规和行政规章等。也就是说，任何单位和个人都不能引用任何法律和法规来处理代表在各级人大会议上的发表的言论以及做出的决定；一切为了追究其在人大各种会议上发言和表决责任的法律及规范性文件均是违法宪法的。
（二）人大代表的人身特别保护权
《代表法》第三十二条规定，县级以上的各级人大代表，非经本级人大xx团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人大常务委员会许可，不受逮捕或刑事审判。如果因现行犯被拘留，执行拘留的机关应立即向该级人大xx团或人大常务委员会报告。乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判、或被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。代表的人身特别保护权，是人大代表依法履行代表职责的首要条件，能够保证代表自由、独立的执行代表职务。
1、人身特别保护权的保护范围。关于这一点，全球各个国家的规定都不尽相同。英国是此项权利的发源地，该国在1675年下议院做出的一项决定中便指出，当议会成员犯叛乱罪、妨害治安罪以及实施其他重大犯罪时，不受人身特别保护权的保障。可见，最初对议员的人身特别保护是视犯罪严重程度而实行部分保护的。从当前各国对议员人身特别保护权的保护范围来看，有的国家区分犯罪的轻重，对议员实行部分犯罪的人身特别保护；有的国家不区分犯罪的轻重，对议员一律进行人身特别保护；有的国家除了现行犯罪外，一律进行人身特别保护。其中第三种情况的居多，我国对人大代表的人身特别保护就属于这种情况。由我国《代表法》的有关规定可知，人大代表的人身特别保护权主要是刑事案件，但不仅限于刑事案件，还包括司法拘留、行政拘留、强制性行政措施的收容审查、监视居住、取保候审等。所不同的是，对县级以上人大代表进行刑事逮捕或者审判时，应事先得到该级人大xx团或者人大常委会的同意；而对代表采用的其余限制人身自由的举措，必须事后报告并得到允许。对于实施现行犯罪的人员可当即扣留，不过实施扣留的部门应当立刻向该级人大xx团或者人大常务委员会报告。
2、人身特别保护权的保护时间。各国对议员人身特别保护的时间大致有三种规定：一是议员只在议会开会期间享有人身特别保护权；二是议员除了议会开会期间，会前、会后也均享受此项权利；三是议会成员除在会议举行期间，会议结束后也同样享受此项权利。例如，法国宪法便指出，在议会结束后，在未得到所在区域内议员执行局许可的情况下，除现行犯之外，不能对任何成员实施逮捕。在我们国家，因为大部分代表均是兼任性质，行使职权的时间大多处于闭会状态，所以，此项权利在人大会议举行及闭会期间均是有效的。
人大代表的人身特别保护权，是代表依法履职的重要保障，可以有效防止有关机关或个人对人大代表的发言和表决等履职行为进行打击报复。为了保证他们能充分的行使职权，《代表法》规定，一切组织和个人都要支持人大代表执行代表职务。有义务协助而拒绝履行的，给予批评教育甚至行政处分。阻碍人大代表依法执行职务的，根据情节轻重，给予行政处分甚至追究刑事责任。对人大代表依法履职进行打击报复的，责令其改正或给予行政处分；如果构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
人大代表享有人身特别保护权，并不意味着对他们的不法行为不予追究，而应当在司法部门有效取证之后，通过相应的审核流程，才准许对之实施逮捕或者做出刑事判决。此项权利绝非他们违法犯罪的保护伞，作为我国立法机关的组成人员，人大代表应是遵守宪法和法律的楷模。
（三）时间、物质和组织保障
1、时间保障方面。西方议会成员大部分是全职的，在取得该职务之后，必须离开原本的岗位，因此没有议会事务和原本的工作出现矛盾的问题。我们国家的大部分代表均是兼任的，代表的主要时间和精力一般都放在自己本职工作上。为了使其更加充分的行使职权，需给予其必要的时间保证。我们国家的《代表法》规定，人大代表在本级人大闭会期间，参加由本级人大或其常委会安排的代表活动，人大代表的所在单位必须给予时间上的保障，按正常出勤对待，享受所在单位的工资及其他待遇。从实际情况来看，各级人大代表参加本级人民代表大会期间的时间一般都能得到保障，存在的主要问题是，人大代表在人大闭会期间的履职时间得不到应有保障。一些地方曾出现过由于代表所在单位不批准请假，而导致代表不能参与本级人大闭会期间集中安排的执法检查、巡视考察等工作，严重影响这段时间内其功能的发挥。从《代表法》的有关内容中可知，代表不管是参与人大会议或是会议结束后集中安排的行使职权的活动，当这些事务与他原本的工作出现矛盾时，应当优先执行代表职权，其所在单位必须给予时间上的保障。
需要指出的是，并非闭会期间的一切安排都必须得到原本工作的让步，仅有本级人大或人大常委会集中安排的活动才有优先权。这些活动包括由本级人大决定的关于特定问题的调查委员会工作、由本级人大常委会安排的巡视考察、执法检查、出席人大常委会会议或专门委员会会议等。鉴于国内人大表达普遍为兼任性质，人大或者人大常委会在集中安排行使职权的相关工作时，应尽量避免过多占用代表的本职工作时间。代表自己或代表小组安排的履职活动应尽量放在业余时间进行。
物质保障方面。我们国家的人大代表，其收入基本上都来自于原本的工作，处理代表事务仅提供相应的补助或是物质上的方便，对人大代表给予的补贴或物质上的便利是由国家财政或地方财政来负责。《代表法》对代表闭会期间履职活动的物质保障作了比较详细的规定，代表在本级人大闭会期间，参加由本级人大或其常务委员会安排的人大代表活动，其所在单位应当按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇，包括津贴、奖金和生活补助等。对违背此方面规定的人员或单位还做出了惩治性要求，若代表原单位拒不执行相关要求，应当追究相关领导的责任，乃至进行行政处分。尽管《代表法》只规定了代表在本级人大闭会期间的待遇保障，但从《全国人大组织法》和《地方人大组织法》的相关规定可以看出，人大代表在出席本级人大会议时也应当享受同等的待遇保证，乃至因为其参与本级人大会议属于直接履行职权，有更加重大的价值，给予其更高的待遇保障也不为过。
对于无固定工资收入的代表，《代表法》规定，无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。此类代表包括农民、个体劳动者、私营企业主。他们没有固定的工资收入，收入来源不稳定，尤其是农民和个体劳动者代表，从事农业生产或在城镇打工，处于多劳多得、少劳少得、不劳不得的状态。如果他们在执行代表职务时没有一定的物质保障，会导致其收入的减少，从而影响其履职的积极性和履职成效。至于本级财政给予适当补贴的数额，可根据本地的人均收入和生活水平、代表个人的经济状况和履职工作量，以及本级财政能力等情况来确定。如果代表虽然没有固定工资收入，但个人经济状况比较好，一般财政不给予补贴。此外，对于人大代表出席人大会议和执行代表职务，如果是组织代表集体行动的，一般是由有关部门统一解决交通问题，对于代表单独或少数人行动需乘坐公共交通工具的，应当予以报销。各级人大代表可持代表证优先购买车票、飞机票和船票。
有关法律还对人大代表的活动经费进行了保障，中央9号文件规定，要适度上调闭会阶段的活动经费，并纳入中央预算。人大代表的活动经费应专款专用，严格管理。从实际情况来看，人大代表出席本级人民代表大会的经费一般都比较充足，而人大闭会期间的活动往往存在经费不足的问题。因此，中央9号文件提出了适当增加代表闭会期间的活动经费，而且列入中央预算。这就意味着，闭会期间人大代表活动经费的增加不是临时性的，是制度性的。《代表法》还规定，人大代表的活动经费应列入本级财政预算，专款专用，对于擅自挪用活动经费的单位或者个人，依法追究其行政责任或法律责任。
组织保障方面。我们国家县级以上的各级人大均设置了人大常委会，是专门处理日常事务的常设机关。人大常委会负责组织和指导人大代表开展活动，为人大代表履职提供服务和必要条件，从组织上保障代表充分履行其职权。同本级人大代表保持密切联系。《代表法》明确规定，县级以上各级人大常委会应采取多种方式同本级人大代表保持联系，扩大人大代表对本级人大常委会活动的参与。人大常委会和代表的密切联系，既有利于其统一部署和组织闭会阶段的各项工作，并且依托其掌握更多的社情民意，也有利于代表更加全面的把握人大常委会的各项事务，为审查评议相关工作报告，提出建议、批评和意见等提供便利条件。从实践情况来看，县级以上的各级人大常委会密切联系代表主要有以下几种方式：一是邀请代表列席人大常委会会议。召开人大常委会时，邀请与会议议题相关专业或熟悉会议主题的代表参会，面对面了解其看法和建议。二是人大常委会在审查评议重要提案以及进行关键决策之前，会基于具体诉求将预案分发给代表以征询其观点。三是举办座谈会。人大常委会组成人员在调查研究时，会同当地的人大代表座谈或者走访人大代表，向他们介绍人大常委会的工作状况，并且了解其看法和建议。四是安排代表参与统一巡视考察、专题调研和执法检查活动。人大常委会安排的统一巡视考察、专题调查研究或者执法检查工作，均可安排相关代表参与。五是处理代表提交的建议、意见。接收并处理代表的来信来访。六是及时给代表印发相关文件和材料。在第一时间将人大常委会确定的条例条文和所做决策转达给本级人大代表；定时向代表邮递公报、刊物等学习文件。七是人大常委会听取的专项工作报告以及国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，此外还有“一府一委两院”对审议意见处理的情况或执行决议情况的报告，应向本级人大代表通告并且向大众公示。八是人大代表参与巡视考察、专题调查研究生成的文件，由本级人大常委会办事部门交给相关单位、分析处置之后，最终结果要向人大代表反馈。中央9号文件下发后，全国人大常委会与全国人大代表进行了更加有效的联络，突出了代表参加常委会工作重要性。常委会在拟定立法方案以及确定年度工作部署的时候，均需征求全国人大代表的看法；常委会审查决议的重要法律草案，印发给有关代表或全体代表征求意见；进一步完善了全国人大代表出席本级人大常委会会议制度等。下级人大常委会可以参考全国人大常委会的做法，不断加强同本级人大代表的联系。为人大代表执行职务提供必要条件。《代表法》规定，县级以上地方各级人大常委会，应为本行政区域内的代表履行代表职责提供必要条件。本行政区域内的人大代表是指本级人大代表和居住在本行政区域的上级人大代表。为代表执行职务提供的必要条件主要包括：一是为本级人大代表在本级人代会期间的履职提供条件。其中最主要的是做好会议组织和准备工作。会前准备工作包括：提出会议议程草案、人大xx团和秘书长名单草案；决定列席会议人员名单；将开会日期和建议会议讨论的事项通知人大代表等，此外，还要召开预备会议，选举大会xx团和秘书长，通过会议议程等。二是为代表参与本级人大会议创造了出行上的方便；三是联络组织代表统一视察或者持证在当地展开巡视考察，处理好接待、出行、住宿等环节的工作；四是代表在巡视考察过程中要求面见本级或者下一级XX单位相关干部的时候，联络处理约见事务；五是辅助代表小组组织行使职权的相关工作，帮其确定活动方案、联系相关场地等；六是为代表联络选举者创造便利，例如为其面见选举者、举行座谈会等安排场地。（3）人大常委会办事机构为代表执行职务提供服务。县级以上人大常委会的办事机构和工作机构主要有：代表联络机构、预算工作机构、法制工作机构、行政办公机构等，这些机构根据自身职能特点，为人大代表履职提供直接或间接服务。
（四）人大代表的知情权
我国宪法和组织法明确规定，人大常委会和“一府一委两院”均有人大会议确定，对其承担责任并且接受其监督。人大代表具体是以审查评议常委会及“一府一委两院”的工作汇报、提交代表建议等方式，依法集体行使监督权。由于代表大部分都是兼任性质，并非全职的专业人员，对相关XX事务并不是很清楚，因此，要实行有效的监督，必须保障代表享有知情权。知情权是代表顺利行使职权的基本前提。《代表法》规定的人大代表享有的七项权利之一，就有获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障，并规定，县级以上各级人大常委会，各级人民XX和人民法院、人民检察院，应及时向本级人大代表通报工作情况，提供相关信息资料，保障代表知情权。根据2018年的宪法修正案，还应增加监察委员会。
对于人大常委会和“一府一委两院”应向人大代表提供哪些信息，中央9号文件从国家层面做了明确规定，在每年XXXX举行会议前，全国人大常委会办事机构应请“一府两院”向在京人大代表通报其工作的基础状况及进展，并且将相关资料印刷分发给其他地区的代表。在全国人大会议闭会阶段，其常委会办事部门应当向人大代表通告人大常委会会议、人大常委会重大部署及重大事务的具体状况，并且邮递人大常委会公报、国民经济和社会发展数据文件，以及与全球局势和本国形势相关的报告等；“一府两院”应当向人大代表寄送公报。各省、自治区、直辖市人大常委会印刷分发给省级人大代表的文件材料，还应分发给本举荐单位推选出的全国人大代表。这里也需要说明的是，由于中央9号文件是2005年下发的，所以其有关内容中也应增加国家监察委员会。国家层面的相关规定就为地方各级人大常委会和“一府一委两院”提供了实施依据。
在保障代表知情权方面，还应注意两个方面的要求：一是人大常委会和“一府一委两院”通报工作情况和提供信息资料要及时，以便人大代表能够及时的掌握相关信息，顺利履行审议、提出建议等各项职权；二是将通告工作状况和分发文件材料等相融合，使各位代表能够以当面交流、预览有关文件等不同的方式获取需要的信息，从而最大程度保证其知情权。此外，人大代表应加强对相关知识的学习，以便能完整准确的理解和掌握所提供的信息资料。
（五）组织人大代表进行履职学习
人大代表代表民众参与行使国家公权，他们所执行的每项职务都具有很强的政治性、法律性、程序性和专业性，这不仅需要人大代表具有坚定的政治立场、高度的政治责任感、较高的政策水平，还要具备一定的履职知识，比如有关人大制度的知识、履职常识知识、履职所需的法律、经济知识和其他专业知识，人大代表需要经过学习培训才能获取履职所需的这些知识。代表履职学习的重点是有关我国人大制度实施的内容、与代表行使职权相关的条文条款、代表行使职权需要的其他专业知识。中央9号文件提出，要建立全国人大代表的系统培训制度。以宪法、人大制度、国家机构的组织与运作等知识为基础，以立法案和各项报告的审议、计划和预算的审查、议案和代表建议的提出和处理、人大代表职责等为专题，组织好对人大代表的系统培训。地方各级人大也要以此为依据，大力加强本级人大代表的履职学习培训工作。
四、对人大代表践行角色规范的监督
人大代表是民众通过各种方式推选出来的，其权力是人民授予的，代表履职工作必然要受到人民的监督。人大代表能否依法践行角色规范，关系到国家权力机关的执政水平和效能，关系到我国人民主权的实现程度。我国宪法、选举法、代表法等有关法律均对其行使职权的监管做出了具体要求，例如选举法对其监督、罢免、辞职和补选问题专列了一章。这些为人民监督人大代表履职工作提供了法律依据。人民依法监督代表履职，是我国人大制度的一个特点，也是一大政治优势。
（一）监督的主体、内容与方式
1、 监督主体。《全国人大组织法》规定，全国人大代表受原选举单位的监督，原选举单位有权罢免自己选出的人大代表。《地方组织法》规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表受原选举单位的监督；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大代表受选民的监督。因此不难看出，对以间接形式推选出来的代表，实施监督的为原举荐单位；对以直接形式推选出来的代表，实施监督的为选民。
2、监督内容。原选区选民或原选举单位对人大代表的监督，主要是对代表能否依法践行角色规范、履行代表职责的监督，既包括对人大代表在人民代表大会会议期间的履职情况进行监督，也包括对代表在人大闭会期间的履职情况进行监督。人大代表的履职行为是一种职务行为，这就意味着代表的履职行为是一种法律义务，具有不可放弃性，如果代表不履职、不作为，那就是失职。代表的履职行为必须依照法定规范和程序，如果不依法而行、乱作为，那就是违规。人民对人大代表的监督重点是看其是否存在失职和违规的行为。此外，作为国家权力机关的组成人员，人大代表属于公众人物，具有一定的社会影响力，其言谈举止直接影响着人们对人大代表的整体看法，影响着人们对国家权力机关的信任程度。因此，人大代表遵守法纪的情况及其品德素养等也应当接受民众的监督。
3、监督方式。《代表法》规定，人大代表应采取多种方式经常听取人民群众对其履职工作的意见和建议，回答选民或原选举单位对人大代表工作与代表活动的询问，接受人民群众监督。由选民推选出来的代表应当通过不同的途径向其汇报行使职权的状况。因此不难看出，代表可通过如下几种途径接受各个方面的监督：一是应当通过不同途径倾听民众对其履职工作的看法及建议。代表应当增强和民众的联络，依托各式各样的途径和办法，听从民众对其职权履行情况的看法及建议，主动服从民众的监督。在实际操作过程中，通常是以座谈会、实地访查、调研等行使深入基层，加强与人民群众的联系，也有些人大代表开通了履职微博、微信等，通过互联网随时保持与群众的联系与互动。二是应当对原参选区域选举者或者原举荐单位对其工作情况做出的提问进行答复和说明。回复提问是原参选区域选举者或者原举荐单位掌握其职务履行状况的关键途径，同时是增强监督的可靠办法。提问应当针对代表工作或相关事务，对于这些提问，代表可选择以口头或是文字的形式予以答复。三是选民直接推选出的代表应当通过不同的途径向原参选区域的选举者汇报自己行使职权的状况。这些代表具体包含不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表。他们需要向原参选区域的选举者汇报行使职权的具体状况进度，包含履行代表职权、参加人大代表活动等。报告的方式可以是多样的，既可以口头报告，也可以书面报告；既可以由本级人大常委会统一组织，也可以由人大代表自行报告。实践中，有的地区采用的是定期述职机制；有的地区采用的是不定期述职机制；有的地区不但需要其述职，还安排选举者对其职权履行情况展开评价。
（二）暂时停止执行代表职务
《代表法》规定，人大代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务，一是代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；二是代表被依法判处管制、拘役或有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。第一种情形如在代表任职期限内消失后，重新给予其代表职权，但是代表资格终止者并不包含在内。对上述两种情形的代表若不中断其履行代表职权，便会产生一方面代表被限制了人身自由，另一方面作为人大代表又要履行职责的矛盾。暂停人大代表执行代表职务可以解决这一矛盾，并有利于维护国家权力机关的权威和形象。暂停人大代表执行代表职务时，应注意以下几个方面的问题：一是有关国家机关在对县级以上人大代表采取上述限制其人身自由的行为时，已经依法定程序报经本级人大xx团或人大常委会许可了。如果没有经过人大xx团或者常委会的同意，任何人员或机构均不得限制县级以上人大代表的人身自由以及中断其履行代表职权。二是要尊重选民或者原选举单位的意愿。人大代表因上述情况被限制人身自由时，一般情况下选民或者原选举单位要依法罢免其代表职务，但是若选举者或原举荐单位拒不执行的，本级人大常委会或者其余相关机构应当遵从其意志，仅在其重获人身自由以前中断其履行代表职权。若选举者或原举荐单位请求免除其职务的，人大常委会应当帮助其依法按相应流程来操作和处理。三是被暂停执行代表职务的人大代表，如果在其任期内暂停执行人大代表职务的理由消失，应立即依法恢复其人大代表的职务。四是暂停人大代表执行其代表职务。
（三）对人大代表的罢免
《代表法》规定，选民或选举单位有权依法罢免自己选出的人大代表。被提出罢免的人大代表有权出席罢免会议提出申辩意见，或书面提出申辩意见。由于人大代表有直接选举与间接选举两种产生方式，所以其罢免程序有两种。
对直接选举产生的人大代表的罢免程序。《选举法》明确规定，对于县级人大代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级人大代表，原选区选民三十人以上联名，可向县级人大常委会书面提出罢免要求。罢免要求应写明罢免的理由。被提出罢免的人大代表有权在选民会议上提出口头申辩意见，或以书面形式提出申辩意见。县级人大常委会应将罢免要求和书面申辩意见印发给原选区选民，由原选区选民表决罢免要求。因此，从罢免流程角度讲，此类人大代表的罢免需经过以下几个步骤；罢免要求的提出。对县级、乡级人大代表的罢免，先是由联名方式提出要求。这里的联名，有人数方面的要求。其中，县级需五十人以上的选民联名，而乡级则需要三十人以上，两者都是绝对数字。联名提出是集体行为，一般由一位选民领衔提议，其他人附议并签名，不允许选民个人单独提出。罢免要求的提出应是书面形式的，写清罢免对象、罢免的理由，以及领衔人和附属人签名。选民口头提出和其他选民口头赞同都不能算提出了罢免要求。提出罢免要求应写明罢免的理由。关于罢免理由，我国现有法律未作具体规定，因此，罢免的理由可以是多种多样的，一般而言，可以分为三大类：一是代表违法犯罪。这是实践中使用最多的罢免理由。二是代表道德败坏，严重违反纪律的。代表没有起到遵纪守法的表率作用，反而成为缺乏社会公德、违反党纪和其他纪律的反面典型。三是代表履职不称职。代表没能很好的代表民意，得不到选民的信任和支持，没有履行好代表职务。选民写明的罢免理由，如果有相关佐证材料更好，可以增强罢免要求的说服力，如果没有佐证材料也可以提出罢免要求，对此，相关法律没有硬性规定。被提出罢免的人大代表进行申辩。申辩是被罢免人大代表的一项基本权利。在适当的场合，该人大代表可就被罢免事宜发表自己的申辩意见。申辩意见的提出主要有两种方式，一种是书面方式提出，如在县级人大常委会议上提交书面申辩材料；另一种则是口头方式提出，如在选民会议上直接发表意见。而在申辩内容方面，其具有多样性，既可以有行为动机等主观方面的申辩，也可有罢免理由相关事实等客观方面的申辩。印发罢免要求和书面申辩意见。对罢免要求、罢免理由、申辩意见等相关材料，应由县级人大常委会以印发的形式呈现给选民。现实中，常有三种不同的印发方式。一种是以原选区全体选民为基数进行印发，做到每人一份；另一种是以家庭或者选民小组为单位进行印发，每个家庭或选民小组一份，然后进行内部传阅；还有一种是印发张贴的方式，选区公共场所等适当位置，张贴以上内容信息，供选区选民查看。而县级人大常委会会召开会议，对这些内容进行研究，在必要情况下还会展开深入调查。如果经调查符合实际情况，应立即准备表决罢免要求；如经调查不符合实际情况，人大常委会应向选民说明事情的真相。但其不能直接撤销罢免要求，罢免要求的撤回仍应由提出罢免要求的选民提出。若选民仍坚持要求表决的，人大常委会也应准备表决罢免要求。表决罢免要求。在表决罢免要求前，因做好准备工作，比如印制表决票、提前通知选民表决的时间和地点、确定计票人和监票人等。依照法律规定，罢免要求的表决要由县级人大常委会派有关负责人员主持。这里的“有关负责人员”既可以是县级人大常委会组成人员，也可以是县级人大常委会办事机构的有关负责人员。主持人的主要作用是保证表决过程符合法定程序，防止弄虚作假行为。表决结束后，主持人应向县级人大常委会报告表决的情况。当罢免程序完成后，人大代表出现名额空缺，需按程序候补新的人大代表，该代表仍来自原选区。在候补程序上，虽然我国现有法律未作明确规定，但从地方各级人大的实践来看，补选程序都比较灵活，主要表现在：一是补选直接选举产生的人大代表，可省去选民登记环节，当然对选民名单仍需进行必要审核。二是在选举期限上，可进行适当缩减，在低于选举法规定时间内完成选举的各个流程。三是代表正式候选人名额可多于应选代表名额，也可与应选代表名额相同。补选人大代表的任期到本级人大任期届满为止，不单独计算其任期。
2、对间接选举产生的人大代表的罢免程序。《选举法》明确规定，县级以上的地方各级人大会议期间，人大xx团或十分之一以上人大代表联名，可提出对由该级人大会议选举产生的上一级人大代表的罢免案。对人大代表的罢免要严格遵循相关程序。在人大闭会期间，由县级人大会议选举产生的人大代表，可通过常委会主任会议或者五分之一以上常委会委员联名的方式提出罢免案，并由本级人大常委会来受理。需要注意的是，罢免的理由应当明确，并记载在罢免案当中。对于罢免提议，被提出罢免代表具有申辩权，可通过口头或书面形式提出申辩意见。当然，在人大会议期间与人大闭会期间，申辩权的行使方式有所不同。若在人大闭会期间，申辩人应在原选举单位的人大常委会主任会议或常委会全体会议上提出；而若在人大会议期间，申辩人则应在原选举单位的人大xx团会议或人大全体会议上提出。对于罢免案，通常由表决的方式来处理。在人大闭会期间，该表决由主任会议提请全体会议进行；而在人大会议期间，则由全体会议进行表决。
从以上法律规定可以看出，关于人大代表，有直接选举产生与间接选举产生两种方式。对于两类人大代表，其罢免程序既有相同点，也有不同点。其中，相同点主要体现在：首先，从程序启动方面看，两者的启动的主体都不是个体，而是各个体以联名方式提出的。其次，从相关要求方面看，罢免的理由要明确和充分，并记载在罢免案当中。再次，从提出罢免方式方面看，都不能以口头方式提出，而必须采用书面方式。最后，从申辩权的角度看，申辩人都有权提出申辩意见，或口头方式提出，或书面方式提出。而不同点主要体现在：首先，从程序启动方面看，前者的启动主体是原选区选民联名，而后者则是人大xx团或人大代表联名。其次，在联名人数方面，前者要求为三十人或五十人以上，是一个绝对数字；而后者则要求为十分之一以上，则是一个相对数字。再次，在罢免案表决方面，前者提请的主体其实并无直接法律依据，只是事实上认定由县级人大常委会来提请；而后者的提请主体是法律明确规定的，即人大xx团或主任会议。对于间接选举产生代表的罢免，在程序方面有几点需要说明：一是联名提出罢免案的人大代表，可以是县级以上地方各级人大代表中来自不同选区和选举单位的人大代表。二是对于罢免案的表决时间，《代表法》没有具体规定是提请本次全体会议表决，还是提请下次全体会议表决。《地方组织法》提出，向县级以上地方各级人大提出的罢免案，由人大xx团交会议审议后，提请全体会议表决；或由人大xx团提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告来审议决定。依据这一规定，如果罢免案的事实清楚，可以在本次会议中提请表决；如果事实不清，可以暂不进行表决，会后成立调查委员会彻底查清事实，然后提交人大会议来决定是否提请表决。三是对于罢免后出缺的人大代表名额，由原选举单位补选。有关法律也没有规定补选的程序。从各地人大的实践来看，补选程序也比较灵活，有采取等额选举的也有采取差额选举的。补选人大代表的任期也是到本级人大任期届满为止，不单独计算其任期。
3、对被提出罢免的人大代表的权利保护。《代表法》规定，被提出罢免的人大代表有权出席罢免该代表的会议提出申辩意见，或书面提出申辩意见。为确保人大代表罢免工作合法、合理，防止相关权益受损，有关法律对罢免人大代表的程序作了严格规定，比如提出罢免案需要一定人数的选民或代表、需要写明罢免理由、被提出罢免的代表具有申辩权，可以口头或书面形式提出申辩意见。在罢免案的表决方面，无论是何种方式产生的人大代表，都需要半数以上通过才能罢免。如间接选举产生的人大代表，要超过人大会议或人大常委会组成人员半数；而直接选举产生的人大代表，需超过原选区选民的半数。
（四）人大代表资格的终止
1、人大代表资格终止的情形。关于人大代表资格终止情形，我国《代表法》已作了明确规定。依据该法，第一种情形是人大代表已调离或者迁出本行政区域。依照《选举法》的相关规定，地方各级人大代表是在一定行政区域内选举产生的，其代表关系隶属于该行政区域。如果人大代表迁出或调离该行政区域，已无法继续履行人大代表职责，则该人大代表的资格将自然终止。需要注意的是，对于全国人大代表来说，没有行政区域的限制，不存在由于迁出或调离一个行政区域而影响其履行代表职务的问题，也不存在因此终止人大代表资格的情况，只是由原来所在行政区域的代表团转为现在所在区域的代表团。二是代表辞职被接受的。代表职务作为一项公职，人大代表是可以依照法定程序提出辞职的。代表在任职期内由于种种原因提出辞职且被接受并通过相关决议，此时人大代表资格也将终止。第三种情形是人大代表无故不出席人大会议达到两次。我国《代表法》明确提出，各级人大代表未经批准，不得无故缺席人大会议。人大代表代表的是选民，其有义务出席人大会议。各级人大代表出席每年一次的本级人大会议是对代表最基本的要求，为此，《代表法》规定，人大代表未经批准两次不出席本级人大会议的，其代表资格终止。这里的本级人大会议，囊括各种形式的会议，除了每年召开一次的人大会议外，也包含那些临时召集的会议。需要说明的是，规定中“两次”，并非指的是连续两次，而是指同一届任期内总数达到两次，其可以是不连续的。人大代表如果因健康等原因，确实不能参加本级人民代表大会的，应按有关规定请假。四是代表被罢免的。人大代表因违法乱纪、履职不称职等原因被依法罢免的，其代表身份丧失，代表资格也随即终止。五是代表丧失我国国籍的情形。丧失国籍以后，原先的人大代表已不是我国公民，当然不能再继续担任人大代表。必须重申的是，只有我国公民，才能依法享有选举权和被选举权。第六种是因各类违法犯罪行为而被依法剥夺政治权利的情形。选举权和被选举权是我国政治权利的一种。被依法剥夺政治权利，就意味着丧失了选举选与被选举权，其代表资格也就自然终止了。七是丧失行为能力的。由于身体或精神方面的原因，使人大代表丧失了行使代表权利和承担义务的能力，其代表资格自然终止。
2、代表资格终止的程序。根据有关法律规定，人大代表资格终止的程序包括两种类型。一是县级以上各级人大代表资格的终止，二是乡（镇）人大代表资格终止。前者的终止程序为：首先，由原选举单位提请终止该代表的代表资格，提请内容和事由一并报送上级的代表资格审查委员会；其次，代表资格审查委员会对提请内容进行全面审查，并将审查结果报送本级人大常委会；最后，由人大常委会就代表终止事宜进行审议和表决，若表决通过，需将结果以公告形式进行通报。后者的终止程序与前者相似，但其审议和表决需经人大会议。
关于人大代表的履职，我国相关法律已作了明确规定，为人大代表更好的执行代表职务提供了角色规范，从人大会议期间的角色规范到闭会期间的角色规范，从对代表践行角色规范的保障到监督，构建起了代表履职的法律和制度架构。如果人大代表的角色认知与履职行为与这些角色规范相符合，代表就能顺利有效履职；如果人大代表的角色认知与履职行为与角色规范不相符，则代表就无法顺利履职，甚至出现角色冲突和履职偏差。
第五章 人大代表的角色期望与角色冲突
一、人大代表的角色期望
现如今，广大民众的公民意识不断提高，对人大代表履职方面提出了更高的要求。适应新形势的变化，我国的相关法律法规不断健全，制度环境不断优化，这些都对人大代表履职提出了更高的角色期望和要求。人大代表的角色期望可分为社会大众对人大代表的角色期望和人大代表的自我角色期望。
（一）人大代表的自我角色期望
加强学习，正确把握角色定位和角色规范。在对河北省第十三届省级人大代表履职先进事迹报告的考察中可以看出，几乎所有的人大代表都提到了加强学习，“认真学习了人民代表大会制度、代表法、《地方组织法》、监督法等相关的法律法规。”“较系统地学习了《地方组织法》、代表法、监督法等法律法规，以及人大代表的权利和义务等履职须掌握的相关知识”“对马克思主义理论等原著反复研读，始终关注XXX路线方针政策,更是精读深研十八大和十八届三中、四中全会精神和XXX总XX系列重要讲话精神。”学习xx制定的各项方针政策，学习省委出台的各项政策文件，坚持以理论武装头脑，坚定理想信念，打牢政治根基，不断提升理论高度和思想高度。同时，学习相关法律法规，如组织法、代表等，并自觉遵守相关规定，按照相关要求积极履职尽责，履行代表的神圣使命。进行广泛学习，学习人民群众的智慧，学习报纸媒体的理论导向，学习其他代表的成功经验，学习领导的优点长处，通过学习不断扩充理论知识和实践经验，以更好地行使权力、履职尽责。“认真学习了人民代表大会制度、代表法、《地方组织法》、监督法等相关的法律法规，还学习了人大代表依法履职的相关文件和管理规定”等等。可见，更好的履职尽责，是他们所追求的目标，为实现这一目标，不断进行学习，知悉国家各项大政、方针、政策，了解人大代表的角色规范，以期更好的履行职责。2、为民服务，履行好代表职责。人大代表都清楚为民服务是人大代表的根本职责，正如一位河北省级人大代表所说：“人大代表如果仅仅局限于只代表个人，那就失去了人民选我当代表的意义。不管是选我当市人大代表，还是选我当省人大代表，都是人民对我的一份期盼，期盼我代表他们为社会做出贡献、切实负起责任。”优秀人大代表都是为民服务的典范，一方面，他们从本职工作出发，努力为社会为人民做出更多更大贡献；另一方面，他们积极了解民众所期所需所盼所忧，通过各种途径为民众排忧解难，并通过建议或议案的形式向上反映，做好党和XX与人民群众之间的桥梁和纽带。优秀人大代表往往都能按照代表角色规范要求，按时出席相关会议，认真听取和审议相关报告，参加相关视察或检查，提出合理化建议或议案等。从对河北省级人大代表的考察来看，绝大多数人大代表都想认真履职，但由于种种原因一些人大代表并未能做到位。
3、干好本职工作，做本行业的佼佼者。人大代表往往都是本行业的佼佼者，他们普遍认为这是能够当选的重要原因，因此，在当选人大代表后，他们往往更加重视本职工作，动力更大，干劲更足。在河北省第十二届优秀省级人大代表履职先进事迹报告中可以看到，绝大多数人大代表都有一部分专门提到自己的本职工作，有的甚至将本职工作放在第一部分，并都表示将继续做好本职工作，更好的回馈社会。
当然，也有一些人大代表把代表角色作为获取个人利益的资源或手段，他们往往并不关心代表的职权和义务，而是热衷于把代表角色作为接触领导的平台，甚至作为自身获取利益的“保护伞”。有些人大代表仅把代表角色作为一种荣誉，认为能够当选人大代表是对他们在本职工作中的优秀表现的肯定，仅把履行人大代表职务作为一项光荣的政治任务。还有些人大代表认为代表角色是“橡皮图章”或“花瓶”，认识不到代表角色的重要性，履行代表职务也比较消极。
（二）对人大代表角色的社会期望
1、人大代表应是政治坚定的忠诚者。人大代表作为国家权力的行使者，必须把握坚定正确的政治方向，忠诚于党，忠诚于国家，忠诚于人民。忠诚源于信仰，要保持长久的忠诚就要坚定共产主义理想信念。因此，习总XX一再强调理想信念的重要性，“三观”问题又是“总开关”问题，关乎重大，解决此类问题，最根本是要切实强化思想政治建设，建立坚实的思想政治根基。理想信念不容动摇也不容滑坡，否则将面临最危险的境地。对一个政党来说，理想信念出现问题了，预示着这个政党遇到了最大危机。若不及时处理这个危机，则必将走向衰落。对我们党而言，审视理想信念是否坚定要从党员与全党两个视角综合判断。只有个体和整体都坚定不移，才能保证我党坚强有力，领导全国人民共创伟大事业。作为社会主义国家的人民代表，人大代表更应坚定自己理想信念，积极履职尽责。为此，他们要系统学习马克思主义理论知识，并以XXX先进理论为指导，真正做到对马克思主义虔诚而执着、至信而深厚。在实践中，人大代表要能够用马克思主义立场、观点和方法分析和解决问题，用XXXXXXXXX思想指导工作。
2、人大代表应是履职尽责的表率者。人大代表要清楚自己的职权和义务，人大代表既肩负着人民的重托，也肩负着党和国家的使命，责任重大，使命光荣，人大代表要始终将职责牢记于心、实践于行。人大代表要认真学习相关法律，按照角色规范要求认真履职，由于我国人大代表不是专职的，很多人大代表没有履职知识和经验，所以必须首先学习相关履职知识，按照角色规范和要求履职。
3、人大代表应是服务群众的贴心者。作为党和国家联系人民的桥梁和纽带，人大代表必须始终心系人民群众，与人民群众保持血肉联系。人大代表要始终秉承“从群众中来、到群众中去”的理念，深入基层，与基层人民进行面对面交流，及时开展各项调查研究，及时掌握群众的所需所求、所愿所盼，急群众所需、想群众所盼、解群众所忧，为群众办实事、办好事、解难事。只有从群众中来到群众中去才能提出切实可行的议案和建议，才能切实做到尽责履职。
4、人大代表应是示范引领的先行者。我国各级人大代表绝大部分是兼职代表，他们都是来自各个行业和部门的优秀代表。人大代表要始终发挥模范带头作用，以身示范，引导人民更好地遵守宪法、法律、规章，积极投入社会主义建设当中，自觉和协助贯彻落实宪法和法律。作为人民中的优秀分子，人大代表在各个方面都应该发挥模范引领作用。
其一，人大代表应是遵纪守法的典范。人大代表是我国立法权的直接行使者，是将人民意志上升为国家法律的桥梁。作为国家法律制定机构的主体，代表必须率先遵守国家法律法规，用实际行动自觉维护法律的尊严和权威，而不能依仗人大代表的身份而僭越国家法律法规。
其二，人大代表应是道德模范。俗话说，德才兼备是精品，有德无才是次品；无才无德是废品，有才无德是毒品。作为公众人物，人大代表的道德水平直接影响着其在老百姓心目中的形象，也影响到其履职的效果。人大代表作为国家权力机关的组成人员，既要明大德、守公德，也要严私德。明大德是理想信念层面的，要筑牢铸牢理想信念，补足精神之“钙”。人大代表要深入学习马克思主义理论，而且不仅要学，还能融会贯通，用其指导实践活动，并坚定共产主义理想信念，坚定XXX方向和道路，只有这样，才能在纷繁复杂的国内外形势下明辨是非，旗帜鲜明的坚守我们党和国家的政治立场；守公德是宗旨意识层面的，要做到全心全意为人民服务，我们党是人民的政党，我们的国家是为绝大多数人谋幸福的社会主义国家，作为人民利益和意志代言人的人大代表，更应该自觉践行全心全意为人民服务的宗旨，认真履行代表职责，以无愧于人民代表的光荣使命。严私德是个人操守层面的，要严格约束自己的操守与行为，人大代表是人民的代表，是由人民选举产生并被人民所信任、信赖的代表，一旦成为人大代表，他们的言行不再是个人私事，而是关系着人大的整体形象。比如在北京院子里私挖地下室导致路面塌陷的李宝俊，人们更多关注的是其代表身份。因此，作为人大代表不仅要做本行业的佼佼者，也要做社会公德的模范遵守者和社会主义核心价值观的积极践行者。人大代表作为公众人物，其言行具有明显的示范效应，在一定程度上对整个社会的道德风尚能够起到风向标的作用。为此，人大代表必须注意自己的言行，管理好自己的生活圈、交往圈、娱乐圈，培养健康向上的生活情趣，引领良好的社会道德风尚。
其三，人大代表应是执行党和国家政策的先行者，人大代表是国家大政方针的制定者、参与者，更应该积极落实各项方针政策，做到上有所呼、下必有应，不作秀、不浮夸，做真抓实干的表率。人大代表还应在创新上下功夫，创新工作方式方法，充分发挥“互联网+”的功能，通过网络联系群众、了解民情，做好“指尖代表”“网上代表”，使代表工作更加适应时代发展的潮流。在这方面，河北省第十二、十三届人大代表唐明宇首先做出了表率。唐明宇保定市红星路派出所的一名普通民警，作为一名“80后”代表，他充分利用互联网，发挥网络优势，创新性推出了“互联网警务室”，实现警务地图网络化、电子化，开创了社区警务建设与信息化应用相结合的新局面。同时，他积极倡导人口管控模式的创新，提出“以服务促管理”的全新流动管理模式，赢得一致好评。2012年8月，他开启了自己的援藏“旅程”，将长期实践积累的宝贵经验应用到阿里地区，为该区的警务建设做出了突出贡献。对其先进工作事迹，公安部进行了表彰，并在《公安信息化应用法手册（机密）》当中，收录了他的创新工作方法并在全国各地的公安系统推广和应用。此外，他还积极投身志愿者服务工作，组办了“保定阳光smile爱心社”，以组织的力量开展爱心事业。他们连续多年资助生活困难的农民工子女完成学业，并带头为一些贫困地区捐款捐物，这一组织已发展成员约四百人，资助群体近千人次，受到社会普遍好评。
由此可见，对人大代表角色的社会期望和人大代表对自身角色的期望是基本吻合的，社会期望可能更高一些，这两种期望都符合人大代表的角色定位和角色规范，但由于角色实践与角色规范、角色期望之间的张力，不可避免的会导致角色冲突的存在。
二、人大代表的角色冲突
角色冲突可以分为角色内冲突、角色外冲突和角色间冲突。角色内冲突是指同一角色内的冲突，主要体现在角色期望与角色实践的不一致。角色外冲突是指两个或两个以上角色扮演者间的冲突，这种冲突主要体现在选民与人大代表之间。角色间冲突是指角色扮演者自身因扮演不同的角色而产生的冲突。这种冲突主要体现在我国人大代表身份的双重性或多重性。
（一）角色内冲突
由于人大代表对自身的角色期待不同，角色期望与角色实践之间的张力和冲突也不同。有些人大代表对自身角色期待比较高，如果角色实践未能达到角色期望的要求，就会产生比较大的角色冲突。这种角色冲突的大小取决于角色实践与角色期望之间的落差，落差越大则角色冲突越大。导致角色实践与角色期望之间落差的原因很多，一是人大代表自身的原因。有的人大代表受自身学识、专业、能力所限，无法对一些专项报告进行审计和监督，比如对本级预算与财政收支的审计报告等；有的人大代表受时间和条件所限，调研的深度、广度不够，难以提出带有普遍意义且亟待解决的问题，无法形成切实可行的建议和议案；有的人大代表缺乏长远眼光，带动能力差，难以起到带头作用；等等。这些都会导致人大代表角色实践与角色期望间的落差，若期望越大，往往落差也越大，而对于只把人大代表作为“保护伞”、一种荣誉的人大代表来说，这种落差则比较小，角色内冲突也比较小。二是社会实现条件的原因。人大代表的角色期望受客观条件所限并不总能实现，比如人大代表提出的一些建议和议案不能有效落实，有的人大代表反映建议、意见年年提，但落实不了或落实结果达不到预期，再加上一些XX部门对人大代表履职提供服务的主动性不够，这些都严重挫伤了人大代表履职的积极性，导致角色内冲突。
以代表建议的办理情况为例。对国家机关及其工作人员提出建议、批评和意见是人大代表的一项重要职责。代表建议能否得到有效落实，是人大代表履职成效的一个重要指标。为了督促代表建议的落实，包括河北省人大在内的有些地方人大印制了人大代表建议办理情况明白卡；有些地方人大对人大代表建议办理情况进行测评等，但实施效果并不尽如人意。湖北监利县人大常委会曾召开人大代表议案建议办理情况满意度测评大会，对2019年度的19家单位承办的1件议案和27件建议进行集中测评。参会的县人大常委会委员和县人大代表对每件建议的办理情况进行了投票，测评结果显示，8件建议办理情况为满意，1件议案和19件建议办理情况为基本满意。由此可见，人大代表只有提出建议和议案的权力，而没有解决所涉及的实际问题的能力，虽然对于提出的建议和议案，人大代表也会定期督办，但解决与否取决于相关XX部门，如果不想解决，这些部门会以各种理由不予落实。社会实现条件的限制也会使人大代表的角色期望难以实现，从而导致角色内冲突。
（二）角色外冲突
角色外冲突主要体现在人大代表与选民之间的冲突。代议制是现代国家普遍采用的政治制度和XXX组织形式。在代议制政体中，代理者不可能完整准确的代表每个被代理者的意图，这两个角色之间必然会产生一定的冲突。我国的人大代表与选民之间也是如此，人大代表难以完整准确的表达每位选民的意见和建议，再加上县级以上的人大代表实行的是间接选举模式，这使代表与选民之间的角色冲突会更大。作为人民权益的代理者，人大代表往往被寄予厚望，人们既希望他们代表本区域人民的利益，也希望他们代表自身所在行业的利益，甚至希望他们代表一部分选民的利益。这在议案和建议中都有所体现，在河北省级人大代表的建议和议案中，既有反映全省普遍问题和具有典型意义的建议和议案，也有很多反映某一行业、某一领域甚至某一区域的局部利益和要求的建议和议案。当这种局部利益与全省整体利益相一致时，人大代表与选民之间的角色冲突就比较小；当这种局部利益与全省整体利益不一致时，人大代表与选民之间的角色冲突就比较大。从对人大代表角色的社会期望来看，人们对人大代表的角色期望普遍较高，但人大代表的履职实践并不能尽如人意，这也导致了这两种角色之间的冲突。
（三）角色间冲突
我国人大代表中绝大多数是兼职代表，在代表角色和本职工作角色之间必然存在冲突。我国代表法明确规定了代表在执行代表职务期间，其所在的单位必须给予时间、工资和其他待遇保障，这在一定程度上能够缓和人大代表的角色间冲突，但实践中许多人大代表并不总能划分清楚这两种角色，甚至发生角色混淆。封丽霞在学习时报刊发的《人大代表的角色定位》一文中就提到，“几年以前，人们对这样的报道并不会感到有什么不妥：每年当人大召开之时，某中学特级教师、人大代表，开会期间仍不忘带上备课本，抓紧备课；某企业领导开会时仍然牵挂生产，一边开会，一边电话指挥生产；某科研标兵开会期间与同行探讨一些科研难题；某致富能手利用开会时间与他人交流致富经验，等等。”由此可见，长期以来，我们将人大代表看作是“行业代表”或“荣誉代表”，更多的是以行业角色来评判其代表角色。虽然人大代表往往是某个行业中的佼佼者，但其行业角色不同于代表角色，更不能以行业角色来评判其代表角色。在代表角色与本职工作角色发生冲突时，一些人大代表并不是把代表角色放在优先位置的，他们认为，代表就是一种荣誉、一种称号，实实在在的是自己的本职工作。因此，在执行代表职务时往往例行公事，走走过场，审议时有的代表泛泛说几句，有的干脆不说；有的代表不建不议，不提任何建议和议案；有的代表不敢监督，怕得罪领导，当了几年代表，没有真正行使过监督权；有的代表甚至将代表身份作为自己晋升的砝码或获取自身利益的“保护伞”。这些现象严重影响了人大代表的履职行为和履职效果，必须加以规范，使人大代表能够切实践行代表角色。
第六章 河北省级人大代表的履职实践
本章将以河北省第十一届（2008—2012年）和第十二届（2013—2017年）省级人大代表作为考察样本，对人大代表的履职状况进行详细考察。之所以选择这两届人大代表作为样本，主要原因在于这两届人大代表的履职实践材料较为完整且时间比较新，更具现实意义。
一、 河北省人大建设的历史沿革
河北省人大建设是在国家相关法律法规的指导下推进的，其建设同步于全国人大制度建设。
（一）初步建立与发展时期（1954年8月—1958年10月）。河北人大制度的建立要追溯至1954年8月，标志性事件就是河北省第一届人大一次会议的召开。这一时期，河北省人大制度建立并迅速发展起来，在河北省经济社会发展中发挥了重要作用。
在组织机构建设方面。河北省级人大代表团成员主要来自解放军、各地市代表。会议由人大xx团主持，而人大xx团由预备会议选举产生。河北省人大会下设代表资格审查、财政预决算审查、提案审查三个委员会。实际中，它们都要接受人大xx团的领导。其中，人大xx团的常设机构是代表资格审查委员会。此外，人大xx团还设有秘书处，秘书处又下设会务组等六个组，全面负责办理日常的会务工作。在日常工作中，秘书处也要接受人大xx团的直接领导。
2、在重要职权的行使方面。自1954年8月至1958年10月，按照1954年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，河北省第一届人大每年召开两次会议，共召开了七次会议。省第一届人大会议审查了本级人民委员会工作报告、人民法院工作报告、财政预算和决算报告等。省第一届人大二次会议选举产生了省人民委员会省长、副省长和委员，省高级人民法院的院长、各专区中级人民法院的院长。河北省级人大能够对本省重大事项作出讨论和决定，比如1956年水灾的救灾工作等，并且能够对国家重大事项作出回应和支持。
1957年8月，河北省级人大召开会议，会议主题是批判14名“右派分子”，这些人都是人大代表。从此，河北省人大的右倾化问题出现并不断加剧。1958年4月召开的省第一届人大七次会议，又罢免了省高级人民法院院长，在当时，他被认为是全省政治上右倾的代表。此后，省级人大代表提交提案地数量骤减，仅是相邻的两次会议，提案数却由182件下降到16件，下降率达到惊人的91.2%。
（二）遭到挫折与严重破坏时期
（1958年10月—1977年11月）。受文化大革命的影响，河北省人大经受了一连串的打击，人大建设遭到前所未有的破坏。1958年10月召开的省第二届人大一次会议上，仅有3件提案，这时的人大代表已变得谨言慎行，不敢畅所欲言。而且，在此期间，人大会议数量开始减少。据统计资料显示，从1958年到1964年，共计召开4次人大会议，远低于法定会议数量。自1966年文化大革命开始，一直到1977年11月召开的省第五届人大一次会议，河北省人大及其常委会已被迫停止一切活动。
（三）恢复与迅速发展时期
（1977年11月—至今）。文化大革命以后，河北省人大建设逐渐恢复并快速发展，进入了崭新的发展时期。从人大代表履职制度的发展视角，这一时期的人大建设可以分为四个阶段:
1、恢复探索阶段。这一阶段从1977年河北省第五届一次会议至1992年《代表法》的颁布。这一阶段的人大建设活动有：
（1）在人大组织机构建设方面。1979年7月1日五届全国人大二次会议关于修正1978年《宪法》若干规定的决议和《地方组织法》规定，县和县以上地方各级人大设立人大常务委员会。据此，河北省在县以上地方各级人大设立了人大常务委员会。1982年12月第五届全国人大第五次会议通过现行宪法和全国人大组织法；1987年11月出台了《全国人大常委会议事规则》；1989年4月出台了《全国人大议事规则》。
（2）在重要职权的行使方面。一是改革了人大代表选举制度。第五届全国人大二次会议通过了1979年《选举法》，将人大代表直接选举的范围扩大到了县一级，一律采用无记名投票；规定了差额选举的原则等等。新的《选举法》对我国人大代表选举制度进行了一系列改革和发展。二是将代表提案制度改为代表议案和建议制度。第五届全国人大五次会议之前，全国人大代表向人大会议提出的书面建议统称为“提案”。1982年的《全国人大组织法》将此进行区分，形成“议案”、“建议、批评和意见”两大类。据此，1986年的《地方组织法》也作了相应修改。三是在代表视察和专题调研方面。1986年制定了《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，实现视察方式由集中到分散的转变。1987年下发了《关于全国人大代表持证视察的意见》，进一步规范全国人大代表视察工作。河北省级人大出台了相应举措。四是在发挥代表小组作用方面。1979年《地方组织法》规定，县乡人大代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民XX推行工作。五是在参与常委会和专门委员会活动方面。1987年6月《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》首次提出以邀请的方式，让一些代表能够列席常委会会议。同年11月《全国人大常委会议事规则》则将此以制度的形式入法。这样，随着法制环境不断完善，人大代表履职条件愈发优越，人大代表的作用开始增强。
2、总结规范阶段。这一阶段从1992年《代表法》的颁布到2005年中央9号文件的出台。随着《代表法》的颁布与实施，人大代表的履职行为更加规范化。1992年七届全国人大五次会议通过了《代表法》，在总结人大代表工作经验的基础上，从法律层面上系统规定了人大代表履职的规范和保障，使人大代表的履职行为有了更加直接的法律依据。（1）立法权加强。1994年，为协助人大常委会更好地开展立法工作，专门成立了法制工作委员会；此后，2001年又成立了省人大法制委员会，以进一步加强全省人大法制工作。同时，河北省人大还依照《中华人民共和国立法法》，制定了《河北省地方立法条例》。在省级人大立法权限上，除了国家专属立法权外，只要不与我国宪法、法律、行政法规相抵触的，省级人大都可制定地方性法规；对于国家专属立法权，如选举法、代表法，省级人大有制定相应实施办法的权力。可以说，省级层面的立法是国家层面立法的延伸，许多国家层面的法律需要省级立法来细化、具体化，以保证国家层面立法能够落实到位。2008年河北省制定了《省十一届人大常委会立法规划（2008-2012）》。据此规划，省人大常委会会制定专门的立法计划，妥善安排各类立法项目或者议案。在此时期，省级人大在组织机构建设和相关法律制度方面日益健全，立法工作越来越规范化。
（2）监督权进一步规范化。河北省人大常委会成立之初，采用的主要监督方式就是听取工作报告、开展调研、实际视察等，这些方式都比较简单，也较易操作。随着形势的发展，逐渐开展了执法检查、组织人大代表评议“一府两院”工作等监督活动，收到良好效果。监督实践的加强，推动着相关立法工作的开展。如1992年颁发的《河北省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例》，对监督权的内容、方式、对象、程序等相关问题都予以明确，使其监督工作更加规范化、制度化。
（3）人大代表履职活动日益丰富。一是高度重视大会闭会期间的代表视察工作，并将其作为人大代表主要活动方式。1992年《代表法》规定，县级以上的各级人大代表根据本级人大常委会的统一安排，对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察。二是进一步扩展代表小组活动方式，使其延伸到省以下的各级人大代表。三是在代表与本级人大常委会和专业委员会的联系方面。1992年《代表法》规定，县级以上各级人大代表可应邀列席本级人大常委会会议；全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可应邀列席本级人大各专门委员会会议。四是在代表与选民及人民群众的联系方面。作为人大代表，应与选民及原选举单位保持密切联系，认真听取并收集他们的意见和建议，并站在他们的立场形成提案。此外，《代表法》对代表的履职保障与履职监督也作了明确规定，河北省人大在实施办法中对此又进行了细化。
3、加强提高阶段。这一阶段从2005年中央9号文件的出台到XXX十八大召开。中央9号文件对于在新的历史条件下提升人大代表工作水平、充分发挥代表作用，具有里程碑式的意义。在此时期，相关制度愈发完善，人大代表的履职环境进一步优化，这无疑会提高他们的履职实效。一是对中央9号文件相关内容的细化规定。河北省人大进一步加强了省人大常委会制度建设，2005年出台了《河北省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》（以下简称《重大事项的规定》），该文件对重大事项的内涵、应遵循的原则、程序等作了具体规定。二是代表议案和代表建议的提出与处理进一步规范化。中央9号文件和《XXXX代表议案处理办法》（以下简称《代表议案处理办法》）、《XXXX代表建议、批评和意见处理办法》（以下简称《代表建议处理办法》）等，进一步细化了提出议案、处理议案、督促执行等相关环节。三是2010年对《选举法》和《代表法》做了进一步修改与完善。《选举法》明确规定，城乡人大代表的选举，应按相同人口比例进行，实现了城乡同票同权。《代表法》将“代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”，并逐步将其上升至法律层面；新增“代表应当围绕会议议题发表意见，遵守议事规则”等相关规定；适当扩展人大代表的活动参与范围；进一步规范了人大代表的专题调研活动等。四是制定了实施《监督法》办法，细化了监督的内容、程序和要求，使人大监督更具刚性和可操作性。
4、与时俱进阶段。这一阶段从2012年XXX十八大召开至今。XXX我国人大工作迈上了新台阶，取得了历史性成就。这一阶段，河北省人大履职制度更加完善，代表履职成效越来越显著。(1)在立法工作方面。河北省人大坚持科学立法和民主立法，促进高质量立法。在经济领域，省人大和人大常委会制定修订了城乡规划条例、信息化条例、城市地下管网条例、专利条例等。在社会领域，制定修订了技术市场条例、突发事件应对条例、志愿服务条例、信访条例、非物质文化遗产保护条例等。在生态环境领域，制定修订了固体废物污染防治条例、环境保护公众参与条例、发展循环经济条例、湿地保护条例等。此外，还加强协同立法，与京津冀在立法方面保持密切联系，取长补短，取得了大量协同立法成果。
（2）在监督工作方面。XXX十九届四中全会提出，“支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院’监督制度。”当前我国人大已经形成了对“一府一委两院”比较完整的监督链条，从听取、审议“一府一委两院”的工作报告到审查、批准其计划、预算及其执行情况的报告；从向有关国家机关提出询问或质询到组织特定问题调查委员会，以至对违法乱纪的有关国家机关人员进行罢免和撤职；从对XX规范性文件的审查到执法检查等。从河北省人大的监督工作来看。河北省人大及其常委会能够紧紧围绕省委的决策部署和人民群众普遍关注的热点难点问题，综合运用全链条式监督、组合拳式监督和上下联动监督，对经济社会各个领域进行了比较切实有效的监督。一是对经济运行的监督。修订了预算审查监督条例，建立了国有资产管理报告制度；加强各类问题的审计与整改，并完善满意度测评，为审计和整改工作提供依据。开展了化解钢铁过剩产能、金融支持实体经济、营商环境等调研监督。二是对环保和社会领域的监督。针对文物领域的安全问题开展了专题质询；加强水环境保护专题询问；组成联合视察组视察并解决张承地区就生态环保问题；加大执法检查力度，切实加强大气污染、固体废物污染等的防治；开展专项调研监督；组织开展脱贫攻坚工作的调研、视察、专题询问和执法检查等。三是对司法领域的监督。进一步完善监督机制，创新监督形式，积极开展满意度测评工作以及工作评议；加大执法检查，防止执法过程中各种徇私舞弊行为，保证各项法治措施落实到实处；开展专项调研和视察工作，加大反腐力度，确保廉政执法；进一步完善人大代表旁听评议庭审制度，加强司法监督；制定“七五”普法决议等。
在代表履职工作方面。一是在河北省人大及其常委会的指导下，完成了市县乡三级人大的同步换届。二是提高了代表建议的办理成效。实行了代表建议办理情况明白卡、专委会督办代表建议等举措，切实提高了问题的解决率和人大代表的满意率。三是健全了人大常委会组成人员联系代表制度和代表联系群众制度，使人大与人民群众间的联系更加密切，桥梁和纽带作用更加突出。四是“人大代表之家”乡镇街道的全覆盖，为人大闭会期间代表开展履职活动提供了基层组织保障。五是建立了系统的代表培训制度，使代表履职培训更加规范化、常态化。六是开展主题开放日活动，加大人大工作以及人大制度的宣传。总而言之，河北省人大以提高人大代表履职能力为重点，以制度建设为保障，不断推进自身建设，使人大工作的科学化和制度化水平明显提升。河北省人大代表建议办理情况明白卡
| 建议情况 | 办理情况 | ||||||||||
| 领衔代表 | 附议代表数 | 主办单位 | 会办单位数 | ||||||||
| 建议题目 | 主管领导 | 承办人 | |||||||||
| 建议编号 | 代表团 | 答复时间 | 答复次数 | ||||||||
| 建议要点 | 答复要点 | ||||||||||
| 代表对办理结果的反馈意见 | 满意 | 办理结果 | 解决或基本解决 | ||||||||
| 基本满意 | 列入计划解决 | ||||||||||
| 不满意 | 做出说明解释 | ||||||||||
| 备注 | |||||||||||
二、河北省级人大代表的履职成效
人大代表履职的内容比较庞杂，根据掌握的有关材料，本文将从立法权的行使，监督权的行使，人事任免权的行使，代表议案和建议的提出与处理，集中视察、专题调研和列席省人大常委会会议方面，代表联系群众等人大代表履职的几个关键性指标，来考察河北省第十一和第十二届省级人大代表的履职成效。
（一）立法权的行使方面
河北省人大把立法作为人大工作作为履职的重点。在法规起草方面，相关内容更加科学并切合实际，语言的运用也更加规范；在公众参与方面，既有相关执法部门的参与，也有专家学者的参与，还有社会民众的参与，他们提出了大量宝贵意见，为立法工作提供了极大支持；在立法议案审议方面，建议不完善审议制度，坚持集中审议与统一审议相结合，同时进一步规范审议流程。2013年河北省实施了《河北省人民代表大会常务委员会关于提高地方立法质量的若干规定》，这是国内首部就提高地方立法质量而制定的专门法规。2017年河北省人大常委会对该规定进行了大幅修订，比如增加了对立法规划的刚性要求和开展立项前论证的规定；开展立法协商；完善立法专家顾问制度；完善基层立法联系点制度等。2016年河北省就《河北省大气污染防治条例（草案）》进行了首次立法协商，效果很好。2018年对《河北省地方立法条例》进行了修改。依据XXXXXX提出的“科学立法、民主立法、依法立法”要求，对原有的立法条例进行了全面修改，修改43条，新增18条，仅有9条未做修改，修订后的条例共八章70条。立法条例的修改进一步规范了我省的立法工作，为我省的法治建设夯实了基础。
从河北省第十一届和第十二届省级人大期间的立法情况来看。第十一届省级人大期间，审议了省本级地方性法规共115件，经省人大常委会审议通过的108件，其中新制定的26件，修改66件，废止了16件，继续审议的7件；审查较大的市和民族自治县报批的法规、自治条例与单行条例共105件，经省人大常委会审查批准的104件，其中新制定的32件，修正62件，废止了10件，还有1件待审批。第十二届省级人大期间，制定了地方性法规和具有法规效力的决定共67件，修改53件，废止了27件；批准的自治县单行条例、设区市法规分别为1件、43件；此外还审查了124件XX规章和规范性文件。总体来看，河北省地方性立法体系已经逐渐形成，立法机制进一步健全，立法水平和法规质量都有了较大提升，推动河北省社会经济更好更快发展。
（二）监督权的行使方面
河北省人大以《监督法》的出台为契机，着力从以下几个方面规范监督权的行使。
在听取和审议专项工作报告方面。一方面，审议程序进一步规范，同时推出了满意度测评、专题审议等创新型做法。在满意度测评方面，主要是指对“一府两院”的工作报告的测评，若超过半数不满意，则该报告需要重新修订。河北省人大十二届人大期间听取审议报告142项。而在专题审议方面，主要是邀请一些专业特长代表，来审议财政预算、年度财务计划等方面专题。
为了能使人大代表在短时间内对所审议的内容有更深刻的了解，有些工作报告采用了比较形象直观的表现形式。比如，在国民经济和社会发展计划报告中采用了图解数说的形式，结合文字和数字说明，再用柱状图、曲线等来展示全年GDP总量及其增速、各项重点任务完成情况等；配上麦穗、蓝天白云、农田、河流等图片，展示农业供给侧结构性改革、深化重要领域改革、开展“蓝天行动”“碧水行动”“净土行动”等。由于计划报告的有些内容专业性比较强，用这种图解数说的呈现形式，能够让代表在短时间内有更为清晰直观的认识，有助于代表们更好的进行审议，这些创新做法受到了代表们的普遍欢迎。
在计划预算监督方面，除了进一步细化监督内容外，还创新监督形式，如实行XX部门预算上网制度等等。而在执法检查方面，重点加强对关系民生的问题的执法检查，省十二届人大期间共开展执法检查42次，组织专题询问15次，质询1次。在司法监督方面，调整监督对象，将重点对象放在司法工作中的重大问题上。此外，河北省还创立了人大代表评议制度，即由人大代表对“一府两院”的工作进行评议，取得了很好的实施效果。
在监督形式上，河北省人大综合运用了全链条式监督、组合拳式监督和上下联动式监督等监督方式。全链条式监督是在人大执法检查实践中逐渐形成的，河北省人大积极开展了全链条式监督，并围绕省委部署的重点工作和人民群众关心的热点难点问题，在脱贫攻坚、环境治理等方面实行组合拳式监督和上下联动式监督。2018年河北省人大常委会创造性的开展了三项联动监督，即围绕优化营商环境、大气污染防治、扶贫脱贫攻坚三项重点工作，通过执法检查、随机抽查、跟踪督办、依法问责等形式，重点监督法律制度的贯彻落实情况，以推动相关法律法规在河北省的全面正确实施。本次监督，创新性地使用了“三项监督联袂开展、四级人大联动实施、五级代表联组参与”的新模式，并综合各类有效监督形式，实现了“法律巡视”全覆盖。此外，河北省还在全国率先建立了XX向人大报告国有资产的制度，自2018年起河北省XX每年要向省人大常委会报告国有资产管理情况，并督促相关问题的解决。这些创新举措凸显了人大监督的刚性，切实发挥了监督实效。
（三）人事任免权的行使方面
人事任免权是我国人大的一项重要权利，其行使主体是全国各级人大及其常委会，而行使的对象则是国家机关工作人员。此外，该权利具体体现在多个方面，如人事选举、人事批准和任命、人事罢免、人事撤职等等。人事任免权是人民当家做主的重要体现，人大代表只有切实行使了人事任免权，才能真正保证国家机关领导人员及其组成人员忠于人民的意志和利益。人大的人事任免权与监督权是有交叉的，撤职、罢免等权力也是人大对“一府一委两院”实行监督的一种具体形式。关于人事任免，有着明确的内容、多样的形式、严格的程序，而这些我国宪法、法律都予以了明确规定。需要明确的是，在人大人事任免权中，人大代表的决定任命权与选举有所不同，对决定任命的人选，人大代表可投赞成票，也可投反对票或弃权票，但不能另选他人。河北省人大依据党管干部和依法任免相结合原则，注重任免前的沟通，听取“一府一委两院”以及省委组织部门等的意见，这样可对拟任免人员有更全面、更准确的认识和了解；坚持拟任职人员同人大常委会组成人员见面并介绍其工作情况，表决通过后要作任前发言，以增强其履职使命感；坚持对拟任免人员进行逐一表决。省十一届人大、省十二届人大都按照国家有关规定，对国家相关工作人员进行任免，共计分别为360人次、730人次。省十二届人大在全国省级人大还率先组织开展了宪法宣誓，并积极指导各市县人大落实宣誓制度。
（四）代表议案和建议的提出与处理方面
人大代表履职的一个重要表现就是提出议案和建议。在现实中，许多人以此来评判履职成效的高低。我国《宪法》《代表法》《代表议案处理办法》和《代表建议处理办法》等法律法规都对此作了明确规定，让人大代表在履职时真正有法可依。依据这些法律法规，河北省出台了《河北省人民代表大会代表建议、批评和意见的提出和办理办法》和《河北省人大常委会关于加强和改进代表建议工作的若干措施》，进一步细化了省级人大代表议案和建议的提出与处理规定。河北省十一届省级人大代表共提出152件议案，31件最终立案；同时，共提出2661项建议，有50项得到重点处理，1698项得到解决或则基本解决。为了提升代表建议的办理效果，河北省人大建立起了代表建议督办工作“明白卡”、优秀人大代表建议和先进承办单位评选表彰制度等制度。省十一届人大对提出优秀建议的68个单位和120名人大代表做出了相应的表彰。而且，最后95名人大代表被优秀省级人大代表。这些都是作为他们认真履职的奖励。省第十二届人大代表共提出议案73件，已经制定为法规的21件，其他也已被纳入立法计划或者调研项目；人大代表提出代表建议共3161件，答复结果做到了件件有答复。
（五）集中视察、专项调研和列席省人大常委会会议方面
在人大闭会期间，人大代表履职的主要途径有列席会议、专项调研、集中视察等。在此期间，人大代表一般不单独活动，而是以集体活动为主。河北省人大组建了86个省人大代表小组，闭会期间以人大代表小组活动为主。从集中视察和专项调研的情况来看。两届人大代表在本届省人大常委会的统一组织和安排下，在闭会期间都积极开展了集中视察和专项调研活动，省第十一届人大代表提交报告65篇；省十二届人大代表提交报告96篇。这些报告，或者以议案建议的形式呈现在人大会上，或者直接交由相关部门进行研究处理。在列席会议方面，近些年省人大常委会高度重视此项工作，根据实际需要，经常邀请一些代表来列席他们的专项会议。据统计资料显示，全省第十二届人大代表共计369次被邀请。
（六）代表联系群众方面
密切联系群众是人大代表履职的基础。XXX十八大和十八届三中全会提出，要进一步完善代表联系群众制度，并按制度要求扎实开展各项工作。同时，要创新代表联系群众方式，如依托网络平台、建立完善代表联络机构等等。河北省第十一届人大受理和接待群众来信来访17655件次，其中涉法涉诉申诉控告1036件；第十二届人大受理和接待群众来信来访17575件次，推动了一批问题的解决。
河北省第十一届人大受理群众来信、来访情况概览
| 事项
年份 | 受理人民群众来信（件） | 接待群众来访（人次） |
| 2008年 | 2791 | 2933 |
| 2009年 | 2547 | 1693 |
| 2010年 | 1469 | 2415 |
| 2011年 | 1690 | 2117 |
根据河北省第十一届历次人大常委会工作报告整理而成
河北省依托本省实际，在制度方面作进一步创新，推出梯形联系网络制度，加强各主体之间的联系，形成健全的网络形态。如人大代表与选民之间的联系、上下两级人大代表之间的联系等等。从实际效果看，该制度为人大代表与人民群众之间搭建了畅通的联系平台，密切了他们之间的联系，加深了他们之间的融洽关系。此外，河北省人大还加强了网络平台建设，开通了人大网站、人大APP手机客户端、人大公众号等，通过这些网络平台，使人大工作更加公开透明，也拓宽了人大代表与群众联系的渠道。
在工作平台建设方面，河北省人大建起了人大代表之家和人大代表联络站。这些“家”“站”有专门的场地、人员等，有的市还规定了“八有”的建设标准：有人员、有场地、有标牌、有制度、有档案、有资料、有公示、有经费；有的市建立起了“五簿一表一卡”制度，形成“来访有登记、登记有反映、反映有处理、处理有结果、结果有反馈、反馈有记录”的良好局面；有的市通过健全代表履职网络平台进一步规范了人大代表之家（站）的运行。这些“家”“站”能够定期组织代表以集中上“站”、编组上“站”等形式，积极开展法律政策宣传、联系人民群众等活动，把“家”“站”打造成了代表活动的固定“舞台”，这些举措既加强了代表与选民之间的联系，也增强了代表的归属感和责任感。目前全省各乡镇（街道）已经建立起人大代表之家（站）4595个，实现了乡镇（街道）全覆盖。从全国情况来看，已经建成遍及2800多个县市区的11万多个代表之家、代表活动室和代表联络站。
（七）代表履职培训方面
增强人大代表履职能力，是我国各级人大高度重视并常抓不懈的工作。加强代表履职培训，被实践证明为一种非常有效的手段。人大代表直接代表着广大人民群众的利益，扮演角色重要，需要认真履行职责。人大代表的工作不仅重要，而且是非常复杂的。若不加以培训，则有些代表无法更好胜任此项工作。1989年全国人大常委会办公厅研究室开始组织培训工作，此后不少地方人大也开展了培训工作，培训对象主要是地方人大机关的工作人员。2003年十届全国人大常委会成立之初提出，对全国人大代表要进行履职培训。按此要求，各选举单位组织开展了对本区域选举产生的全国人大代表进行了培训。全国人大常委会办公厅还组织编写了《人大代表依法履职读本》，作为培训的基本教材。2005年起至今，全国人大代表培训已经成为一种制度延续了下来，各地方人大也开展了人大代表的履职培训，这种培训对提高人大代表的履职能力起到了积极作用。河北省在新一届代表履职之前都要进行培训，在培训过程中，各人大代表对自身履职内容有了较为清晰的认识，也学会并掌握履职的技能和方法。省第十一届人大和第十二届人大都积极开展了届内人大代表的全员学习培训。为了加大对代表的培训力度，河北省人大还将履职培训和专题培训结合起来，甚至在组织代表集中视察，或者进行专题调研，亦或是执法检查过程中，依托各类专业知识，进行专题培训，让人大代表能够接受专题教育。
三、人大代表履职中存在的主要问题——基于对河北省级人大代表的考察
这部分的内容虽然是基于对河北省级两届人大代表的考察，但从媒体报道的一些材料中可以看出，这些问题在我国各级人大代表中带有一定的共性。
（一） 人大代表的代表性问题
人大代表的代表性问题是一个全国性问题，其在现实中主要有两方面表现，一是代表性不足，二是代表结构不完善。
我国人大代表的产生具有区域和行业的双重考量。根据《选举法》的相关规定，全国人大代表总名额不超过3000人，地方人大代表名额，由基数和人口比例数两部分累加。省、自治区、直辖市的人大代表基数是350名，每15万人口增加1名人大代表，代表总数不超过1000人；设区的市、自治州的人大代表基数是240名，每2.5万人口增加1名人大代表，代表总数不能超过650人；不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表基数为120名，每增加0.5万人增加1名人大代表，代表总数不能超过450人；乡、民族乡、镇的人大代表基数为40名，每增加0.15万人口增加1名人大代表，代表总数不超过160人。
关于人大代表名额基数问题，河北省级按规定为350名，而依据“省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表，代表总名额不得超过一千名”的规定，河北省第十一届、第十二届省级人大代表的名额分别为765名、767名。从人大代表的构成来看，河北省第十一届省级人大代表主要有以下几类人员构成：（1）工农代表197名，占省级人大代表的26%；（2）知识分子与其他劳动者代表140名，占省级人大代表的18%；（3）干部代表139名，占省级人大代表的18%；（4）民主党派与无党派人士代表122名，占省级人大代表的15%；（5）解放军代表40名，占省级人大代表的6%；（6）归侨9名，占省级人大代表的1%；（7）其他代表1名，占省级人大代表的比重不足1%。由此可见，河北省级人大代表仍以工农代表为主导。同时，干部代表、知识分子代表、民主党派与无党派人士代表也具有较高比重。总体上看，“人民”主体基本涵盖在内。然而，若依照尹中卿分类方法，在全体代表当中，应有半数以上为国家机关工作人员或者企事业单位管理人员。而普通劳动者的数量和比重都比较少。
而在全国人大代表构成方面，2010年第十一届全国人大代表共计2971名。下表从人大代表职业结构与城镇就业人口职业结构进行对比，详细对比情况如表所示：
第十一届全国人大代表的职业结构与全国城镇就业人口的职业结构对比情况
| 单位负责人 | 专业技术人员 | 办事人员和有关人员 | 商业、服务业人员 | 农林牧渔水利业生产人员 | 生产运输设备操作人员及有关人员 | |
| 人大代表中的比例 | 85.2% | 9.61% | 3.32% | 0.31% | 0.16% | 1.40% |
| 全国城镇人口比例 | 3.4% | 13.0% | 8.7% | 28.0% | 15.9% | 30.9% |
由表可见，在第十一届全国人大代表中，机关、企事业单位管理人员在两者间的比例悬殊最大，最高占比达到85.2%，而最低占比仅为3.4%。武汉大学教授秦前红曾指出，在全国人大代表中，超过80%为企业老板、党员以及官员。有些地方往往只重视代表结构比例的“量化”规定，而忽视了对代表素质的“标准”要求，有的为了达到结构比例要求，不惜降低代表素质标准；有的运用“掉包法”，将本属于干部身份的代表换成了农民、工人、知识分子代表，从而导致了实际上的“两高一低”问题。官员和企业管理者代表的是一些特殊的阶层，而并非普通劳动者的直接代表。若其在人大代表和人大常委会组成人员中占比过高，则势必会导致劳动者乃至广大人民群众利益无法伸张，使其代表性缺失。
人大代表的代表性缺失的另一个具体表现就是履职行为行业局限。省级人大代表本应是全省人民利益的直接代表，但由于人大代表并不脱离本职工作，对本行业相对熟悉，其履职行为往往局限于本职行业。从河北省级人大代表的履职状况来看，大多数人大代表是从自身工作出发，在本职工作领域内提出建议或议案，履职行为也更多的围绕本职工作展开。比如作为社区负责人的人大代表，其履职行为主要体现在全心全意为社区人民服务，其提出的建议和议案主要是围绕“社区服务中存在的问题、如何更好的服务社区”提出的；作为村支书的人大代表，其履职行为更多的表现为带领村民走上致富道路，发展乡村经济、文化等，得到广大村民的普遍认可；作为片区民警的人大代表，其履职行为主要表现在如何更好的服务片区百姓，为保障百姓安全、排解纠纷提供更便捷的服务。由于省级人大代表绝大多数是兼职代表，他们更多的关注本职工作范围内的事情，提出的意见和建议大都是围绕本职工作的，但作为省级人大代表，应在省级层面上来思考问题。比如一位作为村支书的省级人大代表就提出，省里提出的建设幸福乡村工程是件得民心、顺民意的好工程，但他发现部分村嘴上口号喊得响，可行动上却只注重粉刷墙，写口号，而忽视了村民素质的提升等根基性问题，结果花钱不少，成效不高，甚至有的村还为此欠了债。省里开人大时，他直言建幸福乡村要量力而行，不要一刀切，要注重实效，不要搞形式主义，建议得到了领导的重视，同时也促进了全省幸福乡村建设的健康发展。由此可见，省级人大代表不仅要关注本职工作范围内的事情，把本职工作做好，而且要能够从省级层面来看待问题，能够提出带有普遍性的建议和议案。而且，作为省级人大代表，不仅要关注本职工作，还要关注本省范围内存在的问题。比如一个作为村支书的人大代表在去一个单位办事时和几个老同学交谈，了解到有一个村为追求经济利益，正背着上级上不符合环保要求的项目，老百姓意见不小。第二天他就前往该村进行调查，经一整天走访、座谈，核实情况后，马上给县主管领导写了一封信，论述了上项目、增效益与关注百姓健康的关系。县领导十分重视，马上责成县环保局等单位组成检查组取缔了该项目。总之，作为省级人大代表不应只局限于自身工作范围，而应把自己定位在省级层面来思考和考察问题，但受兼职的影响，绝大多数代表忙于本职工作，而没有太多的时间和精力关注本职工作以外的事情。
不合理的人大代表结构，使其代表性受到不同程度的削弱，由此而带来许多不良后果，为此社会各界也越来越重视这一问题。全国人大强调，要适当降低党政领导干部的比例而增加基层人大代表的比例，使人大代表结构更加合理，有更多的代表能为人民群众发声。从十二届全国人大代表构成看，这种现象得到了一定改观，专业技术人员代表、农民代表、一线工人代表的人数和比重都较上一届有所提高，但官员和企业管理者的比例依然过高。
三、人大会议期间代表履职中存在的问题
1、“大会不误、小会缺席”现象。参会是人大代表履职的基本要求，这里的会议，不仅包括本级人大会议，其它应当参加或者被要求参加的会议也包含在内。为切实提高人大代表在此方面的履职意识，《代表法》明确规定，代表应按时出席本级人大会议，代表因健康等特殊原因不能出席会议的，应按照规定请假。《河北省人民代表大会议事规则》中也规定，省人大举行会议的时候，代表因病或其他特殊原因不能出席的，必须直接或通过市级人大常委会向省人大常委会请假。省人民代表大会的人大代表，未经批准两次不出席省人大会议的，依法终止其人大代表资格。从河北省级人大代表出席省人大会议的情况来看，都能严格遵守这一规定，尚未出现因无故缺席会议而被终止代表的情况发生。而对于其它类型的会议，如小组讨论会、列席人大常委会或专门委员会会议，以及闭会期间要求代表参加的其他会议等，对于这些会议，有关法律法规没有具体的参会要求，也没有相应的惩处规定，所以代表到会率比较低。对省级人大代表的参会率统计数据看，人大代表人数最多的市的参会率仅有75%。其中，在不能参会的人大代表当中，绝大多数为党政领导干部。2015年，全国人大河北代表团第二小组讨论会上，仅有半数左右的代表参会，大部分代表或者未来参会，或者会议中途退场。为此，2016年河北省人大规定，凡未履行请假程序或请假未获批准擅自离的，擅自离会一小时及以上的，均视为无故缺席，会议结束后将予以通报。
2、“照本宣科多、即席发言少”现象。一些官员代表在会议期间的发言不是自己写的，有的是提前找人代写好的，有的是随行团人员代笔的。中国青年报曾报道，一地方领导是全国人大代表，参会时并非孤身一人，而是带来了大量工作人员，如电视台负责人、党报总编辑、秘书等等。无论领导是做专题、专访，还是做网络在线访谈，每项工作都由随行团人员代劳。中国青年报记者在走访代表驻地附近的宾馆和酒店时发现，两会期间酒店基本住满，因人大会议而选择住店占绝大多数。而在这些人员当中，XX部门工作人员与地方媒体几乎各占一半。这些随行团人员中就有专为官员代表代笔的“刀笔吏”。官员代表不愿自己写稿的原因无外乎以下几个：一是官僚主义作风，不愿意也不会自己动手写；二是不熟悉情况，提不出自己的观点，说不出自己的话，只能是别人写自己念；三理论水平低，借别人之笔抬高自己的理论水平。发言稿不是自己写的，自然也就只能照本宣科，而难以即兴发挥了。2014年两会期间中纪委XX王岐山参加某省代表团审议时，某省省委XX做总结发言时照本宣科，遭到了王岐山的批评。类似念稿子的情况在各级人大的各种会议中都在一定程度上存在着。人大代表是代表人民群众发声的，要使自己的发言不是空话、套话、八股话连篇，代表必须深入基层了解实际，弄明白群众的所思所想所需所盼，在掌握大量第一手资料的基础上才能做到有感而发。
3、“审议不充分、决议难落实”问题。《代表法》规定，人大代表有权出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见。审议是人民代表大会的一个重要环节，审议效果将对人大会议质量产生直接影响。然而，从实际情况看，各级人大普遍存在审议不充分的问题，审议不充分主要表现在：一是审议时间短。省级人民代表大会的会期一般为5-7天，而审议时间总计不会超过4天；而市县级人民代表会议的情况是，3-5天的会期，其中市级不到3天是用于专门审议的，而县级人大一般约2天。“一府一委两院”的报告篇幅都比较长、信息量很大，在短短几天时间内，对这些报告议深议透难度很大。二是了解信息少。人大代表对“一府一委两院”日常工作情况、履行职责等相关信息了解的不多，很难对“一府一委两院”的报告提出真知灼见。三是履职意识不强。有些代表为人民审议、为人民代言的意识比较差，表扬恭维的话多，提出批评建议的少，审议的监督作用没有体现出来。有的人大代表“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过”；有的人大代表存在“党委不点头，不能监督；XX不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的问题。这些人大代表抱着“老好人”态度，怕得罪人，怕搞僵关系，怕麻烦，执行代表职务的意识差。四是代表建议采纳难。有些人大代表提出了很好的代表建议，报告单位往往会作出解释说明，但不愿对报告进行具体修改。这使代表提建议和意见的积极性大大减退。人民代表大会审议报告中的另一个重要问题，是作出批准各项报告的决议难落实。一方面“一府一委两院”的报告比较笼统，原则性、号召性的内容比较多，具体措施性的内容较少，而且落实的主体责任也不明确；另一方面人大作出的批准各项报告的决议的内容也比较笼统，模板化的倾向比较明显，缺乏可操作性，难以有效落实。
4、“质询不足、罢免缺失”问题。质询权与罢免权都是各级人大代表的一项重要权利。所谓质询权，简单说就是对某个单位、某个人乃至某项议题、某件事情提出质疑并要求尽快答复的权利。一般情况下，人大代表的质询对象是“一府一委两院”机关及其公职人员。而所谓的罢免权则是提出某些罢免理由并要求依法罢免某个或某些国家机关工作人员的权利。人大对象的罢免对象是一府一委两院”的公职人员。行使质询权与罢免权，是人大代表积极履职的表现。但从河北省情况看，许多人大代表在此方面履职力度严重不够，而且实际中出现严重偏颇，“重表决轻质询、重选举轻罢免”的现象比较突出。此外，人民代表还负责对“一府一委两院”的监督，其行使监督权的表现主要有：一是听取和审议“一府一委两院”的工作报告；二是对“一府一委两院”的国家机关工作人员的选举权和罢免权。河北省第十一届和第十二届人大代表在对“一府一委两院”专项工作报告进行审议时很少提出质询，使得这种监督纯属流于形式，毫无实效可言。而在罢免权方面，人大代表未能将这一制度特色很好地延承下来，无法充分体现社会主义制度的优越性。关于罢免权，其实早在建国初期就已写入我国宪法。此后，《全国人大组织法》、《地方组织法》、《代表法》等又做了进一步完善。这样，相关的法律基础已经成熟。然而与积极行使选举权的情况不同，人大代表的罢免权则显得很冷清，很少被行使。人大代表的罢免权往往启动滞后，待启动时，相关人员已因违法乱纪行为而罢免，导致其原有的价值无法充分发挥出来。
5、“议案建议数量不少、质量不高”问题。人大代表所提议案和建议，能够直接反映代表的履职能力和水平。从对河北省两届人大代表的考察来看，在议案和建议数量方面着实不少，但真正有质量的却比较少。其存在的问题主要有：
（1）议案和建议范围方面存在的问题。从议案范围的角度讲，许多议案不被允许列入会议议程，其理由是“不属于本级人民代表大会职权范围”。在第十一届全国人大代表第四次会议上，河北省人大代表共提出议案32份，从议案初审结果看，仅有7份议案通过审议，通过率不足20%。而在第五次会议上，共计提出议案19份，最终审议通过7份，通过率不足1/3。许多议案因不符合条件而未通过审议，其主要情形有：一是议案相关事项已超出职权范围，如“关于将x县历史文化产业园列入河北省重点文化产业园区”“关于提请省、市两级XX支持驻x部队供热制度改革”、 “‘关于十二五’期间以xx大学为依托 创建我省‘全国一流大学’”、“关于在xx县建设‘五小水利工程’实施小农水重点县工程”等等。二是议案要件不全，如“关于完善物业管理政策法规”等等。类似问题在其他行政区域也或多或少的存在，比如2011年深圳市人大会议期间马化腾领衔提出的议案就涉及腾讯与360之争，马化腾也因此受到舆论的抨击。
在建议方面，《代表建议处理办法》对其范围做了详细规定。如要求建议应为人民群众普遍关心的问题，或者是经济社会生活中的重大问题，或者是有关国家改革发展稳定大局的问题。从河北省第十一届和第十二届省级人大代表所提建议的范围来看，存在“或大或小”的问题。有的建议范围明显过大，如建议修改《中华人民共和国人口与计划生育法》；有的建议范围过小，如有些建议是针对一个企业或个别案件的；还有些建议违反“不应当作为代表建议”等相关规定的，如代转群众来信等。河北省第十一届人大代表共提出建议2175件。2011-2012年，总计提出建议997份。其中，有30.3%的建议仅涉及代表所在地区、部门或者行业；有69.7%的涉及全省区域。
（2）议案和建议内容方面存在的问题。一是大部分议案和建议都是有关经济的，明显偏多，而政治、文化与社会建设方面的议案和建议较少。从河北省第十一届和第十二届省级人大代表提出的议案和建议内容来看，有关经济方面的议案约占2/3；有关经济方面的建议占1/2以上。二是建设性的议案和建议偏多，而几乎很少出现一些批评类的议案和建议。议案和建议内容的不合理，体现了人大代表履职能力的不足。从理论层面讲，意见、批评、建议都属于提出建议的范畴，但实际上批评的内容很少，绝大多数是建议，对于比较温和的建议，被建议部门往往不太重视。对此，河北省采取了一些措施来督促建议的办理，比如建议办理情况明白卡。在人大代表建议办理情况明白卡的办理情况一栏中，列出了主办单位、会办单位数、主管领导、承办人；将答复的时间、要点以及次数等都逐一列出；在办理结果方面，包含作出说明解释、列入解决计划、解决或者基本解决三项内容。在明白卡的建议情况一栏中列出了代表对办理结果的三种反馈意见：满意、基本满意和不满意。并将代表建议办理情况明白卡在网上进行公示。这些举措增强了承办单位对代表建议的重视程度和办理成效，但总体来看，代表建议的监督作用还远未发挥出来，代表建议的内容和办理成效还有很大的提升空间。
此外，有些代表建议还存在着陈述不清，不能完整准确的表达意图；有的建议缺乏事实依据，可操作性和可行性不强；有的建议掺杂了个人利益因素，没有充分反映人民群众意愿等问题。
（三）人大闭会期间代表履职中存在的问题
人大代表在闭会期间的角色行为主要包括：参加集中视察、进行专题调研、列席有关会议、参加特定问题调查委员会和执法检查、联系群众等。《代表法》规定，人大代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式；县级以上各级人大代表，在本级或下级人大常委会协助下，可按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。河北省两届人大代表在闭会期间都能按照有关法律规定开展代表履职活动，但其履职工作和活动中也存在一些亟待解决的问题。
1、代表联系群众中的“蜻蜓点水”问题。在现实中，人大代表可通过各种方式来联系人民群众，如走访群众，接待群众，代表调研，通过电话或微信、微博等方式，代表述职时进行互动等。在这些联系方式中，由于代表集中调研的次数有限，而且往往不够深入，通过这种方式与群众联系的机会和人数不多；由于许多地方没有公开人大代表的联系方式，人们通过这种方式与代表取得联系的也比较少；代表述职的次数很少，而且仅限于对选民或原选举单位。可见，实践中人大代表联系群众更多的是通过代表联络站或代表之家。一些地方的代表联络站和代表之家运行的比较好，代表与群众之间的联系比较密切，但由于缺乏统一的规范和硬性要求，也有些地方的代表联络站和代表之家运行的不好。从当前情况看，人大代表与人民群众间缺乏沟通的畅通渠道，在沟通时，网络新媒体的应用度并不高，其优势也无从发挥。这些情况对于间接选举产生的代表来说更是如此。省级人大代表采用间接选举模式，其很难直接与选区选民联系，久而久之，也就失去了联系的兴趣，而且联系的动力也明显不足。这些省级人大代表，将主要精力放在专题调研、集中视察上，而不愿深入到基层一线，这样他们对基层的社情民意知之甚少。有些人大代表自身不重视联系群众，有的代表仅在人大会议前走访下选民，临时搜集几条意见到人大会议上提建议，甚至有的代表以工作忙为借口，连人大会议前的联系选民都保证不了。还有一些人大代表对于联系群众有畏难情绪，有的代表受能力所限，不知道如何解答群众提出的问题；有的代表受职权所限，无法满足群众提出的要求。对于这些问题，人大代表一方面要提高自身履职的素质与能力，对于群众提出的问题有一定的分析能力、判断能力和解决能力。另一方面要求代表做好沟通与协调工作，对于群众提出的合理要求，要及时与相关XX部门沟通协调，尽快给予解决；如果暂时不能解决的，要做好解释工作，以得到群众的理解。
2、视察和调研中的“走马观花”问题。进行专题调研和集中市场，是人大闭会期间人大代表履职的两种重要方式。视察和调研的目的都是为了让代表深入基层、了解实际，为更好的为人民代言做准备。省级人大一般每年都会组织1-2次集中视察和专题调研。视察和调研的内容会围绕全省的重点工作和人民群众普遍关心的问题进行，视察和调研活动一般由省人大常委会统一组织和安排。在代表视察和调研实践中，往往存在走马观花、视察和调研不够深入的问题。有的被视察和调研的单位只给代表看其光鲜的一面，把存在的问题掩盖起来，使代表了解不到全面的情况；有些被调研或视察的对象弄虚作假，极力隐瞒事情的真相，这时代表所看到的、听到的可能都不符合实际，掌握不了真实的情况；有的单位对代表视察和调研持消极态度，甚至以各种理由拒绝代表持证进行分散视察。这些因素会导致代表的视察和调研活动流于形式而发挥不了应有的作用。为此，有的学者提出代表视察和调研应改明察为暗访；也有的学者强调，调研和视察应“善打招呼”，即让所有公众都知晓活动的内容，从而便于人民群众进行监督，向人大代表反映真实的情况，这样比单纯的不打招呼方式更容易取得实效。要提高代表视察和调研的实际成效，一方面要提高人大代表对视察和调研活动的认识，充分认识视察和调研活动的重要意义，依法开展视察和调研活动，认真履行代表职责；另一方面要提高被视察和调研单位的认识，人大代表的深入视察和调研，能够帮助其发现工作中存在的问题，甚至会提出解决方案，有利于其部门工作的改进，因此，应认真对待代表视察和调研工作，充分发挥其作用。
3、执法检查中的“流于形式”问题。执法检查是县级以上各级人大常委会行使监督权的重要方式，其目的是为了保障宪法和法律在本区域的正确实施，保证本区域“一府一委两院”依法行政，从而保护本区域公民与法人的合法权益。参加本级人大常委会组织的执法检查，是人大代表在闭会期间的一项重要履职活动。当前人大代表的执法检查活动存在以下几个问题，使其未能发挥应有的作用。一是执法检查的主体力量薄弱。《监督法》规定，执法检查组的组成人员，从本级人大常委会组成人员以及本级人大有关专门委员会组成人员中确定，并可邀请本级人大代表参加。可见，人大常委会组成人员应为执法检查的主导力量。从河北省两届人大常委会组成人员的构成来看，有法律专业知识背景的人比较少，再加上执法检查的专业性比较强，相关知识的缺乏必然会影响执法检查的实效。二是执法检查对象不配合的问题。人大代表的执法检查对象是各级执法机关，即“一府一委两院”中与法律工作相关的部门。执法检查需要被检查单位的支持与配合，但实际中一些单位对于执法检查有抵触情绪，不配合不支持的现象时有发生，从而导致执法检查的效果不佳。为了避免此类情况的发生，一些地方的人大常委会与XX有关执法部门开展联合执法检查。这种联合检查虽然能够有效避免被检查单位的不配合做法，但让理应被检查的XX执法部门参会执法检查，容易造成主客体混淆，使人大执法检查变为执法部门系统内部的上下级检查。三是执法检查的内容不明确。执法检查的内容应是“一府一委两院”的执法机关贯彻执行法律法规的情况，具体包含严格执法情况、依法行事情况、为民提供法治服务情况等等。然而，从实际情况看，有些执法检查活动出现了“重法律遵守情况检查而轻法定职权运用情况检查”为误区。四是执法检查报告未能发挥应有作用。《监督法》规定，执法检查结束后，执法检查组应及时提出执法检查报告，由人大常委会委员长会议或主任会议决定提请人大常委会审议。人大常委会成员将执法检查报告及相关的审议意见，一并交由本级“一府两院”研究处理。实践中，此类报告的价值却未能充分发挥。究其原因，一是主观方面该报告的质量存在瑕疵，如报告的内容不能真实反映客观情况等等。有些执法检查的调查深度不够，所掌握的信息主要是依靠执法机关的汇报，使执法检查报告变成了汇报材料；另一方面执法检查报告往往得不到执法机关的重视，有些报告交上去之后被敷衍应付，没有产生应有效果。
4、代表履职中的“热情不高”问题。有些人大代表在竞选代表时热情很高，而一旦当选，其履职的热情就降了下来；有些人大代表只重视人大会议期间的履职，对于闭会期间组织的活动则很少参加。从对河北省两届人大代表的考察情况来看，闭会期间缺席履职活动的代表，主要以企业管理者和党政领导干部为主。而且，他们缺席活动的次数较多。领导干部缺席的主要理由是公务繁忙。《代表法》明确规定，代表不得无故不出席本级人大会议。在人大闭会期间，代表仍应积极履职，参加各类统一活动，在履职期间，如与出现工作和生产方面的冲突，仍有限履职。可见，无论是本级人大会议期间还是闭会期间，人大代表都要优先执行代表职务。实践中，一些人大代表尤其是领导干部代表，在闭会期间当本职工作与代表工作发生时间冲突时，往往优先选择的是本职工作，这说明他们还未能认识到人大代表工作的重要性，对代表工作缺乏应有的重视与热情。
（四）人大代表履职保障中存在的问题
1、人身特别保护权方面。人大代表除了享有普通公民的人身自由保护外，还享有人身自由方面的特殊法律保护，这是为了防止代表因履职而遭到打击报复。《代表法》规定，对人大代表依法履职进行打击报复的，由所在单位或上级机关责令其改正或给予行政处分；国家机关工作人员对人大代表进行打击报复构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任。然而，从实际情况看，此规定常会因实施打击报复人所在单位的包庇或者证据不足等原因，执行力度不够、效果也不佳，甚至出现代表履职被恶意殴打或报复的情形。有的代表在履职中因语言不慎冲撞了某位领导而遭到种种刁难；也有的代表因履职中得罪有关领导无法再当选下一届人大代表；还有的代表因履职而被打成重伤或残疾，导致无法继续担任人大代表。现实中，这样的典型案例举不胜举，如湖北巴东的村支书许长才，因在人大会上提出“关于减轻农民负担、坚决制止三乱”的议案而遭报复，最后甚至含冤入狱，还冠以xx罪的罪名，上诉后才得以平反。类似事件严重打击了人大代表履职的主动性和积极性，使代表难以正常履职。
与此同时，由于相关法律制度的不完善，致使人大代表逃避应有惩处的情况也时有发生。比如2009年4月广东省梅州市人大代表石育清因涉嫌职务侵占罪和挪用资金罪，广东省公安厅提请梅州市人大常委会许可依法对其采取羁押强制措施，但5月19号许可批准后对其进行逮捕时，石育清已经潜逃了。2014年8月，福建省周宁县人大代表张裕明在上海因涉嫌醉驾被警方当场抓获。考虑到其人大代表身份，上海市松江公安分局向周宁县人大常委会发函，提请批准对张裕明采取刑事拘留措施。依据《地方组织法》的有关规定，决议须以人大常委会全体组成人员的过半数通过。周宁县人大常委会组成人员共21名，按法律规定，须有11票赞成才能通过。在当时参加县人大常委会会议的17名组成人员中，8票赞成、8票弃权和1票反对，致使决议没有被通过，上海警方也就无法对张裕明采取刑事拘留措施。这件事被曝光后，引起网上舆论哗然，网友纷纷表示，不能让代表身份成为违法犯罪的“护身符”。2014年11月上海市松江公安分局再次提请许可，12月周宁县人大常委会会议一致通过了许可上海警方对张裕明采取刑事拘留强制措施的决议，并宣布从即日起暂停其代表职务。
2、时间和物质保障方面。一是代表履职时间保障不足。《代表法》规定，代表在本级人大闭会期间，参加由本级人大或其常委会安排的代表活动，人大代表所在单位必须给予时间保障。从这一规定可以看出，有关法律对闭会期间代表的履职活动并未给予足够的时间保障，除了参加本级人大或其常委会安排的代表活动，代表还需要联系群众、撰写议案或建议、调研报告等，对于这些履职工作都没有给予时间保障方面的规定。有些人大代表所在单位，对于代表参加闭会期间本级人大或其人大常委会安排的代表活动也不支持，不能给予时间保障，致使代表也无法按规定参加履职活动。人大代表往往都是本单位的骨干力量，本职工作比较繁忙，如果没有足够的时间保障，很难较好的执行代表职务。
二是代表履职缺乏物质保障。人大代表执行代表职务，需要一定物质条件为基础。《代表法》规定，对有单位的代表在执行代表职务时，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇；对于没有固定工资收入的代表在执行代表职务时，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。通常情况下，根据代表所在地区的人均收入和生活水平，以及代表个人的经济状况。如果代表个人的经济状况比较好，有的地方甚至不给予履职补贴。由此可见，对于代表履职没有对代表个人的物质补助，人大代表所享受到的物质保障就是出席人大会议或执行代表职务时，财政给予往返路费和吃住等必要的物质便利。《代表法》还规定，代表的活动经费，应列入本级财政预算予以保障，专款专用。河北省两届省级人大代表的活动经费是每年人均2000元，由省财政拨付。根据《代表法》和中央9号文件的规定，人大代表每年至少参加视察和专题调研活动各一周的时间，若考虑当时的物价水平，当时2000元的人均经费根本无法满足代表们的基本需求。
3、知情权保障方面。知情权是人大代表履职的前提。知情是做好审议工作的前提条件。在审议“一府一委两院”共组报告之前，必须对他们的工作情况有清晰的认识，否则审议质量很难有所保障。就目前情况看，人大代表主要通过以下几种渠道来获取相关信息，一是已有的通报信息，并提供相关信息资料；二是人大代表通过集中视察、专题调研、执法检查、联系群众等履职活动获取的第一手资料，以及通过行使询问权、质询权等所了解的情况。“一府一委两院”向人大代表通报的工作情况往往谈功不论过，对其工作中存在的问题都是泛泛而谈，使代表了解到的情况比较片面；通过集中视察、调研等途径掌握的情况，由于前面提到的形式化问题的存在而难以深入，让有些代表只能看到问题的表面，而缺乏深入的了解。依据我国《代表法》，人大代表向有关机关依法征询各类信息，这些机关有义务向他们提供。但由于这一规定过于笼统，且缺乏相应的责任追究规定，如果有关机关不愿提供相关信息，人大代表也无能为力。此外，由于人大代表履职涉及的信息资料非常庞杂，要想从中厘清问题，并撰写出高质量的代表议案或建议，需要耗费代表大量的时间和精力。由于我国人大代表基本都是兼职的，而且信息搜集整理工作大都比较繁琐，若没有助手帮助，则很难完成。此外，面对大量的文件，有些代表很难从中提取到有价值的信息。
（五）对人大代表的履职监督中存在的问题
1、在人大代表报告履职情况方面。《代表法》规定，人大代表应采取多种方式经常听取人民群众对人大代表履职的意见，回答原选区选民或原选举单位对人大代表履职工作和履职活动的询问，接受监督。由选民直接选举产生的人大代表应以多种方式向原选区选民报告其履职情况。依据《代表法》相关规定可以看出，人民群众对人大代表的履职监督没有刚性规定，所用词语为“应当”“询问”，这就使一些地方的人大代表除了定期述职外，几乎不受原选区选民或原选举单位和人民群众的监督，定期述职也往往是走过场，起不到真正的监督作用。因此，要加强对人大代表履职的监督，首先应出台对人大代表履职监督的硬性规定，让履职汇报成为常态，以随时接受原选举单位或原选民的监督。同时，这也有助于原选举单位或原选民及时了解和掌握代表的履职情况，并对人大代表进行履职评议。其次应实行质询人大代表制度，即规定一定数量的原选区选民或原选举单位代表，可以向本级人民代表大会或本级人民代表大会常委会，提出对本选区人大代表的质询案，受质询人大代表必须在规定时间内作出答复，而且若他们的答复无法另质询人满意，可以要求再答复或再质询。再次应实行选民旁听制度，对不涉及国家机密的一些人大会议应向选民开放，这样能够让选民更多的了解自己选出的人大代表的履职情况。
2、在对人大代表的罢免方面。代表法规定，选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。罢免是原选区选民或原选举单位对自己选出的人大代表最严厉的一种监督形式。在什么情况下可以罢免人大代表，相关法律没有具体规定。一般来说，人大代表一旦丧失了原选区选民或原选举单位的信任，就可以被罢免，也就是说，如果原选区选民或原选举单位认为自己选出的人大代表不能很好的履行代表职责，可以依法罢免自己选出的人大代表，但实践中几乎没有人大代表是因为履职不好而被罢免的。河北省级人大代表的情况也是如此。
3、在人大代表资格终止方面。在《代表法》规定的代表资格终止的七种情形中，除了“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”情形之外，没有更多关于履职方面的规定，这就意味着人大代表因履职不好而被终止代表资格的可能性极小。
对人大代表履职的监督不够，缺乏必要的硬性规定和奖惩措施，必然导致“干好干坏一个样，履不履职一个样”的情况，这会直接影响人大代表履职的积极性和主动性，进而影响其履职成效。
第七章角色理论视角下人大代表履职问题的原因探析
本章主要从角色认知、角色规范，以及角色认知与角色规范之间的互动关系，深入剖析造成人大代表履职问题的原因。
一、角色认知对人大代表履职的影响
（一）人大代表角色认知偏差的具体表现
从对河北省级人大代表实际调研的情况来看，人大代表自身主要有四种认知偏差：一是将人大代表身份角色等同于政治荣誉。一些人大代表更多的将当选作为一种工作成绩或者赢得组织信任的资本，而为民当家作主的自觉意识比较淡薄，忽视了代表角色的政治作用，甚至出现一些“四不代表”的怪像，即不联系选民、不提建议意见、不审议发言、不参加代表活动。
二是将人大代表角色等同于行业代表。一些省级人大代表受行业所限或图自身便利，仅关注与本职工作相关的社会事务，而将自己变成了行业代表。从人大代表的选举来看，代表候选人的推荐往往更看重政治表现和本职工作业绩，选举产生的人大代表也都是各行业中的佼佼者。这必然会造成只有行业精英才能当选人大代表的错觉，使人大代表更加重视在本职工作中的表现，反而因此忽视了执行代表职务。人大代表的兼职性质也决定了代表没有太多时间和精力专注于代表工作，因此，一些人大代表履职往往是围绕本职工作来展开的，从而使人大代表变为了行业代表。
三是将人大代表角色等同于摆设。在履职过程中，一些人大代表认为人大会议审议和讨论所起作用有限；对“一府一委两院”工作所提的代表建议，往往得不到足够重视和认真办理，起不到应有的作用，白提还不如不提等。许多人大代表没有充分认识到人大的权威性和重要性。认知的偏差导致许多人大代表没有运用好人大的权威。正如一位老人大代表所说的，“我个人在工作中更多体会到人大的权威。大到城隍庙公司的上市，小到小区自来水一户一表的工程、区域治安整治、大板块上楼难问题的解决等等，无论大事小事，人大的权威和努力都发挥了关键的重要的作用。作为代表，如果不能认识人大的权威性，就不能运用好人大的权威，也就难以发挥好人大代表的作用。所以说，不是人大没有权威，只是我们代表没有运用好人大的权威。”由此可见，人大代表在XX各部门和人民群众中都是比较有权威的，人大代表一定要充分利用这种权威，善于“以人大代表的名义”来开展代表工作，能够取得比较好的工作效果。
四是将人大代表工作看作是次要工作。目前人大代表绝大多数都是兼职代表，这使一些人感觉代表工作是自己主业之外的一项次要工作。认知的偏差必然导致行为的失当。有的人大代表对其职务认识不清，只将人大代表身份作为一种荣誉，一种“护身符”，甚至是捞钱的工具；有的基层人大代表认为自己是普通百姓，人微言轻，不如在领导岗位上工作或来自大单位的代表站位高，抱着多听少说的宗旨，不敢大胆履职；有的人大代表对自己履职的能力和水平不自信，认为听领导的话，按指示做就行，拘拘谨谨，不敢提什么意见建议，即使说了，也是一些表面性问题，不敢大胆行使代表权力，没有真正进入代表角色中去；有的人大代表认为“兼职不是职务”，对代表职务重视不够，经常出现大会出席、小组请假、身在会场心在单位的情况。
（二）人大代表角色认知偏差对代表履职行为的影响
角色认知上的偏差，直接导致了代表履职行为的偏差。从审议权利的行使来看，有的人大代表仅把代表角色看作一种政治荣誉，在审议过程中，错把审议当成一种学习的过程，或者是一种体会的过程，从而失去了审议的本意。这种情况从人大代表的大会发言中可见一斑，许多代表在发言时一味套用固定格式或模板。在发言之初，先进行一番表态，表示自己是拥护此项政策的，或者是同意此项提议的，或者是赞成此项决定的。在审议活动中，这些词也成为高频词汇。有些代表为更充分表达自己的态度，甚至加上一些辅助词，如衷心、热烈、坚决、完全等等。紧接着，有些代表会畅谈工作的成绩和不足。而通常情况下，成绩谈得比较多，问题谈得很少。”改革开放以来，我国经济社会确实取得了突飞猛进的发展，但人大代表作为审议者，应更多的指出XX在工作中的不足，以利于其更好的改进，取得更大的成绩。因此，在行使审议职权时，代表应站在人民的立场上，正确行使一名审议者的角色。
从监督权的行使来看，对“一府一委两院”的工作行使监督权是人大代表的一项重要职权，但在实际中监督权不到位、监督不力却是普遍现象。对人大监督权的认识不到位是这一现象的重要原因。从“一府一委两院”的相关部门来看。在人民代表大会制度不断健全完善的今天，仍有一些部门认为人大是“大牌子、空架子”，对代表的地位和作用缺乏正确认知，缺乏接受代表监督的自觉性。一些部门领导把监督看作人大在给自己“找麻烦”“挑刺儿”，不愿被监督，且在被监督过程中极不配合，甚至表现出强烈的抵触情绪。同时，也有一些人大机关对自身工作的重要性认识不到位，组织相关代表活动不力，在一定程度上也淡化了代表的监督作用。从人大代表来看，有些人大代表怕监督行为不被相关XX部门理解，容易得罪人，存在“多一事不如少一事”的明哲保身心理；有些人大代表认为人大监督比较“软”，认为监督不会取得实质性的成果，监督多了有“婆婆管媳妇”之嫌，缺乏行使监督权的积极性和主动性；有些人大代表本身就来自于“一府一委两院”体系内，怕监督行为影响人际关系给自己的本职工作带来不利，不愿进行监督。这些对人大代表角色认知的偏差，直接影响着人大监督权的实施效果。
从选举权的行使来看，一些人大代表将代表角色看作摆设，在选举“一府一委两院”主要领导者时，不了解其德才情况，盲目举手通过，成为“举手代表”“鼓掌代表”。2012年，河南省漯河市出现了任职时间最短的市长，市长吕清海从当选到被双规，仅历时47天。而且，在人大会上，他还是以全票的方式当选。成为一种笑谈。对官员的罢免情况也是如此，从河北省级人大代表对官员罢免权的行使来看，人大所罢免的官员数量屈指可数，只是在官员到达退休年龄，或者官员工作上出现调动，亦或是官员犯法才主动对官员进行免职，其它情形几乎没有。
由此可见，人大代表的认知偏差，直接导致了其履职行为与角色规范、角色期望之间的落差，从而产生角色冲突，而要有效避免因代表个人因素引发的角色冲突，必须提高代表的角色认知，增强角色能力。
二、角色规范对人大代表履职的影响
人大代表履职中存在问题的一个重要原因是相关法律制度不完善。有些法律制度对角色规范的规定不够明确；有些法律制度缺乏细节设计和程序保障，难以在实践中落实。
（一）人大代表履职方面
1、代表议案方面。《代表议案处理办法》中规定，代表议案包括以下三项：一是制定、修改和解释法律的议案；二是需由全国人大及其常委会决定的有关宪法实施中重大问题的议案；三是应由全国人大及其常委会决定或批准的其他事项的议案。地方各级人大代表议案的范围都是根据本区域的实际情况，依据全国人大代表议案的范围来规定的。从代表议案范围的规定来看，相关规定比较笼统，且存在应由人大及其常委会决定的事项与属于“一府一委两院”职权范围内的事项界限划定不清的情况。
代表建议方面。《XXXX代表建议、议案和意见处理办法》中规定，代表应主要围绕国家改革发展稳定大局，经济社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题，提出代表建议。“重大问题”和“人民群众普遍关心的问题”的规定比较笼统，一些地方人大对此也没有作具体规定，导致有些人大代表在建议内容方面存在着范围过大或过小、内容不能涵盖经济社会各方面等问题。
在代表建议的办理上，一些地方还没有建立起切实有效的制度，如奖惩制度、监督检查制度、情况说明制度、定期汇报制度等等。我国宪法法律赋予了人大常委会监督检查权，然而这种权力过于笼统，并未明确督促检查的方式方法和程序，致使这项工作往往流于形式。代表建议办理的实效，也因此而受到不同程度影响。就河北省情况看，有些承办单位思想认识方面还存在不足，甚至存在“重领导批示、轻代表建议”的错误心理。在他们看来，人大代表并不直接领导自己，对自身发展也缺乏直接利害关系。正因为存在这样的思想，使得他们经常敷衍应对各种代表建议。
3、代表质询权方面。我国有关法律对人大代表质询权做了规定，但相关规定还不完善，使代表质询权在实践中没能发挥应有的作用。一是质询权的行使时间。依照我国现有法律法规，此时间为“人民代表大会会议期间”，而各级人大会议期间都比较短，除全国人大会期是12天左右，省级人大会期5-7天、市县级人大会期3-5天。这么短的时间内，人大代表要应对各项事务，如听取和审议工作报告、开展小组讨论会议等等，而能够有效完成这些“规定动作”都不容易，提出高质量质询案的时间更难以保证。二是质询案的提出与答复。一项质询案的提出，要严格遵循相关流程。一方面，它要达到人数限制，一般某个代表不能单独提出质询。另一方面，质询案还要符合相关程序要求，如提出形式必须是书面的，口头形式不予受理。在答复方面，存在许多不规范的问题，如答复期限的不规范，目前还缺少明确法律规定；再如，答复形式的不统一，口头和书面形式都被允许。可见，质询案的提出是严格的，而答复是宽松的，这种窘况的存在很难保证质询案的质量，如提出动力不足、答复效果不佳的问题都比较突出。
（二）人大代表履职保障方面
1、言论免责权方面。对代表言论免责权的有关规定，存在一定的争议。一是言论免责权的适用范围是否过窄？目前，此项权利的适用范围是“人大代表的各种会议上”。对此范围界定，学者们的观点各异。例如，有的学者认为这个范围明显过窄，让此项权利丧失了本质属性，如果仅在会议上行使，那么有些人大代表表达意见时会充满顾虑，影响最终的效果。；而有的学者则认为，绝大多数人大代表不是专职代表,而是兼职代表,只有在此范围内才能很好地履行代表职能，闭会后又都回到原来的工作单位, 因此，这种适用范围是比较符合我国人大制度实际情况的。
二是代表的言论免责权除了免除法律责任外，是否免除党纪处分？这是现实中争论比较大的问题。一种观点认为，代表的言论免责权只是免除其法律责任，并不意味作为党员的人大代表可以不受党纪追究；另一种观点认为，代表的言论免责权在免除法律责任的同时，也不应受纪律追究。正如我国著名宪政专家蔡定剑所提到的，保护人大代表自由行使职权是该权利的基本精神所在，而若发言行为而导致被党纪追究，很显然违背了这样的精神。
2、人身特别保护权方面。代表人身特别保护权的有关法律规定，存在有些规定不明确、可操作性不足的问题。《代表法》规定，县级以上的各级人大代表非经本级人大xx团许可，在本级人大闭会期间，非经本级人大常务委员会许可，不受逮捕或刑事审判。（1）对于人大xx团或人大常委会按照什么标准来决定是否许可，法律没有明确规定，导致在实践中存在一些争议。第一种观点认为，是否构成犯罪并非人大的审查范围，其审查主要体现在相关程序上，如逮捕程序是否合规，刑事审判程序是否合法等等。第二种观点认为，人大代表的审查应为实体性审查，而是否涉嫌犯罪应为其审查的重要内容之一，以免造成错案或代表被打击报复。第三种观点认为，人大应审查对代表采取逮捕或刑事审判是否会对履职行为带来干扰，是否会对人大会议的召开产生影响。为防止某些机关或者公职人员对代表的打击报复，应当设置代表人身特别保护权。因此，人大应审查是否存在对人大代表在人大各种会议上的发言和表决而进行的法律追究或打击报复的情况，并据此作出是否许可的决定。
（2）人大许可的规定期限不明确。《代表法》规定，对县级以上各级人大代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应经该级人大xx团或人大常委会许可。而各级人大与人大常委会的会期都是比较长的，前者是每年一次，而后者则为每两个月一次。在此期间，涉嫌犯罪的代表容易出现对抗审查的情况，如串供、销毁证据，甚至潜逃。对此，有些省份作出了规定，如湖北、山西、四川、安徽都规定，人民代表大会闭会期间由人大常委会授权主任会议审议许可，并向下一次人大常委会会议报告。湖北省还规定，人大xx团、人大常委会及主任会议要在接到执行机关报告之日起的三日内作出许可答复。但由于有关法律没有对此进行明确规定，因此对人大许可作出规定期限的省份还很少。
（3）人大许可的救济渠道不畅。从周宁县人大代表张裕明醉驾事件可以看出，有的人大常委会对于本级人大代表的违法犯罪行为不是严厉的处置而是有意包庇。类似的事件并不少。2008年，广东省云浮市检察院提请人大常委会对人大代表梁广镇采取刑事强制措施，理由是其涉嫌挪用公款。对此，云浮市大常委会予以许可。但梁广镇不仅是云浮市人大代表，同时也是百色市人大代表。为此，百色市人大明确告知，在未经本市人大批准的情况下，不能对其采取刑事强制措施。两个市级人大对同一名人大代表的人身特别保护权问题作出的两个截然不同的决定，应依照哪个决定执行或由谁来决定如何执行，如果许可机关作出了不许可的决定，执法机关是否还有改变决定的其他渠道，这些问题都没有明确的法律规定。《地方组织法》规定，县级以上地方各级人大有权改变或撤销本级人大常委会的不适当决议。县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当决议。可见，要解决这一问题可以有两条途径：一是如果该许可决定由人大常委会作出，可提请该级人大会议审议；二是提请许可机关的上一级人大审议。但由于种种原因实践中通过这两种途径解决人大许可问题的很少。此外，对于有关机关提请许可的方式，口头申请还是书面申请；如果人大xx团或人大常委会不许可应履行什么样的程序；兼任多个或多级人大代表的许可主体问题等都有待解决，为此需要建立和完善相关法律制度。
（三）对人大代表的履职监督方面
对人大代表最严厉的监督就是罢免，《代表法》规定，选民或选举单位有权依法罢免自己选出的代表。但并未对构成罢免的条件和行使罢免权的程序与方法进行具体规范，这使罢免权处于虽然有法律原则依据，但缺乏具体操作程序的模糊状态。依据我国相关法律，提请罢免案是应当说明原因的，并将此原因以书面形式呈现。然而，至于哪些行为应当罢免，目前还缺少法律依据。2003年广东省深圳南山区33名选民提出罢免区人大代表陈慧斌，其给出的理由是，此人工作方面严重渎职，根本不关心群众的疾苦，甚至将人民群众的生命财产安全置于危险境地而不顾。这起罢免案因人大常委会对其罢免理由的否决而未能进行罢免。2007年天津196名选民联名要求罢免人大代表丁冰，其理由是：其企业违法开发，给该区人民群众造成了经济损失。虽然这一罢免动议被受理了，但繁琐的程序和模糊的规定，使这次罢免案又不了了之了。本书认为，应为罢免案设置一定的“门槛”，如人数方面的“门槛”等，让此项权利的行使更加规范有效。罢免理由是不可缺少的，必须载明清晰。然而，就罢免而言，其关键在于选民的信任程度。因此，应明确罢免理由的范围，并据此由大多数选民来决定是否启动罢免程序。此外，对于罢免后出缺的人大代表名额怎么补选？应按照什么程序补选？对于这些都没有相应规定。相关法律的缺失必然导致罢免权的“休眠”状态，使其未能发挥应有的监督作用。
第八章 提升人大代表履职成效的基本路径
一、人大代表自身的角色塑造
关于人大代表的能力条件、素质条件等，我国法律法规都有明确的规定。尽管人大代表都是各行业的佼佼者，但这并不意味着他就具备了担任人大代表这一角色的素质与能力。正所谓“好马能千里，耕田不如牛”，人大代表有其特定的角色规范和角色期望，需要具备相应的角色素质与能力。人民代表大会的各项职权，都需要通过人大代表的工作和活动加以落实，要有效行使法律所赋职权，不断提升自身能力素质，这才是关键所在。如果人大代表的素质与能力比较高，作出的决议、决定会更加科学，更加符合广大人民的意愿；如果人大代表的素质与能力比较低，不能很好的完成代表职务，则会影响和削弱人民当家做主作用的发挥。因此，人大代表的素质与能力对于人民代表大会能否发挥应有的作用至关重要。
（一）强化角色认知，增强角色意识
我国各级人大代表绝大多数是兼职代表，这就涉及到代表角色转换的问题。从实际情况看，这一问题是比较突出的。为解决此类问题，需要切实强化角色认知，增强角色意识。
1、增强人大代表的主体意识。人大代表具有主体身份，包括行使国家权力的主体、XXX组织形式的主体等。所以，在实际中，他们也发挥着主体性作用。而影响此作用发挥的关键是履职状况。目前，有些人大代表履职的积极性和主动性欠缺，被动履职多，主动履职少，代表主体性作用发挥不够。为此，一是应加强学习。学习我国人大发展的历程，在历史发展的长河中，深刻感悟我国人大的地位与作用；学习人大制度的理论渊源，在思想积累的点滴中，深刻理解人大代表主体性的内涵；学习人大代表履职要求，在法律制度的规范中，深刻体会人大代表的职责所在。只有这样，才能切实增强自身的责任感和使命感，驱使自己更好的履职。二是加强对代表主体地位的宣传，发挥电视、网络、报纸等传媒的作用，使社会各界充分认识到人大代表的地位与作用，为人大代表履职创造良好的社会氛围。三是增强人大代表的政治效能感。政治效能感是在政治影响力的认知中获得的。政治效能感强，那么其主体意识自然也就比较强；如果代表的政治效能感弱，其主体意识自然也就会弱。从法理角度讲，人大代表是国家权力机关的一部分，自然应有较强的政治效能感，但从实际情况来看，人大代表的政治效能感普遍较弱，甚至有些代表认为自己发挥不了什么作用。因此，要提升人大代表的主体意识，必须增强代表的政治效能感，切实保证其法定职务的顺利执行。总之，人大代表作为国家权力机构的组成人员，一定要有主体意识和主体观念，以强烈的责任感和使命感来履行好代表职责。
2、增强人大代表的公仆意识。人大代表是人民利益和意志的代表，全心全意为人民服务是代表执行职务的宗旨。作为人大代表，不论从事什么工作、来自哪个的党派，都是人民的公仆，这是由我国的国家性质决定的。人大代表要将维护广大人民的根本利益作为履职的出发点和落脚点，树立为民服务的意识，为民代言，为民履职，切实做到“人民代表人民选，选好代表为人民”。作为XX与人民之间桥梁与纽带，人大代表要上通“天线”，下接“地气”，既要向人民宣传XXX各项方针政策，还要将人民的意见和建议反映给国家。只有树立起“公仆”意识，代表才能摆正与人民群众的关系，才能忠实的代表和维护最广大人民群众的根本利益，真正做到“为民代表”，反映人民的需求和愿望。
3、增强人大代表的大局意识。人大代表无论来自哪个行业，一旦当选人大代表，在执行代表职务时不能仅从本行本业的角度出发，必须从从本行政区域的工作全局出发，心系群众关心的问题，牢记改革发展稳定的大局，依法行使代表职权。人大代表要胸怀大局、着眼未来正确处理好各类利益关系，并站在全局的战略高度来发现问题、思考问题，并提出相应的意见和建议。
4、增强人大代表的法制意识。在立法方面，人大代表充当的是立法主体的角色。而他们不仅要立法，还应在守法方面发挥表率作用，然而实际情况是，部分人大代表却将代表身份作为违法犯罪的护身符，这说明一些人大代表对代表的角色认知存在偏差，法制意识淡薄。可见，加强法制意识教育显得尤为必要。首先，应加强法制方面的培训。人大代表要深刻认识宪法、法律的权威性和依法治国的重要性，按照全面依法治国的基本要求，通过各种方式和途径，加强对宪法和相关法律知识的学习，用现代法治理念武装头脑，树立法治思维。二是加强普法宣传。向人民群众宣传XXX方针政策，是人大代表的一项重要职责。对人民群众进行普法宣传，在履行职责的同时还能够提升人大代表的法治意识。人大代表要深入选区、深入基层，通过多种形式宣传国家法律法规，尤其是与人民群众密切相关的法律法规，引导人们学法、知法、懂法、用法，形成“人人崇尚法律、个个自觉守法”的良好社会氛围。三是依法履职。人大代表要善于从理论与实践的结合上，认识人大的性质、地位和作用，不断强化法制意识。人大代表是守法的示范者。在现实中，应树立带头遵纪守法的良好形象，而且要依照法律赋予的权力，严格按照法律法规和法定程序办事，认真履行职责，做依法办事的典范。
（二）增强角色素质，提升角色能力
一个人的角色能力通常是指其是否具有完成好角色任务的力量。人大代表作为行使国家权力的特殊角色，其角色能力除了要具备履职的工作能力之外，还要有较高的政治素养。
增强人大代表的政治素养。政治素养是一个人综合体现。通过政治素养，能反映出一个人政治心理是否成熟，政治品德是否高尚，以及政治立场是否坚定。在人大履职方面，政治素养发挥了重要作用。人大代表是人民意志和利益的代表，应该具有较高的政治素养。但实践中时不时爆出的代表雷语，如“中国不存在上学难、上学贵问题”“溺爱百姓可能让他们变成刁民”“要用高房价控制人口素质”等，反映出有些人大代表的政治素养亟待提高。人大是行使管理国家事务的机关，作为人大组成人员的人大代表，必须具备较高的综合素养，这样才能坚定自己的信仰，正确应对各类政治思潮。这就要求作为国家权力机关的组成人员的人大代表，必须认真学习马克思主义及其最新的理论成果，从而坚定“四个自信”，增强“四个意识”，做到“两个维护”；必须坚决贯彻执行XXX路线方针政策，与xx保持高度一致，忠诚于党、忠诚于国家、忠诚于人民，将XXX意志、国家的意志与人民利益相统一；必须具有全心全意为人民服务的精神，有“舍小家为大家”的为国为民情怀。增强人大代表的道德素养。人大代表的道德品质和言行举止，不仅仅代表个人，更代表着人大整体形象。人大代表的道德素养就像一面镜子，人们通过这面镜子来判断人大代表的形象以及人大的权威性。这对人大代表提出了较高的要求，要求他们必须具备良好的思想品德，高尚的道德情操，宽阔的胸襟与气度，时刻不忘人民的重托，树立起为民服务的良好形象。人大代表应该具有高尚的道德和优良的作风，也是保证其执行代表职务所必需的。代表能够当选为人民行使国家权力的代理人，很大程度上源于人们对其道德的认可与信任，人大代表往往被人们赋予了道德模范的标签。人大代表的道德素养，包括为国为民的道德情怀、为民代言的职业操守、公道正派的处事原则、乐于付出的奉献精神等。作为人民的代表，人民给予了人大代表更多的关注，人大代表的一言一行都会引起人们的广泛关注，这就要求人大代表要注重自身形象，自觉自律，用实际行动践行社会主义核心价值观，做维护社会道德的模范践行者。人大代表作为人民代言者，还要敢于实事求是、仗义执言，勇于跟各种不良风气和腐败现象作斗争。3、提高人大代表的履职能力。人大代表的工作涉及经济社会的方方面面，这就要求人大代表必须学习相关知识，提高相关能力，使自己在履职过程中更加得心用手，进而提高自己履职的实效。其综合履职能力主要包括认知能力，即善于从现象看本质、从局部看全局、从微观看宏观，有想大事、议大事的能力；行为能力，即具有审议报告、参加视察、调研等所需的观察能力、判断能力和分析能力；社会活动能力，即能够热心积极的参与社会活动，深入群众、了解群众，做群众的知心朋友，反映他们的心声与诉求。具体而言，主要有以下几个方面：
（1）要增强学习能力。一是认真学习马克思主义中国化的最新理论成果和XXX各项方针政策，把握国家和时代发展的大趋势，确保人大代表沿着正确的方向行使职权；二是学习相关法律法规，包括《宪法》《选举法》《代表法》等，清楚人大代表的地位、作用、权力、义务等基本的法律规范，确保履职工作不会偏离法制的轨道，严格按照角色规范要求行使职权；三是学习相关具体知识。比如法律知识，人大是我国的立法机构，这就要求人大代表必须具有一定的法律知识。人大代表还应具有一定的政策知识、财务知识、文化知识、调研知识等。此外，人大代表还应学习掌握审议、提出议案和建议、调研等一些履职的具体方式方法和技巧。
在人大代表任职前，各级人大都会对代表进行履职培训。从河北省级人大代表的培训情况来看，培训方式单一的问题仍比较突出，为此需要在培训形式方面进行创新，如开展现场教学、加强交流研讨、进行案例教学等等。在信息化时代，各级人大应建立起网络学习平台，便于人大代表随时可以学习，并进行超越时间和空间局限的交流讨论。
（2）要增强人大代表的调研能力。专题调研是人大代表的一项重要职能。“没有调查就没有发言权”，人大代表只有深入基层调研，了解社情民意，才能写出有价值的高质量的建议和议案，才能做到有效履职。人大代表要掌握调研的方式、方法、步骤等相关知识，使调研活动更加科学合理，调研成效更加显著。
（3）要增强人大代表的分析能力。人大代表执行代表职务，无论是听取和审议“一府一委两院”的工作报告，还是监督XX等部门的工作，以及提出建议和议案等，都需要人大代表具有一定的分析和判断能力。人大代表需要在众多的调研问题中，在议案或建议中提炼出那些事关群众根本利益，关系全局发展的内容；同时，要尽可能多地兼顾不同选民的利益诉求，但当遇到诉求冲突时，应站在选民整体利益上思考问题。
（4）要增强人大代表的表达能力。人大代表既要有良好的文字表达能力，还要有良好的语言表达能力，这些能力都是不可或缺的。人大代表代表的是人民意愿，或者是人民的利益诉求，所以有义务将这些内容及时传递给人大或者XX有关部门。由此可见，表达能力应是人大代表履职的基本要求。从人大代表的履职实践来看，无论是建议和议案的书写表达，还是人大代表各种会议的发言表达，都存在表达能力不足的问题。有些代表难以写出像样的建议和议案，所以能不写就不写；有些代表不擅表达，在各种会议上能不发言就不发言，甚至有的离了讲话稿就不会讲话了。为此，应多进行相关培训，通过学习、示范、模拟等方式，增强人大代表的书面和语言表达能力，以便其能更好的行使职权。
二、法律制度层面的角色建设
法律制度层面的角色规范为人大代表履职提供了基本依据，是代表顺利履职的根本保证。同时，代表履职中存在问题的主要原因，一方面是由于代表角色认知偏差、角色意识不强和角色能力不足等因素所导致的；另一方面则是由于相关法律制度还不够健全和完善所导致的。良好的法律制度环境是人大代表履职的前提条件，而履职实践又为法律制度环境的构建提供了客观依据，有时甚至起到明显的促进作用。
（一）优化代表组成结构，进一步增强其代表性
XXXXXX明确提出，“优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”XXX十九届四中全会再次强调，“适当增加基层人大代表数量”。可见，增加基层人大代表的人数和比例，使代表组成结构更加优化，是XXX人大制度建设的一项重要任务。
从第十二届和第十三届全国人大代表的组成结构来看，“两高一低”的状况有所改观。第十二届人大代表选举是首次实行城乡按相同人口比例进行的选举，在2987名全国人大代表中，党政领导干部代表为1024名，占代表总数的34.88%，比上届降低了6.93个百分点；来自一线的工农代表为401名，比重为13.42%，较往届5.18个百分点。在2980名第十三届全国人大代表中，党政领导干部1011名，占代表总数的33.93%，比上届降低了0.95个百分点；一线工人、农民代表468名（其中农民工代表45名），占代表总数的15.7%，比上届提高了2.28个百分点。河北省级人大代表的组成比例也反映了这一趋势。在当选的753名第十三届省级人大代表中，党政领导干部208名，占代表总数的27.62%，比上届减少47名，降低比例为5.63%；一线工人、农民120名（其中农民工代表9名），占代表总数的15.94%，比上届增加了65名，上升比例为8.77%；企业负责人107名，占代表总数的14.21%，比上届减少了157名，降低比例为20.21%。由此可见，河北省级人大代表组成结构优化幅度不小，但即便如此，官员和企业负责人的比例仍高达40%以上，还有较大的优化空间。因此，要进一步优化人大代表结构，实现“五个优化”：一是职业结构合理化，限制和减少领导干部和企业家代表的比例，提高工农业生产第一线代表的比例，严格按照选举法的规定，平等、合理的选举产生人大代表。二是知识结构多面化，在考虑履职素质与能力的基础上，还要考虑代表的专业特点，以提高人大代表的整体知识水平和议政能力。三是党派结构多元化，在人大代表中既要保持一定比例的中共党员代表，以保证XXX主张和意图通过人大上升为国家意志，同时中共党员的比例也不能过高，以免形成党外代表意见反映不够的情况，因此，要注重民主党派、少数民族、无党派爱国人士在人大代表中的构成比例。四是年龄结构梯次化，在人大代表结构中，既要有经验丰富的老同志，也要有年富力强的中青年；既要有部分上一届人大代表，也要有新当选的代表。这样才能使人大代表队伍在充满生机活力的同时，保持人大工作的连续性和稳定性。四是性别结构适度化，应适当提高妇女代表的比例。只有实现了人大代表结构的“五个优化”，才能真正达到人大代表的先进性、广泛性、代表性的“三性”要求。
（二）切实发挥代表审议权，提高审议质量
审议权是是人大代表的一项基本职权，这项权利是由宪法和法律所赋予的。同时，审计权也是人民行使管理国家事务权力的具体体现。
1、规范“一府一委两院”报告的内容。首先，“一府一委两院”报告的事项内容应与人民代表大会批准的事项相对应。比如XX工作的三项报告，应明确三个方面的内容：一是对人民代表大会批准事项的完成情况；二是工作过程和结果如何；三是对未完成的工作或做了未批准的事项应说明原因。其次，“一府一委两院”的报告内容应各有侧重。比如XX工作报告应主要报告过去一年XX工作的情况，对照上次人大批准的事项认真总结，逐一对应；对来年的工作内容应简明扼要，主要确定来年的工作方向、大政方针、总体任务等。国民经济社会发展计划报告则应简要报告上一年各项指标的完成情况，重点报告XX来年的主要工作任务，对XX工作报告中的大政方针、总体任务进行细化。再次，对“一府一委两院”的重点工作要逐项报告。既要报告工作的结果，也要报告推进工作的法律依据和工作过程。每项重点工作应明确：事项的名称、立项的理由、资金的来源、主责单位等。
2、强化人大代表对“一府一委两院”的审议。（1）做实会前初审工作。各级人民代表大会的会期都比较短，为了让代表有更多的时间了解所要审议报告的内容，一般会在人大会议前给代表提供初审的报告。但由于初审的时间比较短，一般只有半天或一天的时间，而且一些报告单位交付的初审报告很不完整，有的缺少各项数据，有的内容还不确定，致使会前初审工作往往流于形式。要做实会前初审工作，一是报告单位要高度重视，提供给人大代表的初审报告应是在一定范围内征求过意见、经过反复修改的基本定型的报告。在这方面，浙江温岭的“参与式预算”做法值得借鉴。在本级人大召开两个月前，在一些XX部门举行关于部门预算的民主恳谈会，抽取人大代表和民众参加。每场民主恳谈会约100人，从预算审查监督参与库和专业库中抽取人员参加，并尽量考虑到区域间的平衡，每个乡镇、街道都要有相关代表。在本级人大召开一个半月前，将部门预算草案送交各人大代表联络站开展征询恳谈，广泛征求各联络站辖区选民意见。此外，围绕温岭市委市XX的重点工作部署，每年选取几个部门由人大常委会会议进行初审并票决。在人大常委会会议初审前，人大常委会成立初审调研组，通过实地调研项目情况、分部门对接等方式，掌握实际情况。然后向主任会议汇报调研情况，经主任会议研究后，反馈给有关部门。有关部门研究制定预算调整修改方案，并与本级发改、财政部门做好预算调整修改的对接工作。这些部门将修改好的预算草案和汇报材料提交人大常委会会议初审，经过集中审议、分组讨论、票决等程序通过后，再将预算草案提交本级人大会议审批。二是人大代表要通过学习培训掌握审议所需的知识，拿到初审报告后要认真通读，力求弄懂弄透，这样才能提出更具价值的意见和建议。除此之外，人大代表不应总是闭塞不开，而要积极大胆地发言，勇于监督，执行好代表职务，无愧于人民的重托。
（2）提高人大会议审议质量。一是发挥好代表团审议的作用。代表团审议是最便于组织、也最能让代表充分发表意见的审议形式，要充分发挥其基础性作用。如果代表团人数比较多，可以分成若干个代表小组，以确保每位人大代表都有发言的机会。二是加强专业审议或专题审议。可将人大代表按职业或专业划分成若干专业小组，比如经济专业的、法律专业的、文化专业的等，对报告进行专业审议。也可由专业委员会组织专题审议，设立若干专题，人大代表自愿参加。专业审议和专题审议有利于对某个方面的问题议深议透。三是做好人大全体会议审议。全体会议审议可以在代表团审议和专业或专题审议的基础上，进一步提升审议的民主性和科学性，并能提高报告单位对审议意见的重视程度。
（3）做好代表建议处理工作。人大代表的建议是否能够得到及时有效处理，将直接关系到他们再次提出建议、批评和意见的积极性，影响着代表对“一府一委两院”报告的审议质量。实践中普遍存在的一个问题是，对代表在审议发言中提出的意见和建议，往往会散了就没事了，没有引起报告单位应有的重视。因此，应建立起代表审议发言的整理、反馈、处理机制。对代表审议发言，人大常委会工作机构要进行及时整理，以人大常委会名义反馈给报告单位，要求报告单位研究处理，并将处理情况向人大常委会报告，必要时向人大代表通报。
除此之外，要提高审议质量，对“一府一委两院”报告做出全面审议，确保报告的真实性。最为关键的是，不管是报告单位还是人大代表，要从思想上高度重视审议工作，明确审议是人大代表的一项基本权利，也是他们积极履职的表现，而他们代表着人民的意志和利益，代表审议权的行使，是人民参与管理国家事务的一个重要标志。因此，人大代表要以对人民高度负责的精神，深入研究“一府一委两院”报告，积极讨论发言，实事求是的肯定成绩、指出问题、提出建议，切实发挥代表审议权对“一府一委两院”工作的监督作用。另一方面“一府一委两院”要提高认识。“一府一委两院”由人大产生，向人大汇报工作并接受人大监督是法定的，也是由我国人民民主专政的国家性质决定的。“一府一委两院”向人大报告工作，不是可报可不报，也不是只报开始不报结果，更不能说一套做一套。“一府一委两院”要从我国国家权力的本质属性上来人民代表大会制度，明白所拥有的的权力来源于人民授予，必须接受人民的监督；要从宪法和法律的高度来认识向人大报告工作，不能以任何借口轻视人大制度和人大代表的职权。
（三）加强专题询问和质询，“问”出人大监督实效
1、做实做好专题询问工作。询问是人大实行监督权的一种形式，与询问相比，专题询问的主题更加集中、监督更有针对性。2010年，在第十一届全国人大常委会第十五次会议上，全国人大常委会首次进行的专题询问。此后，各级地方人大常委会相继进行了专题询问的实践探索。XXX十八届三中全会以来，xx将改进和完善专题询问作为了一项重点改革任务，并提出了具体要求。2014年xxx副XX马凯和7个部门负责人到会回答了全国人大常委会组成人员关于“统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况”的专题询问。这是开展专题询问以来，第一次xxx副XX到会回答询问。2015年全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》（以下简称《意见》），使专题询问工作进一步规范化、制度化。各级人大要根据《意见》要求，进一步做好专题询问工作。
增强选题的针对性和时效性。《意见》提出，要把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系人民群众切身利益的报告和议案确定为专题询问的选题。据此，专题询问要围绕本区域经济社会发展的重大部署进行选题；要围绕“一府一委两院”工作中存在的突出问题进行选题；要围绕社会普遍关注和人民群众反映强烈的问题进行选题。选择的问题要有可行性，是经过努力可以解决的问题，避免不切实际的选题；选题要有紧迫性，要选取亟待解决的问题，以增强询问的实际效果；选题要有倾向性，要选取带有倾向性、苗头性的问题，以发挥事前监督作用。各级人大常委会要在调研、听取汇报等基础上，认真梳理出人们普遍关注的热点和难点问题，并以适当方式征求本级人大代表的意见。询问要“精”“专”“深”。确定询问选题后，人大常委会要组织问前调研，制定调研方案，通过问卷调查、座谈走访等方式，掌握第一手资料，为专题问询做好准备。在询问人员的选择上，要选对所询问的问题比较熟悉、专业水平比较高的人员，询问人员要做到对问题了然于心，细化询问提纲，制定询问工作方案。专题询问一般在人大常委会会议上，采取面对面“一问一答”形式进行。询问人如对回答不满意，可以继续追问，把问题弄清楚。创新专题询问活动形式。地方各级人大纷纷开展了专题询问工作，并在实践中探索出一些新的活动形式，取得了良好效果。比如浙江杭州临安区人大常委会首次探索了网上网下联动询问。临安区人大常委会依托智慧人大平台，打破了时空限制，将专题询问会搬到网上。这既方便了代表参与，也提高了询问的效率。在2019年开展的代表专题询问周期间，人大代表通过智慧人大平台发出67条询问，询问问题涉及的18个相关部门按规定在24小时内予以了答复。经过6天半的网络“交锋”，现场专题询问的“考试”才正式开场，在该场考试当中，充当考生的是“网络交锋”的区XX、区法院等相关部门的负责人，而充当考官的则是临安区人大常委会组成人员以及部分区人大代表。经过长达3个小时的提问、回答、追问、补充，人大代表围绕专题询问的议题进行了细致的询问，应询单位的负责人直面问题，做了回答和解释。人大代表与相关部门负责人的问答被记录到智慧人大平台上，并进入督办状态。根据要求，XX相关部门要将答复意见的落实情况通过智慧人大平台定期进行更新，以便人大代表全程监督，确保“一督到底”。加强专题询问的督办工作。根据《意见》的有关规定，各级人大常委会办事机构应当在专题询问结束后及时汇总整理《审议意见》，函送“一府一委两院”研究落实，并要求在适当的时限内向人大常委会以书面形式反馈整改落实情况报告。人大相关部门应对“一府一委两院”的整改落实情况进行跟踪督查，对整改落实情况报告进行审议，并向人大常委会提出审议意见。如果多数人大常委会组成人员对应询部门整改落实情况不满意，可要求其继续整改并报送落实情况。此外，《意见》还规定，每年安排1至2位xxx副XX或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问。xxx领导到会应询，是“一府一委两院”由人大产生、受人大监督的重要体现。地方各级XX也应据此安排专题询问的应询人员，以增强专题询问的监督效果。
激活人大质询。人大质询是人大常委会组成人员及人大代表在人大各类会议上，依法对“一府一委两院”工作提出质问，并要求答复的一种监督形式。但在实践中质询很少用，质询难和质询监督乏力的问题普遍存在。（1）应降低质询案提出的门槛。有关法律规定，提出质询案，通常要受到时间、形式以及人数等三方面的限制。在人数方面，需要人大常委会组成人员或人大代表进行联名，不同级别的人大，联名的人数也不同。在全国人大，前者要求10人以上，后者要求30名以上；在省市级人大，前者要求5人以上，后者要求10人以上；在县级人大，前者要求3人以上，后者要求也是10人以上。在现实中，联名需要进行提前的沟通，而这又需要沟通的时间，由于会议时间有限，从而导致质询案难以提出。必须书面提出，也增加了提出的难度，再加人大及其常委会会议时间有限，议题比较多，质询案难以安排进去。因此，应降低质询案提出的门槛，在必要的情况下，甚至可赋予个体独立提出质询的权利；可以考虑质询案提出不局限于书面形式；可以考虑质询案提出的时效不局限于人大及其常委会会议。
（2）完善质询启动后的相关制度。对质询案的审查、受理、答复时间和方式等方面进一步制度化、规范化，使其更具有可操作性。比如质询有谁主持、质询应遵守哪些规则、答复时限和次数等。此外，还要对一些法律规定作出解释，比如有关法律规定，质询案由xx团或者主任会议决定交由受质询机关。对于其中的“决定”一词，有不同的理解，使一些质询案被人大xx团或者主任会议否决。为此，对有可能引起不同理解的用词要加以解释，确保质询权依法正确行使。
（3）增强质询案处理成效。应对质询的答复意见进行满意度测评，如果半数以上人大代表或人大常委会组成人员对答复不满意，可要求受质询机关再次做出答复，而且还从时间、次数、法律后果等方面，对再次答复行为进行了规范。此外，可以通过广播、电视、网络等媒介将质询情况向社会公布，使质询活动置于人民群众的监督之下，以促使受质询机关及时作出处理和答复。
（四）提高代表议案和建议水平，增强代表建议办理成效
人大代表的一项重要职权就是提出议案和建议，而人大代表提出议案和建议的积极性，很大程度上取决于议案和建议的办理情况。如果议案或建议被重视和及时处理，就势必会充分调动人大代表的热情，激发他们再次提出的欲望。反之亦然。增强办理成效，一方面取决于代表议案和建议的质量；另一方面取决于本级人大的督办力度与承办单位的具体办理。
在提高代表议案和建议质量方面。1、加强培训，提高代表书写议案和建议的能力，把议案和建议的写作作为新当选代表培训的一项重要内容，不仅要让代表明白代表议案和建议的重要性，还必须掌握代表议案和建议的范围、内容等具体要求。比如在议案和建议的选题方面，要围绕本区域经济社会发展的重点问题、围绕本级党委的中心工作、围绕本级人大的相关决议和决定、围绕人民群众普遍关心的热点难点问题来选题。以省级人大立法议案为例，XXX省级人大的立法重点有五个方面：一是适应经济发展新阶段，围绕实现高质量发展方面的立法；二是适应社会主要矛盾转变，围绕民生和社会治理方面的立法；三是适应生态文明建设需要，围绕生态环保方面的立法；四是着眼国家意识形态领域安全，围绕社会主义核心价值观方面的立法；五是着眼推动区域协调发展，围绕区域发展战略方面的立法。为此，省级人大代表只有围绕以上这几个方面的内容，结合本区域实际，才能提出切实可行的高质量的立法议案。此外，要通过专家辅导讲座、老代表介绍经验、优秀代表建议范本借鉴等形式，帮助人大代表了解和掌握书写议案和建议的基本要求和注意事项，为代表提出高质量建议打下基础。
2、要加强调研，从制度层面给代表到基层调研提供更多的机会和便利。一个优秀的议案和建议，要具有群众愿望的迫切性和XX解决的现实可能性，这就要求代表必须深入调研，深入调研是代表写出高质量议案和建议的关键关节。代表只有深入基层，了解实际，才能准确把握人民群众普遍关注的问题，才能写出接地气的高质量的议案和建议。“一府一委两院”也要及时向人大代表通报重要工作和重点事项，使代表能够及时了解其工作动态，从而能够提出符合实际需求的切实可行的代表建议。
3、精心撰写，严格审查。代表要按相关要求认真撰写议案和建议，提前拟定议题，深入开展调研，避免人大会议期间临时动议、匆忙拼凑现象的发生。对代表所提的建议，在提交承办单位办理前，应由人大有关办事机构审查把关，对于陈述不清、不能表达准确意图的，缺乏可操作性的的建议，帮助代表进行修改完善，使代表们所写的议案和建议符合规范要求，具备“四个特性”，即法律性、全局性、代表性和可行性。
在加强本级人大的督办力度和完善代表建议办理机制方面。1、加强本级人大的督办力度。就代表议案和建议的提出和处理，我国分别出台了《代表议案处理办法》和《代表建议处理办法》，但这些规定比较笼统，尤其是对代表建议的办理的硬性规定较为欠缺。《代表建议处理办法》规定，全国人大常委会办事机构应当加强与承办单位和相关代表的联系，督促代表建议办理工作的落实。xxx办公厅应当加强对XX及其部门的代表建议办理工作的督促、检查。从这一规定可以看出，对代表建议的办理是“应当”，而硬性规定的缺乏，更需要加强人大的督办力度。具体而言，应建立健全人大代表、承办单位和人大常委会专业委室参加的建议办理“三方见面会”制度，定期对一些重点建议进行现场督办，加强部门间的协调，促使督办事项尽快落实和解决。同时，依靠完善的工作机制来提高督办实效，如建立和完善“主任会议集体督办、常委会领导重点督办、工作委员会分类督办、人大代表参与督办、代表联络室统筹督办”的工作机制，提高对代表建议办理的质量。
完善有关代表建议办理机制。一是推进建议办理公开制度。通过建立信息、网络等代表建议工作平台，可将相关内容予以公开，让广大民众全程参与建议办理活动，以便于人大代表、社会公众对“一府一委两院”有关部门的承办落实情况进行实时监督，提高办理工作的透明度和公众参与度，接受代表和公众的监督，加快办理进度，增强办理成效。二是完善代表建议办理评价机制。代表建议办理工作结束后，要通过召开人大代表座谈会或走访代表等形式，对办理结果进行调研，按照答复规范程度、按时办结率、代表满意率等项目内容作出综合评价。不仅要关注代表建议办理的满意率，更要关注代表建议的办结率，把实际问题的解决作为衡量代表建议成效的主要标准。及时总结办理成绩和经验，查找存在的问题，对办理不满意的，要求承办单位限期重新办理，对于仍需要继续抓落实的，有专门机构负责督办验收，直到问题圆满解决为止。此外，应通过“代表之声”等网络服务平台，让人民群众参与对代表建议办理成效的评议。三是建立相应的奖惩机制。要增强代表建议的成效，需要建立起对人大代表和承办单位的奖惩机制。对于提出产生了重大经济效益或社会效益的建议的人大代表予以奖励；对于积极承办代表建议且办成率高的承办单位予以奖励；对于推诿不办或答而不落实的承办单位予以询问和批评；对于因办理不力造成严重不良后果或重大损失的承担单位或个人予以相应的处分等。奖励和惩处的情况都要公示与众。
（五）把专题调研和视察活动做实做细，增强其质量和成效
进行专题调研和视察活动是人大代表的基本职责之一。要增强专题调研和视察活动的质量和成效，人大代表应按照“深、实、细、准、效”的要求开展调研和视察活动。“深”是指要深入群众，与人民群众交朋友，倾听民声，体察民情，解决民忧；要深入基层，放下身子，深入田间地头、工矿厂区等基层一线，察实情，获真知。“实”是指实事求是的安排调研和视察内容，围绕主题，深入开展调研和视察工作，听实话，摸实情，办实事。“细”是指听取各方面意见，掌握全面情况。既要调查机关，也要调查基层；既要听取干部汇报，也要听取群众反映；既要解剖典型，也要了解全局。坚决摒弃“看盆景、出镜头、露露脸”式的调研和视察。只有调查的详细，才能为科学准确的专题调研和视察报告提供所需的信息。“准”是指在了解实情的前提下，抓住问题的本质，梳理各类矛盾，查摆问题并进行归类，并深刻把握那些规律性的东西。“效”是指调研和视察要有成效，调研和视察的目的是解决问题，通过专题调研和视察工作，发现问题，解决问题，提出解决问题的办法要切实可行，做到出实招、见实效。河北省邯郸市人大还探索开展了定向视察活动，即人大闭会期间，以代表小组为单位，按照法律法规赋予的职权，本届内定向联系一个行政或司法机关，开展调查、视察、检查等活动的一种形式。代表小组与被视察单位一经确定，本届内不再变动。定向视察的主要内容包括：一是检查被视察单位对法律、法规和市人大常委会决议、决定的贯彻实施情况；二是代表议案或建议的办理情况；三是依法行政和公正司法情况；四是人民群众普遍关心的热点难点问题的解决情况；五是被视察单位的廉政建设情况等。定向视察最大的特点和优势是一个代表小组能够连续几年关注研究同一个执法机关的工作，能够使代表对其工作有更加深入的了解，有利于代表更好的履职。
（六）加强代表与人民群众的密切联系，代表好人民意志和利益
密切代表与群众的联系，是人民代表大会制度的内在要求。XXX十八大和十八届三中全会提出，完善代表联系群众制度，创新代表联系群众形式，增强代表联系群众实效。
1、建立健全代表联系群众的工作平台和网络平台。利用信息化技术，进一步加强人大网络平台建设。融合人大信息化建设，依托各级人大网站、人大APP手机客户端、微信公众号、QQ群等，建立和完善代表履职服务的网络平台。这一平台应是权威信息发布的平台，利用网络平台，以文字、图片、视频等方式，主动及时的向社会发布有关信息、人大工作动态信息、代表履职信息、建议办理信息等，使代表履职公开化、透明化，更好的接受群众监督；这一平台应是代表与群众交流互动的平台，通过网络平台，增强群众对人大工作的参与度，拓展代表了解群众、了解基层的渠道，及时收集群众的意见和建议；这一平台代表之间交流的平台，通过“代表论坛”等栏目，为代表们提供一个沟通交流的载体，通过交流，汲取他人在履职中的成功经验或做法，从而改善自身的履职行为，提高履职能力。
进一步加强代表之家等人大联系群众的工作平台建设。近些年来，各地纷纷建起了代表之家、代表工作站、代表联络室等代表工作平台。这些工作平台在代表履职方面发挥了重要作用，当前应进一步加强这些工作平台建设。（1）明确平台的工作职责。根据《代表法》和有关法律规定，这些工作平台的主要职责：接待选民来信来访，可以规定每月一次集中接待选民来信来访，听取和反映群众的意见和要求；开展工作监督和法律监督，按照人大工作安排，并结合群众提出的意见或提议，强化监督职责，使各项监督措施有计划地开展。对人大报告进行初审，在审议过程中认真听取选民意见，在此基础上，认真撰写议案，提出有价值的建议。加大普法宣传力度，让各选民认真学习相关法律法规、党和国家的方针政策和本级人大会的决议、决定等；本级人大会或乡（镇）人大xx团安排的其他活动。
规范平台的工作流程和工作制度。人大代表通过调查、走访、接待选民等方式收集民情，通过记录、整理、分类、分析形成需要解决的问题；问题确定后，人大代表要针对问题进行走访、调查、核实等，了解问题的真相。若问题在其职权范围内，则可当场予以解决；对于需要协调其他部门解决的要及时向相关部门反映，并督促问题的解决；对于不能解决的要做好解释、说明工作。在工作制度建设方面，可以借鉴浙江温岭代表工作站的“五制六簿”做法，即：一是日常工作制度。要做到每个工作室有工作计划、有工作记录、有工作总结。二是接待选民制度。要定期接待选民，认真听取选民提出的意见和需求。三是联系选民制度。通过走访等形式，加强与选民的沟通与交流。四是建议督办制度。建立起对代表建议办理的跟踪、检查和催办机制，督促建议办理。五是代表学习制度。每年定期组织代表学习相关政策文件、法律法规、履职知识等。六是“六簿”工作制度。具体包括来访接待登记簿、会议记录簿、扶贫帮困办实事登记簿、活动情况登记簿、执法检查登记簿等。此外，河北省涿州市人大还探索制定了人大代表选民联系点制度，即选取各阶层中具有一定代表性的人大代表，在其工作地点或家中设立选民联系点，统一配备办公设施，要求每周拿出半天时间来接待本选区选民或人民群众，宣传法律法规、听取选民意见、解答选民疑问等，每月底向人大常委会统一上报接待选民的情况，对于选民或人民群众反映的问题，由人大常委会与相关部门联系并协调解决。实践证明，这一做法行之有效，不仅拉近了人大代表与选民的距离，而且为选民或人民群众反映诉求提供了更为便捷的通道。
2、完善代表联系群众的方式方法。（1）进一步推行代表信息公示。就代表的一些基本信息依法进行公示。然而，现实公示情况不佳，如公开职务和联系方式的并不多。公开代表相关信息，是群众与代表取得联系的基本方式，也是群众监督代表的重要途径。因此，必须进一步推行代表信息公示。
（2）创新代表联系群众的方式方法。依托代表之家等工作平台，使代表联系群众的方式更加多样化、常态化。河北省邯郸市丛台区就代表联系群众的活动方式进行了积极探索，开展了“坐”“走”“看”“问”“交”“追”六种活动形式。“坐”是指每个星期都有人大代表在代表之家坐班，接待选民和群众“串门”；“走”是指围绕代表之家，人大代表积极“走访”群众；“看”是指实地察看；“问”是指人大代表到广场等群众比较聚集的地方，与群众交流谈心，了解民情；“交”是指将代表建议立即“交”办，通过社区或人大常委会交办。“追”是指对建议办理的结果进行“追问”、督办。上海江宁路社区人大代表联络室提出了实行了平台建设的三个“千方百计”，即千方百计帮助代表增进与选民的联系；千方百计帮助代表在服务群众的过程中加强与XX相关部门的沟通联系；千方百计帮助代表提高履职能力，包括“搭平台”——为代表履职营造良好环境，“接地气”——促进代表参与社区治理，“架天线”——推动解决群众困难。此外，还有上海黄浦区的打造“四合一”代表履职平台，即把社区人大代表联络室建设成学习培训之地、履行代表职责之室、联系选民之家和为民服务之窗。实践中这样的探索还很多，这些丰富多彩的创新形式，为做好代表联系群众工作提供了不竭的动力源泉。
三、健全代表履职保障制度，营造良好履职环境
顾名思义，代表履职保障制度是为人大代表顺利履职而专门设立的特殊保护制度。在我国主要包括：代表的言论免责权、人身特别保护权、知情权，以及履职的时间保障、物质保障、组织保障等。
（一）言论免责权方面
作为人民的代言者，人大代表要想畅所欲言，充分的表达民意，必须要有比较完善的言论免责权做保障。从代表言论免责权的运行实践来看，言论免责权的作用还远未发挥出来，人大代表不敢、不愿发言的状况依然存在，需要及时完善相关机制，营造一个敢讲真话的环境。
1、应扩大代表言论免责权的范围。代表言论免责权的范围仅限于人大各种会议上的发言和表决。实践中，绝大多数代表都是一种兼职身份。在闭会期间，他们基本都会返回工作岗位，但其代表的职责、职权等都在。因此，有必要将人大免责权的时间范围扩大到履职工作和履职活动，只要是在执行代表职务，无论是在人大会议期间还是闭会期间，人大代表都应该享有言论免责权。在言论免责权的空间范围上，也应扩大到专题调研、视察等所有代表履职活动中，而不仅仅局限于人大各种会议上。
2、应拓展代表言论免责权的内容。代表言论免责权的内容仅限于人大各种会议上的“发言和表决”，而每位代表在会议上发言和表决的机会并不多，这使言论免责的内容很有限。因此，应拓展代表言论免责权的内容，不只局限于发言和表决的口头表达，还应包括代表议案和建议、批评和意见等书面形式的“言论”。
3、应增强代表言论免责权的效力。我国代表言论免责权仅指不受法律追究，对于受不受党纪的追究则没有相关法律规定。从我国各级人大代表的构成来看，xxx员基本都占了半数以上。如果不明确言论免责权不受党纪追究，则会导致党员代表因有所顾忌而不敢畅所欲言，从而使代表言论免责权的效力大打折扣。因此，应对人大代表在执行代表职务中的言论不受党纪处分作出明确规定，以增强言论免责权的效力。
（二）人身特别保护权方面
代表的人身特别保护权在行使中主要存在两个方面的问题，一是对人大代表的人身保护力度不够，代表因履职被打击报复情况时有发生；二是代表人身特别保护权被滥用而成为少数代表违法犯罪的保护伞。解决这些问题的关键在于完善相关法律制度。
1、扩展人大许可的主体。按照《代表法》的相关规定，县级以上各级人大代表，人大会议期间非经人大xx团许可，闭会期间非经人大常委会许可，不受逮捕或刑事审判。由此可见，人大xx团和人大常委会是许可主体，但由于各级人大会议一年一次、人大常委会会议一般两个月一次，难以及时有效的行使许可权，因此，应参照湖北等省份的做法，在人大常委会闭会期间，由人大常委会委托主任会议行使许可权，并向下一次人大常委会会议报告。
2、规范许可审查的标准与程序。从《代表法》的有关规定来看，人大许可应以代表是否是因履职而遭到的打击报复为标准，如果与代表在人大各种会议上的发言和表决有关，或者与代表提出的建议等其他履职行为有关，则必须依法予以保护。为了能够准确判断对代表的法律追究是否与其履职有关，人大xx团或人大常委会可请提请机关对案件情况进行到会说明。2013年浙江省绍兴市人大在作出是否应该对市级人大代表王虎采取刑事强制措施的决定时，听取了提请机关市公安局的有关领导对案件情况的说明，对案情了解的越详细越有利于人大作出是否许可的正确判断。人大许可权是集体行使的。经过许可审查后，以无记名投票的方式集体表决，最终决定许可或不许可，并将决定以正式文件的形式通知提请机关。
3、明确涉案代表申诉权利。如果人大代表对人大xx团或人大常委会作出的许可决定不满意，应允许其申请复议或申诉。涉案代表可以向作出决定的人大xx团或人大常委会申请复议，也可向上一级人大xx团或人大常委会提起申诉。内蒙古自治区就有类似规定。
总之，应进一步规范代表人身特别保护权的行使，以保证代表不会因履职而遭到人身侵害，同时，也不会使其成为代表违法犯罪的“挡箭牌”。
（三）时间、物质和组织保障方面
《代表法》规定，人大代表在本级人大闭会期间，参加由本级人大或人大常委会安排的代表活动，代表所在的单位必须给予时间保障。可见，代表所在单位不仅要为人大代表参加人大会议提供时间保障，也要为其参加人大闭会期间的履职活动提供时间保障。但从人大代表的履职实践来看，对于代表出席人大会议，代表所在单位一般都能予以时间保障，而对于人大闭会期间的履职活动，一些代表所在单位并不太支持。因此，应加强这方面的法律和制度规定，比如规定代表所在单位必须对闭会期间代表的哪些活动予以时间上的保障，如果不予支持，应承担什么责任；对人大代表闭会期间不参加代表活动的惩处措施等。
在履职期间，人大代表仍依法享有获得劳动报酬的权利。任何单位或个人不得以此为借口，不给人大代表发放工资以及其它福利待遇。而对于无固定收入的代表，国家会给予一定的补贴，补贴的数额一般是其误工损失。如果人大代表经济条件比较好，许多地方甚至不予以补贴。由此可见，对人大代表的物质保障主要是对其工资收入的补偿。从国外情况看，议员的薪水大都比较高，相当于本国中等偏上的收入水平；而在津贴方面，包含了住宿费、餐食费、交通补贴费等。除此之外，议员一般还享有医疗补贴、房费补贴等，可以用来自己租用办公室、聘请助理人员。有些国家根据议员的履职状况给予不同的津贴或补贴，比如法国根据议员出勤情况给予其相应的职务补贴。人大代表履职是一项重要而复杂的工作，应给予其较为丰厚的待遇，建立代表职务津贴制度。根据其履职状况给予一定的津贴，这不仅是对人大代表履职活动的一种正当补偿，而且能够更好的督促和鼓励代表履职。此外，活动经费应有所保障。由于其使用比较原则，致使一些地方常常以财政困难为由，象征性的给些活动经费，远不能满足人大代表履职所需，甚至有些人大代表在活动时自掏腰包。代表履职活动，已然受到经费不足问题的影响。因此，应严格按照法律规定，将此项费用纳入财政预算，做到专款专用。
在组织保障方面，依据有关法律规定，人大常委会及其办事机构和工作机构应为本级人大代表履职提供必要的条件和服务保障。由于对“必要的条件”没有明确界定，致使一些地方人大以最低配置来提供履职条件和履职服务。代表工作涉及经济社会方方面面的工作，事务多而杂，且代表的履职时间有限，单靠代表自己具备的知识和能力，很难较好的完成代表职责。因此，应设立一些专业性服务机构，为代表履职提供必要的法律、经济、审计等方面的协助，有条件的地方也可以为代表配备一定的助理人员。2002年深圳市人大常委会就聘请了19位法律助理，平均每位人大常委有一名助理人员，协助人大常委会工作，尤其是提供法律方面的服务。这项举措开辟了人大聘请专职助理的先河，就实践效果而言，立法审议效率和质量都有所提升。而且，为更好地审议财政决算预算，还专门应聘请一些审计或经济方面的助理。此外，有必要建立专门的履职资料阅览室，或者履职资料信息库，便于代表线上线下查阅相关履职材料；建立人大履职网络平台，加强人大常委会与本级人大代表的联系，组织好、管理好、服务好人大代表履职工作和履职活动。
为了加强对代表履职工作和活动的组织与管理，一些地方还探索了“双卡”制度，即人大代表履职登记卡和人大代表小组活动登记卡。此卡内容包括代表在本级人大会议期间的出勤、领衔提出议案、提出建议、审议发言等情况，闭会期间参加执法检查、集中视察、专题调研、学习培训、向原选区选民或原选举单位述职、为人民群众办实事等情况；人大代表小组活动登记卡的主要内容包括：小组开展专题调研、集中视察、制度建设、学习培训、联系原选区选民或原选举单位情况等。“双卡”制度的推行，有效促进了人大代表依法履职。
四、加强代表履职监督制度，确保代表依法履职
《选举法》规定，全国和地方各级人大代表，受选民和原选举单位监督。选民或选举单位都有权罢免自己选出的人大代表。《代表法》对代表的监督问题专列了一部分进行论述。这些规定为选民和原选举单位监督人大代表提供了法律依据和法律保障。但这些规定多是原则性规定，对于监督的内容、方式等都没有具体规定。从各地探索的经验来看，要加强对代表的履职监督，需从以下几项制度入手。
（一）建立代表履职评价体系
要监督必须有评价，评价是进行监督的前提。1、代表履职评价的内容。履职评价的主要内容自然是针对代表履职情况的，即有关法律对代表角色的规范，主要表现为七项权利和七项义务。从各地对其人大代表履职评价的内容规定来看，大多数地方都围绕权利与义务来规定的。在此方面，江西省九江市的一些做法值得吸收和借鉴，如其在评价内容方面的创新等等。与此规定相类似，有的地方增加了贯彻落实XXX方针政策和执行人大及其常委会决议、决定的内容；有的地方增加了为民办实事的内容；有的地方增加了提升代表自身素质的内容等。当然，也有些地方对其人大代表履职评价的内容，与代表的法定权利和义务相差较远，如将招商引资、参加公益活动等列入评价内容。由此可见，应进一步规范代表履职评价的内容，使其更加规范化。
2、量化评价指标。为增强评价的可操作性与科学性，应对相关评价指标进行量化处理。在这方面，四川省重庆市江北区的代表履职积分公示制的经验值得借鉴。江北区人大代表的履职行为被具体化为参加本级人大会议、提交议案和建议、视察调研、联系选民、视察调研等十余个项目，每个项目都被赋予了不同的分值，所有分值的总和即为积分，其积分标准如图所示：
重庆市江北区人大代表履职积分标准表
| 序号 | 内容 | 分值 | 基本要求 | 积分要求 |
| 1 | 参加区人代会 | 6分/天 | 30-36分 | 缺席半天扣3分 |
| 2 | 参加区人大常委会组织、安排的视察、调研、执法检查、评议、座谈等活动 | 5分/天 | 参加1次 | 最高10分/年 |
| 3 | 参加学习培训 | 3分/天 | 参加1次 | 最高6分/年 |
| 4 | 参加街道人大组织的代表小组活动 | 3分/天 | 参加2次 | 最高12分/年 |
| 5 | 参加接访、走访群众等活动 | 3分/天 | 参加2次 | 最高9分/年 |
| 6 | 提交建议意见 | 5分/天 | 提出1件 | 最高15分/年，区领导督办建议（优秀建议）10分/件 |
| 7 | 述职 | 5分/天 | 参加1次 | 每届至少一次向选民当面述职，每年一次书面述职 |
| 8 | 选民监督员评分 | 全年10分 | 选民监督员对代表联系群众、参加代表小组活动及述职情况进行评分 | |
江北区代表履职积分公示制的基本流程，一是建立履职档案，即“记账”。制作《人大代表活动积分登记表》，详细记录代表履职情况，并根据各项分值算出积分，建立代表积分档案。二是定期核实，即“对账”。为了防止活动记录的“错重漏”，区人大制作了《人大代表活动手册》，自行记录参与情况，而且可将其与街道记录进行核对。三是年度统计汇总，汇总的对象就是履职积分情况，这种汇总一般在年初进行。四是结果的公布，将积分情况以微信等形式进行公布，让代表知道自己的积分情况。
3、评价结果的运用。根据对代表履职评价指标的计算，可以将代表按一定比例分为不同的履职等级。履职考核优秀会作为人大代表续任的重要参考，若考核不合格，则下届选举时原则上不再将其列为候选人。在履职等级划分方面，没有不称职的等级，存在着干好干坏都称职、作为不作为差不多的现象，这就导致了人大代表几乎没有因履职不力而遭到罢免的。评价结果应与奖惩相结合，根据评价情况制定不同的奖惩措施，如综合评价较好的代表，应优先考虑续任，而且还可给予事迹宣传、物质奖励等。相反，对于综合评价较差的代表，可以对其采取警告、扣发履职补贴等措施，对于严重失职的代表，可以依法对其进行罢免。
（二）规范代表述职评议制度
代表述职制度，又称履职情况汇报制度。代表述职制度既加强了代表与选民或原选举单位的联系，让他们能够更好的了解代表的履职情况，以便于监督；同时也增强了代表履职的责任感和自觉性。实践证明，代表述职制度是加强对人大代表履职监督的一种有效形式。目前这一制度还处于探索阶段，有待于进一步规范和完善。当前一些地方实行的代表述职评议存在以下问题：一是缺乏明确的法律依据，我国有关法律对代表述职评议没有明确规定；二是思想认识不统一，有些地方人大认为，代表述职评议能有效激励代表履职；有的地方人大则认为，开展代表述职评议是费力不讨好的活，弄不好还伤感情；还有的地方人大认为，人大闭会期间的代表活动不少了，开展代表述职评议活动不仅增加工作量，而且对代表能否连续当选的作用不大。三是代表述职评议工作制度不健全。开展代表述职评议的各地方、各选举单位的做法不尽相同，代表述职评议的内容、做法和形式各异，许多地方对于代表述职评议结果的使用没有规定，评议结果与代表的连选连任脱节，从而导致代表述职评议制度没有发挥应有的作用。要进一步规范和加强代表述职评议制度，可着手做好以下几项工作：
1、规范代表述职评议的内容。有些人大代表的述职报告更多的是介绍本职工作，而对代表工作介绍的不够。应以代表履职监督评价体系中列出的内容为标准，来规范人大代表的述职内容。
2、规范代表述职评议的程序。一是提前公布代表述职的时间和地点，以保证更多选民或原选举单位代表能够调整时间参加活动。二是人大代表向选民或原选举单位以口头或书面的形式汇报履职情况，在此过程中应自觉接受选民或单位的询问，以帮助他们了解更多情况，以便对代表履职作出更为准确的评价。三是选民或原选举单位对代表的履职工作进行评价，并提出意见和建议。四是评价结果应在选民或原选举单位范围内进行公开。
3、完善代表述职评议的结果运用。一是要充分发挥代表述职评议的作用，应将代表述职评议结果与人大代表的连选连任挂钩，使履职比较好的代表能够获得更多连选连任的机会；二是建立代表述职评议的意见处置机制。人大有关机构应将各类评议意见进行归类、整理，并反馈给人大代表以便于其改善代表工作。
（三）完善代表罢免制度
我国宪法规定，全国人大代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依法定程序罢免本单位选出的代表。地方各级人大代表的选举单位和选民有权依法定程序罢免由他们选出的代表。《选举法》对罢免代表的条件、程序等都作了明确规定。然而，能够实现罢免的却很少。
造成罢免难的主要原因是罢免理由问题。有关法律只规定了，罢免必须载明正当理由，但相关事项却并无明确法律依据。有学者对县级以上各级人大代表被罢免的情况进行了统计，在67名被罢免的全国人大代表中，已知罢免理由的38件，其中只有一件罢免案的罢免理由是“擅自离岗”，其余都是由于涉及犯罪或严重违纪。在28起地方各级人大代表罢免案中，有25件都涉及犯罪。可见，实践中人大代表被罢免的主要理由是违法乱纪，而因其他原因被罢免的情况很少。那么那些理由可以作为罢免代表的理由呢？一般而言有三类：一是代表违法犯罪的；二是代表道德败坏，严重违反纪律的；三是代表履职不称职的。选民对人大代表提出的罢免理由应符合这三类中的任一标准。只有符合这些标准，才能体现对代表罢免这一法定规范的设立初衷，才能实现这一规定对代表履职监督的本意。
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