提起行政公益附带民事公益诉讼条件研究

　　白山市江源区检察院在履行职责中发现，白山市江源区中医院自建院以来，始终未按照《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》的规定，建设符合环保标准的医疗污水处理设施，通过渗井、渗坑排放医疗污水，可引起医源性细菌对地下水及生活用水的污染，存在细菌传播的隐患，存在重大污染风险。

　　2015年11月18日，江源区检察院向江源区卫生和计划生育局（下称江源区卫计局）发出检察建议，建议该局立即采取有效监管措施，制止江源区中医院继续违法排放医疗污水。但江源区卫计局并未依法正确履行监管职责，未能有效制止中医院违法排放医疗污水，存在造成环境污染的重大风险和隐患，公共利益处于持续受侵害状态。

　　2016年2月29日，白山市检察院在严格落实诉前程序后，依法以公益诉讼人的身份提起行政附带民事公益诉讼，请求判令白山市江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日为白山市江源区中医院校验《医疗机构执业许可证》的行为违法；白山市江源区卫生和计划生育局履行法定监管职责，责令白山市江源区中医院限期对医疗污水净化处理设施进行整改；白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。

　　白山市中级人民法院于2016年5月11日公开开庭审理此案，并于2016年7月15日分别作出行政公益诉讼判决和民事公益诉讼判决，行政判决确认白山市江源区卫计局于2015年5月18日对白山市江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；责令白山市江源区卫计局履行监管职责，监督白山市江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改；民事判决判令白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。一审宣判后，江源区卫生和计划生育局、江源区中医院均未上诉，判决已发生法律效力。

　　本案是基于环境污染引发的检查机关提起的全国首例行政公益附带民事民事公益诉讼案件，对检察机关提起公益诉讼的程序进行了有益探索和实践。人民检察院依法创新环境公共利益司法保护方式，积极提起行政公益附带民事公益诉讼，对于督促行政机关依法履行监管职责，监督行政管理相对人履行环境保护法定义务并承担停止侵害的民事责任，避免了重大环境污染事件的发生，具有重要的现实意义。白山市人民法院采取了行政公益诉讼于民事公益诉讼分别立案，由同一审判组织一并审理、分别裁判的方式，在行政公益诉讼中将白山市江源区中医院作为行政公益诉讼第三人，充分保障了行政相对人发表一间的权利，同时通过民事公益诉讼程序依法确定白山市江源区中医院的民事责任。通过附带诉讼的方式，由同一审判组织在同一诉讼程序中查明事实、认定证据，既可以节约诉讼成本，提高诉讼效率，又能避免产生相互矛盾的判决，确保法院裁判结果的一致性，从而增强司法判决权威性。

　　通过对以上案例进行全面分析，笔者将行政公益附带民事公益诉讼的含义概括为；检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为或不作为，导致生态环境和资源遭到破坏或食品药品安全受到威胁，侵害了国家或社会公共利益时，且违法行政行为或不作为是民事侵权行为的先决或者前提行为，在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后，违法行政行为或不作为和民事侵权行为未能得到纠正，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检查机关可以参照《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼，人民法院可以一并审理。行政公益附带民事公益诉讼因其属于行政附带民事诉讼的一种，又具有公益诉讼的性质，因此其必须既符合提起一般行政附带民事诉讼的条件，同时又分别符合提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的条件。

　　1.存在两种不同性质的诉

　　存在两种不同性质的诉，是提起附带诉讼的基本条件之一。根据本案白山市人民检察院出具的起诉书，可以发现，白山市人民检察院作为公益诉讼人提出了三项诉讼请求可归为两类不同的诉。一种属于行政公益诉讼的诉，即公益诉讼人请求法院判令第一被告白山市江源区卫生和计划生育局校验《医疗机构执业许可证》的行为违法以及其怠于履行法定监管职责的诉；另一种属于民事公益诉讼的诉，即公益诉讼人请求法院判令第二被告白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水的诉。

　　2.两种诉之间存在关联性

　　行政诉讼与民事诉讼之间存在内在联系，这种关联性是内在的、紧密的，才有一并审理的必要。但是如何理解关联性，观点并不统一，有学者认为，这种关联性体现在行政诉讼及其相关民事诉讼是由同一行政行为引起的，并且民事争议的解决有赖于行政争议的解决。笔者认为，本案中江源区卫计局在在江源中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构执业许可证》校验为合格，在一定程度上纵容了江源中医院违法排放医疗污水的民事侵权行为。且在检察机关对其提出依法立即采取有效监管措施，制止江源中医院继续违法排放医疗污水的检察建议后，依旧未能依法履行监管职责。可以说，行政行为与民事行为共同造成了江源中医院违法排放医疗污水，存在环境污染的重大风险的事实，因此可以认定两种诉之间存在一定的关联性。

　　3。两种诉之间存在主从关系

　　在行政附带民事诉讼中，两个诉有主从之分，行政诉讼处于主要地位，民事诉讼处于附属地位，民事诉讼以行政诉讼的存在为前提。在本案中，白山市人民检察院提起的行政公益诉讼是主体诉讼，民事公益诉讼是附属诉讼。本案原告提出的三项具体诉讼请求，也体现了该案件的主要目的是为了解决第一被告是否存在违法行政许可行为以及怠于履行法定监管职责，造成社会公共利益受到侵害的争议，将第二被告白山市江源区中医院民事侵权行为所造成的侵害社会公共利益的问题作为附属争议一并解决。

　　4.两种诉之间具有相对独立性

　　行政附带民事诉讼中的行政诉讼和民事诉讼是两种性质完全不同的诉，行政诉讼和民事诉讼是可分的，既可以一并审理，也可以分开单独审理，取决于当事人是否提起附带诉讼。在本案中，行政公益诉讼和民事公益诉讼也是各自独立的，可以分开审理，只不过白山市人民检察院提起了行政公益附带民事公益诉讼，因此法院对这两种诉一并审理，分别作出判决。

　　由于此类案件属于公益诉讼案件，故起诉主体必须符合提起公益诉讼的起诉主体的有关规定。根据《民事诉讼法》第55条的规定，能够提起民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，以及人民检察院。而根据《行政诉讼法》第25条的规定，能够提起行政公益诉讼的主体只有人民检察院。因为此类诉讼是以行政公益诉讼为主诉，附带解决民事公益问题，因此起诉主体应以提起行政公益诉讼的主体为准，即人民检察院；且人民检察院也同时具备提起民事公益诉讼的主体资格，综上此类诉讼只能由检察机关作为公益诉讼人提起，任何其他主体均无权提起此类诉讼。本案中，作为公益诉讼人的白山市人民检察院完全符合此类诉讼起诉主体的资格条件。

　　此案中，检察机关起诉书中列出的第一被告是白山市江源区卫生和计划生育去，第二被告是白山市江源区中医院。江源区卫计局作为对医疗机构负有法定监督管理职责的行政机关，其对江源区中医院违法排放医疗污水的行为怠于履行监管职责，属于典型的行政不作为，其作为第一被告符合法律规定。江源区中医院作为违法行为人，违法排放医疗污水，其作为民事公益诉讼的被告也完全符合法律规定。但笔者认为，此诉状中没有将江源区中医院作为行政公益诉讼的第三人，明显不妥。此类案件的争议焦点在于如何确定行政相对人（违法行为人）即白山市江源区中医院的诉讼地位。其作为民事公益诉讼的被告无可厚非，由于其与被诉行政行为存在法律上的利害关系，因此可以作为行政公益诉讼第三人参加诉讼。事实上，人民法院在其行政判决书中，正是将江源区中医院列为第三人，在民事诉讼判决书中将其列为被告，这恰恰更加印证了笔者的观点。

　　本案起诉书的第一项诉讼请求是确认江源区卫计局的校验行为违法，第二项诉请是判令江源区卫计局履行监管职责，责令江源区中医院限期对医疗污水净化处理设施进行整改，第三项诉请是判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水的行为。前两项诉请属于行政公益诉讼的诉请，即确认行政行为违法，要求其依法履职；第三项诉请属于民事公益诉讼的诉请，即停止侵害。由于此类诉讼可以看作是两个诉的合并，所以在起诉书中对行政公益诉讼和民事公益诉讼都应当分别提出各自的诉讼请求，本案提出的诉请符合这一要求。

　　此外，此类诉讼既要有民事公益诉讼的事实根据，也要有行政公益诉讼的事实根据。两者之间存在一个共同的事实依据，即违法行为均侵害了国家利益和社会公共利益的证据。行政公益诉讼还需有证明行政机关作出的行政行为违法或不作为的事实依据。民事公益诉讼需有证明被告存在违法行为，造成了损害结果，以及违法行为与损害结果存在因果关系方面的证据。本案中，江源中医院违法排放医疗污水的行为，有当地当地环保机关的行政处罚决定书、江源中医院相关负责人的询问笔录、现场勘查影像资料等证据。侵害了国家和社会公共利益的证据有吉科检测公司出具的监测数据、吉林省中实环保工程公司出具的意见书，证实江源中医院将医疗污水混入生活污水直接排入渗坑的行为，可引起医源性细菌对地下水及周边土壤的污染，即因果关系的存在。

　　根据新《行政诉讼法》第61条的规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”可以看出，行政附带民事诉讼的受案范围仅限于行政许可、行政登记、行政征收、行政征用和行政机关对民事争议所作裁决这五类行政诉讼案件，其他案件不允许提起行政附带民事诉讼，当然也不允许提起行政公益附带民事公益诉讼。在本案中，白山市江源区卫生和计划生育局为白山市江源区中医院校验《医疗机构执业许可证》的行为属于典型的行政许可行为，因此本案第一项诉讼请求确认卫计局的校验行为违法，属于确认行政许可行为违法，属于行政附带民事诉讼的受案范围。

　　新《行政诉讼法》第25条第4款规定了检察院提起行政公益诉讼的受案范围，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让五类案件。新《民事诉讼法》第55条第2款规定了检察院提起民事公益诉讼的受案范围，即生态环境和资源保护、食品药品安全两类案件。因本案涉及卫生行政许可及医疗污水污染地下水水体、土壤等环境要素的问题，应属于“生态环境和资源保护”领域，因此属于行政公益诉讼和民事公益诉讼的受案范围。故该案同时属于行政附带民事诉讼的受案范围以及检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的受案范围。

　　新《行政诉讼法》第61条规定，检查机关提起行政公益诉讼的前置程序是先向行政机关提出检查建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院才可以向人民法院提起诉讼。而根据新《民事诉讼法》第55条的规定，检察机关提起民事公益诉讼的前提是没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检察院才可以向人民法院起诉。检察机关只有全部履行了提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的前置程序后，才能提起行政公益附带民事公益诉讼。

　　本案中，检察机关在发现江源区中医院违法排放医疗污水，而江源区卫计局没有依法履行监管职责后，于2015年11月向江源区卫计局发出检察建议，督促其立即采取有效措施，制止江源中医院继续违法排放医疗污水的行为，但江源区卫计局并未依法正确履行监管职责，未能有效制止中医院违法排放医疗污水，存在造成环境污染的重大风险和隐患，公共利益处于持续受侵害状态。至此，检察机关已经依法履行了前置程序，具备了提起行政公益诉讼的条件。此外，由于本案涉及的民事公益诉讼属于环境污染领域，根据《环境保护法》第58条的规定，符合本法规定条件的社会组织可以提起环境民事公益诉讼。故白山市人民检察院进行了调查，白山市民政局、环保局出具书面证明材料，证实白山市没有符合《环境保护法》规定条件的社会组织可以提起环境民事公益诉讼。至此，白山市检察院也依法履行了提起民事公益诉讼的前置条件。综上，白山市人民检察院已经全部履行了提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的前置程序后，因此可以提起行政公益附带民事公益诉讼。

　　本案作为公益诉讼试点过程中提起行政附带民事诉讼的第一例案件也是唯一一例案件，其理论及实践价值自不待言。笔者通过对本案检察院提出的具体诉讼诉讼请求加以仔细分析，对本案存在的问题引发了思考。本案诉讼请求如下：第一是请求人民法院确认第一被告对第二被告《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；第二是请求人民法院判令第一被告立即履行法定监管职责，责令第二被告限期对医疗污水净化处理设施进行整改；第三是请求判令第二被告立即停止违法排放医疗污水的行为。可以看出，第二诉讼请求与第三诉讼请求之间存在一致性，其诉讼目的都是为了促使中医院停止违法排污行为，从而实现维护社会公共利益的目的。二者差异在于第二诉讼请求是通过判令卫计局履行监督中医院限期整改的法定职责这一路径实现停止侵害的目的，而第三诉讼请求是直接请求判令中医院停止侵害。可以说，两个诉讼请求中的任一个得到支持和履行，那么另一个诉讼请求的目的自然实现。

　　因此，笔者思考这样一个问题，即第二、第三两个诉讼请求是否有必要并用。由于第二个诉讼请求是行政诉讼请求，第三诉讼请求是唯一的民事诉讼请求，进而又引发本案选择行政附带民事诉讼模式的必要性的探讨。出于对实现公共利益最大化的考虑，笔者认为在选择提起行政公益附带民事公益诉讼时，在程序选择上应将公益最大化作为首要考量因素。对于存在关联性较强但又可以分开审理的两种诉，究竟是采取单独提起行政公益诉讼或民事公益诉讼，还是采取提起行政公益附带民事公益诉讼，关键是要衡量提起哪种程序的诉讼更能够有利于及时、全面地保护公共利益，从检察机关的角度而言，笔者认为应当区分不同的情形加以考虑：

　　首先，在生态环境和资源保护领域及食品药品安全领域，有时会出现法律对行政监管主体规定的不够明确或者规定了多个监管主体的情况，确定作为行政公益诉讼适格被告的行政主体存在一定难度，而确定民事公益诉讼适格被告则较为简单，此时笔者建议选择及时单独提起民事公益诉讼，能够及时防止公共利益继续受损。

　　第二，针对违法行为人的环境污染行为提起的公益诉讼，涉及对污染物认定、造成损失及风险评估、因果关系认定、环境生态修复方案等，具有很强的专业性和技术性，由原告单独提起民事公益诉讼将耗费大量的人、财、物以及时间成本，此外还存在违法行为人拒绝承担民事责任的情况发生。行政主体是维护社会公共利益的首要责任人，其具备较强的专业能力和执法手段，由行政机关依法履职维护公益更加便捷高效，因此笔者建议当这两种诉关联性较强时，若能认定行政机关亦存在违法行政行为或行政不作为的情形，通过检察院单独提起行政公益诉讼，要求判令行政机关在一定期限内纠正违法行政行为或者履行法定监管职责，实现监督违法行为人履行环境保护法定义务并承担停止侵害、消除危险、恢复原状等责任的目的，从而代替实现了提起民事公益诉讼的目的，防止环境污染的进一步扩大，发挥其在维护社会公共利益上不可替代的作用。

　　第三，笔者认为，在涉及生态环境和资源保护领域中，若检察机关认为有必要提出由第二被告即违法行为人因其环境污染行为承担损害赔偿责任的诉讼请求时，提起行政公益附带民事公益诉讼更能发挥其优势，即一方面有利于纠正行政机关在履行法定监管职责时的懈怠行为，强化依法行政观念，防止行政相对人实施损害生态环境的行为，另一方面则附带解决了民事主体实施损害社会公共利益的行为所应当承担的停止侵权、赔偿损失的民事责任。这种提起附带诉讼的方式，更是有助于节省司法资源，提高诉讼效率以及确保裁判统一、维护司法权威。本案中由于江源区中医院违法排放医疗污水的行为根据相关部门的专业鉴定意见，只是存在造成地下水及生活用水、土壤污染的重大风险，并没有造成实际的损害结果，故当时白山市人民检察院没有请求赔偿损失。当然，笔者赞同以下观点，即两种诉讼请求是针对不同被告提出的，对于监督行政机关依法履行监管职责，督促行政相对人履行环境保护法定义务以及纠正违法行为人的违法行为，使不同被告分别承担行政责任、侵权责任有更加明确的指向性和针对性。但是笔者认为这一理由似乎对于提起行政公益附带民事公益诉讼还不足够充分。两种诉讼能够各自实现不可替代的诉讼目的，应当是提起附带诉讼的前提条件。

　　综上，笔者支持在今后的司法实践中，检察机关根据案件的具体情况，在符合上述起诉条件时，积极提起行政公益附带民事公益诉讼，充分发挥此种诉讼模式的在审理程序上的优势，从而更好地维护国家利益和社会公共利益。

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