基层公务员“忙与累”的问题探究及破解路径——基于盐城市兴桥镇的调查

摘要

在打赢疫情防控攻坚战、实施“十四五”规划的第二年的背景下，在建设小康社会、实现百年奋斗目标的指示下，高强度任务、高频次督查让基层公务员出现不同程度的“忙与累”现象。越累越忙，越忙越累成为了基层公务员的工作常态。长期以往，不仅会对基层公务员的生理和心理健康带来影响，也会影响基层治理的效能。

首先，本文选取盐城市兴桥镇基层公务员作为研究对象，通过文献法、实地调查法、访谈法及问卷调查法进行资料收集。接着，在主观因素上以形式主义、职业认同感缺失、角色定位模糊三方面作为着手点，探究分析基层公务员在主观能动性上与基层治理效能的相关关系；将一岗多责、文山会海及业务流程不明确等现象作为客观因素进行研究。最后，结合职业认同感、公共服务动机等理论，从主客观两方面分别提出相应对策，将提升基层公务员行政伦理道德、增强内在定力，完善激励制度、明晰权责体系及改善组织外部环境作为研究结论。

本文研究对象范围固定，受基层公务员特殊的群体属性，不一定能够具有一定的普遍性。但在本次研究中，一直阅读最新关于基层公务员的文献资料及相关报道，积极从其他地区的研究论文结果中与自身研究发现结合，去寻求最大相似度。从而寻求破解基层公务员的“忙与累”的有效途径，为基层公务员减负提供一种方法途径。

关键词：基层公务员基层减负 “忙与累” 形式主义

一、绪论

（一）选题背景与意义

　1. 研究背景

在时代发展的要求下我国正加快构建服务型XX，建设有担当精神的责任XX。基层公务员作为党和国家的“基石”，也是贯彻XX政策的“最后一公里”。在“放管服”的背景下，基层公务员的工作环境及压力都承受着巨大压力，导致其身心俱疲，出现“忙与累”的工作状态和心理感受。

基层公务员在日常生活中需要经常和老百姓打交道，其工作具有直接性，直接面对人民群众，也最了解基层人民群众的需求。而上级XX所下发的命令政策工作都需要基层公务员落实到基层。如若不能处理好还会引发社会矛盾，对社会治安和稳定都会带来一些影响。这也是为什么基层公务员会出现“累”的心理感受，害怕处理事情不够妥当。同时，面对复杂多样的人民群众问题和需求更会觉得“忙与累”。

随着全面深化改革进入深水区，尤其是在建设人民满意的服务型XX的驱动下以及新冠肺炎疫情等的要求下，基层公务员更是身心俱疲。面对当下反腐倡廉的深入推进，老百姓受深恶痛绝的官僚主义和形式主义的不良作风影响下，对基层公务员的认知出现偏差，对基层工作和基层公务员的认同度在下降。为了更好地建设服务型XX，上级XX也加大了对基层XX和公务员的考核监督。频繁地考核监督导致基层公务员疲于奔命，从而掉入“形式主义”的泥潭。面对层层下沉的各项任务和指标，抱怨“为官不易”的同时产生工作焦虑。但同时，基层公务员是一线繁重工作的主力军，在个人生活中也扮演着不同的角色，面对工作和家庭平衡的矛盾，无法进行良好的疏导解决，更是让基层公务员感到“忙与累”。

研究意义就目前根据知网资料搜索而言，基层公务员占全国公务员的70%，是构成我国公务员队伍的基础。但很少针对基层公务员在工作中产生“忙与累”的问题进行了解和分析，能够针对基层公务员“忙与累”问题形成学术论文的更为少见。因此，本文将研究对象定位于基层公务员，不仅因为基层公务员更能体会到“忙与累”，更是在中国公务员体系中，一级科员和二级科员是必不可少的组成部分也是源源不断更新的职责岗位，完善好针对这两级基层公务员的相关制度等，也是筑牢我国公务员基层公务员的根基。

本文从大角度出发，选择小范围对象，积极查阅各类相关文件资料，尽可能将能够影响基层公务员出现“忙与累”现象的原因加以汇总，并在结合自身调查研究与文献法相对照总

结，从多方面去了解基层公务员的当前工作状态和心理状态，有针对性地去解决问题，从而减轻负面情绪对基层公务员的影响的，同时激发基层行政部门的工作效率以及加强基层公务员公共服务能力及主动性。进一步构建服务型XX，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）相关概念界定

1. 基层公务员是一个相对的概念，有两种说法：一是从所单位上看，就上级单位而言，基层公务员就是下级单位的人员；或者是在较低级别部门工作的较低级别的人员。另一种是重复对象来看，在工作中能够代表XX直接服务于人民群众，即属于基层公务员。主要是指在县乡层级的XX部门工作的国家公务人员。

2. 职业认同（career identity）的概念发轫于心理学家埃里克森的“自我同一性”理论。“自我认同”是“自我同一性”更为通俗的表达。杨治良，郝兴昌（2016）编著的《心理学辞典》中将其定义为个体在与社会互动和实践过程中逐渐形成的一种较为稳定自我认知状态，是个体把生理、心理、社会和他人的要求、过去的自我认知经验、未来的自我期望等多个层面的自我相统合所形成的自我结构，个体对自己的职业角色进行界定和分析是其中重要一步，因此有学者把职业认同定义为个体在职业环境的实践过程中逐步确立起来的自我认知，是个体在职业世界中的定位。[1]

3. 公共服务动机理论，公共服务动机一词由X学者Perry和Wise首先提出和使用。公共服务动机内涵的很难明确的，因为动机是一种内隐于人们心中的存在，并且随着历史文化、法律背景、政治文化等因素的变化，它所指向的不是个别他人和家庭等局部的利益，而是关注涉及民族、国家等公共体的整体利益；“从事公共服务的动机”是复杂的，可能是利他的动机，也可能是追求权力、金钱等利己的动机，公共服务动机与一般的外生动机不同，一般的外生动机主要是主体源于金钱、权力等外在的刺激，而公共服务动机是个体由内而外指向公共利益的内生动机。因此公共服务动机与一般的利他主义、亲社会动机、从事公共服务的动机以及外生动机具有本质上区别。[2]

4. 职级并行，按照最新《公务员法》的规定，“国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。”职务与职级并行制度旨在加强公务员专业化队伍建设、激励公务员担当作为，通过建立职级序列，改变了原有公务员单一的晋升路径，公务员有机会通过领导职务晋升，或是根据政治素质、业务能力、资历贡献等方面的评价来有序晋升职级，从而提高工资、住房、医疗等待遇水平，获得以往领导职务才能拥有的福利待遇。该制度是我国公务员分类制度改革中的一项制度创新，适应了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。

（三）国内外文献综述

1. 国外文献综述

在面对基层公务员出现“忙与累”现象，要想有效破解此现象，可通过与之相适应的激励政策来破解，此前，不少国外知名管理学家，提出了不少的相关理论，从人的本性出发，探求切实有效的解决方法。即使时代在变迁，科学技术在不断发展，但无论如何人始终是一个组织的核心，激励机制的变革会让个体在心理层面产生积极有效的正面反应，从而影响实际行政执行的能力与效率。从而提升组织整体效能。

X学者Sarason（1998）从社会价值观及历史观的角度对职业倦怠产生的根源予以分析。[3]他认为，职业倦怠在本质上来讲属于个体心理的一种表象，由于个体在工作的过程中会受到工作环境的影响，如果工作环境给予的负面信息过度，工作人员容易否定自身的工作能力，难以形成工作成就感，继而产生退却心理，最终产生职业倦怠。Fredenberger（1974）认为职业倦怠大多存在于服务行业当中，其产生的根本原因是工作人员对于职位的心理预期与实际工作情况不匹配所产生的，职业倦怠心理的产生会直接影响工作人员的工作态度。[4]随后，X心理学家Maslach 和Pines（1996）从社会心理学的角度对职业倦怠产生的现象予以全面分析。结果表明，职业倦怠大多出现在医疗、教育以及社会服务等领域中，产生的根本原因在于工作对象对于其工作的效果要求标准不一，需要工作人员保持较高热忱方能达到工作对象的满意，而在满足他人需求时则极有可能会产生对职业的反感心理，进而造成职业倦怠。该名学者指出，职业倦怠主要可分为情绪衰竭、去人性化以及低成就感等三个维度。

国外现有的关于公务员激励机制研究，主要集中在以下几方面：首先是激励因素。由于在公务员激励机制中，此部分内容十分重要，所以也成了XX所关注的对象。Wilson表示，XX要想令基层公务员的工作热情被充分激发出来，积极开展各项公共服务工作，就必须选用一些激励手段对其进行激励，比如对其薪酬进行提升，为其提供公正的晋升机会等。在《XX未来的治理模式》中，X彼得斯提出的观点是XX要将为其服务人民的公务人员重视起来，要优化人事管理，让他们用最高效的方式去投入到工作中，从而促进XX组织的有效运转。其次是激励方式。当前国家在对公务员队伍进行管理之时，会使用的诸多管理工具，激励方式便是其中之一。学者Wilson表示，借助激励方式，可以将XX组织所坚持的服务理念对公务人员进行灌输，深入公务人员的内心，无论是提高工资待遇还是给予更多的晋升机会，都可以提高他们在工作中的热情，从而提高工作的效率和质量。在《行政学概论》中，X学者怀特主要是提到了晋升机会等与工资待遇相联系的或者能够带来社会地位的精神奖励也是能够对公务人员有较好的激励作用。

　2. 国内文献综述

职级并行制度是我国特色的公务员制度，在2015年《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》中体现并丰富起来。李颜伶认为，县级以下职务与职级并行制度要聚焦基层，能够有效缓解基层行政部门工作人员职务晋升慢，待遇提升慢与高层次行政部门职务晋升快、待遇提高快的矛盾，实行职责并行制度对乡镇（街道）这些基层公务员来说产生了重大利好。[5]李建忠认为，职务与职级并行制度双轨制并行，缓解单一职务晋升的不平等矛盾，为公务员凭借工作年限、个人业绩、资格条件提升待遇打开了一条新路。[6]

职业倦怠，关于公务员职业倦怠的现状，张楠楠、张慧、金艾裙发现乡镇青年公务员生活幸福感缺失、职业胜任力不足、职业自主意识不强、人际交往压力渐增、身心亚健康化。[7]陈新明等人认为，职业倦怠是指人们受限于外部条件或者自身状况，对自己长期从事的工作产生的一种身心俱疲的状态。基层公务员职业发展中出现关于工作的情感、态度和行为衰竭的倦怠现象，也是一种情绪以及人际应激源在作出反应时产生的疲惫或者是热情丧失后出现厌倦的一种状态。[8]

“所谓激励，就是组织通过设计适当的外部奖酬形式和工作环境，以一定的行为规范和奖惩性措施，借助信息沟通，来激发、引导、保持和归化组织成员的行为，以有效地实现组织及其成员个人目标的系统活动。”[9]我国学者陶昕敏提出的观点是，目前，我国关于对基层公务员激励机制中体现的方式还比较单一，对于物质激励和精神激励，比较侧重于后者，激励效果也没得到充分发挥，而对于前者则容易忽略，但是物质激励对于他们的生存发展起着重要作用。[10]我国学者唐艳华也指出我国出台的相关法律法规，比如《公务员法》的出台等等，都因地制宜地采取相对应的激励举措来激励基层公务员，除了重视从物质方面来激励基层公务员外，还必须对精神激励引起足够重视。[11]

权责清单制度，李军鹏通过对XX权责清单制度建设的时代背景分析，提出从促进权力公开透明行使，推进权力下放与协同治理，实现清单全覆盖，完善清单制度体系等四个角度推进XXXXX权责清单制度建设的对策措施。[12]梁远提出了五条完善权责清单制度的建议：第一，让清单更加丰富全面；第二，让清单更加标准规范；第三，让清单更加亲民鲜活；第四，让清单更加进网入户；第五，让清单更加深入人心。[13]程慧认为可以从提升合法性、提升实效性、加强制度执行的有效监督、提升XX回应性四个方面完善权责清单制度。[14]

3. 研究评述

国内外针对公务员工作所产生的职业倦怠，职业压力都有较多的研究，国内专家越来越注重是否与政策体制方面问题。然而很少专门去针对最基层的公务员出现的“忙与累”现象而提出建设性的意见和方式。选取的范围虽都称为公务员，但在我国公务员庞大的体系中，统而概之，不仅调查对象范围过于宽泛，同时，不同地方XX部门由于自身所处城市的经济状况、政治影响等不同，也会造成不同的调查结果。

　4. 研究创新点及难点

本文创新点在于选取的调查对象较为明确，选取对象在之前研究中并没有得到过多关注。同时，提出大胆的预备制的晋升渠道，建立有明确晋升标准的预备制人员档案。

难点：第一受基层公务员特殊的职业身份及自身大学生身份影响，很难接触到其他县乡级基层公务员，个体较为单一且样本数量过于局限，可能会造成偏颇情况的发生；第二受新冠疫情的影响，无法进行实地的调查研究，只能通过个别的访谈及问卷调查的方式收集资料。缺乏一定的社会实践辅佐证明材料；第三对如何确定晋升预备制名单的标准要多方面考虑，不仅要克服一定的主观能动性，同时还要考虑到各方面的标准划分要统一且客观。在面对关于道德品行及自我意识方面的考核要量化，也并非一件易事。会受到外部条件的影响，尤其是公平性难以得到保证。

（四）研究方法与路径

　1. 研究方法

（1）问卷调查法

在研究对象选择上，主要选择的是江苏省盐城市兴桥镇基层公务员，通过问卷调查的方法，能够获取他们存在“忙与累”问题的第一手资料，在此基础上进行归纳和分析，然后得出基层公务员目前工作状况及产生“忙与累”的原因，并依据原因提供解决办法，这也是本论文的研究数据基础。

（2）访谈法

主要和这个镇上的基层公务员进行了沟通和交流，将他们的基本情况、心路历程及所思所想进行记录，从而研究、分析产生“忙与累”的原因及缓解对策。

（3）文献法

本文运用文献研究法对国内外与基层公务员相关的研究成果加以阅读并整理，初步探索基层公务员“忙与累”的现状、成因以及具有较高可行性的对策建议，由此保证论文分析具备的理论基础。

2. 研究框架

本文的主要内容分为六个部分：

第一部分为引言，简要介绍基层公务员产生“忙与累”背景、意义、国内和国外文献综述、研究的思路框架以及创新之处。

第二部分为名词解释。简要阐述基层公务员、职业认同感、职责并行制度、激励制度等理论。同时将这些作为本文理论支撑。

第三部分现状调查，对盐城市兴桥镇基层公务员发放问卷调查收集数据，分析调查问卷中各项目的差异性、信度和效度及相关因素分析，结合当地基层公务员访谈情况，并留意当地基层工作部门开展的活动情况和作风建设。以此，作为本文的第一手资料来源。

第四部分原因剖析，通过调查访谈和查阅文献等方法，探求盐城市兴桥镇基层科员的“忙与累”的具体现状。从两个层面个人层面和组织层面来进行探究。将个人身心健康和外部评价对基层公务员的影响归为个人层面，将晋升激励机制不足和不良作风思想归为组织层面。

第五部分提出对策，根据第四部分描述的问题，从加强伦理道德、完善激励制度、增强心理定力以及组织文化四个层面提出了干预和破解盐城市兴桥镇基层公务员“忙与累”的对策建议。

第六部分研究结论与致谢。

二、基层公务员工作“忙与累”问题现状分析

（一）盐城市兴桥镇状况

兴桥镇──射阳县城南大门，东临射阳港，背靠宁靖盐高速公路和204国道，紧依新长铁路，距盐城机场35公里，国家二类航道黄沙河和建设中的盐连高速公路贯穿境内。全镇总面积115平方公里，耕地面积10.8万亩；总人口56801人，农村劳动力20167人。辖14个行政村，1个居委会，129个村民小组。2002年该镇实现国内生产总值3.47亿元，财政收入1004.1万元，集镇居民收入4500元，农民人均收入3900元，城乡居民人均储蓄2281元。

盐城市兴桥镇内设党政办公室（党建工作办公室、综合指挥中心）、社会治理局（社会治安综合治理中心）、安全生产监督管理局（综合执法局）、行政审批局（为民服务中心）、社会事业局（退役军人服务站）、财政和资产管理局、经济发展局（建设和生态环境局）、农业农村局、兴桥镇人大、工会、纪委办、武装部、共青团、妇联基层组织部门；同时兴桥镇除敬老院保留外，将其余镇属公益类事业单位进行整合，名为兴桥镇综合服务中心，是为公益一类活动进行全额拨款的事业单位。

据了解，盐城市兴桥镇基层公务员共76人，其中男性基层公务员有42人，占基层公务员人数的55.2%，女性基层公务员有34人，占基层公务员一级科员二级科员44.7%。在兴桥镇基层公务员中具有研究生学历的有8人，占总人数的10.5%;具有本科学历的有17人，约占总人数的22.3%；大专学历及以下的有51人，占总人数的67.1%。在年龄方面，35岁以下29人，占比38.1%；36-45岁34人，占比约44.7%，46岁以上13人，占比约17.1%。

（二）盐城市兴桥镇基层公务员“忙与累”的调查概况及数据分析

在职责并行制度下，不同职级职数是按照公务员行政编制数量按照一定比例划分的。若一单位人数为100人，那么到县区一级的一级科员及二级科员需保持在60人以上，根据岗位职责的具体需要进行增减，大致占比60%及以上。由此可见，基层公务员在整个公务员体系中的占比是较大的。

为定性和定量分析盐城市兴桥镇基层公务员产生“忙与累”问题的原因，本文利用问卷新线上发放问卷的方式进行统计分析。本文以线上问卷星发放问卷调查为主要调查资料数据来源，也开展了个别访谈，共计发放42份问卷，占兴桥镇基层公务员人数总量的55.2%，由于受疫情影响仅拜访了6名基层公务员并进行访谈。线上调查问卷分为两大部分，一为了解兴桥镇基层公务员的基本情况，另一方面则根据倦怠测量表确定问题以获得基层公务员出现“忙与累”现象的原因。

　1. 访谈情况概述

在访谈的6人中，特意选取了25岁的陈某女，33岁的蒋某女，46岁的孙某男及其他三位基层公务员。通过与25岁的陈某女的访谈中，得知对她她这种刚大学毕业选择进行离家近的XX单位也是爸妈的想法，至于自己是否真的是想做基层公务员还保持一种探索状态。对于目前相关的一些奖励制度及晋升制度还不太有深刻的理解和体会，目前仍处于一种学习的状态。当面对压力和工作多时，她会选择和自己的朋友进行沟通交流，或者自己找点自己喜欢的事情做，比如做饭、购物、跳舞等活动来排解自己的压力。33岁的蒋某女则是已经拥有一个儿子的美满家庭，但对她来说，工作家庭两个方面都要兼顾，对她来说是有一定压力的。尤其是现在处于上有老下有小的家庭中，再加上工作的繁忙更是让蒋女士感到“忙与累”。而当我问她怎么去调节这些压力时，蒋女士说人长大了，很多事自己消化就好了，孩子还好需要辅导和陪伴，连基本的娱乐活动都很少。在谈到考核和奖励机制时，也表示其实还不错，该有的都能有所提供。虽然看重物质奖励，但仍希望能够得到多一些的提拔和关注。46岁的孙先生则表示现在他处于一种“得心应手”的状态，目前公务员是相比于其他工作来说比较稳定，福利待遇也是不错的。对于考核奖励机制表示，现在已经不再追求那些职责岗位，做好自己的事情，安安稳稳地过生活就可以了。对于那些工作压力其实也已经习以为常了。由于工作多年，周围的人都对他客客气气的，再加上不太精通与网络情况，所以目前来说，都还不错。

　2. 调查问卷数据分析

622579f4233cba87cd81bb8d3a21010d 　　图一表示，身处不同职责岗位的基层公务员对自身岗位晋升的期待值不尽相同，36%的人认为职位晋升机会还是非常多的；但13%的人则较为悲观，认为晋升渠道较为狭窄，不太容易有晋升机会。由此可见，对于盐城市兴桥镇的基层公务员来说，岗位晋升是具有一定激励作用的。

4f15ddabee4c4202e2412002cb5649b3 　　从图二中，可以看出盐城市兴桥镇基层公务员在疫情防控期间承受的压力也是不可忽视的。在新冠疫情影响下，上级有要求，向下就要有落实，这就在一定程度上加大了基层公务员的工作量；基层公务员由于直接面对基层群众，更能直接地了解到群众对于基层公务员的评价，这对于基层公务员来说又是一种无形的压力；基层公务员作为行政体系的“神经末梢”，不仅要完成上级职能部门分派下来的任务，而且在任务完成过程中还会提出新要求。让基层公务员在完成自身任务之外还要做得全、做得好。

（三）盐城市兴桥镇公务员“忙与累”的现实表现

在实地调查及访谈中，兴桥镇党委XX对乡镇工作负主要责任，负责统筹安排工作；兴桥镇镇长则负责资源的调配和人员的安排情况。作为兴桥镇的XX镇长却是兴桥镇最忙的人，需要接受上级的各项监督检查及参与各种会议。在实地调查期间，XX从早上去参加会议，接着驱车返回乡镇，再到下午进行会议精神及会议内容的传达。在访谈过程中，部分基层公务员表示只要是能为人民群众办实事，做到真正为人民服务，听到老百姓的夸赞和看到乡镇逐渐向好，这是他们最有获得感和成就感的时候。

随着改革的深入，为人民群众提供更为便利的服务一度成为盐城市兴桥镇基层部门的宣传语之一。兴桥镇提出的一些举措切实方便了百姓。一次性将业务告知给群众，一窗负责受理，一次办好，“三个一”体现了兴桥镇服务窗口高质量的群众工作，同时百姓有电话热线，有发表评价的XX网站，也有手机app的投诉渠道。人民群众在自身利益没有得到满足或者自身问题没有得到解决时，有了这些要求和渠道，给了人民群众参与感和监督权

然而对于基层公务员来说，不仅需要更加全面的业务能力，对办事能力也有了更高要求。提高了基层公共服务质量，不仅加大了基层公务员的工作量，同时也增加了基层公务员的压力，造成“忙与累”的消极现象。在现行行政活动中，基层公务员具有多重角色，不但是XX部门角色，同时也扮演着不同角色，每个角色都有相应的责任和义务。在日常生活中，由于身份职务的特殊，基层公务员时刻需要绷紧一根弦，他们代表着XX形象。这无疑是对基层公务员的一种长期性的无形压力。也是基层公务员出现“忙与累”问题的原因之一。在乡镇现有的政治生态中，盐城市兴桥镇部分基层公务员也存在“只对上级和所在组织负责”的本位主义倾向，把“领导满意”作为对工作的唯一评判标准[15]。基层部门同样需要处理人际关系，这会在一定程度上浪费基层公务员的时间和精力，但并不能真正有效的去促进XX机构执行效率和水平。如若没有恰当处理好内部关系，甚至会影响行政效率。

三、基层公务员工作中“忙与累”现实困境

（一） 主观因素

面对XXX带来的新形势、新任务、新问题，对于基层公务员提出了新要求。一些基层公务员由于自身能力不足，在处理工作中仍因循守旧，无法用新思路、新思维、新观点去处理；一些基层公务员只会照本宣科，做一个“传声筒”，通过会议去传达上级会议内容。由于部分基层公务员在社会价值取向多元化的影响下，产生理想信念动摇，责任意识缺少等现象。XXX总XX指出，“本领恐慌在党内相当一个范围、相当一个时期都是存在的。”[16]本领恐慌是对自身缺乏认知，是自以为是，认为什么都懂。从而故步自封，固执己见。当基层公务员眼界、知识、素养、能力与之不相匹配时，自然会产生“本领恐慌”。有些基层公务员难以将理论与实际起来。只谈理论，无法贯彻新发展理念；只谈理论，无法推进供给侧改革；只谈理论，无法真正做好群众工作。

目前，有一些基层公务员确实很忙，但“忙”并非为了百姓而“忙”，而是忙中有“盲”。对于群众工作、群众需要“盲”；对于情况不明，就想撸起袖子加油干的“盲”，更可怕的是“心盲”。他们将少惹事，办易事作为“行动指南”，将基层工作苦，群众问题多作为“认知标准”。将投机取巧、贴领导作为“晋升渠道”，沉迷于跑送逢迎、声色犬马，这样的“心盲”才是让真正想办实事，做好事的基层公务员更感到“忙与累”。基层公务员要抵住外界诱惑，真正去了解民苦民需，真正为百姓做实事、解难题。也许一时不被上级知晓，不被社会所看见，但只要踏实肯干，劲往一处使，必然会有回响。为百姓谋幸福才是基层公务员的真幸福。

基层公务员既无权制定政策，也不能整合组织之间的关系，发挥组织间效能的最大化。基层公务员只能作为“完成既定工作”的执行者，这使得基层公务员只能被动地接受“角色”。在面对领导安排的基层工作为自身角色发生冲突时，基层公务员往往觉得无所适从，出现积极性不高，对工作的奉献程度低、对工作投入少、容易受其他事务工作影响的表现。不明确自身任职资格和权限、繁杂琐碎的层级沟通、不定的汇报关系都会导致基层公务员出现自身角色定位不清晰，从而发生角色冲突。

（二）客观因素

“文山会海”，“疲”于应对面对上级安排下来的临时性事务，事务不仅多而杂并且不定时地出现新的工作任务。每个任务的完成都需要花费基层公务员一定的时间精力，包括撰写工作总结、汇报材料等；同时基层公务员还要促进乡镇改革，促进乡镇发展。要让乡镇有创新、亮眼的工作成绩；要完成基层工作并非易事，尤其是一项新活动、新举措、新政策的出台，都需要基层公务员进行大量的实地调研、可行性分析、方案策划，对于这些活动方案政策的执行同样需要上报给上级领导进行批示。尤其是基层年轻公务员，他们积极有能力去完成领导安排布置的各项工作任务，包括一些检查、一些突击性的工作、“盯”一些亮点或重点工作；对于基层年轻公务员来说，他们有更大的抱负及政治预期，希望得到事业与政治上的提升。这就使得部分有能力的基层公务员被赋予了更多的事务。致使“忙闲不均”。

工作流程不明确对于基层公务员来说，机制体制的不足他们是最直观的感受者。组织系统的合理顺畅是影响基层公务员感到“忙与累”的影响因素之一。对于基层公务员来说，能够有效地将上级下发的政策事项落实到位，将基层人民群众的呼声、需求能够传达给上级领导，使之形成上下统一的合理的公务员队伍体系，是缓解基层公务员“忙与累”的有效途径之一。工作流程清晰、汇报对象固定都能够在一定程度上提升基层公务员行政效能。基层公务员要接受来自横向与纵向两种不同维度的分工，同时受传统职能管理模式的约束，往往需要逐级沟通。在XX内部系统流程中，可能还会受到层级节制并且需要参与协调控制的情况，这就会在一定程度上使信息沟通阻滞甚至失真。通过优化XX工作流程能够提高行政效率，降低行政成本。将组织内各部门整合，从而改进公共服务质量，提升基层治理效能。

人少事多，一岗多责基层治理主体多元，内容繁杂，方式多样，但涉及民众的切身利益。面对我国权力上收、责任下放的制度特征，使得权利和责任的边界模糊从而导致权责不对等。在自上而下的压力和自下而上的责任链条下，基层公务员既要将上级政策落实到位，同时还受限于权力制约，让基层公务员“敢为”而“不能为”，进而消减为“不作为”，无法获得相应的权力让基层公务员在推进工作进度时难上加难，极大地挫伤基层公务员工作积极性。

同时，基层公务员为了能够获得晋升优势，以领导重视的事项为抓手，成为基层公务员新的“工作中心”。对于那些有一定政治预期的基层公务员来说，任务密集、事务繁杂已是工作常态。从招商引资到环境治理甚至乡村治理，覆盖了经济、政治、社会、生态等多个领域。不同的治理需求就会有不同的问责需求，基层XX作为问责主体，基层公务员作为问责的唯一对象，面对持续高压的问责，基层公务员产生“忙与累”问题也是理所当然的结果。

四、基层公务员工作“忙与累”现象的对策

（一）主观方面

1.加强行政伦理建设，强化XXX建设和政治建设

在新形势下，我们要借鉴其他国家先进经验，取其精华去其糟粕。去形成适合中国本土文化，富有中国特色的行政伦理法律文本和伦理道德建设，使我国XX公务员树立更加正确的行政伦理观念。道德规范是一种抽象的外部规范手段，会对基层组织工作要求和效率有潜移默化地影响。Dow North 在他的《制度变迁理论纲要》中指出，在人类发展进程中得以留存的，融入社会文化中的技能与规范，推动着社会制度严格按照一定途径逐步向前发展。

基层公务员其行政伦理首要变现为作为公民本身的道德水准，在此基础上要以国家公务员的身份去树立正确良好的行政职业伦理。基层公务员是直接面对人民群众的，因此，更要在面对诱惑是去选择正确的行政态度。建设好行政伦理规范，不仅能够正确处理组织内部、各组织之间、组织与社会的关系。基层公务员要始终把人民利益放在第一位，把集体利益置于个人利益之上。基层公务员作为XXX意识的执行者，人民群众意愿的传达者，树立正确的行政伦理有利于从内在去规范约束自身行为，提升基层公务员的行政效率，更好地建设服务型XX、责任XX。

培养正确、合理、合格的行政伦理价值观，才能保障公务员体系的和谐稳定。伦理价值观的培养是防微杜渐并非亡羊补牢，只有基层公务员能够筑好筑牢行政伦理价值观这个底线城墙，才能更好地去服务人民群众。可以通过请一些先进模范基层公务员进行演讲，在核心价值观的基础下，树立正确的三观。同时基层公务员本身就要具备一定的道德要求和道德水准，这种水准在可控范围内是可以实现并且合理的。都是每位基层公务员都应该保持不断学习的态度，在学习中进步，提高自身文化道德素质。公务员是国家公务机关的服务人员，要起到带头和先锋表率的作用。作为基层公务员自身就要增强自己的带头意识，自律意识。基层公务员自身也要必备一定的认知水平，将行政伦理体系中的各项细则和规定与自身认知相结合，尽可能地去贴近行政伦理原则，在此基础上，内化成自身动力。提升自我认知服务水平和服务意识。

2.从内在心理出发，提升心理定力

（1）激发公共服务动机，主动寻求破解途径

基层公务员的公共服务动机有两个动机及四个维度组成。人是由内生动力和外生动力两部分共同作用，相比于外生动力，内生动机更能够稳定持久地对基层公务员起作用。公共服务动机作为公职人员的一种复合式的自我内部规范，其指向不是单一层次的价值，蕴含着公务人员对公众负责、为公共服务，以增进根本的公共利益作为目的，公共服务动机驱使下的基层公务员行为一定程度上可以纠正公共管理过程中“效率至上”、“仅对上级负责”等价值偏差问题。公共服务动机是个体为了服务于增进社区、国家、民族或人类等共同体的广泛利益的内生驱动力。

同时，基层公务员如果能够参与到组织目标政策的制定中去，在一定程度上对基层公务员有正向积极的作用。从以往基层公务员只是上传下达的枯燥程序中进行适当改变，增加其参与感。一方面，作为直接面对人民群众的基层公务员来说，他们更能直观地感受到基层群众的需求。同时，在组织目标和政策制定中，如若能将基层公务员的想法考虑在内，也体现出一种关心下属想法的积极组织环境氛围，让基层公务员感到重视也能在一定程度上，缓解基层公务员“忙与累”现象的发生。基层领导可以通过征询意见、参与协商等途径将执行人员纳入考虑之中，充分发挥基层公务员群体公共服务活动过程的主体性与积极性，进而激励其公共服务动机水平。

（2）加强基层公务员职业认同感，树立正确职业价值观

基层公务员会在日常工作生活中，在重复枯燥的工作中容易丧失工作热情和理想。因此，要增强基层公务员的职业归属感和职业认同感。可以通过了解和学习先进模范的基层工作者的行为作风。在基层公务员群体中形成一种向心力，向优秀看齐，形成良好积极向上的工作氛围。基层公务员与人打交道，必定会更加注意到人民群众的态度情绪及评价，在马斯洛需求理论中，人们同时希望获得他人的认可赞同。可以通过现在自媒体、融媒体等传播途径对基层公务员进行一个正面宣传或者公正客观地评价。既可以发挥一种监督作用，同时产生一种积极的舆论情况。可以一定程度上提高基层公务员在人们心中地位，也可以让基层公务员得到正面积极回应从而更进一步去增强自身职业认同感，让行政效率得到提高。

（二）客观层面

1.完善薪酬激励制度，明晰责任边界

XXX总XX指出：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取XXX新胜利提供更加有效的制度保障。”

（1）完善薪酬体系，提高基层公务员工作待遇

不仅要提高基本工资水平同时发挥绩效工资的作用，对先进优秀的基层工作者可以通过一定的物质奖励来激发其工作热情与动力。薪酬结构还要考虑到职位性质、难易程度与责任轻重等因素。基层公务员面对繁杂多样的工作环境和工作事务，产生“忙与累”的心理感受，更会影响基层公务员的工作选择，造成人员流失。所以要留住人才，留住基层公务员。基层XX本就繁杂多样的工作本就需要效率高，人员的安排和配置都尤其重要，一个岗位的缺失也会间接影响整个基层部门的工作效率。让薪酬水平尽可能地与工作量、贡献率相匹配。福利政策也可以增加薪酬的弹性空间。

（2）职级并行制度下，完善晋升培养机制

对那些工作能力出色，道德水平高，公共服务意识强的基层公务员可以优先考虑，跳出墨守成规的规章制度，同时不要局限于固定的机构部门。营造“能者上，平者让、庸者下”的晋升氛围。当公务员认为自己在职级晋升中遭遇不公正待遇，可以通过合法合理的途径进行维权，相关职能监督部门也有权利和义务就所举报的问题开展调查。

职务晋升是激励员工，破解基层公务员“忙与累”的有效途径之一。要健全干部选拔制度，要对人才业务能力、道德修养、业绩情况等进行多方面的考核，同时唯才是用，人与工作岗位相匹配，将能力出众，道德品质优良，切实为人民服务的基层公务员建立“预备制档案”，从“预备制档案”出发，各基层公务员以进入“预备制档案”为荣，端正自己的工作作风，不断提高自身文化素养，加强自身道德素质。岗位空缺就能从其中挑选适合其岗位的基层公务员，使所有的基层公务员都能通过自己的努力来获得与之相匹配的待遇，更能激励基层公务员办好事，办对事。

在创新建立“预备制档案”的晋升渠道时，要充分考虑到基层公务员的办事能力、工作年限、工作突出事迹、平时的行为操守等整体素质素养的考核。“预备制档案”可以一定程度激励基层公务员努力做事。职务职责提拔是当前对于基层公务员来说肌理效果最为明显的一种举措。

（3）完善权责清单制度，厘清行政职权与对应责任关系

完善权责清单制度，一是要让基层公务员能够依法行政，根据相关规定作出相应职责。让基层公务员能够做到依法办事，依法担责。二是将基层行XXX力透明化，在阳光下进行。将基层职能和义务公布于众，接受人民监督。明确各级XX及其职能部门的责任，让问责有法可依，推动基层XX从“无限责任”转为“有限责任”；推行县级基层XX权责清单制度，有利于划清权责边界，厘清市场、XX和社会的关系，让可以由市场解决的问题要学会放手，XX要做到一只无形的手，不过多干预市场规律和运作。为了能保证权责清单执行的合法性还要做到有法可依，让制度在法律之下进行，才能保证权责制度有效地进行下去。

2.提供情绪释放空间，完善组织外部环境

（1）关注基层公务员的心理活动，提供咨询帮助服务

在日常生活工作中，基层公务员会遇到工作困难和疑惑无法得到解决，由于缺少科学的引导机制，即使很多基层公务员能够通过自我调适的方法去调节，但相比于科学有效地调节手段还是微不足道的，因此可以根据需要积极引进职业化的人才去提供正确的心理疏导，提高基层公务员工作的积极性和信心，以及处理问题时的心理承受能力，形成良好的工作氛围。

基层公务员的心理需求不可忽视。拥有良好的心理素质，不仅可以帮助基层公务员缓解关于“忙与累”现象所带来的焦虑和不良情绪，同时通过心理咨询可以解开基层公务员的疑惑。设立专门的咨询服务，是为了保护好公务员的隐私也可以发挥各类资源的优势，提高基层公务员的服务水平。但值得注意的是，建立心理咨询服务需要相关专业的人员进行有针对性地制定科学有效的心理咨询服务。因此，需要通过市场和付出成本，这需要基层领导能够综合各方面的因素来决定。

（2）丰富基层公务员的解压场所及活动

基础设施建设是丰富基层人员工作内容的重要举措，能够树立健康向上的工作心态。改善办公条件，优化办公环境氛围。通过将部分基层办公用房建设为文体活动室，图书阅览室，健身馆，压力释放室，兴趣活动室等多功能场所。同时不定期举行趣味运动会、书法比赛、读书交流会等文体活动。营造温馨和谐，积极向上的办公氛围。提升基层公务员的幸福感，缓解其疲劳感，压力感，从而提高行政效率，更有效地处理基层事务。

五、结论

基层公务员从以前的“读书喝茶看报”，到目前的“干、干、干，白加黑和五加二”，“累、累、累，昏天又黑地”，直至出现“忙与累”问题。压力层层传导、任务压紧压实，基层公务员作为一线公共事务的执行者，在面对重压、重担、重忧之下，对基层公务员“松绑”，为基层公务员减负，让基层公务员不再“忙与累”。

本文以形式主义及基层减负为研究基点，积极查阅相关文献资料及相关报道。以形式主义、职业认同感缺失、角色定位模糊三方面作为主观因素着手点，探究分析基层公务员在主观能动性上与基层治理效能的相关关系；将一岗多责、文山会海及业务流程不明确等现象作为客观因素进行研究。最后，结合职业认同感、公共服务动机等理论，从主客观两方面分别提出相应对策，将提升基层公务员行政伦理道德、增强内在定力，完善激励制度、明晰权责体系及改善组织外部环境作为研究结论。

本文较为创新点在于提出“预备制档案”，用于在面对基层公务员晋升时，利用相对完备公正且量化的标准去建立档案，既是激励基层公务员能够提升自我工作能力道德品行。但缺点在于是否仍会受到形式主义作风等不良思想影响，缺乏实践难以得到验证。

同时，较小程度上去提出增加基层公务员在公共政策与组织目标制定过程中的民主性和参与度。相对于之前的上传下达，基层公务员能够参与其中，积极地进言献策，积极听取最直接面对人民群众需求的基层公务员的想法，不但可以了解民众的想法，同时有了基层公务员的参与感，如果被采纳，也会激发他们对于问题解决的探索，是否能达到当初的预期，进一步激发基层公务员的主动性及行政办事能力。

打通“最后一公里”，破解基层公务员“忙与累”现象，已成当务之急。通过建设合理的基层制度，增强基层公务员心理建设，改善基层公务员“忙与累”的工作生态，从而推进基层治理能力现代化及激发基层行政效能的发挥。

参考文献

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[4]Freudenberger，H.J.Staff burnout.The journal of Social Issues.1974.

[5]李颜伶，索志林.论基层公务员职务与职级并行制度[J].人才资源开发,2015(18):24.

致谢

行笔于此，落笔为终。随着提笔写下致谢的时刻，也意味着我的学生生涯即将结束。四年大学时光仿佛弹指一挥间，始于 2018年金秋，终于 2023盛夏。目之所及，皆是回忆，纵有万般不舍，但仍心怀感激。

师恩浩荡，没齿难忘。感谢我的论文指导老师。老师治学严谨，待人可亲，从开始的论文选题反复斟酌，到论文写作中的时时敦促，再到多次修稿的回复批注，无不是老师一直耐心的引导我帮助我，才得以最终完成此稿。此外，我要感谢所有指导过我的老师，在我求学路上答疑解惑，指点迷津。饮其流时思其源，成吾学时念吾师。得遇良师，何其有幸，定将终生感恩铭记。

树高千尺，根深在天士。感谢我的家人，二十余载一直陪伴在我的身边，默默的支持我，爱护我，尊重我的決定，让我幸福快乐的长大，你们永远是我最坚强的后盾。无论将来身处何方，所遇何种困难，血浓于水的亲情都会让我倍感踏实与温暖。愿你们永远开心幸福，平安健康。

时光清浅，幸之相遇。感谢108的室友们。我们从不同的地方求学手此，同住屋檐下，互相包容理解，从彼此的陌生疏远到心灵相通。多少个夜晚，我们互诉衷肠，共谈理想，感谢你们让我远在家乡之外感受到了温暖。此后我们将奔赴不同的人生，愿你我前程似锦，期待顶峰相遇。

初见乍惊欢，久处仍怦然。很幸运在大学遇见了我的男孩子，感谢每一次的陪伴和夸奖，让我越来越自信，让大学的生活结束的那么精彩。人生漫长，能与你一起经历人生的平淡和起伏，见证彼此的成长，让我坚信未来可期。始于初见，忠于人品。

以梦为马，不负韶华。虽从未优秀过，但不曾放弃过。没有谁能够一帆风顺没有谁的成功轻而易举。或许前路未必是光明坦荡，但也一定充满无限可能。希望自己永远保持交热，不忘初心，对得起生命里的这段闪光，对得起青春的洗礼，对得起这一路的真诚。

凡是过往，皆为序章。最后很感谢身边出现的每一个人。我始终相信生命里出现的每一个人，经历的每一段感情都是注定的，他们或多或少的教会我一些道理。相遇不一定有结局，但一定都有意义，感激之情溢于言表辞有尽。愿国家早日战胜新冠疫情，愿你我未来可期。