农村地区控辍保学政策执行现状及对策分析——以南涧县为例

摘要

本文通过利用公共管理的相关理论，结合现阶段的控辍保学政策，以近年来该政策在南涧县的实施现状为基础，分析政策执行过程中和政策执行后已经出现或可能出现的困难和问题，最后对进一步巩固控辍保学工作成果提出相应的对策和建议。本文先从自然环境、民族人口、农业经济三个方面介绍了南涧县的基本情况，从政策制定、执行和教育基础设施建设两方面分析了南涧县控辍保学政策的执行现状。其次梳理了南涧县控辍保学政策在执行过程中存在的有关问题，着重分析了学生潜在的辍学问题、劝返生的管理问题和农村地区义务教育的保障力度等问题。最后针对所提出的相关问题探索控辍保学新思路提出相应的对策和建议。

关键词：农村地区；控辍保学；政策执行

一、前言

（一）研究的背景和意义

1.研究背景

“十三五”以来，为了更好的发展基础教育事业，xx作出了一系列的部署安排，制定了若干的教育政策。2020年6月，为了历史性地解决适龄少年儿童的辍学问题，教育部等十部门联合印发了《关于进一步加强控辍保学工作健全义务教育有保障长效机制的若干意见》，截至2020年12月31日，全国义务教育阶段辍学学生由台账建立之初的60万人降至682人，其中20万建档立卡辍学学生已经实现动态清零，为实现2020年九年义务教育巩固率达到95%的目标奠定了坚实的基础。[]经过多个部门的合力攻坚，我国的控辍保学工作取得了历史性突破。但我们丝毫不能放松警惕，要深刻认识到学生辍学问题仍有反复的风险。下一步我们对如何进一步推进义务教育控辍保学成果巩固提高的研究将具有更重要的研究价值。

2.研究意义

（1）理论意义

第一，当前对进一步推进义务教育控辍保学成果巩固提高的研究较少，通过搜集和调查已有文献，发现阐述政策执行效果、分析问题的文献居多，给出实际的建议对策的文献较少且内容基本一致。南涧县关于控辍保学相关的调查研究报告及相关资料不仅很少，而且大部分年代过于久远。因此，本研究立足于南涧县进行实证研究，因地制宜，将已有的理论系统化、完善化，这将具有很重要的研究价值，也希望能够在一定程度上指导相关的实践工作。

第二，现有的控辍保学研究主要是从教育学、社会学、民族学的视角来入手，从行政管理的视角进行研究的还比较少。本文从行政管理的角度对其进行研究，可以为推动进一步巩固控辍保学工作成果研究提供一定的参考。

（2）现实意义

第一，控辍保学对促进教育公平、提高人口素质、阻断贫困代际传递有着非常重要的作用。本文的研究关注南涧县农村地区的控辍保学工作，也就是关注农村地区的教育扶贫脱贫工作，对巩固提升教育脱贫攻坚质量有一定的实践意义。

第二，立足于南涧县农村地区进行调查研究，研究具有一定的针对性和代表性。研究结果对其他地区进一步推进控辍保学工作成果巩固提高具有一定的借鉴意义和价值。

（二）研究方法

1.文献研究法

充分搜集国内外相关的研究资料，对其进行归纳总结，为本研究的开展打下一定的理论基础。最后结合本研究的实际情况，对国内外一些宝贵的的经验和理论研究成果进行有效借鉴。

2.实地调查和访谈法

为了确保研究的顺利开展，保障资料的真实性与可靠性，深入实地考察，对研究对象进行深入访谈，借以发现问题、分析问题、最后解决问题。

（三）国内外文献综述

1.国内研究综述

以时间为变量对文献进行归纳和总结，我们可以发现闫海涛和左彩云是最早研究辍学率反弹的两位学者，他们分析出了学生自身学习困难和认为读书没有用的思想是辍学反弹的主要原因，而不是因为家庭贫困。在2005年后，研究辍学的视角逐渐增多，内容不断丰富。如2019年，李一陵以《不能因劝返生“闹校”就否定控辍保学》为题展开讨论，认为对一些问题学生的管理，要强化各部门之间的合作，因为控辍保学工作不仅仅是教育部门或是学校一方的责任，有关行政机关也应该履行好公共管理的职责，不能认为把辍学的学生劝返到校就完成了工作任务，还应该持续跟进劝返生后续的管理工作。2020年，赵明仁、陆春萍两位学者通过研究得出了学生辍学最主要的原因是厌学的结论，指出了当今贫困地区辍学出现了明显的区域性和阶段性、从被动辍学到自愿辍学、从显性辍学到隐性辍学的特征。

2.国外研究综述

关于控辍保学问题，世界各国的学者进行了大量的考察和实证研究，主要包括以下几个方面：

X的科尔曼研究了社会资本和学生学习之间的关系，并指出良好的学业成绩与成就与社会主义资本优势有很大的关系。贝克等一些学者认为影响学生辍学行为的因素是教育需求，尤其是教育回报期望和个人教育目标的实现。对于XX控辍保学政策方面的研究，X为了缓解辍学现象，制定了辅导计划，专门对青少年提供服务。卡布雷拉通过建立支付能力模型，研究得出了学校的学费高低和XX对学生的经济补助在控制学生辍学方面具有有效性的结论。

3.文献评析

梳理国内外的相关文献，可以看出大部分是研究义务教育阶段学生辍学的原因，然后给出相应的建议或对策。针对当前如何进一步巩固提高控辍保学成效的研究则较少，因此本研究的开展具有很重要的研究价值。

（四）理论依据与概念界定

1.理论依据

（1）政策分析理论

政策分析一般是指个人、团体、研究机构对现行或计划实行的组织政策、决策程序和活动中的情况、问题，以及公众对它们的反映信息进行系统的调研、观察，并作出定量和定性分析的过程。[]控辍保学政策是我国义务教育政策的一项重要内容，对其进行系统的调研、观察，并作出定量和定性分析，能够协助国家下一步的政策计划顺利进行，有效推动国家教育事业的发展。

（2）政策执行理论

政策执行是指通过一定的方法，综合运用各种手段，为了实现政策目标而采取特定行为模式的过程，是将一种观念形态的政策方案付诸实施的一系列政策活动。[]控辍保学政策的执行效果不能仅仅只关注数字指标，需要进行实实在在的决策追踪、调查研究和分析，才能使下一步的政策制定更具科学合理性。

（3）新公共管理理论

新公共管理理论是80年代以来盛行于西方国家的一种新的行政管理理论和模式，它的主要思想是将市场机制带入到公共管理中，强调市场效率，否认了传统的官僚垄断制度，强调提供产品的顾客导向作用，注重结果胜于规则，提倡花费最少的成本来获得公共服务和管理的最大收益。[]

在控辍保学政策执行过程中，为了在一定时间内降低辍学率，政策执行者追求学生在短时间内回到学校进行学习的行为是新公共管理内涵的体现。

（4）渐进决策理论

该理论是由X著名政治学家和经济学家林德布洛姆基于对理性决策模式的批判和反思发展起来的决策理论，他认为, 任何决策只是以往政策的小幅度修正。[]

认真贯彻落实执行控辍保学政策是一项重要的政治任务，它时刻影响着国家义务教育事业的发展。在义务教育不断发展的过程中相应的教育政策也会发生变革，因此，我们必须要用发展的眼光来看待控辍保学这一政策研究的相关问题，运用渐进决策理论的角度来分析才更能够更好地做好控辍保学政策的相关研究。

2.概念界定

（1）控辍保学

控辍保学是保证适龄儿童少年接受完整义务教育的重要抓手，是促进教育公平、提高人口素质、阻断贫困代际传递的基础性工作。[]

（2）政策执行

政策执行是指通过一定的方法，综合运用各种手段，为了实现政策目标而采取特定行为模式的过程，是将一种观念形态的政策方案付诸实施的一系列政策活动，这些行为包括两方面内容:一是将决策转化为可以操作的过程，二是按照决策所确定的目标而进行的努力。[]

二、南涧县概况与控辍保学政策执行现状分析

（一）南涧县概况

1.自然环境情况

南涧县的全称为南涧彝族自治县，近年来，南涧县始终坚持生态文明建设优先的原则，使得南涧县的自然生态环境质量日益提高。南涧县拥有丰富的动植物资源，主要集中分布在无量山国家自然保护区，全县的森林覆盖率高，冬无严寒，夏无酷暑，气候舒适宜人，属于雨热同季的山地季风气候。

2.民族人口数量

南涧县下辖南涧镇、无量山镇、小湾东镇、宝华镇、碧溪乡、拥翠乡、乐秋乡共5镇3乡81个村(居)委会、1610个村(居)民小组，共22.8万人。[]南涧县属于少数民族自治县，县内居住着26个民族，其中少数民族人口占总人口一半以上。

　3.农业经济发展情况

本县为了巩固脱贫攻坚成果，持续提升贫困户收入，依托自身的资源优势，努力打造了“六个一”产业为主的本土特色品牌，使之与乡村振兴有效衔接。

近年来南涧县统筹加大对当地农业发展经济的投入力度，合理配置各项农业资源的运行机制，形成多元化、多方位的各项帮扶机制，实现了当地农业发展的特色化、规模化和全能化。2016年至2019年，全县投入产业扶贫资金共40916万元，占财政整合涉农资金的31.7%，产业扶贫项目惠及建档立卡贫困户14463户，覆盖率达100%，南涧县还组建农业产业扶贫综合技术指导专家团，分为8个小组，分别到乡镇、村、田间地头开展生态种植、生态养殖技术服务，切实提高贫困户的科学技能，通过产业帮扶、技术服务，帮助贫困户建立起适合自己发展的1至2项以上特色生态产业，为乡村振兴和产业兴旺打下坚实基础。[]

（二）南涧县控辍保学政策执行现状分析

1.在控辍执行上

控辍保学工作必先强化措施，压实责任，2018年出台了《关于进一步加强义务教育阶段控辍保学工作的实施方案》《关于加强困境儿童保障工作的实施意见》《关于进一步加强义务教育阶段控辍保学工作的通知》《关于建立义务教育阶段“控辍保学”“六包”工作机制的通知》等相关文件，严格执行“双线”“六长”“八包”“一帮”工作机制。[]多次召开控辍保学专题会议，签订控辍保学责任书17份。二是从2018年3月1日起，要求各个乡镇中心校实时掌握义务教育阶段学生到校学习情况，履行控辍保学工作日报制度，必须每日都向县教育局汇报学生的在校情况。三是各乡镇学校根据《关于加强2018年春季学期义务教育阶段学生劝返工作的通知》要求，对义务教育阶段辍学的学生进行电话劝返、入户劝返，生均劝返次数达3次以上。各乡镇人民XX对尚未返校的61名学生家长发出《限期入学通知书》61份。四是开展丰的富多彩送教上门服务，针对南涧县67名送教上门对象的不同需求，110名教师认真根据教育局制定的《南涧县义务教育阶段残疾儿童少年送教上门实施方案》，开展送教上门服务111人次。

南涧认真做好义务教育阶段学生控辍保学工作,落实教育扶贫包保责任，做好一生一策、一生一案工作，做到开学第一个月每天上报学生到校情况，其余月份实行周报和月报，时时掌握学生动态。

2.在教育基础设施上

2018年南涧县积极统筹城乡义务教育一体化发展，创建了4所义务教育标准化学校。南涧职中开始新建学生宿舍和食堂，学校的的职业教育办学水平也朝着特色化发展。在此基础上，南涧县本着教书育人的、以人为本的基本目标，以发展学生的全方位素质为教育方向，加大对特殊教育和后进生教育的重视力度，建立健全对学校各类学生的资助及补助机制，以促进对各阶段学生教育的公平性，努力建设重视学生素质教育，并能给每个阶段学生接受公平教育的美好校园，保证好学生的教育公平和学校自身的教学质量。

2019年无量山镇中心幼儿园、南涧一中食堂和教学楼建成投入使用；县内有5所学校创建为义务教育标准化学校；2019年南涧县控辍保学工作成效明显，93名“两后生”接受义务教育。

2020年社会事业全面发展，民生福祉持续增进。截至2020年4月累计投入重点民生领域资金17.26亿元，其中投入教育事业资金4.36亿元。南涧民中省一级三等高中创建工作扎实开展，清华附中创新实验班办学成效明显，义务教育巩固率达98.97%，高中阶段毛入学率达88.92%。

三、南涧县控辍保学政策执行中存在的问题

虽然我国在全面推进义务教育控辍保学中开展了许多探索实践，也取得了显著的工作成效，但是反观全国的控辍保学专项行动实施现状，随着各地管理实践日益深入，一些控辍保学的深层次问题逐步显现,等待我们待深入研究、规范解决。

（一）潜在的辍学问题依然存在

将义务教育阶段辍学的学生劝返后，才是完成了控辍保学的第一步，紧接着的“保学”工作对我们来说将是更高要求的任务。劝返生回到学校后由于学习成绩跟不上其他学生，再加上辍学时受社会上一些不良风气的影响，他们的自我约束力能力会比较弱，人际关系也比较差等原因很容易产生再次辍学的想法。学校对他们而言没有过多的吸引力，只要政策稍有松懈，他们就极有可能再次辍学。

（二）劝返生的管理难度大

调研发现，南涧县在全面推进教育精准扶贫脱贫及控辍保学专项行动之前，对于已经辍学的学生，基层教师本着教育情怀或是工作务实的态度尽力劝返了一部分他们认为有必要劝返的学生，即有学业希望的学生。在控辍保学工作初期阶段，由于并未有强制性的工作要求或考核标准，许多学业成绩差、行为习惯差且劝返难度大的“双差”辍学学生，并未成为劝返复学的主要关注对象。随着全面小康社会背景下脱贫攻坚的世纪大考逐步临近，以及控辍保学专项行动的深入实施，针对全员失学辍学学生的劝返复学工作才得以真正摆在各级教育部门和各个教育人的面前。据许多一线教师反映，他们千方百计把辍学学生劝返回校园,并不是控辍保学任务的终结，而是更加复杂任务的开始，其中比较棘手的是对劝返复学后学生的教育管理问题。另外，由于各种原因，学校及教师对厌学或处于厌学边缘学生群体关注不够，也极易产生新的辍学问题。

（三）义务教育保障力与吸引力不足

不得不承认，优质的教育资源不足是农村地区学生产生辍学的潜在影响因素，而且是重要因素，容易引发农村地区学生长期辍学的“蝴蝶效应”。根据南涧县的教育局几年来对学生辍学原因判断的各项数据显示，大多数学生辍学是由于学校的教育教学质量保障等各方面问题，导致学生产生厌学等不良情绪，而那些思维比较迟缓而导致学习困难的学生也会因此产生不好学的行为，在一定程度上加大了当地学生的辍学发生率。据统计数据显示，辍学的学生群体主要集中分布在青春期阶段，以初中生最为突显。另外，由于乡村教学点学生少、资源闲置，或政策或被动的“校点撤并”又导致上学路程越来越远,虽然兴建了大量寄宿制学校,但是寄宿制学校的教育管理问题也不容小觑，学生身心健康发展长期处于“在被高度重视下忽视”的状态，乡村学校音、体、美、科技、心理健康等教师缺乏现状也未得到根本改善，乡村教育生态体系仍旧比较脆弱。

（四）政策目标群体缺乏对政策的认知

“控辍保学”政策主要的目标群体是学生及其家长。通过走访调研发现南涧县农村地区的学生和家长普遍对“控辍保学”的认知程度偏低，而控辍保学政策的执行者对“控辍保学政策”的认知程度还较高，说明了相关的政策宣传普及工作还不够到位。目标群体对政策的认知程度对进一步巩固控辍保学工作成效具有很重要的影响作用，应当加强对政策目标群体进行相关政策、法律法规的宣传普及和教育。

四、探索控辍保学新思路提出对策

（一）建立健全依法控辍机制

当前在不断巩固南涧县控辍保学成果的工作中，我们还需要进一步完善相关的法律法规。此外，按照国家教育部的要求，要进一步加大法律法规和政策宣传普及工作的实施力度，尤其是要加强对《未成年人保护法》、《义务教育法》、《劳动法》等法律法规的宣传教育，以此增强行政执法人员、学生、家长等社会各界人士的法律意识，更重要的是，让农村地区的家长、学校和学生都认识到接受九年义务教育对一个学生、一个家庭和一个社会的重要性，明了九年义务教育政策对孩子们的可塑性，为提高孩子上学率和优化学校教育教学质量营造出比较适合农村孩子学习的氛围。为学生学习和学校教育教学提供法治保障，学校应当建设出保质保量的教育教学环境，让孩子有学可上，有书可读；家长自觉参与到控辍保学政策的执行中，鼓励、支持自己的孩子上学读书；学生自我强化读书意识，不因个人原因而抗拒读书，而形成不良的习惯。

各级XX、各个学校在落实控辍保学政策执行方面，必须依照相关的法律法规，做好辍学学生的劝返工作和已劝返学生的管理工作，确保合理合法、程序正当。按照“谁执法谁普法”的普法责任制要求，在相关政策的执行过程中做好法律法规和政策的宣传教育和普及工作，强化好多元主体的法治意识。

（二）建立健全管理控辍机制

各个地区的相关部门首先应明确各自的控辍保学目标和责任，其次是制定相应的工作实施方案，做到责有所归，则无旁贷。根据各自的实际情况构建控辍保学领导小组，明确责任分工，层层签订控辍保学工作责任状。加强对学生的学籍管理，实施学生学籍动态监控，每一学期对学生人数进行定期核查，确保每一阶段的学生人数与学校的实际学籍信息一致。

（三）健全和坚持质量控辍机制

目前的控辍保学工作不仅仅是要把学生劝返校园，更重要的是要激发学生的学习兴趣。可通过巩固提升学校的办学质量、开设兴趣班、开展对学困生的帮扶来提高学校的吸引力，从而在一定程度上避免学生因学习跟不上或者厌学情绪而造成的辍学行为。

另一方面,要时刻关注学生的身心健康，农村地区很多学生的家长都进城务工，对学生的关心相对较少，一些学生由于缺少父母的关爱，极易产生一系列的心理问题。这种情况下，对学生进行定期的谈心谈话有利于学生的身心健康发展和学习成绩的提高，同时，也有利于建立友好的师生关系。另外，对有辍学倾向或有辍学经历的学生要更加关注他们的心理动态，定期进行有必要的心理疏导，以防止学生再次辍学。

（四）建立健全分类控辍机制

一是要对特殊群体学生进行关爱与帮扶，解决好适龄残疾儿童的受教育问题，继续坚持和巩固好送教上门等多种教育帮扶措施。二是要使随迁子女的上学问题不再成为问题，积极地促进教育公平，使他们能够平等地接受九年义务教育的权利得到更好的保障。三是要不断的重视和解决农村留守儿童的教育问题，对农村留守儿童投入更多的关爱与帮扶。近几年来，留守儿童的教育问题成为了社会各界关注的一个重要问题，接下来我们也要持续地投入并加大对农村留守儿童的教育问题的关注力度，并且借助相关的保障机制有力地推动农村留守儿童教育等方面问题的解决。四是要解决好家庭经济困难学生的教育问题，建立健全各类资助体系，加大XX资助的资金投入，要确保各项资助资金都到每一位贫困生的手中，要让每一位家庭经济困难的学生和家长对学生的上学问题都没有后顾之忧。

（五）建立健全环境控辍机制

各个学校和XX要根据《义务教育法》的规定，为适龄少年儿童提供良好的学习环境。首先要净化校园周边的环境，不能让学校外面的不良风气传入到学校，从而影响学生的学习和生活。另外一方面，要不断地优化学校的教风学风，教师是学生学习的榜样，教师树立良好的师德师风有利于促进学生正确的人生观、价值观和世界观的形成。只有形成良好的教风学风，才能够有助于学校积极地开展丰富多彩的校园文化活动，才能够真正使校园成为学校师生幸福的乐园。

结语

教育乃国之根本，农村地区实行控辍保学政策是打赢教育脱贫攻坚战的一项基本工作。虽然目前这项工作已经获得了一定性的胜利，但是一些潜在的辍学问题还依然存在，我们必须清楚的认识到这不仅仅是一场攻坚战，更是一场持久战。各级XX要将义务教育控辍保学工作作为一项重大政治任务，做好有关法律法规、方针政策的宣传教育，依法依规治理辍学失学。要深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，进一步加强控辍保学工作，健全义务教育有保障的长效机制，为巩固教育脱贫攻坚助力。

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致谢

论文写到这里，我的本科学习生涯也即将结束。在此，由衷的感谢母校四年来的培养，感谢我的导师对本论文从选题、构思、资料收集到最后定稿的各个环节给予的细心指导，感谢您一如既往的支持和鼓励！

在这四年的大学生涯里,我得到了众多老师的关心支持和帮助，在此，谨向老师们致以衷心的感谢和崇高的敬意！

最后，感谢我的父母，是你们给我无尽的关心和疼爱，给我去面对一切困难和问题的勇气！感谢陪伴我大学生涯的所有同学和朋友，借此机会，祝愿身边每一位身体健康，万事如意！