N市A区基层社区矫正工作困境与对策研究——基于公共管理视角

摘要

理视《中华人民共和国社区矫正法》已于2020年7月1日实施，该法明确了社区矫正是XX行政管理的一项基本职能，该法将社区矫正责任交给XX和社会多方共担，这正好符合公共管理之治理精义，但该法并非社区矫正方法的技术规范,而是对社区矫正工作有关方面的规范和调整。该法的实施必然给基层社区矫正工作带来诸多新的机遇、挑战和要求。因此，在新形势下对基层社区矫正工作困境与对策研究，对我国今后的社区矫正事业将有重大意义。本研究以N市A区的社区矫正工作为例将新公共管理理论、协同治理理论等公共管理学的理论应用于解决基层社区矫正工作中的有关问题（困境及对策），结合当前的面临的新形势,具有一定针对性、独特性和新颖性。

　关键词：社区矫正；工作困境；对策

　一、引言

　　（一）研究背景

作为公共管理领域的一个重要分支，基层社区矫正工作直接关乎社区治理和公共安全。然而，在N市A区的基层社区矫正工作中，存在较多的困境与挑战。如，在N市A区，许多群众对基层社区矫正存在认知偏差和信任缺失，导致社区矫正工作难以得到有效开展；又如目前，N市A区基层社区矫正工作经费主要依赖于XX拨款和部分社会捐助，但资金保障机制不稳定、不科学，难以实现长期稳定运转。为此，就需要制定相应的措施，对N市A区基层社区矫正工作进行完善。

　（二）研究意义

本研究结合国内外研究成果和经验，以N市A区为研究对象，分析我国基层社区矫正工作在当前新势下面临的困境，运用法治理论、协同治理理论等公共管理学理论多维度分析思考并提出相关对策建议，力求使社区矫正工作的推进实施更加高效，并有助于新法施行后的相关配套法规制度及指导性文件的准备及制定，对今后我国社区矫正工作尤其是基层社区矫正工作的高质量健康发展具有重要的参考意义；也有助于促进我国刑罚制度与国际行刑趋势的接轨，提高社会文明的水平，促进国家长治久安。随着新法的颁布实施，本研究亦将有助于引导国内相关学术力量将社区矫正理论研究的重点从刑事法学角度更多的转变到公共管理学角度，关注公共管理部门应该做什么、怎么做，尤其是更加关注基层社区矫正的工作，出现更多的面对基层的具有操作性指导性的研究成果。

　二、基本概念

　　（一）社区与社区矫正

社区与社区矫正是一个广泛的领域，旨在解决社区中发生的犯罪和不良行为。它包括一系列的策略和措施，旨在恢复和维护公共秩序、保护社会安全和减少犯罪率。社区是指一群人在同一地区或共同利益下建立的一种文化、风俗和习惯的群体。在这个概念中，社区的成员可以相互依存并与周围环境有直接联系。

社区矫正是通过对犯罪嫌疑人和罪犯采取控制和辅助措施，在社区中促进其重返社会的过程。它包括各种形式的监督、治疗和康复计划，以帮助罪犯从犯罪行为中得到纠正和教育，并防止未来的犯罪行为。社区矫正措施通常使用非监狱型方法，如禁足令、缓刑、社区服务、电子监管等等。

社区和社区矫正在预防犯罪方面起着重要作用。通过加强社区意识、警察巡逻、公共教育和社区矫正等措施，可以增强社会对犯罪的防范意识，提高社会对犯罪嫌疑人和罪犯的关注度，并为他们提供更多的支持和帮助。

此外，社区和社区矫正也致力于修复犯罪者与受害者之间的关系。通过向犯罪者提供适当的心理治疗和康复计划，使犯罪者重新成为社会积极的一份子，同时减少犯罪行为对受害者造成的影响。

　（二）社区矫正工作参与者

社区矫正工作参与者是指被判定需要接受社区矫正的人，这些人在被监管期间必须遵守一系列规定和条件，并且积极参与社区矫正计划。社区矫正通常适用于轻罪犯或非暴力犯罪罪犯，目的是减轻监狱拥堵、降低重复犯罪率、提高社会安全感。社区矫正工作参与者需要履行一定的义务和责任，包括但不限于保持良好的行为表现、定期参加活动和会见督导官员等。其间督导官员将为他们制定个性化方案，如就业辅导、教育培训、成瘾治疗等，帮助他们重返社会。

社区矫正工作参与者的参与是一个积极向上的过程，它使得他们可以获得各种资源与学习机会，有望避免再次犯罪，让他们重新融入社会。

　（三）社区矫正工作内容

社区矫正是指对于犯罪嫌疑人或判刑罪犯实施监管和矫正，让他们在社区中完成刑期、接受教育和职业培训，以便更好地适应社会生活和重新融入社会。社区矫正工作的内容包括监管、管控、辅导、康复等方面。

首先，社区矫正工作需要对犯罪嫌疑人或判刑罪犯进行行为监管，并确保他们遵守相应的规定。监管内容包括定期的住所检查、日常行踪跟踪、及时上报信息等。其次，社区矫正工作也需要对犯罪嫌疑人或判刑罪犯进行管控，以确保他们不会再次犯罪。这一方面包括对他们的电脑、手机等设备进行管理和限制，同时也要对他们进行必要的心理辅导和心理疏导。除了监管和管控，社区矫正工作也需要给犯罪嫌疑人或判刑罪犯提供必要的康复和职业培训。康复包括心理康复、药物康复、职业康复等方面，这些都有助于他们更好地适应社会生活。职业培训则可以帮助他们获得一技之长，提高他们的就业竞争力。

总之，社区矫正工作包括监管、管控、辅导、康复等多个方面，以确保犯罪嫌疑人或判刑罪犯能够接受教育、职业培训并重新融入社会生活。

三、N市A区社区矫正工作的现状

　　（一）N市A区基层社区矫正工作整体介绍

A区为江苏省东南部的地级市N市下设区，总面积约1500平方公里，截至2020年末，总人口114.19万人，其中城镇人口65.72万人，农村人口48.47万人,城镇化率57.55%,该区下辖10个镇、4个街道。2020年该区位列中国综合实力百强区排行榜第22名，整体经济发展情况在全国排名较靠前。N市也是全国社区矫正工作试点地区之一。

A区自2005年开始社区矫正工作以来，累计接受6700余人、解除社区矫正对象6300余人。A区是江苏省社区矫正试点工作示范区，率先在全省推广使用社区矫正管理移动平台，率先开展社区矫正风险评估试点工作，在加强和创新社会治理、预防和减少犯罪方面发挥了积极作用。近5年来A区接社区矫正对象数量和年平均在矫对象数量情况见表3.1。

表3.1A区社区矫正对象数量统计表

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　（二）A区社区矫正工作取得成绩

当前A区社区矫正工作主要取得以下成绩：

（1）作为衡量社区矫正工作的硬性别指标及社区矫正对象的重新犯罪率，A区该指标历年来明显低于全国平均水平。且A区以及连续8年社区矫正对象重新犯罪案例为零。

（2）A区社区矫正工作对社区矫正对象的社会关系修复做的较好，没有给社区矫正对象过于“标签化”，社区矫正对象积极参与个性矫正活动。新冠疫情期间,A区多名社区矫正对象积极参与协助社区的的防疫工作，为社区居民服务。一些由条件的社区矫正对象还主动捐钱捐物来支持社区防疫工作。

（3）A区社区矫正工作机构设置上，创新地在区社区矫正执法大队的基础上下设四个社区矫正执法中队，点面结合，克服了各个乡镇街道社区矫正对象数量在空间和时间上分布的不均匀，机动科学地均衡了社区矫正资源的分配。该创新得到了上级机关的认可，并在全国符合条件的范围内进行推广。

　　（三）A区基层社区矫正工作面临的新形势

当前我国的一般公共管理水平历经四十余年改革开放普遍提升，社区矫正工作作为一项较新的内容加入大公共管理职能，在融合发展过程中不可避免的面临各种各样的问题需要克服，再加上《社区矫正法》的颁布实施，相对于《社区矫正实施方法》的一系列变化，意味着我国社区矫正工作的飞速发展，这些必将对近期以及将来我国的基层社区矫正工作提出一系列新的要求，且产生长久深远的影响。要想该法精神落到实处，需要制定一系列配套的法规制度，而这些都需要一个长期的准备过程、实践过程。在当前新法已出台实施而相关配套法规制度尚未完善的形势下，基层的社区矫正工作的要稳步推进又要适应新法要求，但又缺乏新的配套条例、细则文件的指导，很多具体的执法工作没有先例和经验，基层执法部门正面临着一系列的困境和挑战。

　四、N市A区社区矫正工作存在的问题

　　（一）群众基础不牢固

（1）虽然A区的社区矫正对象及其家属对社区矫正工作认知接受度较高，普通居民对社区矫正工作的认知度较低。

（2）A区社区矫正对象及其家属对《社区矫正法》的认知情况较好，但普通居民对《社区矫正法》的认知情况却不容乐观，调查中约六成的普通居民从未听说过该法。

（3）A区社区矫正对象及其家属对社区矫正机构人员的工作态度满意度不高。在关于社区矫正工作人员对社区矫正对象工作态度的调查问卷中选择的“较好”的矫正对象及其家属占比不到三分之一，大部分人选择了“一般”，这主要是由于社区矫正机构及其工作人员在工作中“重管理、轻服务”所造成。

　（二）协同治理机制不健全

1.部分多元主体不重视

社区矫正工作主要特征之一就是治理主体的多元性，在对社区矫正对象的决定、接收、监督、管理、教育帮扶、解除和终止的全业务流程中，需要法院、检察院、公安、司法、乡镇（街道）等主要部门，此外在针对未成年人、妇女和老弱病残的社区矫正工作还涉及到社会保障部门、卫生保健部门、妇联社会组织。这些单位大部分没有设置专门的业务条线和人员来对接社区矫正工作，没有意识到他们本身就是社区矫正工作的主体部门之一，没有意识到做好社区矫工作到自身的职责，也没有充分认识到社区矫正工作对于维护社会安全稳定的巨大作用和重大意义。

2.主体间职能分工不清晰

社区矫正工作是一项繁杂的综合性工作，也是一项系统性工作，同时涉及面又很广，仅靠司法行政这一个主管部门很难真正完成法律规定目标和任务，需要各个职能部门共同协作发挥作用。按照《社区矫正法》规定，人民法院、检察院、公安机关和其他有关部门都应该依照各自职责，依法做好社区矫正工作，并由检察院对社区矫正工作进行依法监督。但在实际的工作中许多职能分工实际上并不清晰，例如在以往的工作中，司法所是基层社区矫正工作的主力，但《社区矫正法》中司法所根据社区矫正机构委托，承担社区矫正相关工作，由此可见司法所并不是社区矫正执法的主体，但日常大部分的对社区矫正对象的监督管理和教育帮扶等工作主要还是依靠司法所这一司法行政最基层的组织，因此就司法行政部门的职能如何在社区矫正机构和司法所之间合理划分尤其重要，社区矫正机构才是社区矫正执法的主体，不能把繁杂的社区矫正最基层工作全部委托给司法所。

　（三）经费保障机制不科学全面

当前基层社区矫正经费的保障主要还是集中在司法行政机构中的社区矫正机构，经费保障的不全面主要体现在：一是在基层公安、人民法院、人民检察院中没有安排社区矫正专项经费，虽说由于这些部门本身业务经费相对充足，对其履行社区矫正工作职责影响相对不大，但也客观反映了经费保障在这方面的缺失；二是基层居委会、村委会和其他社会组织依法协助社区矫正机构开展工作所需的经费目前还没有纳入本级XX预算，保障不充足。居委会、村委会是与群众联系最密切的基层组织，在社区矫正工作中有条件、有能力协调社区矫正对象的监护人、家庭成员、所在单位或就读学校等与社区矫正对象及其密切的人员和单位，可协助社区矫正机构帮助社区矫正对象消除可能重新犯罪的因素，尽快融入正常的工作和生活。居委会、村委会协助开展社区矫正工作需花费较多的人力、财力，需要一定的经费支持。目前《社区矫正法》虽规定了居民委员会、村民委员会和其他社会组织开展社区矫正工作所需经费应当列入本级XX预算，但在目前的实际工作中这项规定尚未得到落实，因此一定程度上影响了他们参与社区矫正工作的积极性。

　（四）信息化水平相对落后

当前A区社区矫正信息化建设处于初级阶段，当前功能集中在日常的网络办公功能，实现了数据录入、信息查询、日常管理、工作审批、信息提示、档案管理、报表统计等日常操作。A区社区矫正机构的当前信息化主要功能还包括对社区矫正对象的位置监控功能，以了解社区矫正对象是否离开规定活动范围，并且该系统还不稳定，时常失灵或错报信息。总体上A区社区矫正工作信息化程度相对较低，而且信息化功能主要集中在计算机桌面端，没有开放对应的移动端云平台，如手持办公执法设备、APP等，使得基层社区矫正人员在外出执法过程中还是需要填写大量的表格文书，待回到办公场所后在进行系统录入，实属二次劳动，严重影响了工作效率，也有违推广信息化的初衷。且A区信息化的众多模块较为分散，尚未统一整合，未实现一个大平台”搞定”所有社区矫正工作事项，这是当前XX各部门信息化发展大势所趋，A区的社区矫正机构在这方面仍相对落后，这也是全国社区矫正机构信息化发展的一个缩影。

　五、促进N市A区基层社区矫正工作的对策建议

　　（一）创建高效服务型社区矫正职能部门

1.加强社区矫正宣传教育的广度

社区矫正的宣传教育不能仅面向社区矫正对象及其家属，更要面向广大的基层社区民众，形成社区矫正的良好的社会氛围，让社区居民充分了解和理解社区矫正工作，社区矫正工作顺利开展，是社区发展进步的重要标志之一。在良好的社区环境内对社区矫正对象进行教育监督和教育帮扶，这才是开展社区矫正工作的初衷。

2.积极开展《社区矫正法》普法工作

《社区矫正法》的实施，意味着我国社区矫正工作正式有法可依，对于推进社区矫正工作规范化、专业化、法制化是一个里程碑事件。基层社区矫正机构对《社区矫正法》宣传普法工作要做到覆盖全、层次多且要保持多轮次的反复宣传。普法过程中，应该在传统的手段上结合当前社会发展具体情况进行创新，利用网络社区、新媒体平台等手段多维度宣传，使《社区矫正法》内容通俗易懂，社区群众乐于接受，同时更加支持和积极参与社区矫正工作，增强群众的法治意识。

3.推动转变社区矫正管理机构职能转变

新公共管理理论主张XX在公共行政管理过程中应该以制定政策为主，是“掌舵”的职能，而不是把精力放在执行政策这一“划桨”职能上。新公共管理理论还主张XX应该以服务对象为导向，换位思考，提高服务效率，产出高效的社会公共服务。A区基层社区矫正工作中社区矫正机构职能仍是以管理内容居多，服务内容偏少。这就容易给社区矫正工作的服务对象（对象及其家属以及社区居民）一种机械冰冷的感觉，甚至产生一些对立的情绪。十九大报告明确要深化机构和行政体制改革，转变XX职能。而社区矫正机构作为一个较新XX职能部门，更要深化落实“放管服”改革，创新监管方式，提升社区法治化水平，创建让人们满意的服务型XX职能部门。

　（二）健全基层多元协同机制

1.制定参与主体的权力清单与责任清单

当前《社区矫正法》对了社区矫正工作体制和各有关部门的职责做了规定。但是这些规定在基层具体实施时不够细化，有些部门、有些人员不清楚、不重视自身职责。因此A区应该基层社区矫正工作涉及的法院、检察院、公安局、司法行政、财政、卫生、教育、民政、人力资源和社会保障局、工会、共青团、妇联、村（居）民委员会等等部门的权力、职责制定成一份清单，理清工作流程，来指导基层日常社区矫正参与主体间的沟通协调工作。

2.充分发挥社区矫正委员会统筹协调指导功能

社区矫正委员会包括本级人民XX负责人、法院、检察院、公安、司法等等XX部门负责人，也包括工会、妇联等社会组织以及村（居）委会的代表、社会工作者等等，社区矫正委员会是本行政区域内社区矫正工作的最高负责组织，其成员相对级别较高，其不仅拥有对本地区社区矫正工作的领导、督促、检查等职能，更应该发挥协调、研究解决基层社区矫正工作中的困难和问题；因此要充分利用社区矫正委员会召开的联席会议以及其他沟通机制，发挥其统筹协调职能，带动多元主体力量充分参与社区矫正，为基层社区矫正工作顺利开展保驾护航。

　（三）设立基层社区矫正专项预算

1.健全社区矫正专项预算项目类型

根据法律规定，各级人民XX应当将社区矫正经费列入本级XX预算，应当保障社区矫正经费。当前社区矫正全面推行时间尚短，实践中社区矫正经费往往保障不足，且在编制执行预算过程中，很多工作摸索。根据基层社区矫正工作内容和特点，梳理社区矫正经费开支范围，健全社区矫正预算里面类型，设立社区矫正宣传经费、培训经费、表彰奖励费、调查评估费、监督管理经费、设备经费、信息化经费、教育帮扶经费等日常运转类预算项目，同时建立针对特殊活动或特殊矫正对象具体情况设立特别的具有弹性的专项预算项目，确保预算覆盖全面，专款专用，使得社区矫正执法工作每一项都有经费来源，保障社区矫正工作稳步开展，同时也应该注意厉行节俭，杜绝铺张浪费。

2.探索建立以社区矫正对象数量核定社区矫正经费的制度

当前基层社区矫正工作所需经费主要还是以地方经济状况以及社区矫正工作人员数量作为预算基础，但在实践中，有很大部分经费使用需求是直接与社区矫正对象的数量相关，如社区矫正对象的调查评估费、定位设备费、教育帮扶费等，每接收一名社区矫正对象，这些费用就会相应增加。因此社区矫正相关部门在编制预算时应以本地区本年平均在矫对象的数量为基础编制下一年的预算，这样做可使社区矫正经费的预算保障更贴近实际也更加科学。A区作为全国经济发展较好的区县之一，完全有条件在这方面做一个先行者。

　（四）推进基层社区矫正信息化建设

1.社区矫正信息化要实现跨越式发展

我国社区矫正信息化虽相对于其他XX部门起步较晚，但恰因此有其他部门的成功信息化经验可以借鉴，可以少走弯路，越过已经落后的技术和设备，直接搭建更先进更智能化的信息化大平台，做到一个平台系统解决所有社区矫正事务，也意味着社区矫正工作人员要勇于学习、敢于创新。社区矫正信息化要大胆运用”5G”、区块链、云计算等技术搭建”智慧矫正”平台，同时搭建社区矫正网上社区，使对社区矫正对象管理教育帮扶的突破时间空间限制；社区矫正信息化要针对每个具体的社区矫正对象建立个性化的实时动态数字档案，详细记录矫正过程中的形成各项数据。

2.依法进行社区矫正工作信息数据共享

多元主体协同机制有效运转的重要前提就是信息共享，因此社区矫正工作信息化的一项重大任务就是建立社区矫正工作相关部门主体之间的信息共享系统，这点将极大助力社区矫正工作的高效开展。在社区矫正工作中做到让数据多跑，让人少跑，依据各部门主体共享所形成的大数据，分析社区矫正对象的活动情况和行为表现，研判矫正对象的心理状态，开展监督管理和教育帮扶，预防矫正对象重新违法犯罪，处置社区矫正突发事件。这样基层社区矫正工作者可以减少不必要的重复劳动，提高工作的规范化和智能化水平；避免各部门各主体各自为政,重复建设，节约公共资源。同时对社区矫正信息化系统中涉及矫正对象以及其他相关人员的身份信息以及隐私等，社区矫正机构应该依法做好保护，相关部门的信息共享需要依照法律和有关规定进行。

　五、结论

党十八大以来，xx从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，坚持建设中国特色社会主义法治体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，不断开创社会主义法治建设新局面。社区矫正工作依法在全国稳步开展，体现了我国社会主义法律体系和犯罪预防制度日益健全，在当前全面推进XX改革和职能转变的背景下，基层社区矫正工作更需务实创新，敢于突破困境，迎接挑战。

本文基于公共管理视角对新形势下N市A区基层社区矫正工作困境进行充分研究，以小见大，深入剖西我国社区矫正基层工作中面临的问题，笔者立足于我国国情、立足于基层，基于公共管理视角进行了全面思考，提出了微薄的对策及建议。希望本文能我国目前新形势下基层社区矫正工作发展提供有益借鉴。

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