新型城镇化背景下乡镇行政管理体制改革的出路

摘要

中国自改革开放以来，城市的空间扩大了三倍以上，这就使得越来越多的乡镇被城镇化，随之而来的乡镇行政管理的转型也将变得尤为重要。中国自古就是一个传统的农业大国，因此，乡镇的管理体系也是沿用了传统的管理方法，随着农村的城镇化，用管理农村的行政管理体制，已经很难适用新型城镇化的变革，乡镇行政管理体制的改革也成为当下最为重要的工作之一，怎样分析体制改革，如何谋求乡镇管理向城镇管理的转变的出路，对推动和深化新型乡镇城镇化具有重要的意义。本文从当前的乡镇管理体制出发，立足当下的新型城镇化的社会背景，分析了当前乡镇管理的特点，以及不足，对乡镇向城镇过度的行政管理体制给出建议。

　关键词：新型城镇化；乡镇行政管理；体制改革；出路

第1章乡镇管理体制的背景

　1.1 乡镇XX是我国政治体制改革的重要组成部分

乡镇XX是我国XX体系中的最为基础的行政单位，是中央XX面对广大群众最直接的一环，我国作为一个农业大国，农村人口占比超过70%以上，乡镇XX正是这一个庞大体系的直接管理者。在社会改革、农村发展、政策实施的过程中，乡镇XX都是起着最为直接的领导作用。

　1.2 健全乡镇行政体制，重视农村经济发展

党的十一届三中全会后，中国进入经济的飞速发展期，乡镇的管理也逐渐跟不上社会经济的发展，这也严重的滞后了乡镇经济的发展。乡镇作为最基层的管理机构，面对的是中国广大的农村，对乡镇进行裁撤、合并行政机构、建立扁平的管理体制，同时，提升服务效率，有效的减少运行成本，集中所有的资源和力量，更加有利于农村经济的持续发展。

乡镇的振兴建设是一项长期而复杂的系统工程，而乡镇行政体制的推动，必须要立足当下的基本情况，紧跟乡镇城镇化的进程，结合本区域的发展特点，寻求农村经济发展的出路，大大提升乡镇的服务质量和管理水平，只有这样才能实现乡村经济振兴的宏伟目标。

　1.3 解决、适应农村经济社会发展的需求

我国是具有中国特色的社会主义国家，经济发展虽然迅速，但是与其他发达国家相比，起步较晚。在整个社会经济的发展过程中，尤其是农村社会经济的发展，我们一直都是“摸着石头过河”，不断的探索、不断的调整。在这个探索过程中，我们也要结合当地的区域特点，找出当地农村经济发展的痛点，把当地农村经济发展的需求落到实处。

第2章乡镇行政管理体制内容分析

　2.1 机构设置及管理情况

乡镇机构的设置主要有：1、党群机构：由乡镇党委办公室、党群服务中心、人民武装部、乡镇团委、乡镇妇联、乡镇纪检、乡镇政法办公室等构成。2、乡镇XX机构：由乡镇XX办公室、派出所（或公安分局）、市场监督局分局、计生办、税务局分局、人力资源与社会保障站、应急管理局分局等等构成。3、乡镇司法机构：主要有乡镇司法所、乡镇人民法庭等构成。4、企事业单位：农业站、乡镇中小学、乡镇卫生医院、邮电所、文化服务站、财政所、国土资源管理所等等构成。

2.2 行政运行模式

乡镇同样设有党委、人大、XX三大机构，并且，县区各个职能部门都在乡镇设有下属管理机构，如：乡镇派出所、劳动保障站、税务所等等。乡镇XX作为上级主管部门与农民群众之间的桥梁，首先是完成上级部门下达的任务，执行政务命令，进行政策宣传。其次，是对各个村委会进行指导工作，主导本辖区内的日常行政工作。

第3章乡镇行政管理体制存在的主要弊端

　3.1 职能界定不够明晰

“上面千条线，下面一根针”形象的概括了乡镇XX作为行政体系末端的职能复杂性。乡镇XX的主要职能包括：传达上级XX的各项政策，执行上级XX的决议；推动乡镇的公共事业发展。但是，很多乡镇XX对职能不明确，应该做的事情没做到位，越权的事情却做了不少，使得我们一些乡镇XX办公的效率极其低下，服务根本就不到位。近年来，国家对行政部门进行调整，很多部门进行了整合，人事局与劳动局合并成人力资源与社会保障局、工商局、质监局和食药监局合并成市场监督局等等，例如：2002年国家对保健食品监督管理职能进行了调整，划归药监局管理，2003年职业卫生、放射卫生监督管理职能又分别划归安监局和环保局。有关卫生监督的执法依据有可能缺失。职能的多变和不稳定，使得卫生监督工作职能难以切实落实到位。

　3.2 法定职权缺失

乡镇XX是我国XX最基层的行政机关，更多的时候都是在执行上级主管部门的政策与决议，在乡镇XX当中，很多的职能部门其实都是上级XX的派出单位，这些派出单位跟乡镇XX并非从属关系，经常性的各做各事，这就与乡镇XX的管理脱节，部门与部门之间就出现了不协调，配合也不到位，而主管的上级部门，对乡镇的实际情况也了解不到位，这样，就造成了乡镇XX的权力不能体现，在办事过程中，畏手畏脚，相互推诿扯皮，最后就使得乡镇XX的管理水平低下，法定的职权缺失。

3.3 职能行使偏差

乡镇XX的职能包含对乡镇经济、教育、文化卫生以及各项公共事业的发展进行指导作用，但是目前乡镇XX机构的管理机制过于老化，对职责的行使出现了较大的偏差，有的事情乡镇XX干预过多，而有的事情乡镇XX又管理松散。乡镇XX作为最小的行政机构，并不具备行政执法的权力，一般是由县一级的XX进行执法，这使得乡镇XX不能很好的履行公共职能，在涉及到如拆迁、征地、计划生育等突出问题时，如果单靠依靠上级部门履行，经常完不成上级机构规定的任务目标，而上级党委经常以文件的形式要求乡镇XX施行大包大揽的“责任制”，乡镇XX为完成上级XX规定的任务，只好使用不规范的手段进行职责履行，这样就造成了越权执法，违规执法等现象的出现，从而破坏了XX的公信力，造成广大人民群众的不信任，影响了XX形象。比如征地拆迁，本来是一件有利于国家、有利于社会经济发展、有利于当地社会经济发展的好事，有些乡镇XX为了完成上级指派任务和所谓的“政绩”瞒上欺下，上不能领会贯彻政策精神，下不能安抚体恤农民群众，只知道一味蛮干，最后，在XX和人民群众之间制造鸿沟。

　3.4 缺乏完善的考核评比制度。

没有形成完善的公务员考核机制，也没有一套完整的选拔、任用、淘汰体系，这就经常有人把集体的贡献说成个人的贡献，集体的荣誉归纳为个人荣誉，把别人的贡献冒认成自己的贡献，然后，为了应付上级派下来的任务，大搞形象工程，与人民群众关系脱节，最终损害了XX的形象，同时，也让人民群众对XX产生了不信任感。不仅大大浪费了公共资源，也不利于选拔一批真正有能力、有想法、政治上靠得住、作风上过硬的优秀乡镇干部。

第4章乡镇行政管理体制改革的具体措施

　4.1 推动乡镇行政管理体制改革试点

　　4.1.1 赋予乡镇社会经济管理权限

增进乡镇XX经济管理的权限，使乡镇XX在社会经济的管理过程中，更加灵活，使得乡镇经济的发展更加贴合实际，从各个乡镇经济自身的特点出发，找出一条更加适合本乡镇经济发展的出路。

　4.1.2 建立简约的乡镇XX职能机构

长期以来，乡镇XX加上上级主管部门的外派机构，使得乡镇XX各个机构的职能重叠，人员过多，流程太长，不仅造成了财政上的浪费，也给老百姓办事增添了很多不必要的麻烦。因此，有必要精简机构，砍掉一些不必要的流程，从办实事的理念出发。

4.1.3 创新管理服务运行机制

实现“一个平台”搞服务、“一张网络”全覆盖、“一支队伍”管执法、“一套网格”管治理、“一个中心”总调度，把服务管理集中在一个平台上来，各职能机构之间整合资源、信息共享。优化办事流程、提高服务机构的办事质量和办事效率。

4.1.4 积极推进编制资源下沉，优化机构编制资源配置

积极推进编制资源向乡镇和街道倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制，盘活用好编制资源，整合人员力量。在乡镇领导干部、尤其是副职的配置上必须进行全面衡量，切实把具有较高素质的管理经济、文化和社会事务所必需的专业技术人员选到乡镇领导岗位，真正成为内行的合格干部。

　4.1.5 探索创新管理体制机制，有效提升基层治理能力

首先就是要完善财政转移支付制度，要贴合实际，不能盲目施行，根据每一个乡镇自身的特点，保障财政的转移支付力度。保障乡镇机构人员的完整配备，建立合理的选人用人制度，不搞“一言堂”，不搞“大包大揽”，不立“责任状”，建立完善的考核评比制度。

　4.2 更新乡镇XX管理理念

乡镇XX是我国XX体系中最基层的XX单位，乡镇XX直接面对的是广大农民群众，是政策宣传、落实的主要执行者，是沟通上级XX与农民群众的主要桥梁，因此，乡镇XX正确的政策宣传、引导、执行是非常重要的环节。乡镇XX的管理不能盲目，不能蛮干，根据当地的文化特地，风俗民俗，要准确运用方式方法开展工作，引导广大农民，提高农民的自觉性，极大提高XX办事能力和办事效率，以此来提高乡镇XX的执政能力。

4.3 规范乡镇XX的职责

大力发展农村经济，增加农民收入是乡镇XX的主要职责之一。当前农村经济发展缓慢，农民收入偏低，城乡居民收入差距拉大和分配不公的问题，依然表现得十分突出。作为新型的乡镇XX，归总就一句话“让农民过上好日子”。规范乡镇XX的职责，学会运用经济发展的规律，引导农民如何进入经济市场，为农民提供好服务，创造一个好的市场环境，是乡镇XX应尽的职责。组织农民群众科学的进行生产活动，普及科学的农业知识，为农民的经济发展出谋划策是乡镇XX应尽的职责。提供准确是市场信息，不断拓展新的经济发展渠道，最大化的提高农村经济发展的速度，是乡镇XX应尽的职责。

　4.4 完善乡镇XX公务员考核制度

坚持考用结合，将考核结果与奖励补助、干部选用、问责追责结合起来，使考核评价由“软指标”变成“硬杠杠”。一是考核评价与正向激励有机结合。设立重点工作考核奖励补助资金，每季度依据乡镇和部门单位考核结果，按照乡镇25万、20万、13万和部门单位2万、1.5万、1万的标准分档次发放奖补资金，同时乡镇根据重点工作任务量等情况分档次发放补助资金，不断激发各级干部干事创业动能，有效发挥激励导向作用。二是考核评价与干部选用有机结合。依据考核结果调整使用干部，形成“以考核排座次、凭实绩用干部”的考核导向、实绩导向和工作导向。三是考核评价与监督管理有机结合。每季度考核结果在县委常委会上进行专题通报，在电视台、微信公众号上向社会公开晾晒，通过考评专报、反馈函等形式全面反馈考核单位，县委对每季度考核排名靠后的单位负责人进行约谈，对结构不合理、运行状况不好、干部群众意见较大的领导班子和领导干部及时进行调整，帮助督促考核单位固强项、改问题、补短板，全面形成了比学赶超的干事氛围。

第5章深化乡镇XX体制改革

　5.1 培育农村自治组织

抓好村级组织建设。大力开展基层党组织建设，不断完善党组织、村委会以及自建经济组织的职能分工，建立起以农村党组织为领导核心的村民自治机制，村务监督委员会、村民理事会等村级组织不断完善，班子联席会议、党群联席会议等制度深入落实。

完善民主管理机制。深入落实村民会议、村民代表会议的民主决策形式，重大事项提交由村民会议或村民代表会议议定。加强城乡社区协商，制定城乡社区协商工作方案，建立城乡社区协商试点，推进协商主体参与社区协商。开展村民代表议事厅建设，拓宽基层民主议事形式。

　5.2 深化以职能转变为核心的乡镇XX管理体制改革

俗话说“兵熊熊一个，将熊熊一窝”，要想推动农村经济发展，乡镇XX的领导作用至关重要。必须要做好带头作用，引导农民在农村经济的发展过程中，做出正确的选择，不走弯路。乡镇XX作为最广泛、最基层、最重要的管理机构，要实事求是，遵守法律法规的同时，也要遵循市场规律，制定最适合的农村经济发展道路，改变过去陈旧的管理方法，摒弃落后的管理理念，深化乡镇XX管理的体制改革是新型乡镇城镇化的大趋势。

首先，改变臃肿的XX机构，明确各部门的职责，实行责任到人，不推诿，不扯皮，极大强化部门与部门的合作，提高XX机构的办事效率。

其次，让专业的人做专业的事，在工作的分配中，拥有专业技能作为首要考量，不瞎指挥，不盲目执行，推动农村经济的发展，需要更加科学，更加规范的方式方法。

第三，不能光喊口号，要实干，切实为农民群众着想，各单位分工合作，相互配合，在政策的宣导和执行过程中，要真正为老百姓做实事，做好宣传、指导等工作。

第四，加强乡镇XX的学习培训，世界不是一层不变的，市场是瞬息万变的，乡镇XX干部的思维非常重要，他们是农民群众的直接面对者，是农民群众的直接面对者，负有领导作用。

第五，增加便民措施，让农民办事更简单，更便捷，如：设置便民窗口，应急管理办公室，生态环境办公室，农业政策咨询办公室等等，让农民办事找得到人，找的对人。

第六，建立脱贫攻关小组，对偏远的贫困村，要特事特办，帮助当地村民发展特色经济，跟上本地农村经济的步伐。

第七，建立强有力的执法机关，打击投机倒把，黑恶势力，保护农民的基本权益，为农村经济的振兴保驾护航。第八，建立军人退役服务站，广大的军人都来自于农村，保障军人退役后的合法权益，关怀和优待退役军人，是乡镇XX的职责所在。

第九，健全监督考核制度，不定期的对各个部门和乡村进行检查督导，确保政策的下达和实施，大大提高XX机关的执行能力。

随着经济发展的规模越来越大，城市发展的瓶颈，让广大乡镇承担越爱越多

的发展任务，乡镇XX作为最重要的一个环节，必须紧跟时代的发展，勇于创新，深化体制改革，是符合当代农村经济发展的大趋势。

　　5.3 完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制

完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制，对现有的农业项目和资金，进行有效的整合，对所有农业项目的投入以及农业基础建设设施的投入，要进行统一的调配管理，以防止重复投资或者投资过于分散，并对资金进行有效的监管，使得资金在农业投入上发挥最大的作用。可以成立一个专门的部门，对专项财政资金进行统一的管理，并对资金负责，确保每一笔资金的走向都是合理的投入。同时，要建立一套财政使用和投入的管理制度，使资金的使用制度化，有效的对资金进行合理的分配利用。对支农财政资金的管理制度化，这样，整个资金的运用将会全程规范化。

结语

从1980中期开始的乡镇行政管理体制改革并没有完全取得预期效果。从实践上看,尽管财政困难是乡镇体制改革的主要动因,但缩减财政支出并不是乡镇体制改革的主导方向。乡镇XX应当精简机构和人员,但主要着力点却不在乡镇自身。频繁收放乡镇机构,并不足以解决条块矛盾。从理论上看,乡镇体制改革的方案中,撤销乡镇XX并不可行；建设完整职能的乡镇XX是不经济的；乡镇并不是适宜的自治单位；改组为派出机构并不解决现实问题；推行民主选举将是一个渐进的过程。乡镇体制改革必须以行政综合成本最小化为原则,以XX职能的最佳配置为核心,更多地考虑方案的行政技术合理性。为此,需要界定出那些在乡镇一级行使才最为合理的XX职能,并通过合理划定乡镇政区范围、改革XX设置形式和级别制度、探索新的村级治理模式等形式,有效配置这些职能。同时要改革财政体制,规范各级XX间的关系,并相应改革其他XXX组织。

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致谢

时光荏苒，历经几个月的时间，终于完成了毕业论文的编写，落笔之际本该开心的心境忽生出些许怅然若失，马上就要进入人生的下一个阶段了，心中既有对即将结束的大学生活的怀念也有对未来的忧愁迷茫与期待向往。此次论文的完成要着重感谢我的论文指导老师，谢谢您对我论文写作过程中的帮助，让我能够顺利且超乎自己意想地完成毕业论文。