昭通市盐津县城市环境卫生管理存在的问题及对策研究

摘要

本文从盐津县环境卫生管理现状出发，通过文献分析法、实证分析法以及信息研究法分析盐津县城市环境卫生管理工作存在的问题及原因，并通过公共产品理论、公共选择理论以及新公共服务理论视角剖析盐津县环境卫生管理的发展情况，同时学习并借鉴国内外学者的优秀研究成果，从而为盐津县的城市环境卫生管理工作提出加大资金投入，更新环卫设施，调整环境卫生管理方式，加大宣传力度，提高居民环境卫生意识，建立健全环境卫生监督体系等参考性意见，从而加快推进盐津县环境卫生管理的发展。

关键词：盐津县；环境卫生管理；问题；对策

一、引言

（一）选题背景

随着我国城市化进程不断推进，城市管理问题越来越突出，如城市交通阻塞、居民居住环境差等。这些城市管理问题不仅影响了市民的日常生活，也在一定程度上制约着我国社会主义的现代化发展。

城市环境卫生管理是城市管理的一部分，已经逐渐成为衡量一个城市管理水平的重要指标，对一个城市的生存和发展至关重要。良好的城市环境卫生可以为城市居民提供舒适的居住环境，不仅有利于城市居民的身体健康，也保障着城市经济建设的运行和城市的良好形象，更有利于一个城市的发展和对外交往。但是，近年来，随着市场经济的快速发展，城市的环境卫生管理工作出现了各种问题。城市环境卫生管理问题逐渐成为社会焦点，给XX工作开展带来困难，严重影响着城市化进程，也制约了现代化城市环境卫生管理的发展。

（二）选题目的及意义

城市的发展进步不只体现在现代化的建设硬件上，更重要的是城市的环境卫生指标。本文主要是对盐津县的环境卫生管理现状进行分析，针对管理现状存在的问题提出相应的对策措施，从而提升盐津县环境卫生管理工作的效率。运用公共管理和城市环境卫生管理的相关理论知识，为盐津县的环境卫生管理机制和对如何提高环境卫生管理水平等提出一些可行性建议。本文的研究意义是：“城市环境卫生管理是衡量一个城市管理水平的重要指标，”盐津县作为一个偏远地区的县城，受经济、政治与文化等多方面因素的制约，该城市在环境卫生管理方面的问题比其他城市多。因此，本文以盐津县为例，探讨盐津县环境卫生管理中出现的问题以及对这些问题的建议，可以为我国其他县级城市的环境卫生管理工作的提高起到一定的作用。

（三）选题研究现状

1.国外研究现状

国外学者对环境卫生管理的研究主要从成本差异、产业层面以及民营角度进行的，具有代表性的观点如下：

哈特·施莱费和维什尼从成本差异出发，简要阐述私人和公共生产概念以及两者之间的关系，他认为“私有化形式可以有效的降低公共产品成本。如果私人成本低于公共成本，那么大多时候都会同私人部门签约。即便不能签订完善的协议，也不会让私人企业做无效成本缩减。”

奥斯特洛姆夫妇重新解释了公共经济的定义，“把公共经济和市场经济区分开来。阐释了公共经济和市场经济在私人供给方面的差异。”

E.S萨瓦斯从民营化出发，“分析公共服务的有效供给，民营化的公共服务在一定程度上降低了XX的成本以及规模，提高了XX服务的竞争能力和效率，也打破了XX对公益物品提供的垄断局面。”

2.国内研究现状

我国对城市环境卫生管理的研究主要是从管理体制、法律条例、基础设施建设等方面进行研究，具有代表性的观点如下：

赵丽蕾（2012）认为“我国目前城市建设步伐虽然很快，但是在管理体制上还存在一些问题，”这些问题包括有偿收费制度没有落实到位；法律法规制度没有得到落实；卫生管理覆盖面积小；社会发动不到位等。对于这些问题存在的原因主要有观念性、体制性、机制性以及社会性的存在。

姜在福（2012）分析了城市环境卫生管理存在“保洁问题、管理层多头管理、公厕建设问题、垃圾容器更新问题、城乡一体化野垃圾场问题、卫生监管问题等。并且提出两班倒保洁方法、设立专门机构、统一规划公厕、健全垃圾管理体制、实行城乡一体化管理以及组织环卫监察机构人员等解决措施。”

朱丹（2013）认为环境卫生是城市发展的重要管理内容，可以有效促进城市经济发展以及生态文明建设。他指出城市环境卫生管理存在的主要问题是：城市居民们的环境意识差；XX对环卫资金的投入不足导致环卫设施陈旧破损、不齐全；环卫管理方式不合理；没有建立起一套健全的环卫监督体系等。

谷立军,侯喜东(2009)认为“一个城市的环境卫生是关乎人们生存环境和身体健康的重要方面，”他指出基层城市环境卫生管理存在的问题有：居民的环卫意识不足；《条例》没有落实到位；环卫资金投入不足；环卫职工待遇差，工作环境条件恶劣；环卫队伍发展不平衡；XX在环境卫生的服务费征收上非常困难等。

（四）研究内容

1.研究内容

本文以昭通市盐津县为研究对象，通过“公共产品理论、公共选择理论以及新公共服务理论为指导，以调查、分析等形式研究盐津县的环境卫生管理工作，探析盐津县环境卫生管理工作中存在的问题，”结合调查结果以及国内外优秀文献资料提出针对性的建议及措施。

二、相关概念界定

环境管理这个概念是不断变化和发展的。20世纪70年代以前，人们把环境管理仅仅看作是运用技术手段治理污染的问题。1972年斯德哥尔摩第一次“人类环境会议”以后，越来越多的人认识到环境管理问题不仅仅是治理污染问题，更是一个社会经济问题。

所谓城市环境卫生管理，是指“在城市XX领导下，行政主管部门依靠专职队伍和社会力量，依法对道路、公共场所、垃圾、各单位和家庭等方面的卫生状况进行管理、为城市的生产生活创造一个整洁、文明的环境。”城市环境卫生管理是城市精神面貌的重要组成部分，它陶冶和展示着一个城市市民的高尚情操。

管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。

卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民群众健康，促进经济社会协调发展的重要保证。包括加强卫生监督机构和队伍的建设、明确卫生监督的任务和职责、健全卫生监督工作的运行机制和完善卫生监督工作的保障措施。

三、盐津县环境卫生管理存在的问题及原因分析

（一）盐津县基本情况

盐津县位于云南省东北部，平均海拔1160米，总面积2091.5平方公里。盐津属典型的山区县，山地面积占总面积的99.92%。境内重峦叠嶂、山势陡峭、沟壑纵横，卡斯特地貌特征明显，目前林木绿化覆盖率59%。森林覆盖率55％。

盐津县的山地地势，决定了盐津县城市建设布局，城市建筑基本位于山脚以及河岸两侧。盐津县有常住人口37.62万人，人口城镇化率才达到20.48%。

（二）盐津县环境卫生管理现状

盐津县环境卫生属于住房和城乡建设局管理，盐津县城乡建设局综合管理城盐津县的各类基础设施、环境卫生以及绿化等工作。盐津县住房和城乡建设局编制人员为79人，分别有：行政编制人员15人，事业编制人员64人。

本文以问卷调查形式，收集盐津县环境卫生管理现状的相关数据。此次调查发放问卷总共200份，实收回问卷195份。考虑到问卷的有效性，发放问卷的对象以城市居民以及XX人员为主，城市居民所发放问卷对象有学生、环卫人员以及居住于城市的人员。数据显示，50%的人对所居住的城市环境满意，感觉一般和不满意的总占比50%，25%人员对盐津县的卫生管理质量感到不满意。

2018年6月《昭通市城市管理条例》开始实行，盐津县的环境卫生方面取得了良好的效果。根据《昭通市城市管理条例》，盐津县的城市环境卫生管理被纳入到城市管理规划和城市经济规划中，提高了盐津县的城市功能建设。

盐津县的环境卫生管理改革的内容主要是基础设施建设以及公共服务建设方面：

在基础设施方面，按照规定放置环卫设施，并保持整洁完好；加强基础设施建设管理，保障居民居住环境安全、舒适，改造滨江路，对基础设施老旧的及时更换；硬化了城市道路，增购了路灯等。

在公共服务方面，划分责任制，按时分工清扫、保洁，在规定时间内清除自己负责区域内的各种违法广告以及传单等；保证县城卫生整洁干净，劝阻或者举报乱停车、乱丢垃圾等行为。现在对环境卫生管理的行政执法权已交由城市管理综合行政执法部门行使，原行政管理部门不再行使权力。

2019年盐津县城乡建设局从提升人居环境和“四城同创”两方面加强环境卫生工作。多渠道筹集资金，积极争取人居办公人员的设置，加强与各责任单位的沟通与协调，对标对表、狠抓落实，确保按期完成各项创建任务。

综上所述，盐津县环境卫生管理体制改革初见成效，使得环卫管理水平有了较大的提高。

（三）盐津县环境卫生管理存在的问题

鉴于盐津县环境卫生管理现状，其存在的主要问题可以从以下几个方面分析：

1.环境卫生设施不齐全

随着我国社会经济的不断发展以及城市现代化的不断推进，城市管理地域增加，“加大了城市环境卫生管理的难度，因此XX对城市环境卫生管理投入的资金也需要增加。通过扩招环卫人员，增加环境卫生设施等方面来解决城市环境卫生管理与城市的社会经济发展无法相适应问题。”

昭通市盐津县环卫经费来源主要由盐津县县XX财政拨款收入。问卷调查数据显示，75%的人认为XX对环境卫生管理投入的资金偏少，导致环境卫生基础设计不齐全。并且从昭通市盐津县住房和城乡建设局2019年年度决算表中可以知道，2019年盐津县对城乡社区环境卫生投入的资金为30万元，城乡社区管理事务投入资金为11207750.39元，如下表所示。

表2-1 2019年盐津县一般公共预算财政拨款收入支出部分决算表

科目名称	本年收入（元）	本年支出（元）
城乡社区环境卫生	300,000.00	300,000.00
一般公共服务支出	651,598.54	651,598.54
城市社区管理事务	11,207,750.39	11,207,750.39
卫生健康支出	258,505.94	258,505.94
行政事业单位医疗	258,505.94	258,505.94
行政单位医疗	170,793.84	170,793.84
事业单位医疗	87,712.10	87,712.10
节能环保支出	2,100,000.00	2,100,000.00
污染防治	2,100,000.00	2,100,000.00
注：本表反映部门本年度一般公共预算财政拨款的收支情况（www.ztyj.gov.cn）

由于XX对环卫资金投入不足，盐津县住房和城乡建设局没有足够的资金购买大量的环卫设施，导致基础设施不完善，不能及时更新和维护环卫设施。

一方面，以果皮箱为例，县区内果皮箱数量少，导致很多人没有地方丢垃圾，就被迫扔在县区的一些角落里，这样不仅会使道路环境卫生变差，还会拉低盐津县居民的素质，长此以往下去，不利于居民素质的提高以及城市的整体形象。

另一方面，由于基础设施的不完善，环卫清扫效率低下，XX只能招聘大量的环卫保洁人员。但是由于环卫工作辛苦、工资低、待遇差等诸多因素导致环卫保洁人员的构成主要是老人，青壮年极少，甚至没有。现有的环卫人员大多都是临时的，并且很多都是四五十岁以上的老人。

2.环境卫生管理方式不合理

由于城市环境卫生管理开始纳入城市规划中，就必须需要城市多个部门共同负责，才能做好城市环境卫生管理工作。盐津县现行的环境卫生管理方式存在一定的不合理之处，由于多个部门共同负责导致了诸多的问题：多个部门工作衔接问题，没有统一的标准，出现职能交替等问题。

第一，由于2018年《昭通市城市管理条例》的施行，对环境卫生管理的执法权已经交由城市管理综合行政执法部门执行，住房和城乡建设局与城市管理综合行政执法部门属于两个部门，因此在执法交接过程中难免会出现一些交接不当问题。

第二，“由于城市环境卫生管理本身就具有多样性和复杂性，因此在实际工作、管理过程中涉及的部门和责任人也多，”上到环境管理部门负责人，下到门店的经营者，都对环境卫生管理起到负责作用，因此，各个部门或者负责人都有自己的一套标准，导致没有一个确切的定位。

第三，由于对环境卫生管理的不只是单个部门，是由多个部门共同负责环境卫生管理，但是由于各个部门之间会有不同的侧重点，就会导致部门之间环卫工作的管理职能出现交替，一些职权分配不清，导致管理不当，管理目标不清楚等问题。

3.居民环境卫生意识薄弱

干净整洁的城市环境卫生有效促进了城市居民的身心健康发展，可以为市民提供了良好的工作环境和居住环境，因此，每一个市民都有义务维护好城市的环境卫生。

调查问卷显示，75%的人认为居民的环境意识相当薄弱，偶尔关注自己本城市的人占75%左右。盐津县作为一个偏远、落后的城市，市民们的环境卫生意识普遍都不高。一方面，由于居民与现在高速发展的经济不相适应，导致居民们环卫意识低下：第一，随手乱扔垃圾，随地吐痰；第二，在公共区域抽烟并且在大街上乱扔烟蒂等问题时有发生。这些问题都极大增加了盐津县环境卫生管理的难度。大多城市居民们认为环境卫生管理与自己无关，环境卫生问题应该交由管理者全权负责，不关自己事。

4.环境卫生监督体系不健全

在环境卫生监督体系方面，根据调查数据分析，有70%左右的人认为盐津县的环卫监督体系还需要完善。由于城市环境卫生管理工作涉及到的利益主体较多，因此需要一个可以有效规范各个利益主体的法律法规让所有主体参与进来。盐津县环境卫生管理的法规只有2018年通过的《昭通市城市管理条例》，里面涉及到的对环境卫生的监督体系还不够完善。一个城市的环境卫生监管系统是保证城市环境卫生管理质量的重要手段，决定着一个城市的环境卫生执行效果。首先，盐津县的环境卫生工作缺乏着完备且合理的监督体系，没有系统的评价系统，在条例上对监督体系少之又少，往往是一句话概括，没有形成一个完善的法律法规，因此环境卫生工作的成果没有得到客观性的量化。其次，管理层的环境卫生监督意识偏低，大多环卫监察人员基本上是流于表面形式对环卫工作进行监督。环卫监督部门没有建立一套完整的标准体系进行检验，也没有健全的监督体系对管理层或者作业层进行规范，导致环境卫生工作缺乏必要的约束力，更让许多监察者敷衍了事，流于表面，严重影响了城市的环境卫生管理工作。

（四）盐津县城市环境卫生管理存在问题的原因

不可否认，盐津县环境卫生管理体制改革初见成效，环卫管理水平有了较大的提高，但是不能忽视的是依然存在不少问题。通过数据分析，主要原因有四个方面：

1.资金投入有限，环卫设施不完备

基础设施投入资金的主要来源是城市建设管理规费。在2019年昭通盐津县住房和城乡建设局年度决算表中显示，2019年对盐津县城市环境卫生投入的资金只有30万，在其他方面的支出远远大于在环境卫生方面的支出。随着盐津县的不断发展，城市基础实施需求量在不断增加，管理难度也与日俱增等，总之由于各种因素的影响，导致盐津县XX对城市环境卫生管理的资金扶持不再增加。因此，XX资金投入的不足，导致城市环卫基础设施不齐全，环卫设施更新周期长，以至于环卫设施陈旧。

2.观念固着，管理体制滞后

虽然现在《昭通市城市管理条例》有了新的规定，但是一些管理层受到传统观念的影响，继续沿用固有的工作方法或是以前的思维方式进行管理。昭通市盐津县位于中国西南部，经济落后，对外交往浅，因此在城市环境卫生管理方面的体制落后，导致管理层的管理方式有不合理的地方。对盐津县城市环境卫生进行管理的部门名义上虽然只有住房和城乡建设局，但是在实际管理过程中涉及到其他部门，会出现职能交叉问题，或者有时会出现多重管理的现象存在。因此，管理层的观念固着，环境卫生的管理体制滞后，导致盐津县环境卫生管理方式不合理。

3.环卫宣传不到位，居民环境卫生意识淡薄

在盐津县现行管理体制下，环境卫生宣传教育工作没有落实到位。从宣传方式上看，没有设立相应的宣传部门来负责宣传，即便偶尔有关于环境卫生的宣传，也是运动式的、短暂的，起不到一定的宣传效果。而且宣传方式比较传统，还停留在张贴宣传海报以及悬挂宣传横幅等纸质宣传层面，这种方式很容易让人们忘记，而且用不了多长时间那些宣传海报也都会被其他宣传所覆盖，浪费了人力、物力；从宣传对象来说，环卫宣传很少落实到具体的实践环节，偶尔做出一些宣传活动以及讲座大多来的都是老人，或者自主参加宣传活动和讲座的寥寥无几，有时候XX需要靠学生或者老人来充当观众，而年轻人因为忙着工作等理由没有时间参加。长此以往，宣传人员对管理层下发的环境卫生宣传工作就会敷衍了事，流于表面形式，没有了实际意义。这种带来的后果就是没有做到更好的宣传效果，城市居民缺乏一定的环卫意识，对随地吐痰、随手扔垃圾、在公共区域吸烟、大声喧哗等行为不良习以为常。更不会承担起自觉维护城市环境卫生的责任和义务。

4.监督体系以及监督意识不健全

在部分城市中，环卫工作缺乏完善的监督制度，无论是管理层还是作业层方面，或者在居民方面等，没有一个健全的监督体系存在。盐津县的环境卫生监督体系之停留在法律法规上的一条，并没有形成一个健全的监督体系，管理层、作业层以及居民们都只能靠自己把握监督的一个度。并且在环境卫生方面，管理层、作业层以及居民的监督意识差强人意，看见别人乱丢垃圾、随地吐痰都只是看着，并不上去说教或者处罚之类的，看到这些现象都像是透明人一样，甚至有些居民看见别人这样他也跟着这样做，他们都是一样的想法：“他都这样做，我这样做也是没有问题的”。因此，大家都抱着一样的想法，导致城市环境卫生管理工作难做，也损害了城市的形象。

四、盐津县城市环境卫生管理完善对策及建议

（一）加大资金投入，更新环卫设施

加大对环卫资金的投入，增加环卫工人薪资待遇，吸引并留住年轻的环卫人员。住房和城乡建设局在规划城市发展的同时，应该将盐津县城市环境卫生管理发展的问题规划进去。现如今由于经济及社会与环境的关系越来越紧密，盐津县XX应该加大对城市环境卫生的重视以及对环卫市场素质的培养，积极构建以XX投入为主，社会多方资助为辅的多元化资金供给链，建立完善的资金投入体制。加大对盐津县的环卫资金投入，及时对环卫设施进行维护与更新，甚至可以引进先进的环卫设施。“在一些公益性服务上，如清扫城市道路等，XX可以对环境卫生进行定额，以当前作业量和管理范围为XX财政拨款基数，使城市环境卫生作业量与XX资金投入成正比关系。”

“XX可以着重推行XX采购制度，通过XX采购引入市场机制，降低环卫设施采购成本。”提高环卫资金的使用率，调控经济总量和结构，调节经济周期，烫平经济波动。并且XX采购可以化减外部不经济，对不符合要求的产品不得进行采购。减少XX对环卫设施的采购成本，以达到环卫资金的有效利用，降低环卫资金的浪费。

（二）调整环境卫生管理方式

首先，可以建立健全环卫工作激励竞争机制，增加工资待遇，拓宽环卫晋升机制，可以有效吸引并留住优秀人才。进一步建立人才引进机制，降低招聘条件，增加福利待遇，保证新进管理层人员的有效引进，并提高他们的积极性。其次，要加强盐津县繁华地带卫生的保洁工作，由于经济上的发展，繁华地带的商业区工作时间长，交通拥堵，人口拥挤，也因为现在的人们越来越喜欢夜生活，特别是那些小吃街和烧烤店，以及如今XX对地摊经济的支持，人们的活动范围也在扩大，以至于XX对环境卫生管理工作难度也不断增加。因此，XX可以增加保洁人员的配置，无论是白天还是晚上都要增加保洁人员，实行两班倒制，确保盐津县的环境卫生。最后，盐津县XX可以效仿一些一线城市建立一个环境卫生的平台，它涉及到盐津县城市的环境管理、城市园林、城市管理、城市规划、城市环保等部门。这样可以有效“利用各种资源，加强XX、居民合作以及XX各部门之间的合作，形成齐抓共管的局面。”

由于多个部门共同负责城市环境卫生管理工作，因此可以建立一套有效的负责标准或者负责体系，增加各部门各人员工作效率的同时，减少职能交叉、职权分配不清以及管理目标不清楚等问题。

（三）广泛宣传，提高居民环境卫生意识

XX要提高居民的环境卫生意识，这不仅是改善城市环境卫生管理、提升居民素质、维护城市形象的关键所在，也是做好环境卫生管理工作的基础所在。

首先，XX可以利用电视、广播等大众传媒手段进行宣传，更好的是可以利用手机进行宣传。这个手机不离手的时代，基本上人人都有一部手机，因此，XX可以借助公众号进行宣传，逐步提高居民的环境卫生意识；同时，对于盐津县城市的环境卫生，XX可以从幼儿以及学生抓起，通过学校的长期教育，逐步将学生培养成一个爱护环境卫生，不随手乱扔垃圾、不随地吐痰的好学生，也为他们培养一个良好的行为习惯。其次，XX可以对随地吐痰、丢垃圾等不文明的行为以及现象进行严厉批评曝光，加大教育程度，并且施加惩罚，大力褒扬文明行为。最后，XX可以通过通俗易懂的形式在社区广场以及小区等地方进行演出，改善居民的环境卫生陋习。

（四）建立健全环境卫生监督体系

城市环境卫生管理体系建设要以监管机制为中心。城市环境卫生监督工作应该到位，监察人员要加大对城市环境卫生工作的监察力度，遇到问题及时解决，要做到每天有监察人员的身影，对环境卫生管理层以及作业层和居民进行实时监督。监察人员要把城市环境卫生工作情况反馈给XX，建立起一条XX与群众之间有效沟通的桥梁。运用法律准则制定卫生监管条例，是我国体制改革的主要方针之一，依据此方针，对盐津县环境卫生工作进行了更加细致、明确的规定，也更适合盐津县社会经济的发展；建立健全环境卫生管理监督体系，确保环卫工作的有效进行。

五、结论

城市环境卫生管理作为衡量一个城市管理水平的重要标准，体现了一个城市的形象以及保障着城市的经济发展。本文通过昭通市盐津县城市环境卫生管理状况，结合国内外优秀研究成果，分析盐津县城市环境卫生管理存在的问题及原因，提出相应的对策措施。有效提高盐津县的环境卫生管理能力，改善居民人居环境，提高城市形象，更有利于城市对外发展，推动盐津县的经济发展。本文研究主要得出以下结论：首先，盐津县城市环境卫生管理存在的问题有资金投入不足，环卫设施不齐全；环境卫生管理方式不合理；居民环境意识薄弱以及环境监督体系不健全。这些问题存在的原因主要是：XX资金投入不足，投入体制单一；管理层以及作业层观念固着，管理体制滞后；环卫宣传不到位；管理层以及居民监督意识差。总之，要想进一步提高昭通市盐津县的环境卫生管理水平，第一要加大资金投入，更新环卫设施，第二要调整环境卫生管理方式，第三要加大环卫宣传力度，第四要建立健全监督体系。从而维护盐津县城市形象，保障城市经济平稳运行。

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　致谢

在此论文即将结束时，我要以真挚的感情感谢我的指导老师，真心说一声：谢谢您。从论文开题、草稿到最终成稿，老师付出了很多辛苦，她严谨的指导学术精神，给了我很大帮助。另外我还要其他帮助过我的老师以及帮助过我的同学，他们不仅为我提供了一些参考性意见，同时还开拓了我的思路。当然，也要感谢盐津县XX为我提供的一些XX报告预算，非常感谢。同时，在论文撰写过程中，我在国内外很多学者和同仁们的著作上学到了很多东西，在此表示深深感谢。最后，我向参加论文评审的各位评审老师致以衷心的感谢！由于自身能力有限，加之时间仓促，论文中难免有疏漏以及不足之处，恳请各位给予批评指正。不胜感激。