沈阳市疫情防控政策工具的比较与选择

摘要

从解释性研究的角度对沈阳市疫情防控政策工具的研究,可以为未来应对公共卫生事件提供一个独特的视角,是公共政策制定与实施的基础,以此达到协助政界进行公众政策制定与政策干预措施评估以及解决公共政策实施过程中难题的目的。从当前新冠疫情的防治看来,怎样选择最适当的疫情干预措施政策以及怎样的政策措施工具组合是最佳的,这都是及其重要的,这也是此时困惑着世界各方的重大决策难题。本文以沈阳市的疫情防控政策为例,从强制型政策工具、混合型政策工具和自愿型政策工具这三种类型出发,分析不同防控政策工具所拥有的优缺点及适用范围和效果,剖析后沈阳市疫情防控政策的特性、规律以及存在的局限,为更好地制定公共政策和应对未来可能突发的公共卫生事件提供较为可靠的参考。

　关键词：新冠肺炎；疫情防控；政策工具

一、绪论

(一)研究背景与意义

1.研究背景

2020年初,新冠肺炎疫情在中国武汉爆发并渐渐影响至其他国家,中国经历了一段艰难的抗击疫情时光,并付出了很大的心血与牺牲,在疫情防控上取得了优秀的成果。在疫情治理过程中，政策工具类型及其组合运用是重要议题。本文以沈阳市的疫情防控政策为例,从强制型、混合型和自愿型三种政策工具出发,分析不同防控政策工具所拥有的优缺点及适用范围和效果,分析沈阳市疫情防控政策措施的特性和规则以及存在的局限性,为公共政策的制定和未来应付突发公共卫生事件提出借鉴。从解释性研究的角度对沈阳疫情防控政策工具的研究,可以为未来解决公共事情提出一个独特的视角,是公共政策制定与实施的基础,以此达到协助政治家进行公共政策制定与政策干预评估以及解决政策实施过程中难题的目的。从当前新冠疫情的防控看来,怎样选择最恰当的疫情干预政策以及怎样的政策工具组合是最合适的,这都是及其重要的,这也是此时困惑着世界各国的决策难题。

2.研究意义

理论意义:首先,本文将结合公共政策学、行政学、公共管理等学科的内容,同时研究借鉴国内外的新冠疫情相关整治政策和措施,对沈阳市应对突发新冠疫情的公共政策的制定和其产生的效果进行详细的对比分析。不同类型的政策工具存在的特点和优势与弊端、不同政策工具的适用范围以及影响政策工具选择的因素,可以通过对比各种不同类型的疫情防控政策工具的效果来进行分析与抉择。除此之外，通过对沈阳市新冠疫情防控政策工具的分析比较，也可以丰富国内对新冠肺炎防控的研究，各种不同政策工具的灵活组合运用，也可以为已有的政策工具提供新的研究思路。

现实意义:本文将基于自愿型政策工具、强制型政策工具、混合型政策工具这三种分类方法,结合沈阳市的疫情防控问题，提出适合当前中国疫情防控情况的优化政策建议，以达到尽量完善和强化中国应对突发的公共卫生事件的公共政策体系的目的。在本文中将着重于研究我国当下的公共政策对于抗击疫情的效果，分析不同政策工具的优势与弊端，并根据该类事件自身的特殊性，分析疫情防控对应的政策，让其更加适合解决现实中会遇到的难题。并且结合实际，总结规律、衡量有效性、发现问题、提出建议，提出尽量适应中国不同地方的政策，以及更加具有实际的政策建议，推动我国公共政策更好地助力”抗疫”和经济恢复。

(二)国内外研究现状

1.国外研究进展

在早期的社会,人们的生活受到生产力低下、认知不足等问题的局限,各个国家一般都会选择设置公共卫生设施或者是成立相关的制度等措施来进行保障,十九世纪欧洲12个国家针对瘟疫、霍乱、黄热病等问题召开国际卫生大会,国家间卫生合作开始兴起。记录较多的黑死病、霍乱等全球公共卫生事件给世界人民带来巨大灾难,但因认识工具有限、各国联系松散等原因,其重要性一直被低估未能得到足够重视。一直到1992年莱德伯(LederbergJoshua)发布报告——《新型的传染病:X健康问题中的微生物威胁》,公共卫生问题才逐步引起国际社会的广泛关注与讨论。2000年1月10日联合国召开关于重新设置艾滋病的讨论会议,首次将重大传染病议题放置全球层面,全球公共卫生治理问题逐渐引起各界重视。

国外研究关于突发公共卫生事件XX紧急管理工作的研究高潮源于2001年XXX”9.11″恐怖主义事故以后出现的一连串突发公共卫生事件:全美炭疽恐惧、全世界SARS的盛行、东南亚禽流感病传染及A(H1N1)大泛滥等。各国XX十分重视这一连串重大事件的接连出现,争相成立专业的研究机构,一些专家学者们也着手综合社会、经济研究、心理研究等多种专业对各种突发公共卫生事件展开总结研究。Jeffrey.L.Counrtrigh和Keith Michael hearit从社会学角度出发,他们认为突发事件是人为造成的、对人类生存和利益构成威胁,而人类必须面对的危险;Brennan Day等人通过对SARS疫情的分析研究,得出突发公共卫生事件需要使用非常规手段来处理并进行机制创新的结论。

对于政策工具的分类研究,早期国外研究的分类方法很多,主要取决于研究者从什么维度出发。如麦克唐奈等发展出主要关注XX干预手段的分类方法,施耐德和英格拉姆则从政策工具旨在修正的行为来对其进行分类。

总体而言来看缺乏对危害大、涉及范围广、时间长的大型公众危机治理的相关政策方法和工具开展深入研究。特别是大规模的公共卫生危机等危机管理是关系到所有人的生命和健康的问题,相关的政策制定需要通过更深入的研究来支持,所以这对XX来说是一件令人遗憾的事情。

2.国内研究进展

新冠肺炎大流行作为一起典型的重大突发公共卫生事件，对于XX治理分析具有重要的价值与意义。新冠疫情治理的相关研究中，有学者围绕”治理结果”展开分析。从宏观层面，沈国兵通过与2003年非典时期的经济与贸易环境进行比较分析了疫情对我国的外贸和就业的影响，并给出了建议；张夏恒指出为降低新冠疫情对企业的影响，应从政策与企业发展两方面入手，针对企业情况、疫情状态和影响程度的不同提供差异化的应对政策，并动态化地调整政策制定与执行中的不适之处。

此外，也有学者注意到疫情防控是一个全面、系统而又复杂的过程，需要针对“治理过程”进行解析。郑方辉和刘畅构建了疫情防控治理效能评估体系；齐佳音和方滨兴从网络舆情视角探究了突发公共事件的危机治理等。在政策制定方面,马续补,张潇宇等、江亚洲和郁建兴从政策工具视角定性分析了突发公共卫生事件下我国XX疫情应对的政策部署特征,内部构成及政策互动组合效果之间的匹配性。总体看来,大部分研究多从疫情影响以及政策制定的现状与缺陷角度进行简单分析,缺乏从过程出发详细分析既有政策的内部结构对疫情应对的关系。XX的疫情治理过程就是将政策工具进行选择与组合应用的过程,探寻兼顾政策执行成本和治理效果的政策组合工具的内部构成,可以帮助XX更好地制定公共政策。

可以看出对于公共危机管理以及政策工具的研究都比较丰富,而以XX工具视角来研究公共卫生危机政策的文章则很少,并且有关文章的作者在研究方式上也大多依赖理论推导,或者在研究内容上更倾向于对结果的解读,重点内容包括了面向学校与社会的突发应急管理体系研究、重要突发感染性疾病的流行病学特征分析、重要突发事件中的网络舆情事件管理研究、重要慢性病防治控制组织与医院的突发情况应对能力现状研究与能力评估等方面。

(三)研究内容与方法

1.研究内容

这种权威是构成XX合法性和现实方向的基石,而政策的制订与实施则集中体现着国家的决心。为此,本研究将从政策工具角度入手,通过剖析此次XX疫病应对政策措施所出台的具体内容构成,深入研究XX政策措施部署过程的优点与不足,并总结提炼XX对疫情防治政策工具优化和完善的实际路径,进而丰富XX政策工具在疫情防控等重大公共卫生风险事件中的有效使用经验,对于逐步完善我国突发性公共卫生事件处置政策制度和法律体系,进一步提高中国XX的应急管理工作综合实力有着重大现实意义。另外,本研究成果也对目前在国外的新冠热疫情防治政策制订与执行等方面有着可供参鉴的现实意义。

2.研究方法

文献研究法主要指通过收集、鉴定、整理文献,且借助于对文献内容的深入研究形成对事实的科学认识的研究方法。研究文献法的一般流程分为五大基本环节,它们是:提出课题或假说、研究设计、收集论文、整理文章和完成论文综述。文献法的提出课题或假设是指根据已有的理论和事实,以及自身的需求,对相关文献进行分析整理或重新归纳研究的构思。研究设计首先从设定研究目的开始,研究目的是指使用具有可操作性定义的方法,致力于将课题设计成特定的、具体的、可操作的文献研究活动。

二、核心概念的基本内涵及理论基础

(一)核心概念

1.新冠肺炎

新型冠状病毒肺炎,简称”新冠肺炎”,世界卫生组织命名为”2019冠状病毒病”,是指2019新型冠状病毒感染导致的肺炎。自2019年12月以来,湖北省武汉市医院陆续发现了多例有华南海鲜市场暴露史的不明原因肺炎病例,证实为都是由2019新型冠状病毒感染引起的急性呼吸道传染病。2020年2月11日,世界卫生组织总干事谭德塞在瑞士日内瓦宣布,将新型冠状病毒感染的肺炎命名为”COVID-19″。2月22日,国家卫生健康委发布通知,”新型冠状病毒肺炎”英文名称修订为”COVID-19″。3月11日,世卫组织认为当前新冠肺炎疫情可被称为全球大流行。

2.疫情防控

2020年初，新冠肺炎疫情在湖北武汉爆发，中国相关部门本着“以人民为中心”的原则，坚持以人民的利益为出发点，积极地采取了一系列措施抗击疫情，遏制病毒的传播，如武汉“封城”这样的对策。并且国家卫健委办公厅出台了许多相关的针对新冠肺炎疫情的防控方案，2020年1月第一次发布了新冠肺炎疫情防控方案的文件，后在2月、3月、9月以及2021年5月都进行了方案的更新，至今已有八个版本，对遏制新冠的传播做出来巨大贡献，疫情防控工作也取得了显著的效果。

3.政策工具

关于工具概念的最常见的定义是:”一个行为者能够使用或潜在地加以使用,以便达到一个或更多目的的任何事物”。简单地说,政策工具就是实现XX目标的技术手段。虽然”内部管理”、”人力资源政策”、”网络管理”、”政策实验”等的内容,从某种意义或角度上都可视为XX工具,但最好还是把XX工具界定在达成XX目标或成果的技术手段这一特性上。

经过几十年的研究与发展,政策工具的研究形成了多种研究途径,其中最先产生的探究是以政策工具分类为代表的工具主义。在这一时期学者们致力于对政策工具的概念进行界定并试图寻找一种政策分类方式穷尽所有政策工具。在 Kirschen将XX工具识别为64类后,学者们基于特定的标准,结合不同的情境对政策分类展开了研究,主要可分为三个类型。第一类是针对XX权力资源性质进行划分,认为”权威、资财、信息、组织、程序性工具”是自身必备资源。在此基础上陈振明、徐媛媛对政策工具进行了细化,制定了政策工具三分法和政策工具五分法。第二类依据XX权力直接介入的程度将政策工具分为自愿性、强制性、混合性这三种类型。第三类是依托XX干预手段来进行划分。Ingram将其分为权威式、诱因式、建能式、象征式、学习式。陈恒钧和黄婉玲在此基础上进行了细化研究。除探究政策工具的分类外,还有学者结合具体案例针对不同地区、产业的政策工具选择进行探究。几乎每个学者都有自己的一套”工具箱”,被学者广泛接受的分类方式是 Howlett以XX介入程度为原则划分的自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类。

工具主义认为政策失败的原因是XX没有选择正确的政策工具,如若清晰各项政策工具属性与特点就能够使XX准确地从工具箱中选择。尽管对于政策工具的分类研究已经形成了许多研究成果,但是由于政策工具无法满足完备性与穷尽性,学者们无法获得适用于所有场景的完美工具箱。学者们逐渐认识到没有哪一类工具具有普遍适应性,开始重视政策间的动态组合过程。

(二)理论基础

通过对现有政策工具研究成果的梳理发现,当前基于政策工具视角对公共危机治理相关领域的研究文献非常稀少,在疫情防控领域更是罕见。在中国公共危机治理的相关研究中,唐庆鹏等根据公共危机治理的多重目标要求,将政策工具分为管制性工具、经济性工具、社会性工具和信息性工具四种,而这种分类方法更加关注工具本身的功能性,忽略了公共危机治理中的多主体参与。总之,本文在参考国内外学者普遍认同的政策工具分类方法的基础上,结合疫情防控政策的特点,考虑到在中国单一制的政治体制下,推进国家治理体系和治理能力现代化是打赢疫情防控阻击战的强大保障,而国家治理现代化表现出以XX为主导、其他利益相关主体广泛参与的多中心治理的特征,因此本研究从XX介入程度入手,拟采用豪利特和拉梅什对政策工具的分类方法,将新冠疫情防控政策工具分为强制型、混合型和自愿型三类。

XX应对危机主要通过选择和运用政策工具来实现,Howlett根据XX介入或干预强弱程度为原则划分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类,XX可以通过优化组合这三类工具,实现XX、市场、社会的深度融合和良性互动,提供XX应对危机的治理效能。基于此,通过对沈阳新冠疫情防控政策内容进行梳理,深入分析新冠疫情防控中选择的政策工具,以及这些政策工具针对的适用对象有哪些,这些政策工具发挥了哪些功能和作用等,进一步掌握疫情防控中的战略部署和工作思路。总之,本文拟从政策工具视角出发,以沈阳出台的新冠疫情防控政策文件作为研究样本,深入梳理疫情防控政策的工具类型、数量结构及适用对象等,并总结提炼疫情防控政策工具优化和完善的现实路径。本研究的理论价值在于,丰富了政策工具在疫情防控等公共危机事件中的应用,并为相关后续研究提供了充分的理论框架。

三、疫情防控政策工具选择现状、问题及原因分析

(一)疫情防控政策工具的选择

1.自愿型政策工具

市场、社会家庭和非盈利组织是市场最主要或最具代表意义的自愿政策工具。中国在新冠传染病疫情的控制政策中,市场、家庭和社会组织是怎样发挥其作用的途径?这些政策工具在传染病疫情控制中具有特别的反映或功能?

　(1)市场

在新冠疫情的防治与管理方面,市场应当充当怎样的角色,需要在提供新冠肺炎诊断服务与供应有关的物品这二方面加以探讨。首先,在提供新冠肺炎的诊断与咨询服务方面,中国XX明确表示”将负担被诊断为新冠肺炎患者的医疗费用,个人负担由国家补助”。

2022年3月,辽宁省医药保障局颁布了《关于切实做好当前疫情防控医疗保障工作的通知》,将新型冠状病毒抗原结合测定项目和相关试剂临时性列入了全省医疗保险基金支出范畴。根据《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》新药物标准及调出的此前版本中所列药物,对已列入我省医疗保险政策支持范围内的新冠治疗药物实行了动态管理。这样一来,新冠肺炎治疗的服务在客观上不是按照供求竞争原理在市场上提供的,而是由XX指定的医疗机构和国家承担健康保险和费用的。普遍来说,作为资源分配方式的市场会竞争性地提高普通医疗服务的提供效率。但是,如果对类似新冠肺炎治疗这样感染力强、负面外部性大的产品在市场上进行垄断配置,那么新冠肺炎治疗服务的供求差距扩大是不可避免的,而且由于信息的不对称性,服务价格也会上涨到个人很难负担的境地。当然,市场的另一个特点是,有支付能力的国民优先接受新冠肺炎的治疗。也就是说,每个人获得新冠肺炎治疗服务的机会和使用方便性存在很大的不平等。这样,市场机制的作用在治疗高度外部化的感染症的情况下是会被抑制或被废除的。

其次,在针对新冠肺炎的防治与管理,尤其是在配置医用物品等方面,市场机制也是很有效的。尤其是新冠病毒的防治药和疫苗的研制,以及医用防护服和口罩的制造与提供,对于这些医用品与防护材料的紧急需要,整个市场都可以快速适应。随着市场的效率化,在开发有效的药品和疫苗之前,许多探索性和保守性的治疗剂作为临床试验提供给最一线的医疗工作者,并且开发和供应有效的治疗剂所需的时间将大大缩短。例如,为了缩短新型冠状病毒的检测时间,医疗相关企业和机构可以通过很多国内外制药公司参与的竞争市场机制,快速开发病毒检测仪器和检测方法(蛋白质测定法等)。当然,在进行”抗疫”时,由于短期内医药品和必需品不足,部分企业为了获利而进行价格操纵和提高价格,这时工管部门会介入,严惩市场操纵的现象。

(2)家庭

作为一种自愿型的政策手段,家庭成员在戴口罩、洗手、吃饭时使用共用筷子、家庭相互监视、家庭隔离监控、家庭间健康信息报告等方面对预防和控制新冠流行起着重要作用。新冠疫情的预防和控制方针主要是关注社会群众流动导致的扩散问题,特别是必要时需实施”封城”的对策。但是,很难对家庭内的成员使用强制手段。作为政策工具的家庭必须是自愿型的。显然,为了与政策所倡导的行动方法保持一致,家庭成员的自觉是决定性的因素。

例如,沈阳2022年3月14日新增的6例本土新冠肺炎确诊病例均为一家人,其中2例为3月13日大东区在对风险人群主动核酸筛查中发现核酸检测结果为阳性,其余4例为上述2例确诊病例的密切接触者,在集中隔离医学观察期间例行核酸检测结果为阳性。在经过一段时间的“抗疫”后,大多数居民的防疫意识很好,外出佩戴口罩,不去人员密集的公共区域。但是由于共同生活在一起,空间太小,不能完全隔离,六人相继感染。

所以说,从家庭防护角度来看这不仅是关于家人的健康行为,而且是关于整个社会能否预防和控制好新冠的扩散。毕竟如果家庭内相互感染,不仅增添了患者数量,还会给地区带来新的感染源。也就是说,家庭的自卫性政策既是自发的,又是包含着工具性职责的,家庭实际上承担着政策工具的功能。

(3)社会组织

社会团体组织在新冠疫情的防治服务中扮演的社会角色已基本是无处不在,其所涵盖服务的主要领域也大致上可大致分成以下三种,即新冠肺炎患者的康复治疗指导服务、新冠疫病患者的综合防治指导服务和冠疫情的防治服务资源的动员和筹集服务。

首先提供新冠治疗服务的指定医疗机构都是非营利组织,其提供的新冠检测和治疗服务都不是以营利为目的。当然,在辽宁省沈阳市,公共医疗机构的非营利性直接反映在全国聚集的志愿医疗队的奉献和牺牲上。其次,各种各样的社会组织也积极提供各种服务。例如,许多社会组织利用其专业性,特别是人力资源,为预防和控制社区疫情提供了各种技术服务、咨询服务和志愿服务。例如,沈阳市为了预防和控制新冠疫情的流行,向市民发出开设疫情防控热线的通知,开设咨询窗口,进一步开放信息通讯手段,及时应对社会关注的问题。最后,社会组织预防和控制新冠的作用尤其明显的是为主要疫区筹集资金,并捐赠多种医疗防护材料。

一般来说,社会组织可以作为预防和控制新冠的政策手段发挥作用,其专业性和个别应对性的服务可以在实施新冠防控政策的过程中为XX供应重要的资源。得益于许多社会组织和志愿者参加”抗疫”行动,社区的健康意识和防控能力大大增强了。

2.强制型政策工具

(1)管制

作为政策工具的管制是最常见、最灵活的,它的分类有很多标准。例如,按照控制对象可分为行为管理和数量控制,按照领域标准可分为经济管理和社会管理。在防范和措施新冠时,最重要的是监测传染病源,阻断传染途径,保护弱势人群。

2022年3月,沈阳市新冠肺炎疫情防控指挥部在市内发布了做好第4轮、第5轮、第6轮全市核酸检测的通告,明确表示,在此期间实行最严格的社会管控措施。本通告规定,封闭管理区居民违反外出规则的、拒绝配合出入口检查等防疫对策的,还有隐瞒、虚构流动事实的、拒绝或妨碍调查工作、制造虚假报告、伪造信息等情况,根据《中华人民共和国公安行政处罚法》等有关法规,都会受到处罚,引起新冠疫情危险性扩散的人,将以妨害传染病防治罪被追究刑事责任。

(2)公共企业

公共企业的产权和支配权大部分被控制在XX手中,在一定情况下可以理解为承载XX的政策意图和指示。在”抗疫”时期,公共企业的政策工具主要具有以下功能:

首先,全面支持医疗、设备、交通、通讯、能源、机械等硬件。其次是稳定社会经济秩序和市场价格。在2022年3月27日沈阳市XX在第六十场疫情防控新闻发布会上表示,组已经建了全市疫情防控物资保障统筹工作专班,下设防控物资保障、生活物资保障、资金保障、价格监督、运输保障5个专班,协同全力推进各项疫情防控工作。并且为全市储存了N95口罩167万只,防护服55万套,一次性外科口罩267万只,能够满足全市人民一个月的用量。除此之外还加大对薄弱地区的物资支持,同时还建立了24小时防控物资保障体系,工作人员24小时在线,统筹调度市区两级防控物资储备情况,组织疫情防控企业进行物资生产。

再次,采取措施扶持受到疫情影响的中小企业。由于新冠疫情对中小企业的生产经营产生的冲击比较严重,XX制定了一系列支持困难中小企业经营活动的政策。2022年4月3日,沈阳市新冠肺炎疫情防控指挥部发布《沈阳市支持小微企业和个体工商户应对疫情影响纾困解难若干政策措施》,通过减免房租费用、实施稳岗补贴、对防疫费用和水电气费用给予补贴、加大融资支持力度、扩大税费减免范围等一系列措施对本轮疫情期间停工停业的小微企业和个体工商户进行扶持,减小疫情给企业的生产经营活动带来的难处。

(3)直接供给

作为政策工具的直接供给是指XX利用公共财政和XX聘用工作人员等方式为国民提供非垄断、非竞争的公共服务。在新冠疫情方面,XX直接供给主要有两种方式。首先,利用XX的信息报告、统计系统,将有关疫情的信息公开给国民,这些数据和信息无论是本国人民还是海外的社会都可以免费使用。另一种是直接免费为病人提供新冠疫情治疗服务。例如,XX除了现有指定的医疗机构外,还投资建设治疗轻症患者的医院、治疗重症患者的雷山医院和火神山医院。可以看出来”抗疫”对策中直接供给的手段在短期内对调配医疗资源发挥了非常重要的作用,在最短时间内动员国家的医务工作者和设施方面做出了贡献,同时也提高了公民们接受新冠肺炎治疗的的公平性。

3.混合型政策工具

一般的混合型政策工具有强有力的信息和警告、收费、税收和补助等。针对新冠疫情的预防和对策,各级XX采取了给予强有力的信息、警告(戴上口罩等自我防卫措施)、收费(新冠检测和治疗费用降低)、减税(感染地区中小企业的增值税减免)和补助(对城镇居民生活用品的价格补贴)等手段。

(1)强烈的信息劝诫或警示

强烈的信息劝诫或警示是由政治家或政策制定者判断疫情的性质和问题而提出的,为政策执行者、医疗机构、普通市民等政策相关者的行动决定提供参考。一般来说,信息劝诫或警示的语气越是急迫,政策意向就越是强烈,这代表很可能很快就会追加更具体的政策。当然,对新冠的劝诫或警示有多个级别,但对于沈阳市民来说,最高级别是沈阳市人民XX的指令。例如,2022年3月15日,沈阳市新冠肺炎疫情防控指挥部就提到,现在新冠的预防和管理已经进入了重要时期,更要重视并做好准备,将其作为头等大事抓紧抓实。

新冠疫情期间,对社会人民的信息劝诫,最重要的就是增强国民自我防护的意识。特别是专家建议减少外出次数,特别是避开公共场所和人群,减少或取消走亲访友的行为,外出时戴口罩,定期洗手。这种个人自我防护的行为作为一种政策工具,可以达到一定强的信息劝诫的效果,即使没有在对公民采取强制的措施,但由于有高度的行动指导和指示力,明显比自愿型政策工具有更强的约束力。

不难看出,这样的信息劝诫可以理解为混合型的政策工具,因为它们既不是绝对的自由,也不是绝对的强制,它们之间存在模糊性。如果信息劝诫被加强为正式的强制性规定,其就会转变为管理的法律和政策手段和工具。例如,对于疑似与感染者联系密切的人或新冠痊愈病人,从医院回来后的十四天的家庭隔离在早期阶段较大程度上取决于民众的意见,但缺乏有效的措施来控制。而后来,当局又明确规定了在家隔离的规定,并控制了市民的自由外出,这也就逐渐发展成为了基于一定原则的家庭隔离的主要工具。

(2)收费

收费根据对象、目的、以及二者的相互关系性质不同而产生差别。通常有二类收取方法:一是包括地方XX、主管部门为对国民或公司进行公共服务时所缴纳的收费;二是在社会法人之间的法人机构向居民提供的社会、文化服务的收费。后者的情况下,医疗机构为患者看病的费用与市场交换关系中的价格相同,由竞争关系决定。但是,如果XX限制医疗机构和社会团体的收费行为,收费手段就会变成价格限制和管理手段,变得非常强制性。由此看来,收费作为政策工具,也有与某种强制类型的手段混杂在一起的情况。

收费主要通过两种方法在政策上加以利用,以预防疫情的扩散。首先是新冠的检查和治疗费用,集中隔离密切接触者和疑似患者的医疗观察或房费、餐费将得到减免。2022年3月25日沈阳在新冠防控工作新闻发布会上,确定新冠患者和无症状患者的门诊、住院费用均纳入医保范围。这是预防新冠扩散的重要激励措施,可以避免患者以医疗费用负担为由拖延治疗。治疗新冠患者以抑制病毒传播的方法不仅有利于个别患者,而且对包括社会整体安全和经济利益在内的社会全体福利也是非常有利的。其次是对制造、供应医疗保护用品的单位和受新冠影响的各类单位减免费用。由于新冠急速扩散,许多企业陷入了营业中断状态,特别是饮食业、旅游业和服务业都出现了较严重的经济损失。这些企业大量倒闭,会造成社会失业和经济增长停滞,因此,补助新冠影响的企业,特别是将中小企业的损失降到最低,并在防止和遏制新冠肺炎流行传播的过程中的一个关键环节。

(3)税收减免

相对收费来说,税收的强制性更高,更稳定。通常来说,一旦税制确立,特定纳税人的纳税标准和责任长期内不会改变。但随着新冠带来的不可预估的损失,XX为了加强对新冠的预防和控制,并且考虑到减少对经济和社会的不利影响,不得不采用减税作为政策干预的手段。

在”抗疫”时期,减税主要适用于捐赠者、生产防控物资的企业和受新冠影响严重的企业等这三类。沈阳2022年4月3日发布的《沈阳市支持小微企业和个体工商户应对疫情影响纾困解难若干政策措施》就采取了扩大税费减免范围、减免个人所得税和落实阶段性免征增值税的政策。

(4)补贴

作为政策手段的补贴很容易得到居民的支持,是XX经常使用的灵活政策工具之一。在新冠的预防和控制中,补贴这个手段一般会用于在疫情防控中的一线工作者、志愿者和医务人员,或者是作为对疫区的肉类和蔬菜等食品价格进行补贴,这样可以在一定程度上减少居民对日用品的支出,从而抑制物价增长。另外,补贴这个政策也可以用于受到新冠打击较大的企业,可以从它们的房租和贷款利息等这些方面进行补助。

一般来说,补贴的范围广、灵活,更易得到受益人的支持。在控制疫情的政策中,补贴可以看作是对一线医务人员提供的治疗服务的一种肯定和补偿,容易被媒体和舆泛理解和支持,这样就可以对疫情防控起到积极的作用。

(二)疫情防控政策工具选择中存在的问题

1.单一工具效果较差

在现实的”抗疫”活动中,要把自愿型、混合型、强制型的手段组合起来运用,特别是居家隔离这样信息劝诫的手段,在很大程度上依赖于公民的自律意识。但是其他的工具,自我防护政策等,就必须借助XX的强制手段。例如,要准确地公布确诊患者或疑似病例的行程轨迹,这样一来,人们就可以根据自己所在地区的疫情情况,及时、动态地利用信息,增强自我防护的意识。当群众的防护意识和行动这样的自愿型行为越有效,混合型或强制型的工具执行也就越有效。相反,单一的工具效果就比较差,在新冠疫情的防控工作中取得的成果往往不太理想。在”抗疫”过程中需要不同政策工具的结合,这样才会加强政策的有效性。

2.结构分布不均

从政策工具的构成来看,在强制型工具方面,直接提供、监控和处罚手段的利用明显较少;在混合型工具方面,税收、补贴和诱导性的手段的利用较少;在自愿型工具方面,家庭、市场等手段几乎没有使用。但是执行强制的政策在一定程度上需要自愿型工具和混合型工具的支撑。例如,在疫情期间对交通进行管制、封闭小区严禁进出、安排感染人群隔离、进行阶段性治疗等这些强制性措施时,也同时在考验着这个地区的交通工具的能力,提供隔离基本生活用品和药品的能力,以及是否具备了能够随时提供心理咨询的能力等。虽然目前在沈阳,各级各类单位和组织都支持社区的”抗疫”工作,但居民大部分只能被动地等待救助,这对XX来说,压力必然是会越来越大。

3.自愿型工具有待深开发

新冠疫情爆发后,社会各界的慈善机构和社会团体都为”抗疫”贡献了一份力量,从人力、物力、财政等各个方面表示了对疫情防控工作的大力支持,在防止”抗疫”物资的缺失方面做出了贡献。但是在此次疫情中,我们明显可以看到社会组织暴露出来的不足,比如国民对红十字会的怀疑表明部分社会组织还存在可靠性不足、紧急应对机制不足、团体动员不足等缺点。并且由于慈善机构没有良好的公共信息平台去互相沟通,这就导致部分物资很难迅速、有效地投入到前线的”抗疫”工作当中去。所以应该开发更多的自愿型工具,进一步提高整个社会自愿进行疫情防控工作的意识。

(三)疫情防控政策工具选择的原因分析

1.工具选择偏好依赖性大

运用哪个种类的政策工具,在很大程度上取决于XX的调配资源能力。如果一个XX拥有较强的调配人员和自愿配置的能力,那么就更偏向于使用强制型工具进行管理;如果一个XX的调配资源能力不尽人意,那么该XX使用市场和社会组织等自愿型政策工具的可能性就越大。世界上不同国家在应对新冠疫情时所做出的反应和决策恰好可以表现出这一特点。在中国,外出戴口罩、出示行程码已经成了强制性要求,如果违法规定或拒不配合,便会受到相应的处罚,在这种层面上已经把”戴口罩”这个看似自愿的行为划进了强制型政策工具的类别。但是和中国不同的是,世界上很多国家政法的调配资源能力较弱,没有办法做到要求每个居民都戴口罩或居家隔离,并且他们本身也比较偏向于运用信息劝诫或警示的这种自愿型政策工具来达到抑制疫情发展的目的,虽然结果并不都尽如人意。

2.不同类型工具适用范围不同

通过比较我们可以发现,各政策工具的适用范围略有不同。自愿型政策工具中的家庭和社会组织我们一般会用来防止疫情扩散或是治疗新冠患者等,市场则在提供医疗资源时发挥作用,或是减小经济损失等。然而强制型的政策工具的公共企业偏向于为疫情获取医疗资源,减少社会经济压力等,在防止疫情扩散和治愈感染患者方面就起不到作用。但是强制型工具的适用范围受到的限制就相对较少了,几乎在各个领域都可以发挥功能。不管是新冠的核算检测、对确诊患者或密切接触者的隔离、在特殊时期进行交通管制,还是为了经济稳定发展而采取的市场价格管控措施,都体现了强制型政策工具的适用范围之广。

除此之外,混合型政策工具的使用范围也很广。比如XX相关人员在进行信息警戒时,可以采用自愿型政策工具,包括但不限于建议大家戴口罩、尽量不要出门等,在控制市场方面,可以严明禁止企业或商家无故抬高物价,以维持市场经济的平稳运行。

四、优化疫情防控政策工具选择的建议

(一)及时果断运用政策工具

在使用政策工具时,要当机立断且快速。在发生新冠疫情这样重大的公共卫生事件时,及时对当前的疫情状况进行判断并应用相应的政策工具是很必要的。2020年初,人们对这场即将爆发的新冠肺炎疫情还处于不知情的状况,社会自然也不能提前预知这场疫情的危害性,这就导致了早期的湖北武汉并不能立即做出反应,在某种程度上决策机制是失灵的,这也影响了XX对政策工具的选择,所以不能在第一时间进行隔离或者是”封城”这样的行为。我们也可以从世界上其他国家发生疫情后的状况看出大多数国家由于没有及时地做出正确的决策,而错过了最佳的控制疫情的时机。

(二)组合运用不同类别政策工具

在运用不同政策工具时,需要搭配使用,如果只使用某一种工具,那得到的效果往往不尽如人意。在实际进行疫情防控时,要把自愿型、强制型、混合型的工具组合起来应用。比如在要求密切接触人员进行居家隔离时,除了强烈的信息劝诫,还需要被隔离居民的自我规范意识和不欺瞒工作人员的自觉。有些自愿型工具在实施时也需要强制型工具的支撑。例如,要准确地公布确诊患者或疑似病例的行程轨迹,这样一来,人们就可以根据自己所在地区的疫情情况,及时、动态地利用信息,增强自我防护的意识。也就是说,有效地组合运用不同种类的政策工具,可以达到事半功倍的效果,政策的实施也会更加有效。

(三)提高资源调配能力

在应对新冠肺炎疫情这样重大的公共卫生事件的过程中,XX要做好宏观调控,对人员、资金、物资进行细致的管理,合理调整和分配所有资源,保证在”抗疫”过程中不论发生怎样的紧急状况,都要保证疫情防控工作的有序进行。特别是要加强对疫情防控工作的投资力度,因为XX不管是在维持疫情防控工作进行的方面,还是在治疗确诊患者或疑似病例时,都需要雄厚的资金支持,这样才能保证在”抗疫”过程中各部门之间的正常运转。并且要加强信息共享平台和疫情监控系统的建设、扩大社会医疗机构的规模,这些基础设施对于了解疫情现状、加强人民与XX之间沟通等都具有积极的意义。

五、结论与展望

本文通过对疫情时期沈阳地区新冠疫病防治政策工具的总结与比较,试图发现各种政策工具所存在的优点和缺点以及各种政策工具适用范围的不同所在。显然,目前对于各种类型的政策工具之间的优缺点对比研究还具有较大的局限,因为任何一种具体政策工具的有效性评价都需要更深入的数据收集与实验检查。例如针对口罩等医学防控生产资料供给的问题,我们究竟是应该采用价格管制的技术工具,还是市场技术工具?为了保证防控生产资料的可获得性以及对市民所获得的工作机会公平,国家已经引入了价格管制或市场集中使用的技术工具,但在大多数国家,市民取得口罩大多依赖于市场经济途径,一些地方的口罩产品市场价值已经上涨了5倍到10倍不等,但有些经济学家认为较高的价格可以刺激较为紧张的疫情防护物资的生产和供应,从而减缓或降低疫情防控物资的短缺问题。不过,公众对于医疗防护物资价格的上涨反应强烈,给政策管理者带来很大的经济和政治双重压力。这样的讨论已经能够扩展到基本上每一种具体政策工具确定各种问题,如对新冠肺炎的疑似患者应当进行居家隔离或者集中强制隔离,不一样的政策工具的选取往往都会产生利益/好处和成本/缺点的取舍问题。不过,真正困扰的是,对各种工具的成本和利润估计都是必须有足够的充分数据为保证的,但投资者显然没有充分的数据以帮助他们做出充分合理的评估。

综上所述,对新冠疫情防治政策手段的选取与评价,仍需要以大量的经济实证资料为基础。对政策管理者来说,在有限的资料与政策时间的限制下,有限理性思维可以使得政策管理者努力地将疫情的持续演变的问题特性, 与XX手段的经济特性进行”近似的或粗糙的”信息匹配,并通过选用基于经济特征的或不完全信息的XX干预手段,以努力实现对疫病预防的XX意愿或目标。有限的经济理性主义,构成了中国现代疾病防治XX方法选择模型的基本特征。由于对相关信息的持续积累和创新,XX决策者可以在实践中吸取教训和经验,并校正与疫病防治XX目标及其相关的XX工具组合,而这也就是在XX学习过程和政策转变中的重要社会机制。如果这些XX经验模式被其他国家或地方XX从他们的疫病防治实际中得到了总结和利用,那么以政策学习为特征的政策传播和扩散机制也开始逐步形成了。

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致谢

书写至此，到了毕业论文的最后一步，总以为来日方长，却不知时光匆匆。在沈阳师范大学四年的学习生活马上就要结束，纵有万般留恋，我也即将开启一段崭新的旅程。目之所及，皆是回忆。点滴生活、满眼繁华。与老师结识四年，在这四年的光阴里，我得到过很多老师和同学们的帮助，这些都会成为我此后最温暖的回忆。

引其流时思其源，成吾学时思其师。首先我要感谢我的论文指导老师，老师专业知识渊博，为师严谨认真。从最开始的论文选题到论文指导，再到最终论文的完成，老师都给了我许多的帮助和建议，无微不至地为我解答疑惑，是良师更是益友，潜移默化地影响着我，在此由衷地对老师表达感谢！

养育之恩，无以为报。感谢我的父母和家人二十余载对我无微不至的照顾和支持，给我无限的爱与温暖，成为我永远最温暖最可靠的避风港，让我站在他们的肩膀上，见识到更广阔的的世界。只愿以后也能继续成为父母的骄傲，同时也祝愿他们身体健康，平安喜乐！

平生感知己，方寸岂悠悠。我要感谢我的室友以及其他的同窗们在这四年里对我的陪伴和照顾，和你们在一起的每一天都很快乐且充实，感谢你们出现在我的生命里。庆幸相遇，无憾别离，愿我们在以后漫长的岁月里，每次回头都能看到彼此，与友长兮。还要感谢这几年里治愈过我的所有星星们，谢谢你们的存在和你们的歌，在无数个瞬间激励了我，给了我坚持下去的勇气，对我来说，你们就是宝石般的存在。

最后的最后我要感谢坚定勇敢、不曾放弃的自己，以梦为马，不负韶华，热爱生活的每一天！还要感谢在疫情中付出的每一个人，谢谢你们的坚持与付出、耐心与包容，疫情无情，人间有爱。让我们一起加油，愿山河无恙，人民皆安。

行文终有收笔时，执笔至此，思绪万千，如今告别我曾情真意切的灼灼韶华，我们的春夏秋冬曾如此美好，再见了我的大学，我的沈师。凡是过往皆为序章，所有将来皆为可盼；青山不改，绿水长流，我们后会有期，来日方长