新时代信访制度转型对农村基层治理的影响研究

摘要

现阶段我国已全面建成小康社会，面临的是新的国内外复杂形势。时代在变化，人民大众的需求也在变化，从过去的吃饱穿暖到现在的权利救济，人民大众的需求层次在不断的深化。在这一过程中，深层次的矛盾会逐渐暴露出来，农民群众对全能XX过度依赖，农村基层信访工作面临的矛盾也愈演愈烈。本文旨在研究分析新时代中国信访制度转型对农村基层治理的影响，针对农村基层治理中存在的问题，尝试性地提出解决方案，从信访制度与农村基层治理的紧密联系和当下新时代新需求的现实相结合，梳理我国在农村基层治理中的信访实践，探索新时代农村基层治理的切入点，寻找基层群众多渠道参与基层治理的路径。

　关键词：信访转型；基层治理；新农村建设

前言

乡村振兴是国家稳定的基础。在新时代国内外三重压力之下，中共中央于2月22日就三农问题发布了2022年的中央一号文件。文件点明在国内外复杂形势的大背景之下，我国如何才能保持国家稳定，保证粮食安全。在聚焦三农问题上，应从生态化转型、数字化乡村、脱贫攻坚要与乡村振兴有效衔接、乡村的综合治理等几方面来开展工作。

在社会的综合治理中，作为具有中国特色的信访制度则发挥了不可替代的作用。而在在乡村的社会治理中，农村基层信访是农民群众表达自身利益诉求的一个重要的平台和渠道。在新的历史起点上，农民群众对XX的要求不断深化，农村基层信访工作面临困境，信访制度转型不可避免。

一直以来，信访工作都是基层社会治理的重中之重。信访是群众的工作，也是“送上门”来的工作。在信访工作中，基层社区工作者发挥了不可替代的作用。基层社区工作者要积极发挥作用，充当信访工作的桥梁，连接基层XX与人民群众，切实维护人民群众的切身利益，做群众的发声者。在信访工作亟需转型的当下，基层社区工作者更加需要审视自身，及时改进。

在新时代的大背景之下，现有的信访制度也存在许多问题。程序转型与制度转型则为信访工作提供新的思路。建立法治社会，要求依法治国，农村作为社会治理的最基层，理应将党的依法治国方针落到实处。其中还是要落实到人民群众最关心的切身利益上，而信访工作则是切实满足这一利益需求的最佳路径。

一、信访制度与农村基层治理的关系

　　（一）信访制度的历史发展

信访制度是“送上门的群众工作”，是维护社会稳定的重要制度。自建国起，中国便是人民的XX。“为人民服务”是中国特色社会主义国家治理和政治制度的根本宗旨。信访制度切实的践行了这一宗旨，在基层社会治理中一直在为人民群众提供解决问题的途径，切实维护人民群众的利益，想群众所想，做群众想做。而现在的学者对于信访制度的起源的看法大致分为三个方向。

　1. 传统制度传承观点

第一种认为中国的信访制度发源于夏商周时期，早在中华文明发端伊始，信访制度便已经存在。在中国古代社会，无论是集中掌握权力的中央XX还是分散维权的地方XX，都会通过一定的方法来收集百姓的信息，监察官员，倾听社情民意。中国古代地方区划在一定程度上能够促进地方信访制度的发展，推动群众上访。这种“青天白日”击鼓鸣冤式的信访制度在一定程度上为古代群众争取了部分利益。

2. 革命时期发展观点

第二种观点认为，信访制度发源于革命时期。这类学者普遍认为，信访是革命阶级把握群众，凝聚革命力量，争取革命胜利的重要工具。而现在的信访制度是中国xxx在革命时期政治制度的有效延续。在革命时期，中国xxx在马克思主义的指导下，创新发明了群众路线的工作方法，这是对马克思主义创新性发展，创造性继承的伟大创举。这一观点带有了革命时期政治制度传承的伦理性。

3. 国家建设工具观点

相对于前两者，第三种观点认为信访制度是中国xxx依据群众路线的工作方法创造出来的联系人民群众的重要工具。在建国以后，历史任务、社会状况、国家发展、群众诉求等都发生了一系列的变化。在这些变化之下，相应的政治制度也发生了变化。信访制度的出现，是解决群众问题，建设基层XX的良药。这是国家建设的需要，是要求基层XX响应中央号召，切实落实信访工作，积极解决群众困难。

　4. 我国信访制度的发展

在信访发展的历史长河中，信访制度一直是中央机构收集信息，听取社情民意的重要工具。在当前，由于在史料中未有信访制度与中国古代政治制度的直接联系，人们认为信访制度来源于中国的传统文化，极有可能是从传统文化中托生而出。中国古代也确实存在着类似的传统文化，如缠讼制度、京控制度，“青天”意识，信上不信下等。但上面三种观点各自都带有一定的局限性。信访制度虽然与传统文化有着不可忽视的联系，但并未有确切的证据表明信访制度与传统政治制度的直接联系。而中国xxx的革命传统和意识形态却是缔造信访制度的最直接来源。信访制度来源于革命伦理的说法则直接的说明了在革命时期，信访制度便已经存在了。并且这一切都是有事实根据的，例如在我国的革命时期，安源煤矿的工人曾向XXX写信反映相关问题。在1938年，XXX还曾经亲自处理了伤员集体上诉问题。

据史料可知，中国xxx在领导工人运动时期和瑞金苏维埃XXX时期都利用信访制度来解决人民群众关心的问题，密切联系群众，建立了和谐的党群关系。亲密无间的党群关系，如鱼如水的军民关系一直是中国xxx努力的目标。相对于前两者的联系，第三者的观点认为信访制度来源于国家的建设，带有强烈的国家主义色彩。许多学者认为马克思主义的意识形态才是缔造信访制度的根本原因。这就能解释为什么苏联和罗马尼亚也拥有相似的信访工作系统。因为在共产主义的意识形态的影响下，国家和XX更加关心的是人民群众切身的利益。但即使是在相同的意识形态的影响下，各国的信访制度也并非是完全一致的。这种说法说明了信访制度产生的原因，但不能解释中国信访制度转型的原因。中国的信访制度更多的是受到马克思主义的群众史观的影响，而群众史观又是中国xxx对马克思主义的伟大创新和发展。

（二）农村基层治理的历史发展

　　1. 我国的农村基层治理发展

自国家产生伊始，地方治理便是国家治理中极为重要的一部分。农村基层治理是地方XX与人民群众的利益交织下完成的，大体上来说，在1949年以前，农村基层治理基本上由地方宗族、乡绅等地方豪强所把持，而在1949年之后，社会秩序、国家机制以及相应的价值意识都发生了巨大的转变。为了适应前进中的社会，国家、XX和群众对农村基层治理作出了新的划分。国家在政治制度层面上将以群众路线为宗旨，建设服务型XX为目的的一系列政治制度纳入了地方治理之中。在这一系列的制度设计背后，国家也可以通过这些制度构建自己所希望的政治认同，凝聚社会力量，保证新生国家的内部的政治安全。当然了，这一切的政治制度的设计最终还是要回归到基层社会统治与管理中来。在农村基层治理的背后，其实是国家、XX、群众三方的利益斡旋。政党通过强有力的基层地方XX获得群众对于自己政治统治的强有力支持，也同时利用基层地方XX对人民群众进行政治管理。在这个管理机制运作中，人民群众为政党提供了他们所需要的合理的政治认同，同时又受到了来自政党和地方XX的利益保护。而建立和谐亲密的党群关系是政党在基层XX的最直接目标。这一目标托生于中国特色社会主义的群众史观。

　2. 新时代农村基层治理的变化

在新时代，乡村变迁是一个不可逆转的大趋势。由于历史条件、社会秩序和结构、价值观念的变化，乡村变迁是全方面的。费孝通在《乡土中国》中认为，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，但这里所指的乡土性并非是指中国社会一个具体的描写，而是指中国社会所特有的乡土人情式的特点，比如安土重迁、聚居、熟人社会等表现出的对土地的低流动性、依赖性。当然，从伦理上看，乡土性还体现在地方氏族制度、乡绅制度、礼治秩序等方面。但如今的农村与几十年前相比，早已发生了翻天覆地的变化。在社会飞速发展的影响下，许多农村人口流向城市，农村土地使用率大大下降。许多农村人口定居城市，他们的安土重迁情怀也大大削弱，地方氏族对于族权和绅权等传统权威的追求也不复从前。

法治社会要求依法治国，农村基层治理中法律发挥着不可替代的重要作用。党的十八届四中全会以来，全面推进依法治国作为一项治国理政的方针被愈发重视，而中央对各级XX能否有效地利用法治思维和法治方法来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定越发看重。当然三下乡的口号不是空头支票，在推行信息下乡，让农村群众共享数字经济发展的成果，减轻城乡经济发展两极化的趋势和推行服务下乡，努力建设服务型XX，全心全意的为人民服务，增强农村人民群众的幸福感的当下，我们更要注意法律下乡。法律是提高国民素质的有效工具。国民素质是国家发展的重中之重，理应从基层抓起。在社会深刻变革的当下，利益格局的调整和利益纠纷的产生是不可避免的。利益冲突的产生，给农村基层治理带去了不少的困难。基层社会工作者在利益纠纷的调解中充当了协调冲突和缓和矛盾的作用。法律则为利益纠纷提供了解决的途径。在社会治理中，纠纷主体和内容越发多元化、纠纷方式越发组织化、纠纷的道德底线也越发降低，呈现出“去道德化”的特点、纠纷维权方式也越发多样化，这些无疑都大大增加了乡村社会治理的难度。

　（三）两者之间的关系

中共中央、xxx于2022年2月25颁布并与5月1日施行的《信访工作条例》中明确指出，“坚持和加强党对信访工作的全面领导，构建党委统一领导、XX组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局。”其实从这条明文规定中，我们对两者之间的关系可窥一斑。

　1. 收集政治信息和社情民意的政治工具

信访制度是基层社会治理收集社情民意的政治工具。自信访制度诞生之日起，信访制度便有政治参与、权利救济、民众监督这三大作用。民众通过行政信访的方式来向XX部门表达自身的利益诉求，而XX部门也通过信访制度来收集群众对自身政治管理的意见信息和群众对政治制度施行的看法观点。通过一来一回的信息流转，基层XX改进自身的社会治理方法，弥补之前工作中的漏洞，及时改进群众不满意的工作机制。群众则通过信访这一工作，将自己的政治需求表达给XX部门，以希求引起相关部门的重视。

　2. 社会动员和政治参与的有效机制

信访制度是基层社会治理中社会动员和政治参与的有效机制。国家政治制度的构建在于培养推动国家强大、社会发展的合格的政治人。在政治生活的历史变迁中，政治人是组成有效的政治社团和政党的单个政治细胞。一个政党往往是由一群政治人中最优秀、最能代表集体利益、最积极的那一小部分的政治人组成。这一部分政治人被我们称之为政党中的积极分子，也可称之为政治精英。我们通过社会动员和政治参与培养政治人才的这一过程，无疑是信访制度与基层社会治理相互作用的过程。这一政治社会化的过程，让XX通过信访制度得到了更多的可用的政治人才资源，以此来更好的推动基层社会治理。

社会“安全阀”的预警机制信访制度是对于基层社会治理有着社会“安全阀”之称的预警机制。XX颁布的法令、政策或是施行的政治制度是否成功在于看人民群众对于其的态度。群众态度的好坏也直接影响XX对于下一步工作的安排。由于信访制度对于基层XX有着收集社会信息和反馈民意的作用，信访制度在一定的程度上也可以说是基层社会治理的晴雨表。通过政治信息的收集，基层XX可以及时的调整自己的工作，修改群众不满意的政策，在政治问题爆发之前将其扼杀在摇篮之中。

权利救济的补充性手段信访制度是基层XX对群众权利救济的补充性手段。信访条例对于信访工作的范围有着明确的规定，我国的信访指的是行政信访。虽然在现实生活中，由于许多的其他因素，信访工作的范围大大的超过了其行政信访的工作范围，但依据法规而言，信访制度只是对于诉讼、司法复议等司法权利救济手段的补充。

在基层社会治理中，由于群众对于XX的不信任和对于司法腐败的失望，往往使得他们更加相信直接上访的行政信访制度。通过行政信访，基层XX可以在基层社会治理中解决群众的权利救济问题。从这一方面来看，信访制度是基层社会治理的重要的政治工具。

　二、改革开放以来农村基层治理中信访制度发展

信访制度作为一项国家治理的重要工具，为社会稳定，经济发展提供了重要的制度支撑。一直以来，信访制度与群众路线都是紧密联系在一起的，这种联系是受到国家发展的政治生态和政治动员直接影响的。在改革开放之前，中国xxx便强调群众路线，坚持以信访工作为基层工作的重点。在建国以前，不管是1921年XXX对安源煤矿工人来信的回应，还是1938年XXX亲自处理了伤员集体上访事件中，都可以看出这一点。而近代中国的社会形势严峻，国情纷繁复杂，社会结构层次多样化，内外矛盾重重，三座大山更是压在人民群众的肩膀上，中国xxx作为新生政党，若只依靠信访工作，许多工作都是寸步难行。在那时，信访制度发展并不完善，也只是作为一项为了国家建设而设计的政治制度。在建国后，新中国作为一个新兴XXX，更是面临着国内外双重压力。新XXX建立伊始，封建残余力量还未彻底消灭，官僚主义盛行，信访制度更多的是作为一项政治动员、打击官僚主义的工具而存在。但不可避免的，这种看法带有极为强烈的国家主义的色彩，并不利于信访制度的发展。

（一）改革开放初期中国的农村基层治理

　　1. 坚持党的工作指导方法，坚持群众路线

与群众路线一致的是信访工作还应回归到群众这个主体上。中国作为世界上最古老的国家之一，一直秉持着传统民本思想。当代的信访制度其实在某些程度上与传统民本思想不谋而合。信访工作的主要对象是基层群众。在改革开放之后，我国实行了一系列推动农村发展的政策措施。

　2. 坚持改革开放，推行包产包干的农村土地经营制度

党的十一届三中全会后，我国一直以改革开放作为国家发展的主要方向。自中国xxx成立以来，农村土地政策一直是农村经济发展的重要政治制度设计。在经济改革始于基层，基层经济改革核心在于土地政策。在改革之前我国推行的是一直是“三级所有，队为基础”的土地经营制度，而在改革后，农村打破了原有的土地经营格局，实行的是以包产到户、家庭联产承包责任制为主要内容的农村土地承包制度。这一制度设计满足了农民自身的利益，为建设和谐的基层社会增添助力。

　3. 坚持建设服务型XX，坚持将农民问题放在农村建设首位

而在XX建设方面，改革开放后，基层地方废除农村合作社转而建立乡镇XX。农民运动一直被视为政治动员的重要手段。在1926年9月，XXX在《国民革命与农民运动》一文中更是将农民运动视为事关革命成败的重要因素。不管是在革命时期还是新中国建立之后，中国xxx都将农民问题视为极其重要的政治问题。在中国，农民是最基层的人民群众，基层XX和基层党组织是连接党和群众的重要桥梁。随着改革开放的深度推进，基层XX和基层党组织不断的改进自身和不断的增强服务群众的水平和能力。自2006年减免农业税以来，中央提出了一系列工业反哺农业、城市支持农村、东部帮扶西部等强农惠农政策。这些政策的主要落脚点还是在于持续推进改革开放、推动农业现代化、增强农民生活幸福感。

　4. 坚持教育兴国，推行成人教育和农村基础设施建设，鼓励人才返乡

改革开放之后，在基层XX鼓励推动和发展农业现代化的同时，也积极实施了一系列推动成人教育和基础设施的建设、增加农村妇女权利等的政策。人才是强国之本。乡村振兴的一个重要问题还是要引导人才返乡建设上。改革开放初期，受到经济发展的影响，大量的农村人口涌向城市，形成了最初的“下海潮”。在这种风气的影响下，城乡发展的差距越来越大，更多的人才流向发达的城市，这也使得城市经济高涨，形成了买房热、创业热等一系列的经济发展热潮。但这种经济发展是不平衡的，人口一味的流向城市，造成了农村贫困加剧、经济发展停滞、教育普及度低、生产力低下的局面。为了减小这种城乡之间的差距，中央出台了一系列的鼓励人才返乡、推动乡村振兴的政策文件。从2002年党的十六大提出要统筹城乡经济社会发展，建设现代农业、发展农村经济到2010年十七届五中全会上提出的“在工业化、城镇化的深入发展中同步推进农业现代化”的重大任务。这些文件无不体现了中国xxx推动农业现代化、乡村振兴的决心。

以经济发展带动政治发展经济先行，政治再建。乡村振兴既可以说是农村基层治理的重要目标，也可以说是达到建设基层农村和谐社会的重要手段。有效的基层治理离不开基层XX和基层党组织、基层人民群众、基层社会组织等多方面主体的共同努力。始终把农民问题作为中国革命的首要问题，要充分的尊重农民群众的首创精神、满足农民群众的利益诉求和向他们的思想经验学习。

（二）改革开放初期信访制度对农村基层治理的影响

改革开放初期，在中央政策文件的指导之下，基层XX以管理社会秩序，推动经济文化卫生教育事业的发展为其主要任务。基层XX主要以乡镇XX为主，管理了辖区内大部分的政治经济文化事务。1928年9月，第二次全国信访工作会议在北京开幕，这次会议总结了新问题、新形势以及有关部门政策的制定、规则条例的修订以及拨乱反正。此时刚刚经历了动荡的文化大革命，信访工作中也出现了许多的新问题。在此次会议中，党组织通过信访制度对文化大革命期间的各种冤假错案进行了拨乱反正，重新建立了党组织与人民群众的和谐党群关系。在改革开放以来，社会结构发生了极大的变动，群众社会兴起。

　1. 农村基层治理中信访制度发挥的作用

信访制度的建立是为了国家发展、社会稳定的需要。这一项制度有着社会动员和政治参与、解决权利纠纷、社会权利救济和保障、群众监督XX工作、社情民意的收集和基本信息反馈等功能。在基层XX无法通过利用社会管理这一政治职能全方位、多角度的维护群众权利的时候，信访制度无疑为这一问题的解决提供了良好的方案。自20世纪90年代起，国家信访局就改革开放以来，信访制度中出现的新的问题进行了调整。

其一，1995年和2005年国家信访局出台和修订了《信访条例》，2022年5月1日重新出台了新的《信访工作条例》。根据信访工作的实际情况，信访条例将信访工作的性质定义为“行政信访”，同时规定了上访人的权利和义务，信访办理程序和追责制度。其二，规范了信访制度的办理程序。自信访条例颁布以来，国家信访局在此基础上，先后出台了一系列的规范信访制度信息技术使用、信访事项复查流程、信访工作考核统计的政策。其三，对信访中上访问题进行了规范化的管理。在改革开放之前，我国信访工作一直以条为主，实行“归口管理”政策，对于越级上访并没有明确的规定。但在改革开放后，社会结构发生巨大的变化，群众维权意识加强，越级上访造成了许多的信访乱象，同时给信访工作的施行带去了巨大的困难。针对这一问题，国家信访局于2014年颁布文件《关于进一步规范信访事项办理受理程序引导来访人依法触及走访的办法》，其中明确指出，“对跨越本级和上一级信访机关提出的信访事项，上级机关不予受理。”

从根本上而言，改革开放之后的信访制度的变革是在国家和群众两者双重作用下推动的。相较于改革开放之前，信访的制度化无疑为农村基层治理提供了更好的制度保障。

在现代化建设中，国家鼓励公民参与政治生活以此来培养国家发展所需要的政治人，通过政治社会化的诸多途径，公民也可以在政治参与中发挥了自身的作用，维护了自身的权利。信访制度是国家社会动员公民进行政治参与的重要方式。公民通过来访、上访将增强自身的政治权利意识、培养起自己的政治人格。同时在政治参与中，政治信息由此产生。XX通过信访制度收集公民对于政治事件的看法、观点、建议和意见等，通过听取社情民意，XX可以及时的做出政策的调整，缓解政治压力、解决政治纠纷、安抚公民的政治情绪。在一些公民来访、上访的案例中不难看出，信访制度是当前解决公民的权利纠纷、维护自身利益的有效途径。同样的，XX通过信访制度来管理公民，公民也可以通过信访来监督XX以及工作人员的工作。在基层社会的治理中，信访制度无疑在公民和XX之间起到了“润滑油”的作用。

　2. 农村基层治理中信访制度存在的问题

相对于法律、行政、诉讼等解决纠纷的手段，信访制度对于群众而言，其实更像是一种补充性的手段。信访工作作为社会治理的晴雨表，在很多方面都发挥着巨大的作用，同时也反映着我们基层社会治理中存在的许多问题。由于国家治理的制度化发展，在20世纪90年代后，人民群众逐渐利用信访制度的反官僚主义色彩来为自己维权、甚至牟利，这大大的增加了信访工作中的困难，信访工作中出现了许多越级维权上诉、牟利维权、非法手段维权的现象。

在我国，《信访工作条例》中对于基层信访制度的实施有以下的明确规定：坚持和加强党对信访工作的全面领导，构建党委统一领导、XX组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局。但在实际的信访工作中，地方XX能发挥的作用是有限的，信访工作中存在着不少的问题。

上下级XX信访责权划分混乱的问题群众的不信任是XX难以为继的重要原因。群众的信任与否是建立XX公信力的主要来源，换句话说，一个XX的公信力来源于其人民群众的政治认同。信访工作的成功与否直接关系到XX公信力的建立。信访制度的工作原理是政治参与和权利救济。XX对于群众的权利救济，是群众建立起对XX政治认同的直接来源。我们亟需厘清XX之间的权责问题，划分好各级信访机构的工作范围。

在我国，各级XX均建立了各式各样的信访机构，有的是信访工作室，信访办，有的是信访处，他们的功能都是践行信访条例，推行信访工作的实施。虽然XX中建立纷繁复杂的信访机构，但在信访条例中，并未明确的规定哪些信访事件由哪些信访机构办理，同时也因为五花八门的信访机构，导致群众并不清楚自己的上访信件应该交往何处。这些都是信访机构设置不合理，未统一带来的问题。同时，各部门之间的联系也并不紧密，进一步导致信访事项的处理不合理。

我国实行的是以属地管理，分级管理为主要原则的信访制度。我国XX是按科层制的原理来分级治理的，下级XX向上级XX进行述职负责，上级XX对下级XX的工作进行监管和考核，其中“上访率”往往作为上级XX考核下级XX的一项重要的数据。各级XX权责的不明晰会直接影响信访机构的工作效率。

（2）信访工作超载的问题

信访工作是由XX来引导群众进行政治参与的工作，也是XX对群众权利救济、群众监督XX发挥职能作用的工作。我国现在的信访工作存在着信访工作数量大、诉求多样化、信访秩序混乱的问题。信访工作是指XX处理除了诉讼、行政复议和司法仲裁之外的权利救济的其他事项。由此可见，信访工作是具有补充性特点的权利救济途径。虽然在信访条例中，对于信访工作的受案范围有着明确的规定，但在实际的信访工作中，信访工作的办理的事项早已不止这些范围，这就造成了信访工作量超载，且事项类型纷繁复杂。

同时相对于诉讼、行政复议、司法仲裁等权利救济方法，信访制度成本更低，代价更小，深得群众青睐。信访工作的独立性特点使得群众对于采取信访的方法更加放心。这都是信访工作超载的重要原因。

（3）群众上访中信访秩序混乱的问题

信访秩序是维护信访工作的重要保障。在我国的信访工作中，一直都存在着“上访难”、越级上访、重复上访、上访事件处理时效长甚至是闹访、纠缠上访的问题。信访条例中明确规定，我国实行逐级上访的信访工作制度，但在具体事项的施行中，受到了来自群众的许多阻力。自改革开放以来，对于信访工作，群众中便充斥着“爱哭的孩子有糖吃”、“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等看法。这些看法都是由于群众对XX工作的不信任和对信访制度的不了解所造成的。现阶段，我国的信访工作在制度上仍存在许多缺陷，群众对信访工作存在诸多误解。XX在信访的施行中，在注重信访的公开透明的同时，还应注重对于群众的信访知识的教育普及。

重复上访的问题还是由制度缺陷带来的。许多群众认为自身的上访问题未能得到有效解决、自身困境未能得到有效缓解，是因为XX对于信访工作的回避、推诿造成的。由此产生了许多信访人不遵守信访程序，越级上访、重复上访甚至最终演变为“鱼死网破”的纠缠上访的暴力案件。在这样的情况下，信访人对与自身权利是否能得到救济的担忧会逐渐转变为对XX不作为的误解，大大削弱XX的公信力。

　三、新时代农村基层治理下的信访制度转型

1963年，中共中央、xxx在《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例》中指出，信访工作的主要内容是“思想政治教育、收集社情民意、调解人民矛盾、群众监督渠道”四个方面。在我国之后的信访工作发展中，尽管信访生态已然发生变化，但这四个方面仍是我国信访工作的主要内容。在信访制度亟需转型的当下，我们还需从许多方面来考量。

　（一）信访制度转型方向

自改革开放以来，我国的社会治理中一直存在着“信访热”的现象。信访制度一直都是作为司法权利救济的补充性手段存在。但现实情况却是农村群众更加依赖通过信访制度来解决他们的问题而不是通过司法制度。在农村社会治理中，由于群众对于传统的乡绅、宗族等制度依赖，一些依靠传统手段不能解决的问题，他们更偏好向XX寻求帮助，从而走上了行政信访的道路。还有便是群众清楚的认识到，若是依靠司法途径来解决问题，他们将面临着更为高昂的成本，以及他们潜意识中对于司法腐败的抵制，这些都是造成农村行政信访工作量爆满的重要原因。

信访热的背后其实反映的是我国司法公信力的下降。群众对于信访的一味追求，其实是司法救济途径未能充分发挥作用的原因。信访作为司法救济的补充，其权能是有限的。在其有限的权能下，行政信访渠道涌入超载的事项反而不利于信访制度的发展，这样也会导致群众对信访工作产生不满和形成信访焦虑，进而选择通过一些极端的非法上访行为来满足自身诉求。当一些群众的特殊权利超过信访工作的权限或在信访条例中并无规定的，XX无权处理的事项，群众会转而通过司法的途径来进行维权。由此产生的涉诉信访便带有了浓重的司法色彩。我国的信访工作一直与司法工作揉杂在一起，其中一个重要的原因便是信访工作的司法化和司法工作的信访化。

为此，我国信访制度转型的一个重要的方向便是信访的“去司法化”和司法的“去信访化”。

　1. 法律法规、理论的转型

2005年5月1日，中共中央、xxx颁布了《xxx信访条例》，该条例作为指导各级XX信访工作的最高法律文件，并未对各级XX的具体信访工作作出进行明确的指示。为此，在2006年至2007年期间，各大省市陆续出台了若干的有关信访工作的规范性文件，但由于各省市政治生态的不同，信访工作中存在的问题也是五花八门，单一的规范性文件并不能很好的连接上下XX之间的信访工作，反而造成了信访工作的脱节。但自2005年颁布《信访条例》以来，我国便再无有关信访工作的上位阶法律，法律上的空白也是信访转型艰难的重要原因之一。在2022年5月1日，我国根据实际信访的需要，重新施行了新的《信访工作条例》。

针对信访制度改革，2011年11月，中共中央召开了党的十八大三中全会，会上就涉诉信访法制化的改革这一问题，提出“将涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。会上关于涉诉信访法制化改革的方案无疑将信访制度转型与建设法治化国家联结在了一起。紧接着十八大三中全会，四中全会再次提出要“将信访纳入法治化轨道，保障合理合法的信访诉求”。

信访法制化的改革是不可避免的，2013年的全国政法工作会议上，更是将信访制度的法制化改革纳入了四项重点改革之一。信访法制化改革的核心在于要将信访制度与司法救济分离。

颁布上位阶法律，坚持宪法权威宪法作为国家法制化建设的根本大法，对其他的子法都有着指导和规范作用。信访制度转型要想与国家的法制化建设有效衔接，最根本的还是要创设属于信访制度的上位阶法律。这项法律的创设必须以宪法为指导，坚持宪法的权威。我国信访制度改革的最主要的目的是要将人民群众的权利诉求纳入法制化、制度化的轨道。若没有与信访制度改革地位一致的上位阶法律作为指导，那一切都将是纸上谈兵。

（2）坚持“诉法分离”，增强司法公信力

为了完成信访制度转型中“去司法化”的重要任务，“诉访分离”是最主要的手段。在2010年以前，我国的信访工作的特点是“事项揉杂、诉访混杂”，而在2010年之后，各省纷纷重新修订了各省信访条例，自此信访制度走向了“诉访分离”。但据当下的信访制度转型来看，在信访工作中还应将来访事项依据来访目的进行划分，这样才能更好的发挥信访的作用，提高信访工作的效率。行政信访的入口过宽问题一直都是信访工作效率低下的重要原因。新时代的信访工作理应更加严格的划分信访事项，严格依照信访条例划分的事项范围进行信访工作，将本该属于司法部门的工作，交与司法部门管理。

　2. 因地制宜、具体实施中的现实路径选择

因地制宜，具体问题具体分析一直是我国基层治理中遵守的重要指导方针。除了法律法规的改革，我们在实际的基层社会治理中也应密切注意政治生态的变化对信访制度转型带来的启发。在具体的农村基层工作中，我们可以从以下几个方面来发展新时代的信访制度，推动信访制度的转型。

（1）厘清各级XX权责，将信访工作落实于细节

国家作为政党统治人民，管理社会的重要政治工具，基层XX的权力是国家权力在地方的延伸。在过去，信访工作的效率作为上级XX考核下级XX工作效率的重要指标，对地方基层XX的工作绩效考核直接挂钩。这样的联系会导致地方基层XX为了工作绩效考核而不顾人民群众的权利诉求只关注“上访率”，产生一些推诿责任、不作为的渎职失职行为。但同时也存在一些由于信访制度、或其他特殊的处理限制而未能解决的信访事项，这样的信访事项得不到及时的解决也会造成群众的越级上访、重复上访，也可能会直接导致上级XX对下级XX的过度追责。

针对这一系列的问题，我们需要厘清各级XX部门之间的权责关系，合理划分事权和责任，督促XX工作人员全心全意为人民服务。充分发挥信访制度对于收集社情民意的重要功能，而不是将其简单的作为XX工作绩效考核的一个指标。对于一些重复上诉和越级上诉的事项，XX应及时联系来访人，告知相关信访条例工作办法，对于屡教不改者进行教育批评和处罚。同时，XX应坚决打击非法上诉，对于不在自身职权范围内的信访事项，交与有权处理的相关部门。加强各级XX信访部门之间联系，形成上下联动的事项解决结构，提高XX的行政效率，建立有效的化解群众纠纷的机制。

（2）培养公民司法意识，维护信访秩序

现阶段，我国信访工作中，群众漠视信访秩序，重复上访、越级上访问题还是屡禁不止。出现这种问题的最根本原因还是由于基层XX未将国家的信访工作条例完整有效的传达至基层人民群众。人民群众是国家发展中的最主要力量，国家的发展也是为了实现人民群众的最基本诉求。在基层农村，我们应大力宣传信访制度相关的知识，普及基层群众对于信访工作的了解。让群众学会使用正常化、制度化的信访方法来维护自身的权利。对于一些特殊的来访事项，XX要及时的进行回复。XX要学会合理利用社区、村委会等基层自治组织，定期的对社区居民、村民进行信访工作的普及教育。鼓励公民通过信访工作积极来信来访，参与到基层社区的治理的政治生活中来，监督社区、村委会甚至是XX工作人员的工作。

（二）对农村基层治理的影响

乡村振兴、农业发展还是要依靠农民自己。作为农村基层社会治理的主体，农民在政治参与中不断完善自身，找到自身的价值。信访制度作为现代国家在基层社会治理中培养有政治素养的合格公民的重要工具在公民的政治社会化中一直都发挥了重要的作用。信访制度的转型与农民素质的提高、农村现代化的发展，三者的作用是相辅相成的。要想建立现代化新农村，我们还需将信访这一项重要的政治制度纳入到基层法治建设、基层群众自治建设、和乡村振兴、维护社会稳定的建设之中。

　1. 对建构法治社会的影响

在致力于构建法治化国家的目标之下，我们更是要将法治化建设推广至农村基层，将人民群众的权利纳入法治化的轨道之中。当前我国的农村基层法治化工作并不完善，基于农村基层社会有着流动性、开放性等新特点，农村基层社会治理的工作也出现了更多的新挑战。在历史发展的新时代，我国大力推进以依法治国为指导方针的各项工作改革。

信访制度的转型，可以更好的健全农村基层社会治理中的政治体系，弥补农村基层法律体系在这一方面的空白。通过建立更为完善的上位阶法律，可以培养法律意识更强、法律素养更高、更能依法依规执行职能、发挥作用的农村基层干部。农村基层干部在基层岗位上发光发热，是联系农村基层XX与农民群众的桥梁。通过有关信访制度的法律进行完善，我们还可以培养更多学法、知法、懂法、守法的公民，打造和谐安定的法治社会。

　2. 对促进基层群众自治的影响

自1987年《村民委员会自治法（施行）》施行以来，我国农村基层自治组织一直是基层社会治理的重要主体。在农村，我国实行的是村委会自治，农村的群众一般也是通过参与村委会的事务来参与政治生活。通过村委会，群众可以学习到党的党纲党纪、党的最新的政策文件等。

通过信访制度的转型，基层村委会要厘清自己的职责，积极发挥自身的作用，将党的最新的政策文件、指导思想传达给人民群众。村委会还应积极发挥自身解决群众纠纷的作用，努力化解群众矛盾，给予群众力所能及的帮助，让群众体会到党、国家、XX的关怀。在“新乡贤”文化发展的当下，地方村委会还应积极培养地方干部骨干，为国家建设、社会发展积聚人才力量。

3. 对社会稳定、和谐安定、乡村振兴的影响

乡村振兴是党的十八大以来，对于“三农”问题提出的新的解决思路。在十九大的文件报告中，XX总XX指出，我们需要建立的新农村是一个产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新农村。信访制度作为乡村治理中公民政治参与、解决纠纷、权利救济的重要方式发挥了极其重要的作用。信访制度转型之下，村民对于传统的纠纷解决手段的摒弃可以缔造更加文明的乡村。文明、和谐、与人为善等乡风文明也可以尽量的减少农民之间不必要的矛盾。转型之后的信访制度在更好的维护群众的权利后，也可以让群众更加了解信访程序，遵守信访秩序。无疑，信访制度的转型是乡村振兴、基层社会现代化发展共同推动的结果，也同时为社会稳定、和谐安定、乡村振兴提供了新的制度保障。

结论

信访制度是我国一项历史悠久的政治制度，其拥有深厚的群众基础和丰富的实践经验。十九大以来，乡村振兴作为国家对建设新农村的最新设计，一直是基层社会建设的重点目标。信访制度由于其政治参与和权利救济的作用，一直都是农村基层社会治理的重要制度手段。信访制度在新时代的发展中呈现出的巨大的变化，无疑也为农村基层治理提出了新的治理思路。在构建法治社会的大目标上，我们理应创设新的上位阶法律和相关的法律体系为信访制度转型提供法律指导。厘清基层XX各工作部门的事权与责任，推动信访工作更加简洁明晰，减轻信访负担。同时我们要发挥转型后信访制度的作用，鼓励村委会等基层自治组织、人民群众参与到社会治理中来。充分发挥服务型XX服务人民的重要作用，推动农村现代化发展。

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　致谢

昔我往矣，杨柳依依，今我来思，雨雪霏霏。行文至此，四载已过。还记得第一天来到黑大的时候，风很大，吹起了少年的心，立志策马扬帆，四载青春晃眼一过，少年心不改。岁月匆匆，光阴一瞬，转眼已不再是那年青葱，虽然时间推着我们长大，但有些时候，我还是会恍惚，仿佛我还是当年的自己。

父母之爱子，则为之计深远。首先，我要感谢我的父母，感谢你们给了我健康的身体和善良乐观的品格。在二十余载的读书生涯中，你们给予了我无微不至的关怀和爱。同时，我要感谢我的弟弟，。在我几十年的人生中，我非常感谢你的出现，因为你，我的生活增添了许多的光彩。虽然我们时常因为小事拌嘴，但我们依旧是这世上最亲最亲的家人。

桃李不言，下自成蹊。其次，我要感谢我的毕业论文指导老师。从论文选题到开题报告、中期检查、论文定稿都离不开您的指导。尤记大学第一节专业课，是您的《宪法与行政法》。在那一堂课上，我认识到了大学课程的多姿多彩，也认识到了大学专业学习的困难重重。同时我还要感谢这四年以来，辅导员和所有的任课老师在生活上和学习上给予我的帮助，他乡学习，得遇良师，何其有幸。

他日凌云，万事胜意。首先，我要感谢我的室友对我的诸多包容。同室四载，与你们度过了一个又一个漫长的黑夜，与你们挑灯夜谈，与你们玩笑嬉闹，你们组成了我欢乐的大学时光。其次，我要感谢我亲爱的朋友们。虽然我们相隔四海，但你们总是给予我许多关怀。在我为考试、为成绩、为论文焦灼的无数个日夜里，幸得你们相伴。

四年学习，深负师恩。人生南北多歧路，君向潇湘我向秦，这一路，幸得良师益友。